52012SA0018

LISTA ACRONIMELOR

BCI : Biroul civil internațional

CONOPS : Concept de operații (Concept of Operations)

COPS : Comitetul politic și de securitate al Consiliului

CPCC : Capacitatea civilă de planificare și conducere (Civilian Planning and Conduct Capability)

EULEX : Misiunea Uniunii Europene de sprijinire a supremației legii în Kosovo

IdS : Instrumentul de stabilitate

IPA : Instrumentul de asistență pentru preaderare

JRCB : Comitetul comun de coordonare pentru supremația legii (Joint Rule of Law Coordination Board)

KFOR : Forța multinațională de menținere a păcii din Kosovo (Kosovo Force)

NATO : Organizația Tratatului Atlanticului de Nord

OCDE : Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică

OPDAT : Biroul extern pentru dezvoltare, asistență și formare în materie de urmărire penală (Office of Overseas Prosecutorial Development, Assistance and Training)

OPLAN : Plan operațional (Operation Plan)

PSAC : Politica de securitate și apărare comună

SEAE : Serviciul European de Acțiune Externă

UNMIK : Misiunea de Administrație Interimară a ONU în Kosovo (United Nations Interim Administration Mission in Kosovo)

SINTEZĂ

I. Uniunea Europeană (UE) acordă o asistență importantă pentru sprijinirea supremației legii în Kosovo [1], unde a lansat, în 2008, Misiunea Uniunii Europene de sprijinire a supremației legii în Kosovo (denumită în continua- re "EULEX"), cea mai mare misiune din cadrul politicii sale de securitate și apărare comune (PSAC). Personalul EULEX este format din aproximativ 2500 de agenți care lucrează la consolidarea capacităților și îndeplinesc unele funcții executive. În plus, Comisia Europeană gestionează în Kosovo proiecte legate de supremația legii, care sunt de asemenea concentrate pe consolidarea capacităților și sunt finanțate prin Instrumentul de asistență pentru preaderare (IPA). Între 2007 și 2011 (perioada acoperită de audit), finanțarea acordată de la bugetul UE pentru sprijinirea supremației legii s-a ridicat la 680 de milioane de euro.

II. Auditul Curții a urmărit să stabilească dacă asistența acordată de UE pentru sprijinirea supremației legii în Kosovo este eficace. În acest scop, Curtea a evaluat dacă asistența acordată și-a atins obiectivele prevăzute și care a fost impactul acesteia asupra progresului general din diferite domenii care țin de supremația legii (poliție, justiție, sistemul vamal, combaterea corupției). De asemenea, Curtea a examinat modul de gestionare a asistenței, în special în ceea ce privește coordonarea și gestionarea EULEX. Auditul a inclus un eșantion de 17 intervenții ale UE în Kosovo.

III. În urma auditului, s-a constatat că asistența acordată de UE pentru sprijinirea supremației legii în Kosovo nu a fost suficient de eficace. Unele obiective ale intervențiilor individuale au fost atinse, dar, în numeroase cazuri, s-au înregistrat întârzieri și există semne de întrebare cu privire la sustenabilitatea rezultatelor. Progresele generale obținute în consolidarea supremației legii au fost lente, în special în ceea ce privește combaterea criminalității organizate și a corupției, mai ales în nordul Kosovo.

IV. Eficacitatea limitată a asistenței UE poate fi explicată în primul rând prin condițiile specifice din Kosovo. Totuși, în urma auditului s-a constatat că există domenii importante în care o mai bună gestionare de către Serviciul European de Acțiune Externă (SEAE) și Comisie ar fi contribuit la o mai mare eficacitate a asistenței UE.

V. Lipsa de claritate în definirea obiectivelor și problemele majore de coordonare întâmpinate de Comisie și de operațiunile EULEX au subminat eficacitatea asistenței acordate de UE. În plus, EULEX a fost afectată de constrângeri în materie de resurse de personal. Deși, în general, proiectele Comisiei au fost gestionate corespunzător, SEAE și Comisia ar fi putut să recurgă în mai mare măsură la dialogul în materie de politici și la condiționalitate pentru a consolida supremația legii.

VI. Curtea formulează următoarele recomandări:

- Consiliul și Comisia ar trebui să se asigure de faptul că obiectivele privind supremația legii în Kosovo sunt corelate cu indicatori concreți de evaluare a progreselor și țin seama de obiectivele de securitate internă ale UE;

- Pentru a-și îmbunătăți coordonarea, SEAE și Comisia ar trebui să revadă procedurile de programare și de achiziții publice ale Comisiei pentru a se asigura că acestea sunt adaptate la nevoile operaționale ale EULEX. De asemenea, SEAE și Comisia ar trebui să elaboreze o strategie de ieșire pentru EULEX, în temeiul căreia Comisia ar urma să preia funcțiile EULEX de consolidare a capacităților;

- SEAE ar trebui să colaboreze cu statele membre pentru a se asigura că viitoarele misiuni PSAC dispun de efectivul maxim autorizat de personal, că acest personal este detașat pe durata necesară și că deține competențele corespunzătoare pentru a fi eficace;

- Consiliul și Comisia ar trebui să se asigure că viitoarele misiuni PSAC au personalitate juridică;

- SEAE și Comisia ar trebui să se asigure că efectivul de personal alocat în cadrul Biroului UE din Priștina pentru gestionarea sprijinului pentru supremația legii reflectă prioritatea ridicată pe care UE o acordă acestui domeniu;

- Consiliul, SEAE și Comisia ar trebui să se asigure că dialogurile desfășurate cu Kosovo în materie de politici se concentrează în special pe consolidarea supremației legii și conțin stimulente, precum și condiții prioritare.

INTRODUCERE

INFORMAțII DE FOND

1. În interiorul fostei Iugoslavii, Kosovo era o provincie autonomă a Republicii Serbia, una dintre cele șase republici din care era formată inițial țara [2]. Etnia majoritară era reprezentată de albanezi, dar exista și o importantă minoritate sârbă. În urma reformei constituționale din 1974, Kosovo a dobândit o autonomie sporită, având dreptul la o administrație, adunare parlamentară și justiție proprii. În anii '80, s-a înregistrat o intensificare a tensiunilor interetnice și, în 1989, guvernul naționalist sârb condus de Slobodan Miloșevici a revocat autonomia provinciei Kosovo.

2. În anii '90, după dezintegrarea Iugoslaviei, represiunea exercitată de guvernul sârb în Kosovo a crescut, conducând, în cele din urmă, la izbucnirea unui război de gherilă dus de Armata de Eliberare din Kosovo și la colapsul total al supremației legii. În jur de 10000 de albanezi kosovari au fost uciși între 1997 și iunie 1999. Ca reacție la deteriorarea rapidă a situației, Organizația Tratatului Atlanticului de Nord (NATO) a bombardat Serbia, precum și forțele armate sârbe din Kosovo pentru a le alunga pe acestea din urmă din Kosovo.

3. În iunie 1999, Consiliul de Securitate al Organizației Națiunilor Unite (ONU) a adoptat Rezoluția 1244/99, prin care a fost creată Misiunea de Administrație Interimară a ONU în Kosovo (UNMIK) pentru a înlocui guvernul sârb. ONU a încredințat UNMIK sarcina de a gestiona toate aspectele legate de administrația civilă, de a crea instituții democratice și de a pune bazele unei soluții pentru statutul Kosovo [3]. Sarcina imediată a UNMIK, în cooperare cu Forța multinațională de menținere a păcii din Kosovo (KFOR), condusă de NATO, era de a restabili legea și ordinea și de a pune capăt violențelor și represiunii, permițând reîntoarcerea în siguranță a tuturor refugiaților.

4. Începând din 2003, au început să apară treptat structurile așa-numitelor "instituții provizorii de autoguvernare", în cadrul constituțional stabilit de UNMIK. UNMIK a transferat treptat puterea instituțiilor din Kosovo, dar a rămas în continuare autoritatea supremă.

5. În urma negocierilor desfășurate între 2005 și 2007, Trimisul Special al ONU, Martti Ahtisaari, a propus un statut de "independență supravegheată" pentru Kosovo. Deși propunerea nu a fost adoptată de Consiliul de Securitate al ONU, două elemente-cheie ale planului Ahtisaari au fost totuși implementate:

(a) Consiliul de Miniștri al UE a creat o misiune în cadrul politicii de securitate și de apărare comune, și anume Misiunea Uniunii Europene de sprijinire a supremației legii în Kosovo (EULEX), cu sarcina de a monitoriza, a îndruma și a consilia cu privire la toate domeniile legate de supremația legii, pe de o parte, și de a îndeplini anumite funcții executive, pe de altă parte;

(b) Grupul internațional de coordonare, format din state care sprijină independența Kosovo, a înființat Biroul civil internațional (BCI), cu sarcina de a monitoriza punerea în aplicare a propunerii. Directorul BCI are autoritatea de a anula decizii sau legi adoptate de autoritățile kosovare și are dreptul de a sancționa funcționari publici sau de a-i îndepărta din funcție.

6. În februarie 2008, Kosovo și-a declarat unilateral independența față de Serbia, dar aceasta nu a fost recunoscută de toate statele [4]. Cinci state membre ale UE nu au recunoscut independența Kosovo [5], fapt care a determinat UE să adopte o poziție neutră referitoare la statutul Kosovo [6]. Toate statele membre au fost însă de acord cu faptul că Uniunea Europeană ar trebui să acorde fonduri substanțiale pentru Kosovo cu scopul de a asigura stabilitatea atât în Kosovo, cât și în ansamblul Balcanilor de Vest și în Europa în general [7].

7. Kosovo beneficiază de asistență financiară prin IPA și este considerat de Comisie ca fiind un candidat potențial la aderare în vederea acordării acestei asistențe [8]. În cadrul procesului de stabilizare și de asociere, Kosovo participă, din 2010, la același mecanism de dialog cu Comisia ca și țările candidate și celelalte țări cu statut de candidat potențial din Balcanii de Vest.

8. Serbia nu a recunoscut independența Kosovo. Numeroși etnici sârbi din nordul Kosovo doresc să facă parte în continuare din Serbia [9]. UE facilitează dialogul direct dintre Kosovo și Serbia pentru a îmbunătăți relațiile reciproce (așa-numitul "dialog Priștina-Belgrad"). În martie 2012, Consiliul European a acordat Serbiei statutul de candidat la aderarea la UE. Ulterior, Comisia a prezentat o propunere de modificare a Regulamentului IPA pentru a transfera Serbia de pe lista țărilor potențial candidate pe lista țărilor candidate.

9. Strategia de ansamblu a autorităților kosovare este dominată de dorința de independență și de recunoaștere internațională a acesteia. Kosovo se confruntă însă și cu alte probleme majore, cum ar fi sărăcia și criminalitatea. În Kosovo, PIB-ul pe cap de locuitor este de numai 2383 de euro, cel mai scăzut din Europa [10]. Colapsul supremației legii din anii ’90 a creat un vid care a fost exploatat de criminalitatea organizată atât din interiorul Kosovo, cât și din exterior. În același timp, clientelismul care domină societatea kosovară și recursul tradițional la un drept cutumiar bazat pe clanuri subminează consolidarea supremației legii.

10. În general, consolidarea supremației legii în Kosovo este considerată o condiție prealabilă pentru dezvoltarea economică. Având în vedere natura internațională a criminalității organizate, consolidarea supremației legii în Kosovo este importantă și pentru securitatea internă a UE.

11. În ianuarie 2012, autoritățile kosovare și-au anunțat intenția de a ieși de sub "independența supravegheată" până la sfârșitul anului. Astfel, la 10 septembrie, Adunarea din Kosovo a adoptat modificări ale constituției în acest scop, punând capăt rolului de supraveghere exercitat de BCI. În același timp, autoritățile kosovare au reînnoit invitația adresată EULEX de a-și desfășura funcțiile executive până la sfârșitul mandatului său curent, și anume iunie 2014.

ASISTENțA FINANCIARĂ ACORDATĂ DE UE

12. În ultimii zece ani, comunitatea internațională a investit resurse substanțiale în acțiuni de menținere a păcii, de reconstrucție, de consolidare a instituțiilor, de dezvoltare economică și de asistență pentru sprijinirea supremației legii în Kosovo. În perioada 1999-2007, Kosovo a beneficiat de o asistență în valoare de 3,5 miliarde de euro din partea donatorilor, două treimi din aceasta provenind de la Comisia Europeană și de la statele membre ale UE. Conferința donatorilor din 2008 a promis fonduri suplimentare de 1,2 miliarde de euro pentru perioada 2009-2011, din care 508 milioane de euro aveau să provină de la Comisia Europeană. Pe ansamblu, Kosovo este "cel mai mare beneficiar din întreaga lume al asistenței acordate de UE, calculate pe cap de locuitor" [11].

13. În perioada 2007-2011, peste jumătate din asistența UE a fost alocată pentru sprijinirea supremației legii în Kosovo, în principal prin misiunea PSAC [12], dar și prin IPA (a se vedea tabelul 1).

14. EULEX este cea mai mare operațiune de gestionare a crizelor lansată vreodată de UE. Obiectivul principal al misiunii este de a oferi asistență autorităților din Kosovo în vederea consolidării supremației legii, în special în domeniul poliției, al justiției și al sistemului vamal (a se vedea și punctul 68). Misiunea este finanțată de la bugetul alocat PSAC, fondurile fiind executate prin intermediul unui contract între Comisia Europeană și șeful misiunii EULEX, care răspunde personal de bugetul misiunii. Până în iunie 2012, UE angajase deja 614 milioane de euro de la bugetul general al UE pentru EULEX [13]. La sfârșitul anului 2011, efectivul de personal al misiunii se ridica la 2539 de agenți, incluzând 1087 de agenți detașați, în principal din statele membre. În urma unei examinări strategice a EULEX, SEAE a propus menținerea unora dintre funcțiile executive și extinderea mandatului misiunii până în iunie 2014. Consiliul a aprobat această propunere [14].

15. În perioada 2007-2011, IPA a acordat finanțare în valoare totală de 92,47 milioane de euro pentru proiecte din domeniul poliției, al justiției și al sistemului vamal, precum și pentru proiecte specifice de combatere a corupției.

TABELUL 1

ASISTENțA ACORDATĂ DE UE PENTRU SPRIJINIREA SUPREMAțIEI LEGII ÎN KOSOVO ÎN PERIOADA 2007-2011 (ANGAJAMENTE ÎN MILIOANE DE EURO [1111])

Sursa: Comisia Europeanã (date analizate de Curtea de Conturi Europeanã).

Instrument | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | Total |

EULEX (inclusiv echipa de planificare) (actuala linie bugetară: 19 03 01 02) | 76,50 | 120,00 | 121,22 | 120,75 | 144,00 | 582,47 |

IPA – supremația legii în general2 (22 02 02 și 22 02 04 01) | 9,30 | 44,52 | 12,05 | 14,20 | 12,40 | 92,47 |

Instrumentul de stabilitate (IdS) (19 06 01 01) | 0,00 | 5,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 5,00 |

Totalul asistenței acordate de UE pentru supremația legii în general | 85,80 | 169,52 | 133,27 | 134,95 | 156,40 | 679,94 |

Totalul asistenței acordate de UE pentru Kosovo | 231,70 | 331,10 | 238,22 | 198,95 | 212,70 | 1212,67 |

Totalul asistenței acordate pentru supremația legii ca procent din totalul asistenței acordate de UE | 37 % | 51 % | 56 % | 68 % | 74 % | 56 % |

16. Direcția Generală Extindere este principalul serviciu din cadrul Comisiei care se ocupă de Kosovo. Direcția este responsabilă de gestionarea IPA, principala sursă de finanțare pentru proiectele de asistență în Kosovo. Misiunea EULEX este gestionată de un comandant al operațiilor civile, care este directorul Capacității civile de planificare și conducere (CPCC). Aceasta își are sediul la Bruxelles și face parte din SEAE. Comandantul operațiilor civile se află sub controlul politic și conducerea strategică a Comitetului politic și de securitate al Consiliului (COPS). Biroul Uniunii Europene în Kosovo gestionează implementarea asistenței acordate prin IPA. Începând din februarie 2012, șeful biroului are și funcția de Reprezentant Special al Uniunii Europene în Kosovo (a se vedea punctul 78).

SFERA ȘI ABORDAREA AUDITULUI

17. Prezentul raport abordează următoarea întrebare:

"Este eficace asistența acordată de UE pentru sprijinirea supremației legii în Kosovo?"

În prima parte a raportului, se analizează dacă asistența acordată de UE și-a atins obiectivele prevăzute și care a fost impactul acesteia asupra progresului general din diferite domenii care țin de supremația legii (poliție, justiție, sistemul vamal, combaterea corupției). În a doua parte a raportului, sunt identificate domeniile în care o mai bună gestionare a asistenței UE ar putea contribui la o mai mare eficacitate a acesteia. Sunt vizate în special:

(a) claritatea obiectivelor;

(b) coordonarea dintre instituțiile UE și coordonarea cu ceilalți donatori și cu autoritățile kosovare;

(c) gestionarea EULEX;

(d) gestionarea proiectelor de asistență;

(e) dialogul în materie de politici și condiționalitatea.

18. Auditul a inclus analize documentare, interviuri și trei vizite de audit la fața locului desfășurate în Kosovo în 2011 și 2012. Curtea a examinat un eșantion de opt proiecte IPA selectate din rândul celor 20 de proiecte IPA de sprijinire a supremației legii pentru care UE a angajat fonduri în perioada 2007-2010 și care au fost implementate în perioada 2008-2011. Auditul Curții a inclus și un proiect finanțat prin Instrumentul de stabilitate (IdS). Valoarea totală a proiectelor auditate este de 21 de milioane de euro, dintr-un total de 85 de milioane de euro alocate pentru proiecte în domeniul supremației legii. De asemenea, Curtea a examinat un eșantion de opt acțiuni de monitorizare, îndrumare și consiliere desfășurate de EULEX, dintr-un total de 45 de astfel de acțiuni lansate [15]. Anexa II conține informații suplimentare privind eșantionul de audit, iar criteriile detaliate de audit sunt prezentate în anexa III.

19. Pentru a evalua impactul pe care asistența acordată de UE l-a avut la nivel de sector, Curtea a recurs și la alte probe de audit, inclusiv la documente referitoare la alte proiecte din domeniul supremației legii finanțate de Comisie în Kosovo și la documente referitoare la alte acțiuni de monitorizare, îndrumare și consiliere desfășurate de EULEX. De asemenea, Curtea a examinat rapoarte ale autorităților kosovare și ale altor donatori și părți interesate prezente în Kosovo. A avut loc și o examinare a datelor din literatura de specialitate (a se vedea bibliografia din anexa V). Auditul a inclus interviuri cu autoritățile kosovare competente și cu reprezentanți ai comunității internaționale și ai societății civile din Kosovo.

20. Curtea a apelat la un grup consultativ de experți internaționali pentru a obține informații de fond asupra situației din Kosovo și pentru a testa relevanța întrebărilor de audit.

OBSERVAȚII

ÎN POFIDA UNEI ASISTENțE SUBSTANțIALE ACORDATE DE UE, PROGRESELE ÎNREGISTRATE ÎN CONSOLIDAREA SUPREMAțIEI LEGII SUNT LIMITATE, IAR NIVELUL CRIMINALITĂțII ORGANIZATE șI AL CORUPțIEI RĂMÂNE RIDICAT

21. În această secțiune sunt prezentate rezultatele proiectelor IPA și ale acțiunilor de monitorizare, îndrumare și consiliere desfășurate de EULEX și incluse în eșantionul auditat de Curte. Obiectivul urmărit este o evaluare a impactului asistenței acordate de UE asupra progresului general în consolidarea supremației legii în domeniul poliției, al justiției, al sistemului vamal și al combaterii corupției, inclusiv în nordul Kosovo. De asemenea, se urmărește o evaluare a sustenabilității progreselor obținute.

POLIțIA DIN KOSOVO: INTERVENțIILE UE AUDITATE DE CURTE S-AU BUCURAT DE UN ANUMIT SUCCES, CHIAR DACĂ MODEST, ÎNSĂ EXISTĂ ÎN CONTINUARE PROBLEME MAJORE, ÎN SPECIAL ÎN CEEA CE PRIVEșTE COMBATEREA CRIMINALITĂțII ORGANIZATE

ASISTENțA ACORDATĂ DE UE

22. Începând din 2007, Comisia și EULEX au acordat Poliției din Kosovo asistență sub diferite forme (16 proiecte IPA, în valoare totală de 33 de milioane de euro, și 36 de acțiuni de monitorizare, îndrumare și consiliere). Curtea a auditat două proiecte IPA [16] și patru acțiuni de monitorizare, îndrumare și consiliere [17].

23. Cele două proiecte IPA supuse auditului urmăreau să dezvolte capacitatea forțelor de poliție din Kosovo de a-și îndeplini noua misiune de supraveghere a frontierelor și a limitelor teritoriale ale Kosovo [18]. Sprijinul acordat de Comisie pentru crearea unui sistem separat de informații pentru serviciul de poliție responsabil de supravegherea frontierelor și a limitelor teritoriale nu era consecvent cu obiectivul EULEX de a crea un sistem unic de informații în cadrul forțelor de poliție kosovare. Această problemă a fost cauzată de coordonarea insuficientă din etapa de concepere a proiectului. Implementarea celor două proiecte a cunoscut întârzieri importante, în special în ceea ce privește achiziția de echipamente, care a înregistrat o întârziere de un an.

24. O componentă majoră a proiectului viza înlocuirea sistemului existent de gestiune a frontierelor și a limitelor teritoriale, finanțat de SUA [19], cu un nou sistem care să respecte în totalitate standardele UE. Faptul că a fost instalat mai întâi un sistem incompatibil cu standardele UE indică o lipsă de coordonare între Comisie și SUA (a se vedea și punctul 86). Implementarea noului sistem a fost dificilă, deoarece autoritățile din Kosovo preferau să lucreze în continuare cu sistemul anterior.

25. De asemenea, proiectul de înfrățire desfășurat în perioada mai 2009 – noiembrie 2010 a contribuit, prin consiliere tehnică și formare, la dezvoltarea activităților de supraveghere a frontierelor și a limitelor teritoriale desfășurate de poliția kosovară. Perioada de 18 luni de desfășurare a proiectului nu a fost însă suficient de lungă pentru a se garanta faptul că noile practici introduse sunt adoptate în integralitate de către Poliția din Kosovo.

26. Acțiunea de monitorizare, îndrumare și consiliere referitoare la îmbunătățirea planificării în cadrul serviciului de poliție responsabil de supravegherea frontierelor și a limitelor teritoriale a reușit să consolideze capacitățile de planificare ale acestui serviciu de poliție și a venit în completarea proiectelor finanțate prin IPA și destinate acestei componente a Poliției din Kosovo.

27. Acțiunea de monitorizare, îndrumare și consiliere referitoare la desfășurarea activității polițienești pe baza analizei de informații a fost grav afectată de lipsa de resurse financiare și de personal cu care se confruntau autoritățile kosovare. Acțiunea de monitorizare, îndrumare și consiliere desfășurată de EULEX în vederea raționalizării structurii forțelor de poliție din Kosovo a contribuit la crearea unei noi structuri a forțelor de poliție, care a centralizat funcțiile de colectare de informații, anterior dispersate. În pofida contribuțiilor acestor două acțiuni de monitorizare, îndrumare și consiliere, capacitatea generală a Poliției din Kosovo de a asigura o planificare strategică și de a desfășura activități polițienești bazate pe analiza de informații rămâne redusă.

28. Acțiunea de monitorizare, îndrumare și consiliere referitoare la lucrul în echipă în anchetele penale s-a axat pe cooperarea dintre procurori și poliție, dar a trebuit să fie suspendată, deoarece procurorii au hotărât să acorde prioritate anchetelor în curs. Această decizie a dus la limitarea resurselor disponibile pentru acțiunile de consolidare a capacităților (a vedea punctul 95).

29. În pofida succeselor modeste obținute, legate în special de transferul responsabilităților de supraveghere a frontierelor și a limitelor teritoriale de la KFOR la autoritățile kosovare, asistența care a fost acordată de UE pentru serviciile de poliție și care a făcut obiectul auditului Curții nu a dus la îmbunătățiri semnificative.

COMBATEREA CRIMINALITĂțII ORGANIZATE

30. În pofida asistenței acordate de UE și de alți donatori, progresele înregistrate de Kosovo în lupta împotriva criminalității organizate sunt limitate. În urma evaluării strategice realizate în 2010 de Oficiul Uniunii Europene pentru informații privind criminalitatea (EUOCI) cu privire la amenințarea reprezentată de criminalitatea organizată în Kosovo, s-a conchis că "situația în materie de criminalitate organizată nu a evoluat semnificativ de la sosirea comunității internaționale în vara anului 1999" [20]. Anchetele în cazurile de infracțiuni grave rămân în continuare ineficace din cauza experienței limitate și a ingerințelor politice. De asemenea, autoritățile din Kosovo nu dispun de capacitățile necesare pentru a combate infracțiunile financiare și economice și operațiunile de spălare de bani.

31. O deficiență majoră care afectează cooperarea dintre poliție și procurori este lipsa unei baze de date comune. În absența acesteia, monitorizarea și coordonarea anchetelor penale sunt imposibile. S-a ajuns astfel la situații în care procuratura nu era la curent cu anchetele poliției și invers, stare de fapt care subminează considerabil lupta împotriva criminalității organizate. Faptul că poliția și procuratura nu au reușit să implementeze măsuri simple, cum ar fi introducerea de numere comune de referință pentru cazuri, arată că nu există suficientă voință politică pentru a asigura cooperarea dintre aceste două entități.

32. Europol este agenția europeană de aplicare a legii care urmărește să îmbunătățească eficacitatea și cooperarea dintre țări în materie de prevenire și combatere a criminalității organizate. Dat fiind că unele state membre ale UE nu au recunoscut independența Kosovo, Europol nu poate încheia acorduri operaționale și/sau strategice [21] cu autoritățile kosovare. De altfel, Kosovo nu figurează pe lista aprobată de Consiliu a țărilor terțe cu care Europol poate încheia astfel de acorduri [22]. În plus, Europol nu poate încheia acorduri directe de cooperare cu EULEX, deoarece aceasta din urmă, ca toate celelalte misiuni PSAC, nu are personalitate juridică (a se vedea punctul 93). Pentru a depăși această dificultate, Europol a creat un mecanism ad-hoc specific de schimb de informații relevante cu EULEX, care se bazează însă pe disponibilitatea statelor membre de a coopera. În prezent, trei state membre iau parte la acest mecanism [23].

33. Capacitatea limitată a autorităților kosovare de a asigura protecția martorilor-cheie în cazuri importante și dificultățile inerente transferului martorilor în străinătate reprezintă probleme majore, dat fiind că "în continuare, cazuri de intimidare a martorilor subminează buna funcționare a justiției" [24]. Deși se acordă asistență din partea UE printr-un proiect regional IPA pentru Balcanii de Vest [25], este probabil ca impactul acesteia în Kosovo să fie limitat din cauza cadrului financiar și juridic deficitar al Unității de protecție a martorilor din Kosovo.

SISTEMUL JUDICIAR DIN KOSOVO: INTERVENțIILE UE SUPUSE AUDITULUI AU CONTRIBUIT LA CONSOLIDAREA CAPACITĂțILOR, DAR SISTEMUL JUDICIAR SE CONFRUNTĂ ÎN CONTINUARE CU DEFICIENțE FUNDAMENTALE

ASISTENțA ACORDATĂ DE UE

34. Comisia și EULEX au finanțat 15 proiecte prin IPA și un proiect prin IdS, în valoare totală de 58 de milioane de euro, precum și șase acțiuni de monitorizare, îndrumare și consiliere. Curtea a auditat un proiect vizând sprijinirea procesului de verificare și renumire în funcție a judecătorilor și a procurorilor (în valoare de 5,9 milioane de euro, finanțat prin IdS și IPA) și un proiect referitor la reforma sistemului de învățământ juridic (în valoare de 3,6 milioane de euro). De asemenea, au fost auditate două acțiuni de monitorizare, îndrumare și consiliere (o acțiune referitoare la judecătorii din domeniul penal și din cel civil și o acțiune referitoare la procurori).

35. Obiectivul procesului de verificare și de renumire în funcție a judecătorilor și a procurorilor a fost de a se identifica și a se recomanda candidați competenți pentru posturile din sistemul judiciar [26]. Acest demers a fost un pas important în construirea încrederii în justiția din Kosovo. Cu toate acestea, la sfârșitul proiectului, 28 % din posturile vacante erau în continuare neocupate (127 dintr-un total de 461). O explicație parțială în acest sens este că 31 de candidați recomandați de comisarii internaționali [27] nu au fost numiți ulterior în funcție de către autoritățile kosovare [28]. Doar 33 % din posturile rezervate pentru minorități au fost ocupate. În ansamblu, numărul de judecători și de procurori din Kosovo este în continuare foarte mic [29].

36. Implementarea proiectului IPA referitor la reforma sistemului de învățământ juridic a cunoscut întârzieri importante, parțial din cauza problemelor legate de obținerea de cofinanțare din partea autorităților kosovare. Deși majoritatea obiectivelor proiectului au fost atinse în cele din urmă, sustenabilitatea rezultatelor este pusă sub semnul întrebării. Proiectul nu a putut fi implementat în nordul Kosovo (a se vedea punctul 56).

37. În cadrul EULEX există judecători și procurori care îndeplinesc funcții executive ca parte integrantă a sistemului judiciar din Kosovo. Ca urmare, timpul pe care aceștia îl pot acorda obiectivului de consolidare a capacităților este limitat. Deși unele acțiuni de monitorizare, îndrumare și consiliere sunt aproape finalizate, pentru altele sunt necesare în continuare eforturi suplimentare semnificative, în special în cazul acțiunilor referitoare la procurori. Ambele acțiuni de monitorizare, îndrumare și consiliere care au făcut obiectul auditului au contribuit la dezvoltarea capacităților judecătorilor și ale procurorilor locali. Cu toate acestea, sistemul judiciar din Kosovo încă nu are capacitatea de a trata anumite tipuri de cazuri grave (criminalitate organizată, infracțiuni economice, corupție și crime de război), atât din cauza lipsei competențelor necesare, cât și din cauza amenințărilor și a intimidărilor.

FUNCțIONAREA SISTEMULUI JUDICIAR

38. Deși, în ansamblu, proiectele UE auditate au contribuit la consolidarea capacităților sistemului judiciar, acesta se confruntă în continuare cu deficiențe fundamentale. Amestecul politicului în justiție este în continuare o problemă majoră în Kosovo, în pofida prezenței judecătorilor și a procurorilor din cadrul EULEX. Organizația pentru Securitate și Cooperare în Europa (OSCE) a semnalat, citând un jurist, că "judecătorii nu sunt întru totul dispuși să pronunțe sentințe exclusiv pe baza legii, ci tind să practice o obediență anticipată față influențe externe" [30]. Autoritățile din Kosovo au inițiat, în august 2011, un act legislativ care vizează reducerea puterilor executive ale EULEX prin intermediul unei reforme a Camere Speciale, care pune capăt majorității deținute de judecătorii EULEX în prima instanță a Camerei Speciale din cadrul Curții Supreme [31].

39. Eficiența judecătorilor și a procurorilor rămâne o problemă-cheie. Numărul uriaș de cauze aflate pe rol (211 588 la 31 iulie 2011) subminează încrederea în justiție și limitează recursul la aceasta. Noua strategie, lansată în noiembrie 2010, a dus la o reducere cu 46 % a numărului de cauze nesoluționate inițiate înainte de 2008 [32], dar Comisia și EULEX nu sunt în măsură să precizeze dacă au fost întotdeauna respectate garanțiile procedurale în efortul de obținere a acestei reduceri. Comisia și alți donatori au finanțat și alte proiecte complementare care vizau reducerea recursului la instanțele judiciare, cum ar fi proiectul referitor la mecanisme alternative de soluționare a litigiilor sau introducerea profesiei de notar în Kosovo. Este însă prea devreme pentru o evaluare a impactului acestor inițiative asupra volumului de lucru al instanțelor judiciare.

40. Se observă o lipsă de transparență în alocarea cazurilor între judecători și procurori, care nu se face întotdeauna pe baza unor criterii obiective prestabilite și a unor garanții procedurale. Aceasta este o problemă majoră, întrucât există posibilitatea ingerințelor politice prin selectarea judecătorului sau a procurorului responsabil de un anumit caz. Proiectul de creare a unui sistem informatic de gestionare în cadrul instanțelor judiciare, finanțat de UE și lansat în 2004 pentru a rezolva această problemă, nu este încă operațional.

41. Deși s-au înregistrat unele progrese în reforma sistemului judiciar (a se vedea punctul 62), punerea efectivă în aplicare a legilor și respectarea acestora sunt în continuare foarte problematice. Comisia a estimat, în 2011, că numai 40 % din sentințele instanțelor judiciare din Kosovo sunt executate [33].

SISTEMUL VAMAL DIN KOSOVO: INTERVENțIILE UE AU REUșIT ÎN MARE MĂSURĂ SĂ CONTRIBUIE LA CONSOLIDAREA CAPACITĂțILOR AUTORITĂțII VAMALE DIN KOSOVO

42. Comisia și EULEX au acordat asistență Autorității Vamale din Kosovo prin două proiecte IPA în valoare totală de 2,7 milioane de euro și prin patru acțiuni de monitorizare, îndrumare și consiliere. Auditul a inclus examinarea a două proiecte IPA, unul vizând pregătirea modelelor pentru administrația fiscală și pentru administrația vamală și celălalt referitor la sprijinirea administrației vamale și a administrației fiscale, precum și a două acțiuni de monitorizare, îndrumare și consiliere, dintre care una viza consolidarea comunicării la nivel intern și a partajării datelor, iar cealaltă privea implementarea planului de acțiune pentru gestionarea integrată a frontierelor și a limitelor teritoriale.

43. Deși au existat unele probleme [34], asistența acordată de Comisie și de EULEX și-a atins în mare măsură obiectivul de consolidare a capacităților Autorității Vamale din Kosovo.

44. Pe ansamblu, au fost înregistrate progrese în domeniul vamal. Veniturile colectate de Autoritatea Vamală din Kosovo au crescut de la 527 de milioane de euro în 2007 la 700 de milioane de euro în 2010. De asemenea, Autoritatea Vamală a participat activ la lupta împotriva spălării banilor, dar verificările efectuate trebuie să devină mai sistematice. A fost introdus un nou regulament vamal, în mare măsură compatibil cu legislația UE, dar există în continuare anumite lacune în punerea în aplicare a regulamentului vamal existent.

45. În pofida unor îmbunătățiri la nivel general, coordonarea dintre Autoritatea Vamală din Kosovo și Ministerul Public este în continuare deficitară, ceea ce subminează eficacitatea investigării și a urmăririi penale a infracțiunilor grave. Mai mult, Autoritatea Vamală din Kosovo este în continuare percepută de cetățenii kosovari ca fiind unul dintre cele mai corupte servicii publice [35], deși puține cazuri de corupție sunt aduse în fața instanței.

COMBATEREA CORUPțIEI: INTERVENțIILE UE AU AVUT REZULTATE LIMITATE ÎN COMBATEREA CORUPțIEI, CARE RĂMÂNE O PROBLEMĂ MAJORĂ

ASISTENțA ACORDATĂ DE UE

46. Comisia a finanțat șapte proiecte IPA în domeniul combaterii corupției, în valoare totală de 8,5 milioane de euro. EULEX nu a desfășurat acțiuni specifice de monitorizare, îndrumare și consiliere în acest domeniu, întrucât și-a propus să trateze corupția ca problemă orizontală, relevantă pentru toate activitățile sale. Curtea a auditat două proiecte IPA: unul viza sprijinirea reformei achizițiilor publice (proiect în valoare de două milioane de euro), iar celălalt acordarea unui sprijin pentru Agenția anticorupție (proiect în valoare de un milion de euro).

47. Implementarea proiectului vizând sprijinirea reformei achizițiilor publice a fost afectată de dezacordul dintre Comisie și autoritățile kosovare cu privire la conformitatea unei legi recent adoptate privind achizițiile publice cu legislația și procedurile UE. Drept rezultat, Comisia a axat proiectul pe asistența oferită în legătură cu elaborarea unei noi legi în acest domeniu, care să fie pe deplin conformă cu standardele UE. Aceasta a fost a treia lege privind achizițiile publice din ultimii trei ani. Prioritatea acordată acestui aspect a însemnat că a trebuit să se renunțe la alte activități foarte importante legate de legislația secundară și de formarea necesară pentru punerea în aplicare a noii legi.

48. Proiectul de asistență tehnică vizând acordarea unui sprijin pentru Agenția anticorupție a inclus examinarea propunerilor legislative referitoare la combaterea corupției. În urma acestei examinări, au fost formulate 35 de recomandări, dintre care autoritățile kosovare au acceptat însă numai 14 (40 %) [36]. Proiectul includea, în concept, și o revizuire din punct de vedere organizațional a agenției, dar aceasta a fost înlocuită cu un nou mecanism de schimb de informații între organismele de aplicare a legii din Kosovo. Mecanismul nu este încă operațional. Proiectul viza îmbunătățirea capacității agenției, dar noua strategie de combatere a corupției pentru perioada 2012-2016 a fost elaborată în întregime de un expert extern. De asemenea, s-a urmărit creșterea numărului de cazuri în care este începută urmărirea penală, dar acesta a scăzut de la 68 în 2009 la 29 în 2010 (a se vedea punctul 55).

49. Deși judecătorii și procurorii din cadrul EULEX au acordat prioritate cazurilor de corupție, rezultatele concrete nu se ridică la înălțimea așteptărilor populației din Kosovo [37]. O explicație în acest sens o reprezintă dificultățile inerente finalizării unor anchete complexe.

50. Pe ansamblu, asistența acordată de Comisie și activitățile executive ale EULEX nu au dus la rezultatele scontate, dar au contribuit la obținerea unor progrese în combaterea corupției.

COMBATEREA CORUPțIEI

51. Corupția persistă în numeroase domenii și reprezintă o sursă majoră de preocupare pentru populația din Kosovo [38]. Indicele de percepție a corupției stabilit, în 2011, de Transparency International este de 2,9 pentru Kosovo, ceea ce corespunde unui nivel "galopant" al corupției. Potrivit Organizației pentru Cooperare și Dezvoltare Economică (OCDE), "Kosovo rămâne un mediu foarte permisiv pentru corupție la toate nivelurile, ceea ce înseamnă că există un risc ridicat ca Kosovo să devină (sau să fie deja) "un stat capturat"" [39].

52. Deși autoritățile kosovare dispun de resurse umane și financiare limitate, ele au optat totuși pentru un cadru instituțional complex de combatere a corupției. Au fost înființate trei instituții în acest domeniu, dar acestea dispun de puteri limitate și au responsabilități care se suprapun [40]. Mai mult, Agenția anticorupție din Kosovo nu poate ancheta în cazuri de activități criminale și nu poate urmări penal cazuri de presupuse acte de corupție.

53. În domeniul supravegherii achizițiilor publice, există o structură la fel de complexă, formată din trei organisme centrale direct implicate [41]. În plus, în Kosovo, există peste 150 de autorități contractante. Având în vedere mărimea Kosovo (cu o populație de 1,7 milioane de locuitori), un astfel de grad de complexitate și de fragmentare crește riscul de corupție [42]. Această problemă nu a fost inclusă în sfera asistenței acordate de UE și nici nu a constituit o temă centrală la nivel politic a dialogului UE în materie de politici (a se vedea și punctul 97).

54. Adunarea din Kosovo a adoptat recent noi acte legislative cu scopul de a consolida transparența și răspunderea în cadrul administrației publice [43]. Legislația adoptată este afectată însă de deficiențe (a se vedea anexa IV), punerea ei în aplicare este inadecvată [44], iar nerespectarea normelor nu este sancționată [45].

55. În general, autoritățile din Kosovo nu au acordat o prioritate ridicată activităților de combatere a corupției. Autoritățile nu au evaluat încă rezultatele și impactul celor două strategii anterioare de combatere a corupției (2004-2007 și 2009-2011), dar au aprobat deja o nouă strategie pentru perioada 2012-2016 (a se vedea punctul 48). Planul de acțiune pentru parteneriatul european 2012 conține cinci acțiuni de combatere a corupției, dar finanțarea totală disponibilă este de numai 17000 de euro. Cu titlu comparativ, promovarea condusului ecologic beneficiază de o finanțare de 25000 de euro de la bugetul public al Kosovo.

NORDUL KOSOVO: INTERVENțIILE UE AU FOST FOARTE LIMITATE șI NU S-AU REALIZAT APROAPE DELOC PROGRESE ÎN ACEASTĂ REGIUNE ÎN VEDEREA INSTAURĂRII SUPREMAțIEI LEGII

56. Asistența acordată de UE și implementată prin proiecte IPA din domeniul supremației legii și prin acțiuni de monitorizare, îndrumare și consiliere nu s-a concentrat în special pe nordul Kosovo. Proiectele IPA și acțiunile de monitorizare, îndrumare și consiliere, care vizau întregul teritoriu kosovar, au avut, în general, un impact neglijabil în nord. De exemplu, proiectul vizând sprijinirea reformei achizițiilor publice a contribuit la formarea și certificarea responsabililor pentru procedurile de achiziții publice, dar la proiect nu a participat niciun funcționar din cadrul municipalităților din nord, unde există o majoritate sârbă. În mod similar, proiectul referitor la reforma sistemului de învățământ juridic a contribuit la îmbunătățirea programei de studii juridice a Universității din Priștina, dar activitățile din cadrul proiectului nu au acoperit și universitatea controlată de sârbi din Priștina-Kosovska Mitrovița (a se vedea punctul 36).

57. Această situație este cauzată în special de lipsa de control a autorităților kosovare cu sediul în Priștina asupra părții de nord a Kosovo. Regiunea este cunoscută ca fiind un "refugiu" pentru criminalitatea organizată [46], întrucât aici nu există nici o forță de poliție puternică și nici un sistem judiciar funcțional.

58. Polița din cadrul EULEX a depus eforturi considerabile pentru a-și continua activitățile în nord. EULEX a susținut, fără prea mare succes până în prezent, înființarea unei unități multietnice de forțe speciale de intervenție. Posturile de poliție din nord, al căror personal este format în principal din sârbi kosovari, sunt integrate, în principiu, în lanțul de comandă al Poliției din Kosovo. În realitate însă, comunicarea dintre aceste posturi și sediul central din Priștina este limitată. Personalul forțelor speciale de intervenție ale Poliției din Kosovo este format în principal din albanezi kosovari și acest lucru reprezintă o sursă de tensiune atunci când forțele speciale sunt desfășurate în nord.

59. Autoritatea Vamală din Kosovo, în cadrul căreia minoritățile sunt subreprezentate, se confruntă, de asemenea, cu dificultăți în activitățile sale din nord. De exemplu, pentru a avea acces la două puncte de trecere situate la limita teritorială dintre Serbia și Kosovo [47], personalul autorității trebuie să fie aeropurtat. Ofițerii vamali din cadrul EULEX și cei din cadrul Autorității Vamale care se află la aceste puncte de trecere colectează informații cu privire la tranzitul comercial, dar nu și taxe vamale.

60. Începând din 2008, niciun judecător sau procuror local nu a putut să își desfășoare activitatea în nord. De asemenea, blocajele rutiere au restricționat deplasările judecătorilor și ale procurorilor din cadrul EULEX, care nu și-au mai putut desfășura activitatea judiciară în Tribunalul din Mitrovicë/Mitrovița în perioada cuprinsă între iulie 2011 și februarie 2012. Există instanțe judiciare paralele care aplică legea sârbă, dar legalitatea hotărârilor pronunțate de ele este contestată de autoritățile kosovare.

61. Începând din 2011, EULEX a încercat să își mărească influența în nord și a crescut numărul agenților săi din regiune la 40. De asemenea, EULEX a înființat "Grupul operativ special Mitrovița" cu scopul de a dezvolta cercetările penale în cooperare cu Oficiul Uniunii Europene pentru informații privind criminalitatea, bazându-se pe resurse furnizate de Poliția din Kosovo, de Autoritatea Vamală din Kosovo, de forțele de poliție din cadrul EULEX și de serviciul vamal din cadrul EULEX. Cu toate acestea, din cauza dificultăților întâmpinate în nord, ofițerii din cadrul grupului operativ stabiliți în nord au trebuit să fie mutați la sud de râul Ibar.

VOINțA POLITICĂ LOCALĂ DISCUTABILĂ, CAPACITATEA FINANCIARĂ LIMITATĂ șI INFLUENțA REDUSĂ A SOCIETĂțII CIVILE SUBMINEAZĂ PERSPECTIVELE DE SUSTENABILITATE ALE REZULTATELOR INTERVENțIILOR UE

62. Sprijinul politic al autorităților kosovare pentru consolidarea supremației legii este o condiție-cheie a sustenabilității rezultatelor asistenței UE. Angajamentul autorităților kosovare față de noile legi poate fi însă pus la îndoială. De exemplu, patru legi fundamentale [48] au fost elaborate cu o participare locală minimă.

63. De asemenea, există îndoieli cu privire la capacitatea financiară a autorităților kosovare de a continua activitățile din cadrul proiectelor după încheierea finanțării din partea UE și, în general, cu privire la capacitatea lor de a finanța consolidarea supremației legii. Începând din 2008, cheltuielile publice din ce în ce mai mari au dus la deficite în creștere. Acordul stand-by cu Fondul Monetar Internațional aprobat în iulie 2010 a fost suspendat la doar câteva luni de la semnare, din cauza unor majorări de proporții a salariilor din sectorul public.

64. Impactul acestei capacități financiare limitate este deosebit de semnificativ în sistemul judiciar, dat fiind că punerea în aplicare a noilor legi va necesita fonduri suplimentare. De exemplu, Comitetul comun de coordonare pentru supremația legii (JRCB) (a se vedea punctul 76) și-a exprimat preocuparea cu privire la costurile bugetare ridicate ale noii legii privind protecția martorilor. În urma examinării proiectelor individuale IPA, Curtea a constatat și că bugetul alocat de guvernul kosovar pentru funcționarea închisorilor de înaltă securitate și pentru reforma sistemului judiciar pentru minori va fi insuficient.

65. Schimbările frecvente de la conducerea de nivel superior a Poliției din Kosovo, cauzate parțial de ingerințe politice, riscă să submineze eforturile de consolidare sustenabilă a capacităților de conducere [49], precum și încrederea în supremația legii. Amestecul politicului în justiție subminează, de asemenea, supremația legii și încrederea în instituțiile democratice (a se vedea punctele 35, 37, 38 și 40). Comisia Europeană și-a exprimat preocuparea cu privire la utilizarea pe scară largă a grațierilor prezidențiale acordate fără o justificare corespunzătoare [50].

66. Prin acțiunile sale de monitorizare și de lobby pe lângă autoritățile kosovare, societatea civilă, inclusiv mass-media, joacă și ea un rol important în a se asigura că progresele obținute în ceea ce privește supremația legii sunt sustenabile. Societatea civilă rămâne însă fragilă și se confruntă cu presiuni politice.

DEșI SE ÎNREGISTREAZĂ PROGRESE CONSTANTE, EFICIENțA șI EFICACITATEA ASISTENțEI ACORDATE DE UE POT FI ÎMBUNĂTĂțITE SEMNIFICATIV ÎN CONTINUARE

67. Așa cum s-a subliniat în secțiunea "Introducere", Kosovo a trecut recent printr-o perioadă foarte dificilă și are o experiență limitată în materie de autoguvernare. În aceste condiții, este evident că dezvoltarea supremației legii la standardele UE este un proces pe termen mediu și lung. În urma auditului, au fost identificate totuși domenii în care eficiența și eficacitatea gestionării sprijinului acordat de UE pentru supremația legii ar putea fi îmbunătățite. Aceste domenii sunt descrise în prezenta secțiune.

OBIECTIVELE NU AU FOST SUFICIENT DE CLAR DEFINITE șI NU AU FOST COORDONATE ÎNDEAJUNS

OBIECTIVELE șI ROLURILE ÎN MATERIE DE CONSOLIDARE A CAPACITĂțILOR NU SUNT CLAR DEFINITE

68. Misiunea generală a EULEX este de a sprijini:

"instituțiile din Kosovo, autoritățile judiciare și organismele de aplicare a legii în progresul lor către durabilitate și responsabilitate și pentru dezvoltarea și consolidarea în continuare a unui sistem judiciar multietnic independent și a unui sistem vamal și de poliție multietnic, asigurându-se că aceste instituții sunt libere de orice intervenții politice și aderă la standardele recunoscute la nivel internațional și la cele mai bune practici europene" [51].

Cu toate acestea, documentele fundamentale de planificare pentru desfășurarea misiunii EULEX, și anume conceptul de operații (CONOPS) și planul operațional (OPLAN) [52], nu conțin criterii clare de evaluare și indicatori care să se poată verifica în mod obiectiv, pentru a face posibilă evaluarea progreselor obținute în atingerea obiectivelor.

69. Misiunea EULEX implică atât exercitarea unor competențe executive (care țineau anterior de responsabilitatea UNMIK), cât și activități de consolidare a capacităților bazate pe acțiuni de monitorizare, îndrumare și consiliere. Nivelul de prioritate acordat fiecăruia dintre aceste două domenii nu este clar definit.

70. Comisia Europeană a acordat asistență pentru consolidarea capacităților în Kosovo în domeniul supremației legii începând din 2000. Atunci când Consiliul a acordat EULEX sarcini în același domeniu, nu au fost identificate nici avantajele comparative ale misiunii și nici posibilitățile de sinergie cu proiectele desfășurate de Comisie (a se vedea punctul 91).

OBIECTIVELE DE SECURITATE INTERNĂ ALE UE NU AU FOST INTEGRATE ÎN MOD CORESPUNZĂTOR ÎN OBIECTIVELE EXTERNE ALE UE PENTRU KOSOVO șI PENTRU BALCANII DE VEST

71. Criminalitatea organizată și corupția din Balcanii de Vest reprezintă o chestiune extrem de preocupantă pentru UE. Ca urmare, Consiliul a solicitat în repetate rânduri să fie adoptată o abordare coerentă și coordonată, care să plaseze securitatea internă în centrul obiectivelor și al acțiunilor externe ale UE. Cu toate acestea, în programarea asistenței acordate de UE pentru Kosovo nu s-a ținut seama în mod corespunzător de prioritățile UE în materie de securitate internă.

72. De exemplu, numărul în creștere al victimelor traficului de ființe umane provenind din Balcanii de Vest [53] nu a antrenat o modificare a politicilor Comisiei sau ale EULEX. Nici Acțiunea comună a Consiliului privind misiunea EULEX și nici diferitele documente indicative de planificare multianuală ale IPA elaborate de Comisie pentru Kosovo nu fac trimitere în mod explicit la prioritățile incluse în diferitele strategii ale UE cu privire la dimensiunea externă a justiției și afacerilor interne.

73. Obiectivele de securitate internă ale UE acoperă, în general, o gamă largă de aspecte, iar planurile de acțiune s-au axat în mare măsură pe activități și pe realizări, mai degrabă decât pe efecte și rezultate cuantificate. Această lipsă de obiective clare și specifice îngreunează efortul EULEX și al Biroul Uniunii Europene de a concepe intervenții care să abordeze prioritățile identificate de Consiliu (a se vedea punctul 96). De exemplu, evaluările realizate de Europol cu privire la amenințarea pe care o reprezintă criminalitatea organizată au subliniat în mod repetat faptul că centrele de criminalitate din regiunea Balcanilor de Vest, inclusiv grupurile criminale organizate albanofone, precum și traficul de heroină și traficul de ființe umane sunt o amenințare la adresa securității UE.

74. Consiliul și Comisia au recunoscut necesitatea de a asigura o mai bună integrare a obiectivelor externe și interne. Două inițiative recente relevante în acest sens sunt crearea "ciclului de politici ale UE" [54] și elaborarea unei foi de parcurs pentru consolidarea legăturilor dintre PSAC și spațiul de libertate, securitate și justiție [55]. Ar fi însă prematur să se procedeze la o evaluare a impactului acestor inițiative.

COORDONAREA DINTRE INSTITUțIILE UE șI COORDONAREA ACESTORA CU AUTORITĂțILE KOSOVARE șI CU COMUNITATEA INTERNAțIONALĂ SUNT ÎNCĂ INSUFICIENTE ÎN ANUMITE DOMENII

COORDONAREA DINTRE INSTITUțIILE UE S-A ÎMBUNĂTĂțIT CONSTANT, DAR EXISTĂ ÎN CONTINUARE UNELE PROBLEME, ÎN SPECIAL ÎN CEEA CE PRIVEșTE ADAPTAREA PROCEDURILOR COMISIEI LA NEVOILE MISIUNII PSAC

MECANISMELE DE COORDONARE

75. Coexistența în Kosovo a unui program major de asistență financiară gestionat de Comisie, pe de o parte, și a celei mai mari misiuni PSAC de până acum, pe de altă parte, face necesară existența unor mecanisme eficace de coordonare. Decizia Consiliului de creare a misiunii EULEX prevede că "se instituie sistemul de coordonare necesar în zona EULEX KOSOVO și la Bruxelles, după caz" [56].

76. În 2008, EULEX a creat, împreună cu autoritățile kosovare, Comitetul comun de coordonare pentru supremația legii (JRCB), coprezidat de șeful misiunii EULEX și de viceprim-ministrul din Kosovo [57]. Biroul Uniunii Europene a fost de asemenea reprezentat în cadrul comitetului, dar la nivel de personal tehnic, iar contribuțiile sale au fost mai degrabă limitate. Biroul a început să joace însă un rol mai influent după ce șeful acestuia a devenit al treilea copreședinte al JRCB la începutul anului 2011. În urma acestor evoluții, JRCB s-a putut axa în mai mare măsură pe obținerea de progrese în cadrul procesului mai larg de stabilizare și de asociere.

77. Consiliul a creat funcția de Reprezentant Special al UE pentru Kosovo cu scopul de a asigura o îndrumare și o coordonare politică în interiorul UE [58]. Cu toate acestea, până recent, Reprezentantul Special nu a reușit să aducă o contribuție substanțială la îmbunătățirea coordonării dintre Biroul Uniunii Europene și EULEX și nu a participat la reuniunile JRCB, deși acestea s-au desfășurat la un nivel politic înalt și Reprezentantul Special este mandatat să acorde consiliere politică pentru EULEX. De asemenea, Reprezentantul Special nu a fost reprezentat în reuniunile lunare organizate de Biroul Uniunii Europene cu statele membre și cu alți donatori (cunoscute ca "reuniunile statelor membre plus alți donatori"), deși trebuia asigurată legătura dintre prioritățile politice și asistența financiară.

78. Fuziunea din 2012 a rolurilor de Reprezentant Special al UE și de șef al Biroului Uniunii Europene ar trebui să contribuie în mod semnificativ la îmbunătățirea coordonării. Totuși, sunt necesare în continuare eforturi pentru o mai bună integrare a rolului Reprezentantului Special în raport cu EULEX [59].

COORDONAREA PROGRAMĂRII șI A DESFĂșURĂRII PROIECTELOR

79. Proiectele IPA pot servi la finanțarea echipamentelor și a infrastructurii destinate să vină în sprijinul acțiunilor de monitorizare, îndrumare și consiliere desfășurate de EULEX. Perioada prealabilă necesară pentru aprobarea unui proiect IPA și, apoi, pentru finalizarea procedurii de achiziții publice este însă prea lungă pentru a putea răspunde nevoilor operaționale ale EULEX. Această situație se explică prin faptul că propunerile pentru proiecte IPA trebuie să fie în general finalizate cu mult timp înainte de exercițiul în care urmează să fie finanțate.

80. EULEX își poate procura singură echipamentele necesare pentru operațiunile sale, dar trebuie să respecte procedurile de achiziții publice prevăzute de Regulamentul financiar. Acestea nu sunt însă concepute pentru misiuni PSAC de tipul EULEX, în cazul cărora sunt necesare uneori răspunsuri rapide și flexibile.

81. Conceptul de operații și planul operațional ale EULEX nu includ o strategie de ieșire, chiar dacă mandatul EULEX este limitat la numai doi ani, cu posibilitate de prelungire. În schimb, implicarea Comisiei nu este limitată în timp. Deși Consiliul a recunoscut în principiu că, după încheierea unei misiuni PSAC, obiectivele acesteia pot fi urmărite în continuare prin proiecte coordonate de Comisie [60], Comisia și SEAE nu au convenit încă asupra unei date și a modului în care vor proceda în cazul specific al Kosovo.

CAPACITATEA AUTORITĂțILOR KOSOVARE DE A ASIGURA COORDONAREA ESTE LIMITATĂ șI EXISTĂ ÎN CONTINUARE PROBLEME DE COORDONARE CU ALțI DONATORI INTERNAțIONALI

82. La sfârșitul anului 2011, autoritățile kosovare nu introduseseră încă mecanisme eficace de coordonare în domeniul supremației legii, deși Comisia și alți donatori au insistat asupra importanței unor astfel de instrumente [61]. Până la acea dată, Grupul de lucru privind supremația legii se reunise o singură dată, iar celelalte trei grupuri de lucru subsectoriale prevăzute (în domeniul justiției, în domeniul combaterii corupției și a criminalității organizate și în domeniul vizelor, al azilului, al gestionării frontierelor și limitelor teritoriale, al vămilor și al poliției) nu erau încă operaționale.

83. EULEX și autoritățile kosovare au restricționat participarea la reuniunile JRCB (a se vedea punctul 76) la câteva părți interesate importante și, din această cauză, forumul nu poate fi utilizat ca mijloc de coordonare a asistenței în domeniul supremației legii [62]. În plus, JRCB se concentrează pe aspecte de politică de nivel înalt, mai degrabă decât pe aspecte tehnice. Deși în cadrul JRCB s-a discutat despre constituirea unor grupuri de lucru pentru a îmbunătăți coordonarea la nivel tehnic, acestea nu au fost încă înființate.

84. Biroul Uniunii Europene a recurs la reuniunile lunare ale "statelor membre plus alți donatori" (a se vedea punctul 77) pentru a face schimb de informații cu privire la programarea asistenței acordate prin IPA. În schimb, statele membre au pus la dispoziție doar informații relativ limitate cu privire la programele lor, în pofida faptului că un schimb de informații detaliate ar putea fi un prim pas spre o programare în comun a asistenței.

85. Un partener-cheie al EULEX este reprezentat de forțele KFOR [63] conduse de NATO. În general, EULEX și KFOR colaborează îndeaproape la nivel operațional și tactic, chiar dacă nu există un acord formal între UE și NATO. În urma reducerii unilaterale cu 50 % a forțelor speciale de intervenție pe care statele membre le alocă EULEX (a se vedea punctul 90), EULEX se confruntă însă cu dificultăți în îndeplinirea obligațiilor sale față de KFOR. Prin urmare, EULEX nu a fost în măsură să își îndeplinească în mod eficace rolul în cursul tulburărilor de amploare din nordul Kosovo din vara anului 2011 și a fost nevoită să se bazeze pe KFOR. Această situație și evenimentele de pe teren au împiedicat KFOR să lanseze următoarea etapă a planului său de reducere a trupelor și au impus desfășurarea, în cursul anului trecut, a forței de rezervă operațională din cadrul KFOR.

86. Instituțiile UE au făcut eforturi considerabile pentru a-și coordona activitățile cu SUA, care este cel mai mare donator bilateral în Kosovo. Cu toate acestea, este în continuare dificil să se ajungă la o deplină coordonare, având în vedere gama largă de reprezentanți ai SUA implicați în consolidarea supremației legii în Kosovo [64]. Coordonarea este deosebit de problematică în ceea ce privește elaborarea legislației, domeniu în care Statele Unite sunt foarte active, în pofida interesului manifestat de Kosovo față de adoptarea acquis-ului comunitar și a faptului că sistemul de drept din Kosovo este bazat pe dreptul european continental. Astfel, din 2004, pentru noua lege privind instanțele judiciare au fost necesare nu mai puțin de 50 de proiecte prealabile. Legea a fost adoptată abia în august 2010 și guvernul a afirmat că această întârziere considerabilă a fost cauzată de dezacordul dintre Biroul Uniunii Europene și USAID.

EFICIENțA șI EFICACITATEA EULEX AU SUFERIT DIN CAUZA CONSTRÂNGERILOR ÎN MATERIE DE RESURSE

87. La momentul auditului, EULEX funcționa la doar cca 75 % din capacitatea sa autorizată, din cauza dificultăților legate de recrutarea personalului, în special a agenților detașați din statele membre [65]. Recrutarea de agenți detașați este metoda preferată de Consiliu. Efectivul de personal promis de statele membre a fost mai mic decât efectivul autorizat al EULEX. În plus, numărul efectiv de agenți detașați a fost în cele din urmă mai mic decât cel promis inițial [66] (a se vedea tabelul 2). În cadrul celor șase solicitări de contribuții din 2010 și 2011, statele membre au prezentat mai puțini candidați decât numărul de posturi vacante disponibile pentru agenți detașați. Ca urmare, doar 47 % din posturile vacante au fost ocupate de personal detașat nou-venit [67]. Procesul de recrutare pentru posturile specializate a fost extrem de dificil, în special pentru posturile de magistrați.

88. O altă problemă care afectează activitățile EULEX este durata scurtă pe care personalul este detașat. Durata obișnuită de un an este insuficientă pentru posturile-cheie, cum ar fi cele de consultanți principali, de magistrați sau de anchetatori în domeniul criminalității organizate. În unele cazuri, personalul poate fi pe deplin operațional numai după 12 luni. Ritmul ridicat de înlocuire a consultanților principali nu este de natură să contribuie la transferul eficace de cunoștințe către autoritățile kosovare și subminează eficacitatea acțiunilor de monitorizare, îndrumare și consiliere.

TABELUL 2

COMPARAțIE ÎNTRE EFECTIVUL INTERNAțIONAL REAL AL EULEX șI ANGAJAMENTELE ORIENTATIVE

Sursa: CPCC și Planul operațional al EULEX (OPLAN).

Proveniența personalului | Posturi internaționale conform OPLAN [3333] | Angajamentele inițiale | Efectivul mediu de personal (2010) | Angajamente modificate (2011) | Efectivul mediu de personal (2011) | 31.12.2011 |

Personal detașat din statele membre | Total 2042 | 1405 | 1203 | 1145 | 1137 | 939 |

Personal detașat de la alți contribuitori | 142 | 166 | 183 | 184 | 148 |

Subtotal personal detașat | 1547 | 1369 | 1328 | 1321 | 1087 |

Personal internațional cu contract | 310 | 330 | 360 | 327 | 302 |

Total personal internațional | 1857 | 1699 | 1688 | 1648 | 1389 |

89. Calitatea personalului detașat în cadrul EULEX reprezintă, de asemenea, o sursă de preocupare. Curtea a constatat că 11 state membre au propus candidați care nu dețineau calificările necesare în cadrul a cel puțin una dintre cele zece proceduri de selecție examinate. Mai mult, deși personalul EULEX are nevoie de experiență în gestionarea de proiecte și de competențe netehnice [68] pentru a-și îndeplini responsabilitățile legate de acțiunile de monitorizare, îndrumare și consiliere, statele membre, în general, nu evaluează calificările candidaților în aceste domenii în cadrul procedurilor lor de selecție și nici nu le oferă acestora suficientă formare în acest sens înainte de a-i detașa.

90. Șeful misiunii EULEX nu poate realoca personalul în funcție de nevoile în schimbare ale misiunii. Dacă dorește să realoce personal, șeful de misiune trebuie să solicite în prealabil aprobarea COPS sau chiar a statelor membre [69]. Prin urmare, s-au observat dezechilibre semnificative în ceea ce privește resursele de personal, atât între componente, cât și în interiorul acestora. Astfel, EULEX nu dispune de suficient personal în cadrul componentei "Justiție", dar se bucură de un efectiv de personal peste necesități în cadrul componentei "Sistemul vamal" și, pe ansamblu, în cadrul componentei "Poliție". Se observă însă o lipsă importantă de personal în cadrul anumitor sectoare ale componentei "Poliție", în special în cadrul unităților de forțe speciale de intervenție, în urma retragerilor unilaterale efectuate de unele state membre (a se vedea punctul 85).

91. EULEX nu dispune de un sistem adecvat de monitorizare și de analizare a duratei de timp pe care personalul o alocă acțiunilor individuale de monitorizare, îndrumare și consiliere și funcțiilor executive. În plus, SEAE nu colectează informații cu privire la plățile efectuate de administrațiile statelor membre către personalul detașat al EULEX și, prin urmare, nu poate stabili care este costul total al misiunii EULEX pentru UE, incluzând statele membre. Prin urmare, este imposibil să se evalueze raportul cost-eficacitate al EULEX în comparație cu alte forme de asistență acordată de UE pentru consolidarea capacităților.

92. Ca toate celelalte misiuni PSAC, EULEX nu are personalitate juridică. Lipsa personalității juridice este un handicap considerabil, întrucât aceasta înseamnă că funcționarea întregii organizații, formate din 2500 de angajați, depinde, prin urmare, de mandatul conferit unei singure persoane. Prin urmare, având în vedere că EULEX nu are capacitate procesuală, acțiunile în justiție se îndreaptă chiar împotriva șefului misiunii.

93. În plus, EULEX nu poate semna acorduri prin care să angajeze misiunea, întrucât orice acord semnat de șeful misiunii angajează numai responsabilitatea acestuia și nu a EULEX ca entitate. Această constrângere a afectat, de exemplu, punerea în aplicare a unui acord permanent privind schimbul de date cu Europol [70] (a se vedea punctul 32).

94. În iunie 2012, Comisia a prezentat o comunicare privind gestiunea financiară a misiunilor PSAC. Comunicarea conținea o cerere adresată Consiliului de a acorda personalitate juridică misiunilor PSAC și de a le defini cu claritate statutul ca entități înființate printr-un act al Consiliului. De asemenea, în comunicare se solicită ca misiunile să răspundă în fața Comisiei pentru fondurile care le sunt încredințate [71].

ÎN GENERAL, ÎN POFIDA RESURSELOR LIMITATE DE PERSONAL ALE BIROULUI UNIUNII EUROPENE ÎN KOSOVO, PROIECTELE IPA AU FOST GESTIONATE ÎN MOD ADECVAT

95. Importanța strategică pe care o prezintă pentru UE supremaţia legii în Kosovo nu se reflectă în resursele de personal alocate în cadrul Biroului Uniunii Europene pentru gestionarea asistenței financiare destinate acestui domeniu. De exemplu, echipa de operațiuni este formată din numai cinci persoane. Resursele limitate de personal împiedică specializarea coordonatorilor în diferite domenii, cum ar fi cel al poliției sau al justiției. Din aceeași cauză, capacitățile sunt limitate în domenii-cheie precum aplicațiile IT legate de domeniul supremaţiei legii. De asemenea, constrângerile în materie de personal au determinat Biroul să recurgă, în numeroase cazuri, la consultanți externi pentru a asigura monitorizarea proiectelor.

96. În pofida acestor resurse limitate de personal, proiectele IPA din domeniul supremației legii au fost, în general, gestionate în mod adecvat de către Comisie, pe baza unor proceduri bine stabilite. Principalele deficiențe observate în cursul auditului sunt următoarele:

(a) proiectele auditate s-au concentrat pe reforme suplimentare și pe adoptarea de noi acte legislative primare, mai degrabă decât pe garantarea faptului că legislația secundară este adoptată și pusă în aplicare și că noile sisteme sunt funcționale (a se vedea punctul 47);

(b) proiectele nu au fost axate în mod eficace pe abordarea obiectivelor de securitate internă ale UE (a se vedea punctul 73);

(c) majoritatea proiectelor nu includeau obiective SMART [72], date de referință și indicatori care să se poată verifica în mod obiectiv, pentru a putea evalua progresele obținute în atingerea obiectivelor;

(d) documentele de pregătire pentru proiectele IPA nu includeau o evaluare adecvată a riscurilor și nici strategii de atenuare a riscurilor [73]; în special, riscul de corupție și riscul ingerințelor politice în domeniul poliției, al justiției și al sistemului vamal nu au fost luate suficient în considerare.

COMISIA șI SEAE NU AU UTILIZAT SUFICIENT DIALOGUL ÎN MATERIE DE POLITICI șI CONDIțIONALITATEA PENTRU A CONSOLIDA SUPREMAțIA LEGII

97. Cadrul formal pentru dialogul dintre UE și Kosovo în materie de politici este procesul de stabilizare și de asociere. Nu se organizează însă decât o singură reuniune pe an la nivel tehnic [74]. Comisia a luat act recent de această problemă și a lansat, în mai 2012, un așa-numit "dialog structurat privind supremația legii", care se desfășoară la nivel politic. Dialogul implică două reuniuni suplimentare pe an între UE și Kosovo pe tema supremației legii, axate pe corupție, criminalitatea organizată și justiție.

98. Până în prezent, stimulentele și condițiile utilizate de Comisie și SEAE s-au dovedit a avea o utilitate limitată în promovarea progreselor legate de supremația legii în Kosovo.

99. În cazul Kosovo, spre deosebire de restul Balcanilor de Vest, stimulentul reprezentat de posibila aderare la UE este pus în pericol de lipsa unei poziții comune a UE cu privire la independența Kosovo (a se vedea punctul 6). Pe termen mai scurt, un stimulent ar putea fi constituit de posibilitatea liberalizării regimului de acordare a vizelor, dat fiind că foaia de parcurs elaborată în acest sens include condiții legate de supremația legii. Pentru a obține liberalizarea regimului vizelor, trebuie îndeplinite însă 95 de cerințe, lucru care riscă să submineze efectul de stimulent [75].

100. Asistența pe care UE o acordă pentru Kosovo depinde, în principiu, de progresele realizate în respectarea priorităților prevăzute în Parteneriatul european [76]. Parteneriatul conține însă un număr mare de priorități, dintre care nu mai puțin de 79 sunt legate de supremația legii. În plus, acesta nu a mai fost actualizat din 2008. Programele anuale din cadrul IPA includ și ele condiții specifice, dar acestea sunt, în general, de natură tehnică și nu sunt legate de obiective de politică mai generale.

101. Singura condiție înscrisă formal de EULEX în planul său operațional prevede că prezența misiunii în Kosovo "se bazează pe cooperarea constantă cu autoritățile kosovare și pe sprijinul permanent din partea acestora". Autoritățile kosovare încearcă însă din ce în ce mai mult să pună capăt "independenței supravegheate" (a se vedea punctele 5 și 11). EULEX nu recurge la condiționalitate pentru acțiunile individuale de monitorizare, îndrumare și consiliere.

CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI

CONCLUZII

102. În urma auditului, s-a constatat că asistența acordată de UE pentru sprijinirea supremației legii în Kosovo nu a fost suficient de eficace. Asistența a avut doar o contribuție modestă la consolidarea capacității serviciilor de poliție din Kosovo, iar progresele făcute în combaterea criminalității organizate au fost limitate. Asistența a fost utilă în ceea ce privește sistemul judiciar, dar acesta se confruntă în continuare cu ingerințe politice, cu ineficiență și cu probleme legate de transparență și de executarea hotărârilor. Intervențiile UE au avut doar rezultate limitate în combaterea corupției, care persistă în numeroase domenii. Cele mai importante progrese au fost înregistrate în ceea ce privește sistemul vamal. Progresele au fost aproape inexistente în instaurarea supremației legii în nordul Kosovo. Pe ansamblu, sustenabilitatea rezultatelor obținute în urma asistenței acordate este pusă în pericol de lipsa de voință politică, de capacitatea financiară redusă și de influența limitată a societății civile.

103. Eficacitatea limitată a asistenței UE poate fi explicată în primul rând prin condițiile specifice din Kosovo, și anume nivelul scăzut de dezvoltare de la care s-a pornit consolidarea supremației legii după declararea independenței și prioritatea insuficientă acordată de noile autorități kosovare acestui obiectiv. Mai mult, faptul că nu există o poziție comună a UE cu privire la recunoașterea Kosovo a pus în pericol stimulul reprezentat de aderarea la UE.

104. Cu toate acestea, și sub rezerva îmbunătățirilor aduse în perioada auditată, în urma auditului s-a constatat că există domenii importante în care o mai bună gestionare de către SEAE și Comisie ar fi contribuit la o mai mare eficacitate a asistenței UE.

105. Obiectivele și rolurile care revin activităților de consolidare a capacităților desfășurate de Comisie și, respectiv, celor desfășurate de EULEX nu au fost examinate și evaluate comparativ în mod corespunzător în etapa de planificare a misiunii EULEX. Obiectivele de securitate internă ale UE legate de Kosovo nu au fost suficient coordonate cu obiectivele de politică externă ale UE pentru Kosovo.

106. Coordonarea dintre Comisie și operațiunile PSAC a constituit o problemă majoră. Procedurile de programare și de achiziții publice sunt în continuare un obstacol în calea unei cooperări eficace. UE nu a elaborat încă o strategie de ieșire care să prevadă preluarea de către Comisie a funcțiilor EULEX de consolidare a capacităților. Începând din 2012, Reprezentantul Special al UE joacă un rol mai important în asigurarea coordonării, dar ar putea fi totuși mai bine integrat în gestionarea operațiunilor PSAC. Coordonarea generală dintre donatorii pentru Kosovo a fost afectată de capacitatea limitată a autorităților kosovare de a-și asuma un rol de conducere. Organele UE și reprezentanții SUA din Kosovo ar trebui să își amelioreze coordonarea, acolo unde acest lucru este posibil.

107. Deși EULEX este de departe cea mai mare misiune de până acum din cadrul PSAC, eficacitatea contribuției sale la consolidarea supremației legii a fost limitată de constrângeri în materie de resurse. Statele membre nu au detașat suficient personal către EULEX. În plus, personalul este adesea detașat pe perioade prea scurte și nu deține întotdeauna competențele necesare în materie de consolidare a capacităților. De asemenea, eficacitatea EULEX a fost subminată și de faptul că misiunea nu are personalitate juridică.

108. Efectivul de personal din cadrul Biroului Uniunii Europene care se ocupă de supravegherea sprijinului acordat de Comisie pentru supremația legii nu reflectă importanța acestui domeniu. În pofida acestor probleme, proiectele IPA au fost, în general, gestionate în mod corespunzător.

109. SEAE și Comisia nu au recurs în mod suficient la dialogul în materie de politici și la condiționalitate, pe lângă asistența acordată, pentru a atinge obiectivele UE legate de consolidarea supremației legii în Kosovo. Introducerea recentă a unui "dialog structurat privind supremația legii" desfășurat la nivel politic, precum și a unei foi de parcurs pentru liberalizarea regimului vizelor ar putea fi pași importanți în această direcție.

RECOMANDĂRI

RECOMANDAREA 1

Consiliul și Comisia ar trebui să se asigure de faptul că obiectivele privind supremația legii în Kosovo sunt corelate cu indicatori concreți de evaluare a progreselor și țin seama de obiectivele de securitate internă ale UE.

RECOMANDAREA 2

Pentru a-și îmbunătăți coordonarea, SEAE și Comisia ar trebui să revadă procedurile de programare și de achiziții publice ale Comisiei pentru a se asigura că acestea sunt adaptate la nevoile operaționale ale EULEX. De asemenea, SEAE și Comisia ar trebui să elaboreze o strategie de ieșire pentru EULEX, în temeiul căreia Comisia ar urma să preia funcțiile EULEX de consolidare a capacităților.

RECOMANDAREA 3

SEAE ar trebui să colaboreze cu statele membre pentru a se asigura că viitoarele misiuni PSAC dispun de efectivul maxim autorizat de personal, că acest personal este detașat pe durata necesară și că deține competențele corespunzătoare pentru a fi eficace.

RECOMANDAREA 4

Consiliul și Comisia ar trebui să se asigure că viitoarele misiuni PSAC au personalitate juridică.

RECOMANDAREA 5

SEAE și Comisia ar trebui să se asigure că efectivul de personal alocat în cadrul Biroului UE din Priștina pentru gestionarea sprijinului pentru supremația legii reflectă prioritatea ridicată pe care UE o acordă acestui domeniu.

RECOMANDAREA 6

Consiliul, SEAE și Comisia ar trebui să se asigure că dialogurile desfășurate cu Kosovo în materie de politici se concentrează în special pe consolidarea supremației legii și conțin stimulente, precum și condiții prioritare.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera III, condusă de domnul Karel PINXTEN, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 16 octombrie 2012.

Pentru Curtea de Conturi

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Președinte

[1] Această modalitate de desemnare nu aduce atingere pozițiilor privind statutul și este conformă cu Rezoluția 1244 a Consiliului de Securitate al Organizației Națiunilor Unite și cu Avizul Curții Internaționale de Justiție privind declarația de independență a Kosovo.

[2] Bosnia și Herțegovina, Croația, Macedonia, Muntenegru și Slovenia erau celelalte republici care formau fosta Iugoslavie. În Republica Serbia exista o altă provincie autonomă, și anume Voivodina.

[3] Această modalitate de desemnare nu aduce atingere pozițiilor privind statutul și este conformă cu Rezoluția 1244 a Consiliului de Securitate al Organizației Națiunilor Unite și cu Avizul Curții Internaționale de Justiție privind declarația de independență a Kosovo.

[4] La 8 iunie 2012, 91 de țări recunoscuseră Kosovo.

[5] Cipru, Grecia, România, Slovacia și Spania.

[6] "Poziție neutră referitoare la statut" înseamnă că Uniunea Europeană nici nu sprijină independența Kosovo, nici nu se opune acesteia.

[7] Consiliul a afirmat "disponibilitatea Uniunii de a oferi asistență pentru dezvoltarea economică și politică în Kosovo prin intermediul unei perspective europene clare" (Concluziile Consiliului din 2011 privind extinderea și procesul de stabilizare și de asociere, 18195/11, 5.12.2011).

[8] Anexele I și II la Regulamentul (CE) nr. 1085/2006 al Consiliului din 17 iulie 2006 de instituire a unui instrument de asistență pentru preaderare (IPA) (JO L 210, 31.7.2006, p. 82).

[9] Conform unui recensământ din 2011, aproximativ 5 % din cei 1,7 milioane de locuitori ai Kosovo sunt sârbi. Aceștia locuiesc mai ales în nordul Kosovo.

[10] Agenția de Statistică din Kosovo, PIB-ul pe 2010.

[11] Declarația președintelui Barroso, în urma întâlnirii cu prim-ministrul kosovar Hashim Thaçi, Priștina, 20 mai 2011. Datele Comisiei arată că, din 1999 până în prezent, valoarea asistenței per capita acordate de UE pentru Kosovo este mai mare decât pentru oricare alt beneficiar. A se vedea anexa I pentru sumele reprezentând asistența per capita acordată de UE în 2011 pentru țările vizate din Balcanii de Vest.

[12] Politica de securitate și apărare comună – PSAC (denumită anterior "politica europeană de securitate și apărare – PESA") a fost lansată cu ocazia Consiliului European de la Köln din iunie 1999, ca parte integrantă a politicii externe și de securitate comune (PESC).

[13] A se vedea Decizia 2012/291/PESC a Consiliului din 5 iunie 2012 de modificare și prelungire a Acțiunii comune 2008/124/PESC privind misiunea Uniunii Europene de sprijinire a supremației legii în Kosovo, EULEX KOSOVO (JO L 146, 6.6.2012, p. 46).

[14] Decizia 2012/291/PESC a Consiliului.

[1111] Bugetul general al UE conține detalii privind cifrele referitoare la EULEX numai începând din 2011. Curtea a folosit în acest tabel cifrele prezentate în bugetul UE pe 2011 pentru exercițiile 2009, 2010 și 2011, pentru exercițiile anterioare furnizând cifre obținute din sistemul contabil intern al Comisiei (ABAC).

[2222] Pe lângã proiectele din domeniul poli.iei .i al justi.iei, proiectele IPA de sprijinire a „suprema.iei legii în general” acoperã combaterea corup.iei, sistemele vamale .i reforma gestiunii finan.elor publice.

[15] EULEX a lansat inițial 36 de acțiuni de monitorizare, îndrumare și consiliere în cadrul componentei "Poliție", cinci acțiuni în cadrul componentei "Justiție" și patru acțiuni în cadrul componentei "Sistemul vamal".

[16] Border and Boundary Police Equipment (Dotarea cu echipamente a serviciului de poliție responsabil de supravegherea frontierelor și a limitelor teritoriale) (o serie de contracte de achiziții de bunuri, în valoare de trei milioane de euro) și Border and Boundary Police (Serviciul de poliție responsabil de supravegherea frontierelor și a limitelor teritoriale) (un proiect de înfrățire cu experți din statele membre, în valoare de 2,6 milioane de euro).

[17] Border Police – Enhanced Planning (Îmbunătățirea planificării în cadrul serviciului de poliție responsabil de supravegherea frontierelor și a limitelor teritoriale), Intelligence-led Policing (Desfășurarea activității polițienești pe baza analizei de informații), Rationalize Kosovo Police Structure (Raționalizarea structurii forțelor de poliție din Kosovo), Team Approach – Criminal Investigations (Lucrul în echipă în anchetele penale).

[18] Termenul de "limită teritorială" desemnează limita dintre Kosovo și Serbia, iar termenul de "frontieră" se referă la limita dintre Kosovo și Albania, dintre Kosovo și fosta Republică iugoslavă a Macedoniei și dintre Kosovo și Muntenegru. Referirile la "frontieră" din prezentul raport nu aduc atingere pozițiilor statelor membre referitoare la statutul Kosovo.

[19] PISCES (Sistemul de identificare personală, de comparare securizată și de evaluare) finanțat de Departamentul de Stat din SUA.

[20] Evaluarea strategică a amenințării reprezentate de criminalitatea organizată în Kosovo, realizată de EUOCI (Oficiul Uniunii Europene pentru informații privind criminalitatea) în noiembrie 2010.

[21] Acorduri care permit schimbul de informații (acorduri strategice), inclusiv de date cu caracter personal (acorduri operaționale).

[22] Decizia 2009/934/JAI a Consiliului din 30 noiembrie 2009 de adoptare a normelor de punere în aplicare care reglementează relațiile Europol cu partenerii, inclusiv schimbul de date cu caracter personal și de informații clasificate (JO L 325, 11.12.2009, p. 6).

[23] În Pactul european de combatere a traficului internațional de droguri se menționează, de asemenea, că este necesară îmbunătățirea schimburilor de informații dintre Europol și EULEX, întrucât Kosovo este una dintre principalele rute ale traficului de droguri către Europa de Vest.

[24] Raportul Secretarului General al Misiunii de Administrație Interimară a ONU în Kosovo, 31 ianuarie 2012, p. 7.

[25] Proiectul IPA din 2009 referitor la cooperarea în materie de justiție penală: protecția martorilor în cadrul luptei împotriva formelor grave de criminalitate și a terorismului (WINPRO), în valoare de patru milioane de euro.

[26] Procesul de renumire în funcție a constat într-o evaluare unică și completă a îndeplinirii cerințelor necesare de către toți candidații în vederea numirii lor permanente ca judecători și procurori în Kosovo. Procesul a fost finanțat de donatori internaționali și face parte din propunerea Ahtisaari (articolul 3 din anexa IV).

[27] Consiliul Independent al Judecătorilor și Procurorilor.

[28] Se poate remarca aici diferența față de o procedură similară care a avut loc în Bosnia și Herțegovina, unde Înaltul Consiliu al Judecătorilor și Procurorilor, care a verificat integritatea și competența profesională a judecătorilor și a procurorilor, a fost responsabil și de renumirea lor în funcție, scopul fiind acela de a se asigura deplina independență a procedurii de renumire.

[29] În Kosovo există 14 judecători la 100000 de cetățeni. Numărul de judecători la 100000 de cetățeni este de 51 în Muntenegru, 41 în Croația și 27 în Ungaria. În cazul procurorilor, raportul este și mai scăzut: 3,7 în Kosovo față de 13,4 în Muntenegru, 7,3 în Bosnia și Herțegovina și 17,3 în Ungaria. A se vedea raportul din 2011 privind programul EULEX, p. 34.

[30] OSCE, Independence of the Judiciary in Kosovo, Institutional and Functional Dimensions (Independența justiției în Kosovo: aspecte instituționale și funcționale), ianuarie 2012, p. 7.

[31] Secretarul General al Organizației Națiunilor Unite și-a exprimat îngrijorarea nu numai că acest act legislativ va reduce implicarea EULEX în supravegherea judiciară a procesului de privatizare, ci și că el va slăbi considerabil garanțiile cu privire la utilizarea veniturilor obținute din privatizări (a se vedea punctul 31 din Raportul Secretarului General privind UNMIK, 31 octombrie 2011).

[32] Această strategie vizează reducerea numărului de 161273 de cazuri inițiate înainte de 31 decembrie 2008 și încă nesoluționate la sfârșitul anului 2010. În luna aprilie 2012, 87914 cazuri se aflau în continuare pe rol. Consiliul Judiciar din Kosovo, Progress on the work achieved by Kosovo Judiciary in implementation of the National Backlog Reduction Strategy (Progrese obținute de sistemul judiciar din Kosovo în implementarea strategiei naționale de reducere a numărului de cazuri aflate pe rol), 25 aprilie 2012.

[33] A doua sesiune plenară a dialogului din cadrul procesului de stabilizare și de asociere, 1 iulie 2011.

[34] O excepție a fost acțiunea de monitorizare, îndrumare și consiliere referitoare la planul de acțiune pentru gestionarea integrată a frontierelor și a limitelor teritoriale, al cărei obiectiv de atingere a standardelor UE nu putea fi realizat în termenul scurt prevăzut. Deși această acțiune a contribuit la îmbunătățirea cooperării dintre Autoritatea Vamală și Poliția din Kosovo, nu s-a ajuns încă la nivelul necesar pentru o gestionare integrată eficace a frontierelor și a limitelor teritoriale.

[35] Programul Organizației Națiunilor Unite pentru Dezvoltare (PNUD), Public Pulse Poll report: Fast Facts III (Raport privind pulsul opiniei publice: date pe scurt III), 11 decembrie 2011, p. 6.

[36] Comisia și EULEX au considerat pertinente toate recomandările. Autoritățile kosovare nu au explicat de ce majoritatea recomandărilor nu au fost acceptate.

[37] Populația din Kosovo se aștepta ca sosirea EULEX să dea un nou impuls luptei împotriva corupției și a criminalității organizate. Aceste așteptări au fost încurajate de unele declarații publice făcute de membri ai personalului EULEX.

[38] Conform unui sondaj realizat de Biroul ONU pentru Droguri și Criminalitate (UNODC) în 2010, corupția rămâne o preocupare majoră pentru cetățenii obișnuiți din Kosovo. Din sondaj reiese că 11 % dintre cetățeni au declarat că au mituit funcționari publici în anul precedent. Raportul UNODC din 2010 intitulat Corruption in the Western Balkans, bribery as experienced by the population (Corupția în Balcanii de Vest: fenomenul mitei, din perspectiva populației).

[39] SIGMA Assessment Report Kosovo 2011 (Raportul SIGMA de evaluare a situației din Kosovo în 2011), OCDE, 2011, p. 15.

[40] Agenția anticorupție din Kosovo, Consiliul anticorupție și Biroul pentru bună guvernare.

[41] Agenția pentru achiziții publice, Comisia de reglementare în materie de achiziții publice și Organismul de control al achizițiilor publice.

[42] În cursul anului 2011, 158 de autorități contractante din Kosovo au gestionat o piață a achizițiilor publice de mai puțin de 800 de milioane de euro. Cu excepția unui contract neobișnuit de 236 de milioane de euro, valoarea medie a contractelor a fost mai mică de 45000 de euro. A se vedea Raportul anual din 2011 al Comisiei de reglementare în materie de achiziții publice, p. 31.

[43] Acestea includ legea privind declararea averilor, legea privind prevenirea conflictelor de interese în exercițiul funcției publice și legea privind accesul la documentele publice.

[44] Conform OCDE, "Kosovo adoptă în prezent o serie remarcabilă de legi vizând prevenirea și combaterea corupției și a criminalității organizate și creează cadrul instituțional aferent. Totuși, lipsa unor rezultate clare în acest domeniu ridică preocupări cu privire la capacitatea de absorbție a legislației, la angajamentul real față de punerea în aplicare a acesteia și la capacitatea instituțiilor și a personalului." SIGMA Assessment Report Kosovo 2011 (Raportul SIGMA de evaluare a situației din Kosovo în 2011), p. 14.

[45] EU anti-corruption requirements: measuring progress in Albania, Kosovo, FYR Macedonia and Turkey (Cerințele UE în materie de combatere a corupției: evaluarea progreselor din Albania, din Kosovo, din fosta Republică iugoslavă a Macedoniei și din Turcia), Transparency International, p. 6.

[46] Consiliul Uniunii Europene, Regional report on Western Balkans (Raportul regional privind Balcanii de Vest), 11791/11, 20 iunie 2011, p. 29.

[47] Cele două puncte de trecere de la Gate 1 (Jarinje) și Gate 31 (Brnjak).

[48] Cele patru legi au fost adoptate în 2010 și priveau instanțele judiciare, urmărirea penală, Consiliul judecătorilor și Consiliul procurorilor din Kosovo.

[49] Între 2010 și 2011, s-au succedat în funcție patru directori-generali diferiți.

[50] Președintele în exercițiu a grațiat (parțial) 103 prizonieri în 2011. Mulți dintre aceștia serveau sentințe pentru infracțiuni grave. Kosovo 2011 Progress Report (Raportul privind progresele înregistrate în 2011 în Kosovo), SEC(2011) 1207 final, p. 13.

[51] Articolul 2 din Acțiunea comună 2008/124/PESC a Consiliului din 4 februarie 2008 privind misiunea Uniunii Europene de sprijinire a supremației legii în Kosovo, EULEX KOSOVO (JO L 42, 16.2.2008, p. 92).

[52] Aceste documente sunt clasificate și, prin urmare, nu sunt ușor de obținut.

[53] Documentul 11678/11 al Consiliului din 4 iulie 2011, intitulat Fourth Implementation Report of the "Strategy for the External Dimension of JHA: Global Freedom, Security and Justice"by the Council Secretariat (JAIEX working party) – Period of Reference: January 2010 - June 2011 [Cel de al patrulea raport de punere în aplicare privind "Strategia pentru dimensiunea externă a JAI: spațiul de libertate, securitate și justiție la nivel global" elaborat de Secretariatul Consiliului (grupul de lucru JAIEX) – perioada de referință: ianuarie 2010-iunie 2011].

[54] "Ciclul de politici ale UE" creat recent poate contribui la o mai mare consecvență între politica de securitate internă și cea de securitate externă prin intermediul unui sistem în mai multe etape, incluzând evaluări ale amenințărilor (realizate de Europol), priorități, obiective strategice, planuri de acțiune operaționale și indicatori de performanță (A 3 043-a reuniune a Consiliului Justiție și Afaceri Interne, Bruxelles, 8- 9 noiembrie 2010).

[55] Documentul 18173/11 al Consiliului din 5 decembrie 2011, intitulat Strengthening Ties between CSDP and FSJ – Draft Road Map (Consolidarea legăturilor dintre PSAC și LSJ – propuneri privind calea de urmat).

[56] A se vedea articolul 17 din Acțiunea comună 2008/124/PESC a Consiliului.

[57] La aceste reuniuni participă și ministrul justiției, ministrul de interne și ministrul finanțelor și economiei.

[58] Acțiunea Comună 2008/123/PESC a Consiliului din 4 februarie 2008 de numire a unui Reprezentant Special al Uniunii Europene în Kosovo (JO L 42, 16.2.2008, p. 88).

[59] Echipa de planificare a Uniunii Europene (EPUE), înființată cu scopul de a pregăti misiunea EULEX, a propus, în raportul său de evaluare din septembrie 2006, "un proiect de structură" în cadrul căreia șeful misiunii PSAC (EULEX) răspunde în fața Reprezentantului Special. Conceptul de operații și planul operațional aprobate de Consiliu nu au dat însă curs acestei propuneri.

[60] Consiliul, Concept paper on procedures for the termination, extension and refocusing of an EU civilian crisis management operation (Document de reflecție privind procedurile de încheiere, prelungire și recentrare a unei operațiuni a UE de gestionare civilă a crizelor), 9 ianuarie 2006.

[61] În urma declarației de independență a Kosovo din februarie 2008, Comisia a organizat o conferință a donatorilor pentru Kosovo în iulie 2008. În contextul urmărilor date conferinței, s-a confirmat că, în conformitate cu principiile Declarației de la Paris din 2005 privind eficacitatea ajutorului, Kosovo ar trebui să preia un rol de conducere în dezvoltarea politicilor sale și în coordonarea asistenței acordate de donatori.

[62] La reuniunile JRCB au participat și Statele Unite, dar nu și alte părți interesate, cum ar fi statele membre ale UE sau organizații internaționale implicate în sprijinirea supremației legii.

[63] În temeiul rezoluției Consiliului de Securitate al ONU, KFOR are mandatul de a asigura libertatea de circulație și de a garanta un mediu de siguranță și securitate în Kosovo.

[64] Printre aceștia se numără Ambasada SUA, Agenția Statelor Unite pentru Dezvoltare Internațională (USAID), Programul internațional de asistență pentru formarea în domeniul anchetelor penale (ICITAP) și Biroul extern pentru dezvoltare, asistență și formare în materie de urmărire penală (OPDAT). Forurile de coordonare existente acceptă, în general, un singur reprezentant pentru fiecare donator și, prin urmare, ele nu asigură o coordonare eficace cu SUA.

[65] La sfârșitul anului 2011, aproximativ 78 % din personalul internațional al EULEX era format din agenți detașați, provenind în principal din statele membre (94 %). Canada, Croația, Norvegia, Elveția, Turcia și Statele Unite au trimis, de asemenea, personal detașat pentru misiunea EULEX.

[66] Statele membre comunică Capacității civile de planificare și conducere, prin intermediul așa-numitelor "angajamente", efectivul de personal pe care promit să îl detașeze către EULEX. Dacă nu există un număr suficient de candidați pentru posturile de agenți detașați, posturile pot fi ocupate de agenți contractuali. Această opțiune este însă mai costisitoare, deoarece salariile agenților contractuali sunt plătite de EULEX.

[67] Solicitările conțineau 2396 de posturi vacante pentru agenți detașați. 47 % din aceste posturi au fost ocupate de agenți detașați nou-veniți, iar 5 %, de agenți contractuali nou-veniți. 13 % din posturi au fost ocupate de agenți care erau deja membri ai personalului EULEX. Ca urmare, posturile ocupate anterior de aceștia au devenit vacante.

[3333] Până în octombrie 2010, efectivul de personal internațional autorizat pentru EULEX a fost de 2042 de persoane. Ulterior acestei date, efectivul a fost redus la 1950 de persoane.

[68] Printre competențele netehnice (soft skills) pentru consultanții în materie de acțiuni de monitorizare, îndrumare și consiliere, se numără competențele de comunicare, de negociere, de facilitare, de influențare, de lucru în echipă, de îndrumare și de rezistență la stres.

[69] Modificările aduse fișelor postului sunt aprobate de COPS. Realocarea personalului detașat trebuie să fie aprobată de statele membre.

[70] Consiliul a fost informat că schimburile de informații sunt afectate de faptul că misiunile PSAC nu au personalitate juridică [Documentul 5620/11 al Consiliului din 25 ianuarie 2011, intitulat Tightening links between the external and internal aspects of EU security (Consolidarea legăturilor dintre aspectele interne și externe ale securității UE)].

[71] C(2012) 4052 final, 26 iunie 2012.

[72] SMART este un acronim pentru "specific, măsurabil, realizabil, realist și încadrat în timp".

[73] Denumite de Comisie "fișe de proiect".

[74] Reuniunea este coprezidată de Biroul Uniunii Europene și la ea participă reprezentanți ai DG Extindere, ai DG Justiție, ai DG Afaceri Interne, ai EULEX, ai Reprezentantului Special și ai Biroului Uniunii Europene. În 2010 și 2011, reuniunile au fost coprezidate de un funcționar responsabil de regiunea respectivă din cadrul Comisiei.

[75] În iunie 2012, Comisia a transmis autorităților kosovare foaia de parcurs conținând reformele pe care Kosovo trebuie să le finalizeze pentru a obține liberalizarea regimului de acordare a vizelor, inclusiv reformele din domeniul supremației legii (referință: documentul de ședință 012-12 Rev 3 Origin CION).

[76] Conform punctului 5 din anexa 1 la Parteneriatul european: "Asistența oferită țărilor din Balcanii de Vest este condiționată de progresele realizate în respectarea criteriilor de la Copenhaga și în îndeplinirea priorităților specifice ale prezentului parteneriat european. Nerespectarea acestor condiții ar putea avea drept consecință adoptarea de către Consiliu a măsurilor corespunzătoare."

--------------------------------------------------

ANEXA I

ASISTENȚA FINANCIARĂ ACORDATĂ DE UE PER CAPITA (BALCANII DE VEST)

Sursa: Date ale Comisiei analizate de Curte.

Beneficiar | Asistența acordată în 2011 prin IPA (în euro) | Asistența acordată în 2011 pentru PSAC [1111] (în euro) | Populație [2222] | Asistența UE per capita (în euro) |

Albania | 94428286 | | 3069275 | 31 |

Bosnia și Herțegovina | 107428286 | 17600000 | 3843998 | 33 |

Croația | 156528286 | | 4290612 | 36 |

Fosta Republică iugoslavă a Macedoniei | 98028286 | | 2048619 | 48 |

Kosovo | 68700000 | 132566667 | 1733872 | 116 |

Muntenegru | 34153943 | | 625266 | 55 |

Serbia | 201879600 | | 7120666 | 28 |

[1111] Cheltuielile din cadrul PSAC pentru Kosovo (EULEX) și pentru Bosnia și Herțegovina (EUPM) au fost calculate pe baza cheltuielilor aprobate prin acțiunile comune ale Consiliului și distribuite pro rata (în cazul EULEX este vorba de 165 de milioane de euro pentru acoperirea cheltuielilor din perioada 15 octombrie 2010- 14 decembrie 2011 și de 72,8 milioane de euro pentru perioada 15 decembrie 2011- 14 iunie 2012).

[2222] Date demografice obținute pe baza rezultatelor recensământului din 2011, cu excepția datelor privind Bosnia și Herțegovina și fosta Republică iugoslavă a Macedoniei, pentru care DG Extindere a furnizat estimări pentru 2009.

--------------------------------------------------

ANEXA II

EȘANTIONUL DE AUDIT

Proiecte finanțate prin Instrumentul de asistență pentru preaderare (IPA) |

Contract (ref. CRIS) | Denumirea proiectului | Buget (în euro) |

2009/209-712 | Border and Boundary Police, Twinning (Proiect de înfrățire – Serviciul de poliție responsabil de supravegherea frontierelor și a limitelor teritoriale) | 2000000 |

2008/172-158 | Border and Boundary Police Equipment (Dotarea cu echipamente a serviciului de poliție responsabil de supravegherea frontierelor și a limitelor teritoriale) | 412506 |

2008/172-282 | 635210 |

2010/250-987 | 480238 |

2010/248-943 | 1967353 |

2010/253-575 | 372948 |

2009/215-030 | Legal Education System Reform (Reforma sistemului de învățământ juridic) | 3600000 |

2010/241-467 | Completion of re-appointment of Judges and Prosecutors (Finalizarea procedurii de renumire în funcție a judecătorilor și a procurorilor) (IPA/IdS) | 876460 |

2008/169-890 | Support to Public Procurement Reform (Sprijinirea reformei achizițiilor publice) | 1912373 |

2008/169-230 | Support to Anti-Corruption Institutions in Kosovo (Sprijinirea instituțiilor anticorupție din Kosovo) | 997260 |

2009/202-640 | Preparation of Fiscal and Customs Blueprint exercise in Tax and Customs Administrations of Kosovo (Pregătirea modelelor pentru administrația fiscală și pentru administrația vamală din Kosovo) (Rezoluția 1244 a Consiliului de Securitate al ONU) | 102876 |

2009/211-402 | Support to Customs and Taxation Administrations (Sprijinirea administrației vamale și a administrației fiscale) | 2639500 |

Proiecte finanțate prin Instrumentul de stabilitate |

Contract (ref. CRIS) | Denumirea proiectului | Valoare (în euro) |

2008/154-134 | Re-appointment of Judges and Prosecutors in Kosovo (Renumirea în funcție a judecătorilor și a procurorilor din Kosovo) | 5000000 |

Acțiuni de monitorizare, îndrumare și consiliere |

Componentă | Ref. EULEX | Denumirea acțiunii de monitorizare, îndrumare și consiliere |

Poliție | PSD05/2009 | Team Approach – Criminal Investigations (Lucrul în echipă în anchetele penale) |

Poliție | PSD10/2009 | Intelligence-led policing (Desfășurarea activității polițienești pe baza analizei de informații) |

Poliție | PSD19/2009 | Border Police: Enhanced Planning (Îmbunătățirea planificării în cadrul serviciului de poliție responsabil de supravegherea frontierelor și a limitelor teritoriale) |

Poliție | PSD24/2009 | Rationalize Kosovo Police Structure (Raționalizarea structurii forțelor de poliție din Kosovo) |

Justiție | - | Judges in the criminal and civil field (Judecătorii din domeniul penal și din cel civil) |

Justiție | - | Prosecutors (Procurorii) |

Sistemul vamal | CC/06/2009 | Enhanced internal communications and data sharing, specifically intelligence communication and dissemination (Consolidarea comunicării la nivel intern și a partajării datelor; comunicarea și diseminarea informațiilor) |

Sistemul vamal | CC/09/2009 | Implementation of the IBM Action Plan, specifically including upgrading of infrastructure and equipment at Customs stations (Implementarea planului de acțiune pentru gestionarea integrată a frontierelor și a limitelor teritoriale, inclusiv modernizarea infrastructurii și dotarea punctelor vamale) |

--------------------------------------------------

ANEXA III

ÎNTREBĂRILE DETALIATE DE AUDIT ȘI CRITERIILE DE AUDIT

Pentru a răspunde la întrebarea de audit, Curtea a formulat mai multe întrebări secundare referitoare la eficacitatea și impactul intervențiilor, precum și la aspecte legate de gestionare. Fiecare domeniu a fost examinat și s-a răspuns la întrebarea detaliată de audit corespunzătoare. Prezenta anexă conține întrebările detaliate de audit și criteriile de audit aferente utilizate de Curte.

Asistența acordată de EU a fost eficace? Pe ansamblu, asistența acordată de UE pentru consolidarea supremației legii a condus la obținerea rezultatelor scontate?

Pentru a răspunde la aceste întrebări, Curtea a luat în considerare următoarele criterii:

(a) Rapoartele elaborate de UE cu privire la progresele înregistrate au arătat rezultate satisfăcătoare;

(b) Prioritățile stabilite în Parteneriatul european au fost respectate;

(c) Obiectivele stabilite pentru EULEX în documentele indicative de planificare multianuală și în acțiunea comună a Consiliului au fost îndeplinite;

(d) Activitățile din cadrul proiectelor sunt puse în aplicare la timp și în conformitate cu planurile. Beneficiarii își asumă răspunderea pentru proiecte și sunt implicați în implementarea proiectelor/acțiunilor;

(e) Obiectivele prevăzute în fișele de proiect/fișele aferente acțiunilor de monitorizare, îndrumare și consiliere au fost îndeplinite.

Autoritățile kosovare sunt capabile să gestioneze domeniul supremației legii în mod sustenabil, fără intervenții ale donatorilor?

Pentru a răspunde la această întrebare, Curtea a luat în considerare următoarele criterii:

(a) Comisia și SEAE/EULEX evaluează în ce măsură autoritățile kosovare sunt capabile să gestioneze domeniul supremației legii fără intervenții din partea donatorilor;

(b) Autoritățile kosovare și-au însușit procesul de reformă din domeniul supremației legii și au capacitatea tehnică și financiară necesară pentru a gestiona acest domeniu în mod sustenabil.

Există o strategie generală bine definită a UE pentru consolidarea supremației legii în Kosovo? Obiectivele specifice ale diferitelor organe sunt stabilite cu claritate?

Pentru a răspunde la aceste întrebări, Curtea a luat în considerare următoarele criterii:

(a) Strategia UE referitoare la supremația legii în Kosovo este integrată într-o strategie generală clară pentru Kosovo;

(b) Strategia UE pentru consolidarea supremației legii în Kosovo este integrată cu politicile conexe ale UE din domeniul supremației legii;

(c) Organele UE responsabile de punerea în aplicare a strategiei au mandate clare și obiectivele lor nu se suprapun;

(d) Obiectivele sunt rezonabile ca număr, sunt ierarhizate în funcție de priorități și sunt formulate după principiul SMART (Specific, Measurable, Achievable, Realistic and Time-bound – specifice, măsurabile, realizabile, realiste și încadrate în timp).

Asistența acordată de UE în domeniul supremației legii în Kosovo este bine coordonată între organele UE?

Pentru a răspunde la această întrebare, Curtea a luat în considerare următoarele criterii:

(a) Coordonarea generală prin comunicare și informare între organele UE se face în timp util și este coerentă;

(b) Activitățile de programare și de implementare desfășurate de diferitele organe ale UE sunt coordonate;

(c) Activitățile specifice de comunicare și de informare între organele UE au loc în timp util și sunt coerente.

Asistența acordată de UE a fost bine coordonată cu celelalte părți interesate?

Pentru a răspunde la această întrebare, Curtea a luat în considerare următoarele criterii:

(a) Există o evaluare cuprinzătoare a necesităților Kosovo cu privire la supremația legii, precum și o analiză a resurselor necesare;

(b) În interiorul Kosovo, există o repartizare adecvată a sarcinilor în domeniul supremației legii, concretizată prin acorduri cu donatorii principali;

(c) Asistența acordată de UE a fost programată în coordonare cu alți donatori și există mecanisme care asigură implementarea coordonată a asistenței.

UE a realizat o evaluare și o atenuare corespunzătoare a riscurilor la care sunt expuse fondurile acordate?

Pentru a răspunde la această întrebare, Curtea a luat în considerare următoarele criterii:

(a) Riscurile pe care le implică cheltuirea fondurilor UE au fost identificate și evaluate;

(b) Sunt elaborate și implementate strategii adecvate de atenuare și de gestionare a riscurilor.

Resursele umane și financiare puse la dispoziție de UE pentru sprijinirea supremației legii în Kosovo au fost alocate în funcție de prioritățile asistenței UE în acest domeniu? A existat un calendar clar de implementare?

Pentru a răspunde la aceste întrebări, Curtea a luat în considerare următoarele criterii:

(a) Au fost definite etape clare pentru implementarea strategiei UE (de la lansarea până la încheierea intervenției) și există o evaluare a resurselor necesare pentru fiecare etapă;

(b) Resursele financiare puse la dispoziție pentru intervenții sunt alocate în conformitate cu prioritățile UE;

(c) Personalul care lucrează în cadrul intervențiilor deține competențele necesare și este disponibil în timp util.

Au fost utilizate în mod eficace celelalte mijloace existente (dialogul, condiționalitatea și monitorizarea) pentru ca obiectivele asistenței să fie atinse?

Pentru a răspunde la această întrebare, Curtea a luat în considerare următoarele criterii:

(a) Dialogul în materie de politici desfășurat de UE abordează principalele deficiențe/reforme necesare din domeniul supremației legii și conduce la formularea unor propuneri adecvate;

(b) UE a sprijinit atingerea obiectivelor sale privind consolidarea supremației legii prin impunerea unor condiții corespunzătoare;

(c) UE dispune de un sistem adecvat de monitorizare a asistenței pe care o acordă în domeniul supremației legii.

--------------------------------------------------

ANEXA IV

ANALIZA LACUNELOR ÎN PUNEREA ÎN APLICARE A LEGISLAȚIEI RELEVANTE DIN DOMENIUL COMBATERII CORUPȚIEI

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Textul juridic | Evaluare și deficiențe identificate | Impact |

Legea privind combaterea corupției și dispozițiile existente din Codul penal cu privire la corupție | Mandatul Agenției anticorupție din Kosovo se limitează la anchetarea activităților fără caracter penal. Agenția nu poate iniția urmăriri penale. Legea privind combaterea corupției și codul penal provizoriu definesc conceptul de corupție în mod diferit. | Agenția nu are competența de a ancheta și de a desfășura urmăriri penale în cazurile de infracțiuni de corupție. |

Dispozițiile existențe în Codul penal și în Codul de procedură penală cu privire la confiscarea bunurilor materiale dobândite în urma unor activități ilegale | Foarte puține bunuri au fost confiscate; se pare că nu există o voință suficientă pentru a face uz de dispozițiile legislative aplicabile în cazurile foarte complexe de corupție în care sunt implicați funcționari publici de rang înalt. | Infractorii condamnați rămân în continuare proprietarii bunurilor dobândite în urma activităților lor ilegale. |

Legea privind declararea originii bunurilor și a cadourilor primite de funcționarii publici de rang înalt (Legea privind declararea averilor) | Cadrul de sancționare este slab; falsul în declarații nu este considerat infracțiune penală. | Declarațiile de avere continuă să arate discrepanțe între bunurile declarate și veniturile reale. |

Legea privind prevenirea conflictelor de interese în exercițiul funcției publice | Legea privind conflictele de interese nu conține obligații relevante în materie de raportare și prevede numai că Agenția anticorupție ar trebui să îndemne funcționarii publici să evite conflictele de interese. | Există în continuare conflicte de interese. |

Legea privind accesul la documentele publice | Legea prevede plata unor penalități în caz de încălcare a normelor, dar nu este clar dacă acestea trebuie plătite de instituție sau de funcționarul public responsabil. | Lipsa de transparență duce la un control mai slab asupra activităților publice și la mai multe posibilități de apariție a unor acte de corupție. |

Legea privind finanțarea partidelor politice | Legea nici nu interzice și nici nu reglementează cu strictețe donațiile de la entități juridice care oferă bunuri sau servicii administrației publice. | Practicile de finanțare a partidelor politice nu sunt transparente. |

--------------------------------------------------

ANEXA V

BIBLIOGRAFIE

"Adapting the EU’s approach to today’s security challenges – the Review of the 2003 European Security Strategy", Comisia pentru afaceri europene/Camera Lorzilor, Londra, 2008.

"Assessment Kosovo (under UNSCR 1244/99)", Inițiativa SIGMA de sprijin pentru îmbunătățirea guvernanței și a gestionării, OCDE, 2010, 2011.

Ball, N., Promoting security sector reform in fragile states, USAID, 2005.

Blockmans, S., Wouters, J., Ruys, T., The European Union and Peacebuilding, Policy and Legal Aspects, ISBN: 9789067043298, 2010.

Briscoe, I., Price, M., Kosovo’s new map of power: governance and crime in the wake of independence, Institutul Neerlandez pentru Relații Internaționale Clingendael, 2011.

Chivvis, Ch-S., EU Civilian Crisis Management: the record so far, RAND Corporation, 2010.

"Communicate, Coordinate and Cooperate. A series of papers on the A-Z of cohering EU Crisis Management in the post-Lisbon Era", ISIS Europe, 2011.

"Corruption Cases Report Kosovo", Centrul de promovare și de consiliere juridică, Transparency International, 2009.

"Corruption in Kosovo, implications for USAID", USAID, 2006.

"Corruption in the Western Balkans: bribery as experienced by the population", Departamentul de statistică și sondaje (SASS) din cadrul UNODC, Biroul ONU pentru Droguri și Criminalitate, 2011.

Dari, E., Price, M., Van der Wal, J., Gottwald, M., Koenig, N., CSDP Missions and Operations: Lessons learned Processes, Parlamentul European, Direcția Generală Politici Externe, 2012.

Derks, M., More, S., The European Union and Internal Challenges for Effectively Supporting Security Sector Reform – An Overview of the EU’s set-up for SSR support anno spring 2009, Institutul Neerlandez pentru Relații Internaționale Clingendael, 2009.

Derks, M., Price M., The EU and Rule of Law Reform in Kosovo, Institutul Neerlandez pentru Relații Internaționale Clingendael, 2010.

"EU Anti-Corruption requirements:Measuring progress in Albania, Kosovo, FYR Macedonia and Turkey", Transparency International, CIMAP, ISBN: 9783935711777, 2011.

"EULEX – The first ten years (1999-2009) – The rule-of-law mission in Kosovo", Institutul pentru Studii de Securitate al Uniunii Europene, Paris, 2009.

"EULEX: Still in search of Identity", IPOL – Institutul Balcanic de Politici, Priștina, 2010.

"European Security and Defence Policy: the first ten years (1999-2009)", Institutul pentru Studii de Securitate (ISSUE), 2009.

"Fighting corruption in security sector reform", Peacebrief nr. 32, Institutul pentru Pace al Statelor Unite, 2010.

Hobbing, P., CEPS – Customs cooperation in the Area of Freedom, Security and Justice: the Role of Customs in the Management of the EU’s external border, 2011.

"Indicators of the spread of corruption in Kosovo’s Judicial System", Institutul Democratic din Kosovo, Transparency International, Priștina, 2009.

Jones, S-G., Wilson, J-M., Rathmell, A., Riley, K-J., Establishing Law and Order after conflict, RAND Corporation, 2005.

King, I., Mason, W., Peace at any Price. How the world failed Kosovo, ISBN 9780801445392, 2006.

Korski, D., and Gowan, R., Can the EU Rebuild Failing States? A Review of Europe’s Civilian Capacities, Consiliul european pentru relații externe, 2009.

"Kosovo and Serbia: A little goodwill could go a long way", Grupul Internațional de Criză, Priștina, Belgrad, Bruxelles, 2012.

"Kosovo Justice Support Program", raport trimestrial pentru perioada octombrie-decembrie 2009, USAID.

"Kosovo: Time for EULEX to prioritize War Crimes", Amnesty International, 2012.

Lehne, S., Kosovo and Serbia: Toward a normal relationship, Fundația Carnegie pentru pace internațională, 2012.

Malešič, M., Crisis Management in the EU: International Coordination and Civil-Military Cooperation, Facultatea de Științe Sociale, Universitatea din Liubliana.

"Mission in Kosovo – 6 years onwards: putting the Helsinki Final Act into action", OSCE, 2005.

"Mission in Kosovo: Independence of the Judiciary in Kosovo, Institutional and Functional Dimensions", OSCE, 2012.

Montanaro, L., The Kosovo Statebuilding Conundrum: Addressing Fragility in a Contested State, FRIDE, 2009.

"Nato presence in Kosovo, Implications of KFOR troop reduction and essential political processes", NATO, Open Society Foundations, Friedrich Ebert Stiftung, Foreign Policy Club, Priștina, 2011.

"North Kosovo: Dual Sovereignty in Practice", Europe Report nr. 211, Grupul Internațional de Criză, Priștina, Mitrovița, Bruxelles, 2011.

Philips, D-L., Realizing Kosovo’s Independence, Comisia națională pentru politica externă a SUA, 2010.

Poston, M., UK assessment and proposed support in the RoL sector in Kosovo, Ministerul pentru dezvoltare internațională (DFID), 2008.

"Public perceptions of safety and security in Kosovo: Time to act", Saferworld, Londra, 2011.

Qosaj, A., Mustafa, Strengthening Rule of Law in Kosovo: the Fight against corruption and organised crime, Institutul Kosovar de Dezvoltare și Cercetare în Domeniul Politicilor Publice (KIPRED), Documentul de politică 2010/8, Priștina, 2010.

Rathmell, A., Oliker, O., Kelly T-K., Brannan, D., Crane, K., Developing Iraq’s security sector, RAND Corporation, 2005.

Rehrl, J. Weisserth, H-B., Handbook on CSDP – The Common Security and Defence Policy of the European Union,Colegiul European de Securitate și Apărare.

"Rule of Law tools for post-conflict states: monitoring legal systems", United Nations Rule of Law, 2006.

Sadiku, L., Civil Society against Corruption: Report Kosovo, Școala de Administrație Publică Hertie, 2010.

"Securing peace and development: the role of the UN in supporting security sector reform", Raportul Secretarului General, ONU – Adunarea Generală, 2008.

"Security Reform and Governance", Document de referință al Comitetului de asistență pentru dezvoltare, OCDE, 2005.

Simonen, K., The state versus the Individual, the Unresolved Dilemma of Humanitarian Intervention, ISBN13: 9789004202917, 2011.

"Situation in Kosovo. Information note from Mr. Von Sydow", Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei, 2010.

"Special Report: The EU’s experience with Security Sector Governance", Institutul pentru Pace al Statelor Unite, 2011.

Summers, J., Kosovo: A precedent? The declaration of Independence, the Advisory Opinion and Implications for Statehood, Self-Determination and Minority Rights, ISBN13: 9789004175990, 2011.

"The Rule of Law in Independent Kosovo", Europe Report nr. 204, Grupul Internațional de Criză, Priștina, Bruxelles, 2010.

"The Corruption Monitor: Monitoring Report on Institutional Activities in the Fight Against Corruption September-October 2011", FOL, 2011.

"The Fragile Triangle – Police, judges and prosecutors coordination during criminal proceedings response in Kosovo", Institutul Kosovar de Dezvoltare și Cercetare în Domeniul Politicilor Publice (KIPRED), Priștina, 2010.

"The UK approach to stabilisation", Ministerul pentru Dezvoltare Internațională (DFID), 2008.

"Trust Me, I’m an International: on the Relationship between Civil Society and the International Community in Kosovo", document de reflecție al mișcării FOL.

"US Army – Security Sector Reform: a case study approach to transition and capacity building", Institutul de Studii Strategice, 2010.

Weiler, Q., The EU and Security Sector Reform in Africa: a leader in theory, a laggard in reality?, Universitatea ONU/Colegiul Europei, 2009.

Youngs, R., The European Union and the Promotion of Democracy, ISBN13: 9780199249794, 2002.

Zogiani, A., Pula, B., Bërxulli, D., Mulaj, I., USAID – Early Warning Report Kosovo, January-June 2006, Activitățile ABA-Roli în Kosovo – raport de evaluare, USAID, Kosovo, 2010.

--------------------------------------------------