52013SC0109

DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI

REZUMAT AL EVALUĂRII IMPACTULUI

care însoțește documentul

Propunere de directivă a Parlamentului European și a Consiliului

de modificare a Directivei 96/53/CE de stabilire, pentru anumite vehicule rutiere care circulă în interiorul Comunității, a dimensiunilor maxime autorizate în traficul național și internațional și a greutății maxime autorizate în traficul internațional

1.           Definirea problemei

Vehiculele grele care transportă mărfuri și pasageri în Europa trebuie să fie conforme cu anumite norme privind greutatea și dimensiunile. Directiva 96/53/CE (denumită în continuare „Directiva 96/53/CE” sau „directiva”) stabilește, pentru fiecare tip de vehicul, limitele maxime autorizate pentru lungime, lățime, înălțime și greutate (greutatea totală și greutatea pe osie). Vehiculele care sunt conforme cu aceste limite pot efectua operațiuni de transport internațional[1] în toate statele membre ale UE. Pentru a evita ca operatorii naționali să beneficieze de avantaje necuvenite în defavoarea concurenților lor din alte state membre, s‑a impus, ca o regulă generală, conformitatea cu limitele stabilite pentru transportul internațional. În conformitate cu principiul subsidiarității, o serie de derogări permit statelor membre să aplice limite mai ridicate pentru transportul în interiorul frontierelor proprii. Derogarea privește înălțimea maximă, greutatea maximă și posibilitatea de a utiliza vehicule cu o lungime mai mare pentru transportul special, pentru încercări sau pentru ansambluri modulare de vehicule.

Principala problemă identificată în urma consultării părților interesate constă în faptul că limitele prevăzute de directivă reprezintă unul dintre obstacolele care afectează eficiența energetică a transporturilor rutiere, precum și transportul intermodal. În plus, eficacitatea prezentei directive este afectată de nerespectarea de către operatorii de transport a dispozițiilor acesteia. Prin urmare, principala problemă are două componente, pentru care au fost identificate mai multe cauze primare:

Componenta 1: Anumite limite privind greutatea și dimensiunile stabilite de directivă constituie obstacole care afectează eficiența energetică a vehiculelor rutiere, precum și operațiunile de transport intermodal

Legislația actuală, elaborată în anii ’90 pentru a însoți legislația privind deschiderea pieței transporturilor rutiere internaționale, reflectă condițiile existente la momentul respectiv. Mai multe elemente s‑au schimbat între timp, ceea ce înseamnă că normele actuale nu mai asigură un echilibru corect între diversele elemente și nevoi, precum cele legate de eficiența energetică și mediu, eficiența economică, siguranță și infrastructură.

În special, considerentele legate de dependența energetică și schimbările climatice necesită acordarea, în prezent, a unei ponderi mai însemnate eficienței energetice a vehiculelor. Evoluțiile în sectorul transportului maritim și al containerizării au un impact asupra logisticii și economiei operațiunilor rutiere. Tehnologiile în domeniul vehiculelor și al infrastructurilor au avansat. Problemele legate de siguranță dețin un rol mai important. În plus, modul în care producătorii își adaptează proiectarea vehiculelor la cerere – în limitele reglementate – ar putea conduce la rezultate sub așteptări.

În consecința celor menționate și cu sprijinul părților interesate, au fost definite următoarele cauze primare:

Cauza primară nr. 1: Anumite limite maxime ale greutății și dimensiunilor împiedică introducerea pe piață a unor camioane electrice și hibride și cu profiluri mai aerodinamice și reduc atractivitatea anumitor servicii de transport cu autocarul.

Dimensiunile maxime ale vehiculelor grele pentru transportul de mărfuri impuse de directivă reprezintă, în principal, o problemă pentru dezvoltarea unor soluții pentru camioane aerodinamice, care ar depăși limitele impuse în prezent dacă ar menține lungimea standard a unităților de încărcare.

În plus, limitele maxime de greutate ale vehiculelor grele pentru transportul de mărfuri impuse de directivă împiedică introducerea pe piață a unor vehicule electrice/hibride, întrucât acestea sunt mai grele decât vehiculele convenționale, fapt care ar impune, în consecință, reducerea sarcinii utile a acestora. În mod similar, greutatea din ce în ce mai mare a echipamentelor destinate siguranței și confortului vehiculelor, precum și ale pasagerilor obligă operatorii de servicii de transport cu autocarul să reducă numărul de pasageri pe autocar.

Cauza primară nr. 2: Anumite limite maxime de greutate și dimensiuni nu au ținut pasul cu evoluțiile tehnice ale transportului intermodal și ale containerizării

Containerizarea reprezintă o ocazie pentru dezvoltarea transportului intermodal/combinat în interiorul UE ca alternativă la soluțiile de transport rutier „ușă‑la‑ușă”, a căror eficiență energetică este mai scăzută. Cu toate acestea, standardizarea incompletă a unităților de transport îngrădește această dezvoltare. Prin urmare, anumite containere mari utilizate în transportul maritim, în principal containerele de 45 de picioare, pot fi adaptate cu dificultate la unitățile de transport terestru în circuit, având în vedere dispozițiile directivei (acestea pot fi transportate numai pe baza unor permise speciale).

Componenta a 2‑a: Aplicarea ineficace a directivei

În cadrul consultării publice, părțile interesate au subliniat că există un număr considerabil de încălcări ale directivei cu privire la greutatea camioanelor. În contextul unei concurențe acerbe, operatorii care funcționează la limita normelor prin maximizarea sarcinii pot obține un avantaj competitiv substanțial, în detrimentul celorlalți operatori.

În consecința celor menționate și cu sprijinul părților interesate, a fost definită următoarea cauză primară:

Cauza primară nr. 3: Lipsa unor metode de aplicare comune și cu efect de descurajare

Unul dintre celelalte motive principale ale respectării defectuoase a dispozițiilor directivei este frecvența scăzută a controalelor, fapt care lasă potențialilor contravenienți impresia impunității. În plus, politicile de punere în aplicare și practicile de control din statele membre sunt lipsite de eficacitate, având în vedere că unul din două controale vizează vehiculele care sunt conforme cu normele, devenind, prin urmare, inutil. În ceea ce privește metodele, controalele efectuate de statele membre variază de la selecția pur manuală a vehiculelor care trebuie controlate până la preselecția utilizând metode tehnice de filtrare a vehiculelor care urmează să fie controlate manual, iar toleranțele aplicate de statele membre în cadrul controalelor diferă în mod substanțial.

Ce s-ar întâmpla dacă s‑ar menține starea de fapt?

Emisiile de CO2 provenite de la vehiculele grele pentru transportul de mărfuri reprezintă aproximativ o treime din totalul emisiilor de CO2 provenite din transporturi în 2010 la nivelul UE. Este posibil ca această cotă să crească, având în vedere măsurile recent introduse pentru reducerea emisiilor provenite de la alte moduri de transport (de exemplu, emisiile provenite de la autoturismele noi, ETS în sectorul aviatic). În pofida actualei crize economice, numărul de tone‑kilometri (tkm) este în creștere în Europa și, pe termen lung, se estimează o continuare a acestei tendințe. În cazul în care nu se iau măsuri, consumul total de combustibil al vehiculelor grele pentru transportul de mărfuri și cel al autobuzelor vor crește, conducând astfel la o creștere a nivelului de poluare a aerului și al emisiilor de CO2.

Menținerea acestei stări de fapt ar avea drept rezultat pierderea ocaziei de a reduce rezistența aerodinamică la înaintare și, în același timp, de a reduce suplimentar numărul de accidente mortale în care sunt implicate vehiculele grele pentru transportul de mărfuri: simulările au arătat că rotunjirea părții anterioare a caroseriei ar preveni călcarea persoanelor lovite de vehiculele grele pentru transportul de mărfuri și, prin urmare, ar reduce numărul de accidente mortale.

În domeniul transportului intermodal și al containerizării, sarcina administrativă suplimentară pentru containerele de 45 de picioare ar plasa Uniunea Europeană într-o poziție care ar risca să rămână în urma evoluției la nivel internațional a sectorului containerizării, iar costurile suplimentare corespunzătoare permiselor speciale și derogărilor ar împiedica durabilitatea economică a sectorului transportului intermodal, care se confruntă deja cu presiuni considerabile.

Controalele și metodele aplicate în prezent de organismele de punere în aplicare s‑au dovedit incapabile să asigure în mod eficient conformitatea cu dispozițiile directivei. Este posibil ca această situație să conducă la creșterea numărului de cazuri de nerespectare a limitelor maxime de greutate și la denaturarea concurenței între operatorii de transport, fapt care ar conduce la daune asupra infrastructurii și la diminuarea siguranței rutiere.

2.           Analiza subsidiarității

Acțiunea derulată doar la nivelul statelor membre nu ar fi suficientă pentru a asigura armonizarea la nivelul UE a limitelor maxime pentru greutate și dimensiuni. Un mozaic de diverse norme naționale ar împiedica existența unei piețe cu adevărat integrate a transportului rutier de marfă în UE.

În contextul unui volum în creștere al transportului rutier transfrontalier de marfă, se impune tot mai mult necesitatea unor norme și niveluri de aplicare a legii comune, pentru a asigura condiții de concurență echitabile între operatorii de transport de mărfuri. Nivelurile diferite ale punerii în aplicare între statele membre ale UE favorizează anumiți operatori de transport de mărfuri și încurajează operatorii de transport să își planifice rutele astfel încât să traverseze țările cu cele mai scăzute niveluri de aplicare a normelor în domeniu.

3.           Obiective de politică

Obiective generale

Având în vedere problemele descrise în secțiunea 2 de mai sus, obiectivul general al acestei inițiative este dublu, și anume:

· să îmbunătățească eficiența energetică a transportului rutier și condițiile de desfășurare a transportului intermodal prin revizuirea anumitor limite privind greutatea și dimensiunile vehiculelor rutiere, menținând în același timp echilibrul între cerințele privind întreținerea infrastructurii, siguranța rutieră și protecția mediului;

· să asigure condiții de concurență mai echitabile și, astfel, să promoveze creșterea pieței interne a transporturilor rutiere.

Obiective specifice

Obiectivele generale pot fi transpuse în trei obiective specifice (OS). Aceste obiective trebuie să fie îndeplinite fără a afecta echilibrul între cerințele privind întreținerea infrastructurii, siguranța rutieră și protecția mediului.

1.           OS1: să faciliteze comercializarea unor camioane electrice și hibride și cu profiluri mai aerodinamice și să sporească atractivitatea anumitor servicii de transport cu autocarul.

2.           OS2: să impulsioneze dezvoltarea transportului intermodal/combinat.

3.           OS3: să asigure o mai bună aplicare a dispozițiilor privind greutatea și dimensiunile maxime pe teritoriul UE.

4.           Opțiuni de politică

Pentru a aborda în mod exhaustiv problema și toate cauzele primare ale acesteia și având în vedere lista substanțială de măsuri, se propune elaborarea unor pachete de politici (PP) pentru măsuri în vederea unei evaluări suplimentare. Se propune elaborarea a trei astfel de PP, care să fie cumulative, ceea ce înseamnă că PP2 va include măsurile din PP1, iar PP3 va include măsurile din PP1 și PP2. Pachetele de politici (a se vedea tabelul sinoptic de mai jos) sunt concepute astfel încât să includă măsuri care să abordeze cu o intensitate progresivă eficiența energetică, precum și conformitatea cu normele directivei.

Pachetul de politici PP1: Revizuire limitată

Acest pachet se bazează pe un număr limitat de revizuiri ale directivei, precum și pe măsuri fără caracter normativ, care vizează o mai bună aplicare a directivei, cu modificări și costuri minime.

În ceea ce privește containerizarea și transportul intermodal, PP1 propune extinderea posibilității de a transporta containerele de 45 de picioare cu vehiculele de 44 de tone dincolo de limitele actuale.

PP1 oferă, astfel, două variante pentru măsurile 6 și 7 privind transportul combinat și, respectiv, cel intermodal al containerelor de 45 de picioare:

· În varianta „a”, facilitățile pentru transportul de containere de 45 de picioare ar rămâne limitate la zona de transport combinat (măsura 6)

· Varianta „b”, pe de altă parte, propune extinderea posibilității de a transporta containerele de 45 de picioare cu vehiculele de 44 de tone dincolo de limitele transportului combinat (măsura 7), pentru a le permite să facă parte din circuitele de transport intermodal, precum și pentru a permite o accelerare reală în sectorul containerizării.

Pachetul de politici PP2: Revizuire mai amplă

Acest pachet ar atrage o revizuire mai intensă a directivei (în ceea ce privește amploarea impacturilor), cu măsuri noi față de măsurile propuse în pachetul de politici 1. Măsurile suplimentare vor necesita un anumit efort de adaptare din partea industriei autovehiculelor și a administrațiilor naționale. Se exclud în continuare măsurile mai cuprinzătoare sau care necesită un efort de adaptare foarte consistent din partea industriei de profil și a administrațiilor.

Pachetul de politici PP3: Cadru de reglementare mai strict

Dincolo de măsurile prezentate în cadrul PP1 și al PP2, sunt prevăzute și alte măsuri, pentru a impulsiona mai activ îndeplinirea obiectivelor revizuirii.

Tabelul de mai jos furnizează o imagine de ansamblu asupra măsurilor incluse în pachetele de politici și asupra modului în care aceste măsuri abordează obiectivele specifice:

|| PP1 || PP2 || PP3

OS1: Să faciliteze comercializarea unor camioane electrice și hibride și cu profiluri mai aerodinamice și să sporească atractivitatea anumitor servicii de transport cu autocarul. || || ||

1. Eleroane în spatele vehiculelor || X || X || X

2. Cabine mai lungi || || X || X

3. Eleroane obligatorii în spatele vehiculelor || || || X

4. Limite de greutate mai ridicate pentru camioanele electrice/hibride || X || X || X

5. Greutate maximă de 19,5 t pentru autocarele cu două osii || X || X || X

OS2: Să impulsioneze dezvoltarea transportului intermodal/combinat || || ||

6. Admiterea containerelor de 45 de picioare în transportul combinat || X/ Ø || X/Ø || X/Ø

7. Admiterea containerelor de 45 de picioare în transportul intermodal || X/ Ø || X/Ø || X/Ø

8. Facilități pentru containere mai mari || || || X

OS3: Să asigure o mai bună aplicare a dispozițiilor privind greutatea și dimensiunile maxime pe teritoriul UE || || ||

9. Orientări privind punerea în aplicare || X || X || X

10. Clasificări comune ale infracțiunilor || || X || X

11. Preselecția obligatorie a vehiculelor vizate pentru controalele manuale || || || X

12. Responsabilitatea comună a operatorului de transport/agentului de expediție || || X || X

13. Standarde pentru cântărirea la bord || || X || X

14. Obligativitatea cântăririi la bord || || || X

15. Niveluri minime pentru controale || || || X

5.           Evaluarea impacturilor

Evaluarea impacturilor relevante, identificate în orientările Comisiei privind studiile de impact, pentru cele trei pachete de politici a condus la următorul rezultat:

– Luând în considerare posibilitatea de a adăuga dispozitive aerodinamice în spatele remorcilor, precum și posibilitatea de a dezvolta vehicule grele cu propulsie electrică sau hibridă, PP1 va avea un impact pozitiv asupra consumului de combustibil (între 5 și 10 %) și asupra poluării aerului. Reducerea amprentei de carbon poate fi estimată la aproximativ 24 de milioane de tone pe an, corespunzătoare obiectivului operațional privind echiparea, până în 2030, a 50 % din remorcile utilizate pe distanțe lungi. Îmbunătățirea eficacității directivei ca urmare a aplicării mai stricte a normelor acesteia va exercita, de asemenea, impacturi în mod pronunțat pozitive asupra concurenței, asupra funcționării pieței interne, asupra costurilor de întreținere a drumurilor și asupra numărului persoanelor rănite în accidentele cauzate de vehiculele supraîncărcate. Impactul asupra eficienței economice a sectorului transportului rutier va fi îmbunătățit prin promovarea containerizării, fără a atrage un efect contrar asupra altor moduri de transport, precum transportul feroviar sau transportul pe căile navigabile interioare. Costurile administrative pentru sectoarele public și privat vor scădea ca urmare a reducerii numărului de permise speciale și a sistematizării controalelor manuale efectuate de către agenții de poliție asupra vehiculelor supraîncărcate. PP1 va facilita, de asemenea, dezvoltarea transportului intermodal, prin posibilitatea de a transporta containere de 45 de picioare fără un permis special și fără costurile administrative implicate de acesta.

– PP2 va asigura o reducere mult mai substanțială a consumului de combustibil ca urmare a reproiectării tractoarelor, economiile de combustibil putând atinge valori apropiate de 15 % pe autostrăzi. Aceasta va conduce la o reducere a amprentei de carbon cu 27 de milioane de tone pe an corespunzătoare aceluiași obiectiv, menționat mai sus, privind echiparea vehiculelor. PP2 va avea, de asemenea, un efect pozitiv considerabil asupra siguranței rutiere, prin salvarea a câteva sute de vieți (a se vedea secțiunea 5.3.2) în fiecare an, ca urmare a unei proiectări îmbunătățite a tractorului. Eficientizarea controalelor asupra vehiculelor supraîncărcate prin aplicarea unor metode de filtrare va avea un efect pozitiv semnificativ asupra condițiilor concurențiale, precum și în sensul reducerii controalelor inutile, fapt care se reflectă și în reducerea costurilor administrative asociate controalelor. Costul echipamentelor necesare pentru filtrare va fi recuperat cu ușurință din economiile realizate la întreținerea drumurilor și ca urmare a reducerii numărului agenților de poliție necesari pentru desfășurarea controalelor. În sfârșit, PP2 va avea același impact pozitiv asupra dezvoltării transportului intermodal ca și PP1.

– Pe de altă parte, PP3 nu va aduce beneficii suplimentare reale în comparație cu PP2 în ceea ce privește economiile de combustibil și poluarea, având în vedere impactul negativ al acestuia asupra sarcinii financiare pentru IMM, în cazul introducerii obligativității echipamentelor aerodinamice. O problemă similară s‑ar crea în cazul introducerii obligativității dispozitivelor de cântărire la bord, chiar dacă PP3 ar conduce, fără îndoială, la îmbunătățirea eficacității directivei: costul unui echipament obligatoriu este considerat, în prezent, prea ridicat pentru IMM. În ceea ce privește containerizarea, PP3 propune să se aibă în vedere containerele mai mari de 45 de picioare, dar beneficiul real ale acestei măsuri ar deveni discutabil, în cazul unei verificări mai detaliate a efectelor negative asupra siguranței rutiere și a reorientării de model către transportul feroviar și transportul pe căi navigabile interioare. Valoarea adăugată a PP3 în comparație cu PP2 este discutabilă, dar toate efectele pozitive ale PP2, astfel cum sunt descrise mai sus, se mențin și în cadrul PP3.

6.           Compararea opțiunilor

Opțiunile de politică au fost comparate prin prisma următoarelor criterii de evaluare:

· eficacitate – măsura în care opțiunile îndeplinesc obiectivele propunerii;

· eficiență – măsura în care obiectivele pot fi îndeplinite la cele mai mici costuri posibile;

· coerență – măsura în care opțiunile de politică sunt susceptibile a limita compromisurile în domeniul economic, social și al mediului.

În plus, a fost realizată o analiză parțială costuri-beneficii prin cuantificarea măsurilor de politică, acolo unde acest lucru a fost posibil. Având în vedere stadiile diferite de maturitate și costurile tehnologiilor propuse, se presupune că, până în 2030, 75 % din vehiculele grele pentru transportul de mărfuri pe distanțe lungi vor fi echipate cu dispozitive aerodinamice în spate și că 50 % din toate vehiculele grele pentru transportul de mărfuri vor adopta noua proiectare pentru cabine. Autobuzele, precum și măsura privind hibridizarea nu au putut fi incluse în calculele de mai jos, întrucât nu au fost puse la dispoziție cifrele necesare.

|| || || ||

|| || || ||

|| Eficacitate || Eficiență || Coerență || Raport costuri-beneficii

PP0 || - || - || - || -

PP1 || Medie || Costuri reduse || Fără compromisuri || >1

PP2 || Ridicată || Costuri reduse || Fără compromisuri || >1

PP3 || Ridicată || Costuri ridicate || Compromisuri considerabile || <1

Prin urmare, se poate concluziona că PP2, care asigură o probabilitate ridicată de realizare a obiectivelor prezentei EI la un cost rezonabil de scăzut, fără să atragă compromisuri nejustificate între impactul ecologic, social și economic, reprezintă opțiunea preferată. Această concluzie este confirmată de analiza parțială costuri-beneficii efectuată în cadrul prezentei EI, care indică faptul că valoarea raportului costuri-beneficii corespunzător PP2 este supraunitară.

7.           Monitorizare și evaluare

Nivelul de îndeplinire a obiectivelor operaționale va fi monitorizat în anul intrării în vigoare a legislației propuse și, ulterior, în mod periodic, în temeiul unei dispoziții generale din cadrul directivei prin care se solicită statelor membre să furnizeze Comisiei informații relevante.

Evaluarea și monitorizarea de către Comisie vor fi efectuate la intervale regulate, cel puțin o dată la cinci ani, pe baza a trei obiective operaționale. Comisia va raporta rezultatele evaluării și monitorizării către Parlamentul European și către Consiliu.

Obiective operaționale || Monitorizare

OO1: Echiparea unei cote semnificative de remorci cu dispozitive aerodinamice în spate și cu cabine aerodinamice || Comisia va colecta date din statisticile furnizate de statele membre, precum și de asociațiile producătorilor de autovehicule și ale operatorilor de transport de mărfuri cu privire la numărul de remorci echipate cu dispozitive aerodinamice

OO2: Transportul unei cote semnificative de containere de 45 de picioare în cadrul unei operațiuni de transport combinat/intermodal || Comisia va colecta date din statisticile furnizate de statele membre, precum și de asociațiile de agenți de expediție și operatori de transport de mărfuri cu privire la utilizarea containerelor de 45 de picioare în transportul intermodal

OO3: Creșterea eficacității controalelor (numărul de infracțiuni/numărul de controale). Această creștere va îmbunătăți fiabilitatea controalelor și, în același timp, va evita desfășurarea, anual, a 100 000 de controale inutile, până în 2020 || Monitorizarea va fi efectuată utilizând date statistice care vor fi furnizate de statele membre, astfel cum s-a propus în măsura 10 din PP2

[1]               Transportul internațional se referă la operațiunile transfrontaliere în interiorul și în exteriorul UE.