COMISIA EUROPEANĂ
Bruxelles, 5.4.2018
COM(2018) 169 final
RAPORT AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU
privind aplicarea titlului III din Directiva 2009/138/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 25 noiembrie 2009 privind accesul la activitate și desfășurarea activității de asigurare și de reasigurare (Solvabilitate II) cu privire la supravegherea întreprinderilor de asigurare și de reasigurare care fac parte dintr-un grup și privind evaluarea perioadei de tranziție pentru activitatea de furnizare de pensii ocupaționale a întreprinderilor de asigurări de viață
I.Introducere
De la 1 ianuarie 2016, când a intrat în vigoare, Directiva Solvabilitate II a oferit un cadru prudențial solid și robust pentru societățile de asigurare din UE. Pe baza profilului de risc al fiecărei societăți, aceasta promovează comparabilitatea, transparența și competitivitatea.
Titlul III din Solvabilitate II se referă la supravegherea întreprinderilor de asigurare și de reasigurare care fac parte dintr-un grup. Directiva utilizează un model inovativ de supraveghere care atribuie un rol-cheie unui supraveghetor al grupului, recunoscând și menținând în același timp un rol important pentru supraveghetorul individual.
De asemenea, Solvabilitate II conține dispoziții privind Directiva privind instituțiile pentru furnizarea de pensii ocupaționale (IORP). În special, sub rezerva anumitor condiții, activitatea de furnizare de pensii ocupaționale a întreprinderilor de asigurări de viață este exceptată de la aplicarea integrală a cerinței de capital de solvabilitate (SCR) prevăzută în Solvabilitate II pentru o perioadă de tranziție. Printr-o modificare a Directivei Solvabilitate II, Directiva IORP II a prelungit această perioadă de la sfârșitul anului 2019 până la sfârșitul anului 2022.
Directiva Solvabilitate II prevede obligația Comisiei de a prezenta Parlamentului European și Consiliului un raport cu privire la dispozițiile privind supravegherea la nivel de grup din titlul III și cu privire la perioada de tranziție pentru IORP administrate de întreprinderile de asigurare de viață. Din considerente practice, prezentul raport îndeplinește aceste două cerințe (independente una de cealaltă) într-un singur document.
II.Aplicarea titlului III din Solvabilitate II privind supravegherea întreprinderilor de asigurare și de reasigurare care fac parte dintr-un grup
Articolul 242 alineatul (1) din Solvabilitate II prevede obligația Comisiei de a prezenta un raport privind aplicarea titlului III din Solvabilitate II (supravegherea la nivel de grup):
„Până la 31 decembrie 2017, Comisia face o evaluare a aplicării titlului III, în special în ceea ce privește cooperarea autorităților de supraveghere în cadrul colegiului supraveghetorilor și funcționalitatea acestui colegiu, precum și practicile de supraveghere privind stabilirea majorărilor de capital și prezintă un raport Parlamentului European și Consiliului, însoțit, dacă este cazul, de propuneri de modificare a prezentei directive.”
La 1 iunie 2017, Comisia a solicitat Autorității Europene de Asigurări și Pensii Ocupaționale (AEAPO) să contribuie la raport. O mare parte din (dar nu toată) contribuția AEAPO, astfel cum a fost furnizată la 24 ianuarie 2018, a fost inclusă în prezentul raport.
(a)Aspecte generale privind supravegherea la nivel de grup
Aspectele centrale ale capitolului I din titlul III din Directiva Solvabilitate II sunt definiția noțiunii de grup și domeniul de aplicare a supravegherii la nivel de grup. AEAPO a raportat anumite preocupări privind definiția noțiunii de grup în temeiul articolul 212 alineatul (1):
·dificultăți în a aprecia dacă, printr-o „coordonare centralizată”, o întreprindere exercită în mod efectiv o influență dominantă asupra deciziilor, inclusiv asupra deciziilor financiare, ale celorlalte întreprinderi care fac parte din grup;
·în ceea ce privește grupurile din țări terțe care își desfășoară activitatea în mai multe țări din SEE, dificultăți în ceea ce privește identificarea situațiilor care determină supravegherea la nivel de grup și desemnarea unui supraveghetor al grupului; și
·în ceea ce privește grupurile de asigurare cu operațiuni majore în afara SEE, competențele limitate ale autorităților naționale de supraveghere de a impune cerințe de capital suplimentare în cazul în care se identifică un risc semnificativ din partea altor întreprinderi membre ale grupului din afara SEE și de a restricționa tranzacțiile intragrup.
AEAPO a raportat cu privire la apariția în UE a mai multor structuri din afara SEE cu fonduri de investiții conexe care investesc în întreprinderi de asigurări de pe întreg teritoriul SEE. Aceste structuri nu pot fi considerate grupuri în sensul Directivei Solvabilitate II. AEAPO a solicitat înființarea unor „protocolegii” pentru schimbul de informații pe baza cărora să se evalueze riscurile potențiale care decurg din activitățile și incertitudinile în ceea ce privește strategia ultimei întreprinderi-mamă cu sediul într-o țară din afara SEE.
O altă eventuală problemă este lipsa de coerență între întreprinderile care fac parte din grup și domeniul de aplicare al supravegherii la nivel de grup în ceea ce privește întreprinderile de asigurare din țările terțe, holdingul de asigurare, holdingul financiar mixt sau holdingul mixt de asigurare. Deși aceste entități pot face parte din grup, articolul 214 prevede că „[e]xercitarea supravegherii la nivel de grup în conformitate cu articolul 213 nu implică obligația ca autoritățile de supraveghere să aibă un rol de supraveghere”, cu excepția cerinței „de competență și onorabilitate” prevăzută la articolul 257. Această potențială lipsă de măsuri de supraveghere împotriva holdingului ar putea fi problematică în cazul în care evaluarea participațiilor este considerată inadecvată. În plus, pentru delimitarea domeniului de aplicare al supravegherii solvabilității la nivel de grup, articolul 218 impune exercitarea acestei competențe în cazul întreprinderilor de asigurare și de reasigurare menționate la articolul 213 alineatul (2) literele (a) și (b), însă articolul 214 permite supraveghetorului grupului să reducă domeniul de aplicare al supravegherii la nivel de grup de la caz la caz.
(b)Cooperarea autorităților de supraveghere în cadrul colegiilor supraveghetorilor și funcționalitatea acestor colegii
Solvabilitate II consolidează cooperarea dintre autoritățile de supraveghere și stabilește drepturile și obligațiile supraveghetorului grupului și ale celorlalți supraveghetori dintr-un colegiu al supraveghetorilor. Fiecare colegiu al supraveghetorilor este alcătuit din supraveghetorul grupului, autoritățile de supraveghere din toate statele membre în care sunt situate sediile centrale ale întreprinderilor filiale și AEAPO. Potrivit datelor AEAPO, în 2016 existau 92 de colegii, care permiteau autorităților naționale de supraveghere să facă periodic schimb de informații și să discute și să soluționeze divergențele din abordările membrilor.
Evaluarea generală arată că aceste colegii funcționează bine, în timp ce principalele domenii de potențiale divergențe sunt cele care implică folosirea discernământului, cum ar fi supravegherea rezervelor tehnice calculate de către întreprinderile de asigurare. Pentru a consolida cooperarea, cadrul permite examinări comune la fața locului, la care AEAPO poate participa în temeiul articolului 21 din Regulamentul (UE) nr. 1094/2010 (Regulamentul AEAPO). Acest tip de inspecție este din ce în ce mai frecventă, demonstrând „o bună cooperare [între autoritățile naționale de supraveghere] la planificarea și realizarea inspecțiilor comune la fața locului”. Raportul AEAPO subliniază o problemă în ceea ce privește limba utilizată în timpul examinărilor: „în anumite cazuri, în conformitate cu legislația locală, conducerea întreprinderii trebuie doar să răspundă la întrebări și să furnizeze informații în limba locală”.
(c)Supravegherea la nivel de subgrup
Articolul 215 alineatul (1) din Directiva Solvabilitate II prevede o regulă generală conform căreia sistemul de supraveghere la nivel de grup la nivelul Uniunii se bazează pe ultima întreprindere-mamă. Cu toate acestea, prin derogare de la această regulă, articolul 216 alineatul (1) prevede că statele membre pot autoriza autoritățile lor de supraveghere să decidă, după consultarea supraveghetorului grupului și a ultimei întreprinderi-mamă de la nivelul Uniunii, să supună supravegherii la nivel de grup ultima întreprindere-mamă de asigurare sau de reasigurare, ultimul holding-mamă de asigurare sau ultimul holding-mamă financiar mixt de la nivel național. Acest lucru este cunoscut sub numele de supraveghere la nivel de subgrup.
Potrivit datelor AEAPO, trei supraveghetori ai UE realizează supravegherea la nivel de subgrup pentru opt grupuri transfrontaliere. Efectul imediat este înființarea unui colegiu suplimentar pentru fiecare subgrup (inclusiv o procedură separată de coordonare, un plan de urgență și un schimb dublu de informații) și suprapunerile din cadrul raportării grupului către supraveghetori și către subgrupurile sale. Aceste complicații suplimentare trebuie să fie puse în balanță cu faptul că supravegherea la nivel de subgrup are o importanță majoră pentru acele state membre care o practică.
(d)Modelele interne ale grupului
În conformitate cu abordarea orientată spre risc a cerinței de capital de solvabilitate, Solvabilitate II permite întreprinderilor individuale și grupurilor de asigurare și de reasigurare să utilizeze modele interne pentru calcularea SCR, în locul formulei standard, sub rezerva aprobării de către autoritatea de supraveghere. Articolul 231 definește modele interne ale grupului și stabilește orientări pentru autoritățile de supraveghere în cauză privind modul în care se poate ajunge la o decizie comună cu privire la o cerere. AEAPO raportează că 11 autorități naționale de supraveghere au aprobat modele interne (transfrontaliere și naționale) ale grupului și că modelele interne individuale sunt utilizate de 17 state membre.
Autoritățile naționale de supraveghere nu consideră că AEAPO este una dintre „autoritățile de supraveghere în cauză” [în sensul articolul 347 alineatul (3) din Regulamentul delegat (UE) 2015/35 al Comisiei] în ceea ce privește deciziile comune privind modelele interne din cadrul colegiilor, consecința fiind aceea că AEAPO nu a primit, în general, materialele privind cererea oficială. AEAPO concluzionează că rolul său limitat în evaluarea și aprobarea modelelor interne transfrontaliere i-a îngreunat uneori activitatea de evaluare și de promovare a convergenței. Pe de altă parte, în temeiul articolului 248 alineatul (3) din Solvabilitate II, AEAPO este membră a colegiului supraveghetorilor, iar articolul 231 alineatul (1) prevede că „[s]upraveghetorul grupului îi informează pe ceilalți membri ai colegiului supraveghetorilor și le transmite fără întârziere cererea completă”.
Deși multe dintre colegii au avut discuții dificile, până în prezent, acestea au ajuns la decizii comune privind modelele interne ale grupului, fără a solicita mediere din partea AEAPO. Cu toate acestea, AEAPO face referire la mai multe cazuri în care un grup a optat să elimine una sau mai multe țări din domeniul de aplicare al modelului intern al grupului în situațiile în care era preocupat de faptul că altfel nu ar ajunge la o decizie comună la timp pentru aprobare înainte de începerea aplicării Directivei Solvabilitate II la 1 ianuarie 2016.
(e)Majorările de capital ale grupului
În cazul în care profilul de risc al grupului nu este reflectat în mod adecvat, se poate impune o majorare de capital față de cerința de capital de solvabilitate pe bază consolidată a grupului. AEAPO a raportat faptul că această măsură a fost utilizată de un supraveghetor pentru patru grupuri în 2016. Trei majorări de capital la nivel de grup au fost legate de o abatere semnificativă a profilului de risc de la formula standard; într-unul dintre cazuri, o majorare de capital a fost legată de un model intern care nu acoperea toate abaterile semnificative ale profilului de risc.
(f)Alte aspecte legate de supravegherea la nivel de grup
AEAPO nu a primit cereri de mediere în cadrul unui colegiu al supraveghetorilor în conformitate cu articolul 19 din Regulamentul AEAPO.
Supravegherea solvabilității la nivel de grup pentru grupurile cu management centralizat al riscurilor este prevăzută la articolele 236-239 din directivă. În această privință, AEAPO indică faptul că, până în prezent, nu există acorduri între autoritățile de supraveghere privind managementul centralizat al riscurilor.
III.Perioada de tranziție pentru activitatea de furnizare de pensii ocupaționale a întreprinderilor de asigurări de viață
Articolul 308b alineatul (15) din Solvabilitate II, astfel cum a fost modificat prin articolul 63 din Directiva IORP II, prevede obligația Comisiei de a prezenta un raport cu privire la punerea în aplicare a perioadei de tranziție menționate în introducere:
„(15)
În cazul în care, la data intrării în vigoare a prezentei directive, statele membre de origine au pus în aplicare dispozițiile menționate la articolul 4 din Directiva (UE) 2016/2341, respectivele state membre de origine pot continua să aplice actele cu putere de lege și actele administrative pe care le-au adoptat în vederea respectării articolelor 1-19, 27-30, 32-35 și 37-67 din Directiva 2002/83/CE, în versiunea aflată în vigoare la 31 decembrie 2015, pentru o perioadă de tranziție care expiră la 31 decembrie 2022.
[...]
Până la 31 decembrie 2017, Comisia prezintă un raport Parlamentului European și Consiliului care este menit să determine dacă perioada menționată la primul paragraf ar trebui prelungită, ținând cont de evoluțiile dreptului Uniunii sau ale dreptului intern care decurg din prezenta directivă.”
Deși legislația prevede să se prezinte un raport la sfârșitul anului 2017, perioada de tranziție nu expiră până la 31 decembrie 2022, prin urmare, sfârșitul anului 2017 pot fi considerat oarecum timpuriu pentru a trage concluzii definitive privind punerea în aplicare a acesteia. În această etapă, Comisia nu deține elemente noi care ar justifica o nouă prelungire a perioadei de tranziție, dar va continua să monitorizeze situația de la data intrării în vigoare a Directivei IORP II la 13 ianuarie 2019. Monitorizarea va contribui la revizuirea directivei respective, care este prevăzută pentru 13 ianuarie 2023 (a se vedea articolul 62 din Directiva IORP II).
IV.Concluzie
Articolul 242 alineatul (1) din Solvabilitate II prevede că raportul Comisiei privind aplicarea titlului III (supravegherea la nivel de grup) poate fi însoțit de propuneri legislative.
Întrucât evaluarea generală a Directivei Solvabilitate II este prevăzută pentru 2020 și având în vedere importanța unui cadru de reglementare stabil, Comisia consideră că doar unul dintre domeniile identificate mai sus necesită o modificare legislativă în această etapă: domeniul modelelor interne ale grupului, un domeniu în care au fost identificate divergențe între statele membre și în care AEAPO necesită competențe sporite de asigurare a convergenței.
Cu toate acestea, având în vedere urgența chestiunii și oportunitatea oferită de pachetul de propuneri al Comisiei pentru revizuirea funcționării și a finanțării autorităților europene de supraveghere (astfel cum a fost adoptat la 20 septembrie 2017), s-au luat deja măsuri în acest sens. Pachetul a inclus o propunere legislativă de modificare a Directivei Solvabilitate II, astfel încât să se atenueze și să se prevină divergențele în materie de supraveghere și de aprobare a modelelor interne ale grupului. Articolul 2 din propunere conține modificări ale Directivei Solvabilitate II:
·prin care se extinde rolul AEAPO pentru ca aceasta să asigure convergența în materie de supraveghere în domeniul cererilor privind modelele interne (atât la nivel individual, cât și la nivel de grup) și cu privire la schimbul de informații privind aceste cereri; și
·prin care se permite AEAPO să emită avize în această privință și să contribuie la soluționarea disputelor dintre autoritățile de supraveghere, la cererea acestora, din proprie inițiativă sau, în anumite circumstanțe, la cererea întreprinderilor în cauză.
Modificările prevăd, de asemenea, că AEAPO ar trebui să elaboreze rapoarte anuale pe această temă. Acest lucru va permite monitorizarea atentă a situației privind cererile de modele interne, inclusiv evidențierea eventualelor probleme nerezolvate legate de convergența în materie de supraveghere din acest domeniu.
În ceea ce privește perioada de tranziție pentru activitatea de furnizare de pensii ocupaționale a întreprinderilor de asigurări de viață, Comisia poate lua o decizie mai aproape de sfârșitul perioadei respective (sfârșitul anului 2022) cu privire la posibila prelungire a acesteia. În cazul în care se decide prelungirea perioadei, o propunere legislativă ar putea fi prezentată în timp util înainte de sfârșitul anului 2022.
