52012DC0250

I. Introducere

Prezentul raport prezintă o analiză prospectivă a politicii UE în domeniul imigrației și al protecției internaționale, pe baza evoluțiilor din 2011, un an important pentru UE în multe privințe, cu impact ulterior și asupra politicii în domeniul migrației. Criza economică a continuat să afecteze economia și creșterea Uniunii Europene, dar, în plus, au existat și evenimentele dramatice ale Primăverii arabe și o intensificare a presiunii migrației la frontierele externe ale UE, în special la cele din vecinătatea Mării Mediterane și din sud-est, precum și consecințele rezultate din utilizarea abuzivă a regimului de liberalizare a vizelor. Aceste evenimente au permis evidențierea într-o măsură mai mare a necesității unei politici coerente și echilibrate a UE în domeniul migrației, care este în același timp dinamică, pentru a satisface nevoile pe termen scurt, dar și strategică, oferind o viziune pe termen mai lung.

În acest context, există o serie de inițiative esențiale, cum ar fi noul cadru strategic prevăzut în abordarea globală în materie de migrație și mobilitate (AGMM), care aduce o valoare adăugată acțiunilor UE și ale statelor sale membre, în special în ceea ce privește politica externă în domeniul migrației, precum și punerea în practică a Sistemului de Informații privind Vizele, lansarea unui portal UE privind imigrația, propunerile de consolidare a guvernanței spațiului Schengen și prezentarea propunerii privind EUROSUR. Printre alte realizări notabile se numără acordul politic referitor la extinderea mandatului Frontex și la Directiva modificată privind standardele minime, încheierea unui parteneriat pentru mobilitate cu Armenia, inaugurarea Biroului European de Sprijin pentru Azil (EASO) și înființarea unei noi agenții europene pentru gestionarea operațională a unor sisteme informatice la scară largă în spațiul de libertate, securitate și justiție. În colaborare cu colegislatorii, s-au înregistrat unele progrese în vederea atingerii obiectivului privind realizarea unui sistem european comun de azil în 2012.

Progrese în ceea ce privește acquis-ul UE s-au înregistrat și odată cu adoptarea Directivei privind permisul unic pentru resortisanții țărilor terțe în vederea șederii și ocupării unui loc de muncă pe teritoriul UE și un set comun de drepturi pentru lucrătorii resortisanți ai țărilor terțe cu ședere legală[1], a Directivei privind extinderea domeniului de aplicare a statutului de rezident pe termen lung la beneficiarii de protecție internațională[2] și a Directivei privind prevenirea și combaterea traficului de persoane și protejarea victimelor acestuia[3]. De asemenea, statele membre au luat măsuri suplimentare pentru a transpune Directiva privind returnarea și Directiva privind sancțiunile împotriva angajatorilor.

Raportul anual de anul trecut[4] a fost publicat în urma Comunicării privind migrația din mai 2011[5], ceea ce a oferit o perspectivă asupra elaborării de politici în funcție de evenimentele de la momentul respectiv. Ambele documente au stat ulterior la baza concluziilor Consiliului Justiție și Afaceri Interne (JAI)[6] și ale Consiliului European[7] din luna iunie 2011, care au stabilit orientări pentru dezvoltarea politicii UE în domeniul migrației, în special în ceea ce privește guvernanța spațiului Schengen, controlul frontierelor externe, dezvoltarea de parteneriate cu țările din vecinătatea sudică și finalizarea sistemului european comun de azil până în 2012.

Raportul din acest an oferă în primul rând o imagine de ansamblu, prin descrierea fenomenului migrației în UE din punct de vedere statistic. Ulterior, acesta examinează răspunsul UE la evenimentele importante menționate anterior, care au avut un impact asupra politicii în domeniul migrației, precum și contribuția Comisiei la foaia de parcurs care vizează creșterea presiunilor migrației. Și de data aceasta, raportul se bazează, în principal, pe evaluările politice ale Comisiei și ale statelor membre și este completat de un document concret care cuprinde o anexă statistică[8] în care sunt descrise în detaliu evoluțiile care au avut loc atât la nivelul UE, cât și, prin intermediul Rețelei europene de migrație[9], la nivelul statelor membre.

II. O sinteză a migrației în UE[10]

În primul rând, este interesant ca situația migrației în UE să fie plasată într-un context global mai larg. Într-un an în care populația mondială a depășit șapte miliarde de persoane, se estimează că în întreaga lume există aproximativ 214 milioane de migranți (aproximativ 3,1 % din totalul populației mondiale)[11], ceea ce înseamnă că 9,4 % (în jur de 20,2 milioane) din migranții de la nivel mondial sunt resortisanți ai țărilor terțe care locuiesc în UE. Prin comparație, Canada are aproximativ 3,4 % din numărul total de migranți din întreaga lume (7,2 milioane, care reprezintă 21,3 % din populația sa națională), în timp ce SUA are aproximativ 20 % din numărul total de migranți din întreaga lume (adică 42,8 milioane, care reprezintă 13,5 % din populația sa națională)[12].

La 1 ianuarie 2011, populația totală a UE a fost de 502,5 milioane de persoane, în creștere cu 1,4 milioane față de 2010, ceea ce este echivalent cu o rată anuală de +2,7 la 1 000 de locuitori, din care o creștere naturală de 0,5 milioane (+1,0 ‰) și o migrație netă de 0,9 milioane (+1,7 ‰). Cele 20,2 milioane de resortisanți din țări terțe în UE reprezintă aproximativ 4 % din populația totală a UE, procent care depășește numărul cetățenilor UE (12,3 milioane sau 2,5 % din populația totală a UE) care s-au instalat într-un alt stat membru[13]. În 2009, resortisanții țărilor terțe au provenit, în mare parte, din Turcia (aproximativ 2,4 milioane), Maroc (aproximativ 1,8 milioane) și Albania (aproximativ 1 milion)[14]. Potrivit indicelui dezvoltării umane (IDU) al ONU, aproximativ 47 % din migranții născuți în afara UE provin din țări cu un IDU ridicat, aproximativ 46 % din țări cu un IDU mediu și aproximativ 7 % din țări cu un IDU scăzut[15].

În 2010, resortisanților țărilor terțe le-au fost eliberate aproximativ 2,5 milioane de prime permise de ședere, din care 32,5 % din numărul total de permise au fost eliberate pentru activități remunerate, 30,2 % pentru motive familiale, 20,6 % pentru studii și 17 % pentru diferite alte motive (legate de protecție, ședere fără drept de muncă etc.). Defalcate în funcție de cetățenie, cele mai multe permise de ședere au fost eliberate resortisanților din SUA (aproximativ 212 000), India (aproximativ 200 000), China (aproximativ 172 000), Ucraina (aproximativ 167 000) și Maroc (aproximativ 157 000).

Cu ocazia celei de a 60-a aniversări a Convenției de la Geneva, numărul total de solicitanți de azil a înregistrat o creștere semnificativă de 16,8 % în comparație cu anul 2010, ajungând la puțin peste 302 000 de cereri, ceea ce a avut repercusiuni și asupra sistemelor de azil din mai multe state membre. Majoritatea solicitanților de azil proveneau din Afganistan (28 000), Federația Rusă (18 200), Pakistan (15 700), Irak (15 200) și Serbia (13 900). În ceea ce privește protecția acordată în 2011, în total, 59 465 de persoane au beneficiat de protecție în primă instanță [refugiați (28 995), protecție subsidiară (21 400) sau umanitară (9 065)], ceea ce reprezintă aproximativ 25 % din totalul deciziilor adoptate[16].

Astfel cum se menționează în secțiunea IV, migrația ilegală continuă să reprezinte o componentă importantă a migrației către UE. Prin însăși natura acestui tip de migrație, nu există cifre fiabile privind numărul migranților ilegali în UE, estimările cel mai des citate variind între mai puțin de 2 milioane și 4,5 milioane de persoane[17]. Se pot utiliza indicatori mai fiabili, precum refuzurile, arestările și returnările, deși acestea sunt supuse mai multor limitări. În 2011[18], unui număr de aproximativ 343 000 de persoane li s-a refuzat intrarea în UE, o scădere de 13 % față de 2010, majoritatea (aproximativ 70 %) fiind refuzate în Spania, în special la frontierele terestre externe. De asemenea, în 2011, în jur de 468 500 de persoane au fost arestate (o scădere față de anul 2010 când numărul acestora a fost de aproximativ 505 000), iar statele membre au returnat aproximativ 190 000 de resortisanți ai țărilor terțe (cu aproximativ 15 % mai puțin decât în 2010).

III. Contribuția migrației la Agenda UE pentru creștere economică[19]

La prima vedere, necesitatea unor canale de mobilitate și de migrație legală ar putea fi dificil de înțeles în contextul provocărilor economice cu care UE se confruntă în prezent. Este totuși necesar să se ia în considerare faptul că, deși există o rată a șomajului la nivelul UE de aproximativ 10 %, care reprezintă 23,8 milioane de cetățeni și este în creștere, ajungând la 22,1 % în rândul tinerilor (cu vârsta sub 25 de ani)[20], multe state membre se confruntă deja cu o insuficiență a forței de muncă și cu o lipsă de personal calificat[21] în sectoare diferite și din diverse motive[22]. Majoritatea statelor membre își concentrează eforturile asupra combaterii șomajului și asupra creșterii capacității de inserție profesională a propriei lor populații rezidente și, ulterior, asupra utilizării principiului preferinței acordate cetățenilor Uniunii pentru a reduce insuficiența forței de muncă. În prezent, statele membre tind să își concentreze abordarea față de migrația economică a resortisanților din țările terțe într-o măsură mai mare asupra lucrătorilor (înalt) calificați, deși câteva dintre acestea necesită, de asemenea, mână de lucru slab calificată, chiar dacă, în majoritatea cazurilor, pe o perioadă limitată.

Prin urmare, migrația economică rămâne o componentă importantă a eforturilor de a găsi soluții la insuficiența forței de muncă, în special în contextul îmbătrânirii populației UE[23] și al unei piețe internaționale din ce în ce mai competitive în ceea ce privește recrutarea de talente, în timp ce și alte țări din afara Europei se confruntă cu lipsa de personal calificat. Absența recunoașterii expertizei și a calificărilor formale ale resortisanților țărilor terțe care locuiesc deja în UE, precum și a posibilității de a transfera drepturile în materie de securitate socială reprezintă obstacole suplimentare în calea beneficierii pe deplin de această sursă de forță de muncă.

Pe lângă faptul că migranții pot contribui la creșterea economică[24], aceștia participă și din punct de vedere social și cultural la societățile noastre.

Având în vedere toate acestea, Comisia își propune să lanseze, înainte de sfârșitul anului 2012, o consultare prin care invită statele membre, partenerii sociali și părțile interesate la o dezbatere amplă referitoare la rolul pe care politicile UE ar trebui să îl îndeplinească în ceea ce privește oportunitățile de migrație economică.

În fapt, UE a întreprins deja mai multe măsuri de perspectivă și, în cadrul abordării globale în materie de migrație și mobilitate[25], va analiza posibilitățile de a realiza o mai bună corelare între angajatori și angajați în cadrul unei piețe globale a forței de muncă, scopul fiind acela de a valorifica, de asemenea, „circulația materiei cenușii”, care oferă beneficii reciproce, mai degrabă decât de a amplifica „exportul de materie cenușie”. Parteneriatele pentru mobilitate fac parte din această abordare și, pe lângă cele deja în vigoare cu Republica Moldova (denumită în continuare „Moldova”), Georgia și Capul Verde, în octombrie 2011, a fost încheiat un acord cu Armenia[26]. De asemenea, Comisia a inițiat negocieri cu o serie de țări sud‑mediteraneene, cu scopul de a încheia parteneriate pentru mobilitate sau alte cadre de cooperare, cum ar fi agendele comune în materie de migrație și mobilitate (a se vedea, de asemenea, secțiunea IV.1).

În vederea unei mai bune informări a migranților cu privire la posibilitățile și condițiile de migrație legală, a fost lansat portalul UE privind imigrația[27]. Acesta constituie o primă sursă de informații actualizate, adaptate și practice privind procedurile și politicile europene și naționale în domeniul imigrației. De asemenea, acesta explică drepturile și riscurile legate de migrația ilegală pentru a descuraja migranții să pătrundă pe teritoriul UE pe rute deseori periculoase.

Abordarea globală în materie de migrație și mobilitate, însoțită de un document privind migrația și dezvoltarea[28], a propus, de asemenea, o serie de măsuri care să valorifice la maximum impactul migrației și al mobilității asupra dezvoltării. Printre acestea se numără promovarea codului de practici al OMS privind recrutarea internațională a personalului medical[29] și monitorizarea aplicării Directivei privind cartea albastră a UE, care permite statelor membre să respingă unele cereri pentru a asigura recrutarea pe criterii etice, în vederea reducerii exportului de materie cenușie. O altă măsură a constat în examinarea posibilității de a crea vehicule investiționale pentru diaspora care ar permite canalizarea contribuțiilor voluntare ale acesteia, precum și în alocarea de resurse UE pentru a stimula inițiativele și investițiile orientate spre dezvoltare în țările prioritare, precum cele din sudul Mediteranei. Alte măsuri vizează dezvoltarea de parteneriate public-privat în vederea implicării IMM‑urilor și antreprenorilor migranți în schimburile comerciale, investițiile și transferurile de competențe între statele membre ale UE și țările partenere, explorarea utilității unui forum anual privind transferul de fonduri și luarea în considerare a valorii adăugate a unui portal comun al UE pentru transferul de fonduri[30]. Un alt aspect îl reprezintă acordarea de asistență țărilor partenere în vederea identificării și monitorizării agenților de recrutare de bună credință, cu scopul de a conferi o mai mare putere de acțiune migranților, în special pentru a facilita migrația circulară[31]. În cele din urmă, au fost incluse propuneri în vederea extinderii agendei tradiționale privind migrația și dezvoltarea pentru a aborda mai bine aspecte precum consecințele sociale ale migrațiilor asupra țărilor de origine și protecția drepturilor migranților în tranzit. Comisia este pregătită să instituie aceste diverse măsuri în cadrul dialogului și cooperării cu țările terțe. Într-adevăr, această abordare este deja parte integrantă a tuturor dialogurilor politice și a cadrelor de cooperare pe care UE le-a dezvoltat cu țările și regiunile terțe și care, în prezent, reprezintă șapte procese regionale ce cuprind mai mult de o sută de țări și peste douăzeci de procese bilaterale.

O altă realizare semnificativă a fost adoptarea Directivei privind permisul unic[32], care trebuie transpusă în legislația națională până în decembrie 2013. Aceasta vizează simplificarea procedurilor de migrație și asigurarea faptului că resortisanții țărilor terțe cu ședere legală se bucură de un set comun de drepturi în condiții de egalitate cu resortisanții statelor membre. Pe de altă parte, unele state membre au transpus Directiva privind cartea albastră a UE[33]. Cu toate acestea, în ansamblu, progresele au fost limitate, ceea ce a determinat Comisia să inițieze proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor din cauza lipsei de comunicare a măsurilor naționale de transpunere. Au fost identificate mai multe deficiențe în ceea ce privește studenții[34] și cercetătorii[35], care contribuie totodată la economia UE și constituie o investiție pentru aceasta. De exemplu, în cazul studenților, s-a identificat necesitatea de a consolida clauzele privind mobilitatea în directivă, de a promova sinergiile cu programele UE care facilitează mobilitatea resortisanților țărilor terțe în UE și de a intensifica garanțiile procedurale; în timp ce pentru cercetători, s-a constatat că este necesar să se furnizeze definiții clare și lipsite de ambiguitate ale drepturilor cercetătorilor, să se stabilească distincții clare între permisele pentru cercetători și alte tipuri de permise și să se ofere o mai bună orientare și mai multe informații cu privire la posibilitățile oferite de directivă. În consecință, pentru o mai bună utilizare a acestor instrumente și pentru a promova în continuare atractivitatea UE, în decembrie 2012 este planificată prezentarea unei propuneri de modificare și fuzionare a acestor două directive cu scopul de a facilita totodată o mai mare mobilitate a studenților și a cercetătorilor.

S-au înregistrat unele progrese în cadrul negocierilor asupra propunerilor de directive privind lucrătorii sezonieri[36] și persoanele transferate în cadrul aceleiași companii[37]. Prima dintre aceste propuneri de directive va oferi mijloacele juridice prin care lucrătorii sezonieri ar putea intra și lucra pe teritoriul UE, va preveni exploatarea și va asigura protecția sănătății și a siguranței acestora, garantând, de asemenea, că angajatorii din UE dispun de forța de muncă necesară. Cea de a doua are ca obiectiv să răspundă unei necesități a societăților multinaționale de a facilita transferul de personal cu înaltă calificare la sediile lor și la întreprinderi asociate din UE prin depășirea obstacolelor reprezentate de multitudinea de norme diferite și de birocrația din statele membre. Astfel, aceasta are potențialul de a favoriza creșterea economică, de a consolida competitivitatea UE, de a îmbunătăți capacitatea de a îndeplini obiectivele Strategiei UE 2020 și de a asigura acces și șanse egale tuturor părților interesate relevante. Cu toate că există o serie de aspecte care trebuie încă soluționate în timpul negocierilor, statele membre sunt îndemnate să ajungă la un acord politic, cât mai curând posibil, astfel încât aceste instrumente ale UE să poată deveni, de asemenea, o parte din mijloacele necesare pentru a lupta împotriva crizei economice actuale și pentru a răspunde provocărilor viitoare.

De asemenea, în raportul referitor la Directiva privind rezidenții pe termen lung[38] s-a concluzionat că, date fiind mai multe motive identificate, potențialul acestui instrument al UE este departe de a fi exploatat pe deplin. Comisia își va intensifica eforturile pentru a se asigura că directiva este transpusă corect, în primul rând prin organizarea unor reuniuni tehnice cu statele membre și, de asemenea, în cazul în care este necesar, prin intermediul acțiunilor în constatarea neîndeplinirii obligațiilor.

Corolarul migrației legale este necesitatea de a avea politici de integrare eficiente. În timp ce elaborarea și punerea în aplicare a politicilor de integrare intră în competența și responsabilitatea statelor membre, Comisia continuă să îndeplinească un rol de sprijin, astfel cum s-a recunoscut recent în cadrul Consiliului JAI[39]. Cu toate acestea, în timp ce există numeroase exemple de politici de integrare ambițioase[40], nu toate măsurile și-au îndeplinit obiectivele. Mai rămân încă multe de făcut pentru a beneficia pe deplin de potențialul oferit de cele 20,2 milioane de resortisanți ai țărilor terțe din UE. În plus, în ceea ce privește obiectivele principale ale Strategiei Europa 2020[41], în 2010, rata medie de ocupare a forței de muncă în rândul resortisanților țărilor terțe cu vârsta cuprinsă între 20 și 64 de ani a fost de 58,5 %, față de 68,6 % din totalul populației din această grupă de vârstă. 19,4 % din resortisanții țărilor terțe din aceeași grupă de vârstă nu aveau un loc de muncă, comparativ cu 9,3 % din populația totală, iar 46,4 % din resortisanții țărilor terțe erau supracalificați pentru locurile lor de muncă, față de 21,2 % din populația totală. Pentru resortisanții țărilor terțe care devin șomeri, există riscul suplimentar ca aceștia să își piardă și statutul de ședere legală. În 2010, 32,4 % din resortisanții țărilor terțe cu vârsta cuprinsă între 20 și 64 de ani erau amenințați de sărăcie, comparativ cu 15,0 % din populația totală din aceeași grupă de vârstă. De asemenea, în 2010, rata părăsirii timpurii a școlii în rândul resortisanților țărilor terțe cu vârsta cuprinsă între 18 și 24 de ani a fost de 33,0 %, comparativ cu 14,1 % din populația totală din aceeași grupă de vârstă[42].

Agenda europeană pentru integrarea resortisanților țărilor terțe[43] stabilește etapele următoare pentru ca migranții și, în acest fel, UE, să își utilizeze la maximum capacitățile și competențele, având la bază respectarea și promovarea drepturilor fundamentale. Măsurile propuse pentru a beneficia pe deplin de pe urma potențialului migrației includ o mai mare participare economică, socială, culturală și politică a resortisanților țărilor terțe cu ședere legală în societățile-gazdă, precum și cunoștințe despre drepturile și obligațiile lor și o abordare pozitivă a diversității. De asemenea, Comisia consolidează cooperarea cu autoritățile locale și regionale și acordă un rol țărilor de origine.

O altă componentă se referă la reîntregirea familiei, care constituie o formă de migrație legală pe care anumite state membre doresc în mod explicit să o limiteze. În acest context, în noiembrie 2011 a fost lansată o dezbatere publică[44] privind reîntregirea familiei care vizează modul în care acest tip de migrație ar putea fi dezvoltat în continuare, fără a pierde din vedere obiectivul Directivei 2003/86/CE, inclusiv păstrarea dreptului fundamental la viața de familie. Pe baza reacțiilor primite, Comisia va decide cu privire la următoarele etape.

IV. Măsurile de politică ale UE, ca răspuns la presiunile migrației

În timp ce numai 4 % (sau 27 465 din 706 000)[45] din cei care, fugind de tensiunile civile din Libia, s-au îndreptat spre nord, către UE, consecințele acestui fapt, combinate cu creșterea fluxurilor de migrație ilegală din Tunisia[46] și de la frontiera turco-greacă[47], precum și cu o creștere semnificativă a numărului de solicitanți de azil care sosesc la frontierele externe din sudul UE[48], au demonstrat că UE este încă sub o presiune sporită exercitată de migrație[49] și că nu există motive ca aceasta să scadă în viitor[50]. Într-adevăr, consecințele Primăverii arabe[51], în principal în Italia, dar și în Malta, precum și fluxurile migratorii de la frontiera greco-turcă pe parcursul anului 2011, au condus la reflecții grave asupra modului în care UE ar trebui să răspundă cel mai bine la aceste presiuni ale migrației, având, în același timp, mecanisme eficiente de intrare care să permită o migrație ordonată și controlată.

Migrația ilegală în UE este adesea un efort care presupune riscuri, iar, pentru cei care sunt victime ale traficului de persoane sau ale traficului ilegal de migranți, o exploatare abominabilă. Chiar și în UE, migranții se pot afla într-o situație ilegală, de exemplu, în cazul în care își prelungesc șederea depășind astfel termenul de expirare a vizei sau nu se întorc în țara lor de origine după ce au fost informați cu privire la respingerea cererii lor de azil. UE a pus întotdeauna un accent special pe identificarea măsurilor menite să reducă migrația ilegală și, în anul 2011, au fost adoptate mai multe concluzii ale Consiliului[52] care abordează migrația ilegală. În comunicările Comisiei din 4 mai[53] și 24 mai 2011[54] au fost incluse priorități de reducere a migrației ilegale. De asemenea, acestea au examinat pe larg situația migrației ilegale, inclusiv compoziția fluxurilor, natura și amploarea impactului, precum și măsurile și bunele practici asumate de UE și de statele sale membre. Deși este evident că situația diferă de la un stat membru la altul, date fiind particularitățile geografice și politice, în prezent este necesar ca procesele și măsurile care au fost deja convenite la nivelul UE să fie puse în aplicare într-un mod mai eficient. Răspunsul UE ar trebui să fie adaptat la diferite provocări, însă obiectivele care trebuie atinse și mijloacele puse la dispoziția UE și a statelor membre rămân aceleași.

Aceasta este o provocare comună pentru UE și statele sale membre. Niciun stat membru nu poate răspunde acestor provocări pe cont propriu, însă fiecare are responsabilitatea de a asigura punerea efectivă în aplicare a măsurilor convenite. Valoarea adăugată a unei acțiuni la nivelul UE și între UE și partenerii noștri, în special vecinii noștri, este, prin urmare, esențială. Este important, de asemenea, să se identifice și să se sprijine în comun o abordare strategică și cuprinzătoare care să abordeze migrația ilegală, inclusiv să se asigure o gestionare eficientă a frontierelor externe ale UE prin canale legale corespunzătoare de intrare.

Migrația și mobilitatea ar trebui, prin urmare, să fie considerate în contextul necesității de a menține un flux ordonat al deplasărilor și cu respectarea deplină a drepturilor fundamentale. Din această perspectivă, dialogul și cooperarea cu țările terțe în vederea facilitării migrației legitime și a mobilității, asociate cu o luptă eficace împotriva migrației ilegale și cu o politică eficientă în materie de returnare, precum și funcționarea adecvată a controalelor la frontierele externe și solidaritatea cu statele membre cele mai afectate constituie tot atâtea elemente în absența cărora UE nu va putea oferi mai multe posibilități de migrație legală și de mobilitate. Un alt aspect fundamental este menținerea liberei circulații și a securității interne în interiorul UE. Legitimitatea oricărui cadru de politică se bazează pe această premisă. Astfel cum se va arăta în continuare, în condițiile unei aplicări efective, acquis-ul existent și inițiativele propuse în 2011 vor oferi UE instrumentele necesare pentru a răspunde acestor provocări.

Sub îndrumarea președinției poloneze a Consiliului UE, ultimele tendințe în materie de migrație ilegală au fost abordate de mai multe ori în vederea pregătirii unui set de propuneri pentru posibile acțiuni comune[55]. În cooperare cu Comisia și cu statele membre, președinția daneză a continuat acest demers și a elaborat un răspuns coerent care a condus la adoptarea, în aprilie 2012, de către Consiliul JAI a foii de parcurs Acțiunile UE privind presiunile exercitate de migrație - un răspuns strategic[56]. Contribuția Comisiei la elaborarea acestei foi de parcurs este prezentată în secțiunea IV.6.

IV.1. Dialoguri privind migrația, mobilitatea și securitatea[57]

Ca parte a abordării globale în materie de migrație și mobilitate, la 6 și 13 octombrie 2011 cu Tunisia și, respectiv, cu Marocul, au fost inițiate dialoguri privind migrația, mobilitatea și securitatea care conduc la încheierea de parteneriate pentru mobilitate și au fost efectuate pregătirile necesare pentru începerea dialogului cu Egiptul. Vor urma dialoguri similare cu alte țări din regiunea sud-mediteraneeană, în special cu Libia, de îndată ce situația politică va permite acest lucru. Grație acestor dialoguri, UE și țările partenere pot discuta în mod exhaustiv toate aspectele legate de posibila lor cooperare în materie de gestionare a fluxurilor migratorii și a circulației persoanelor în vederea stabilirii, printre altele, a unor parteneriate pentru mobilitate. În aceste dialoguri se aplică principiul condiționalității pentru a încuraja angajamentele efective în ceea ce privește prevenirea fluxurilor de migrație ilegală, gestionarea frontierelor și cooperarea în materie de returnare și readmisie a migranților ilegali.

De asemenea, după cum se menționează în concluziile Consiliului JAI din 25 februarie 2011, este momentul să se reconsidere propunerea formulată de Comisie la începutul anului 2011 privind inițierea unui dialog cu Turcia.

Dialoguri de un format asemănător, care vizează abordarea în comun a mobilității și a elementelor aferente legate de securitate, au fost inițiate cu țările din Balcanii de Vest, începând cu anul 2008. Procesul se bazează pe foi de parcurs specifice fiecărei țări, cu criterii de referință, care cuprind, printre altele, securitatea documentelor, consolidarea capacităților în domeniul migrației, al gestionării frontierelor și al readmisiei, precum și lupta împotriva criminalității transnaționale organizate, a terorismului și a corupției. Ca urmare a eliminării obligativității vizelor, Comisia a lucrat intens cu țările din Balcanii de Vest pentru a preveni utilizarea abuzivă a regimului de călătorii fără viză și a remedia situația, după caz. Țările respective au adoptat o serie de măsuri specifice pentru a combate acest fenomen.

De asemenea, s-au făcut propuneri concrete pentru a consolida și mai mult nivelul de cooperare politică și operațională în domeniul justiției și afacerilor interne între UE și partenerii săi din est[58]. S-a acordat o prioritate deosebită consolidării cadrelor existente de dialog și cooperare, inclusiv prin identificarea principiilor pentru o astfel de cooperare, precum și analizării progreselor înregistrate pentru a propune, ulterior, orientări privind consolidarea în continuare a cooperării, inclusiv a priorităților tematice ale acesteia[59].

IV.2. Sprijinul acordat Greciei

Frontiera terestră dintre Grecia și Turcia este deosebit de vulnerabilă la mișcările migratorii ilegale și s-a acordat o atenție deosebită consolidării controalelor la această frontieră, coordonarea sprijinului politic și material fiind asigurată în principal de către Frontex. De asemenea, această agenție a acordat asistență Greciei prin intermediul proiectului Attica, care a susținut poliția elenă în ceea ce privește dezvoltarea capacității sale în materie de returnare. Comisia a colaborat intens cu autoritățile elene și a efectuat periodic misiuni în Grecia pentru a examina progresele înregistrate în vederea punerii în aplicare a planului de acțiune, prezentând ulterior un raport pe această temă Consiliului JAI.

Având în vedere necesitatea ca Grecia să pună rapid în aplicare planul de acțiune privind reforma azilului și gestionarea migrației, adoptat în septembrie 2010[60], Fondul pentru frontierele externe a oferit și va continua să ofere un sprijin financiar substanțial[61] în vederea îmbunătățirii gestionării frontierelor, în special, prin susținerea creării unor centre moderne de evaluare și de detenție în regiunea Evros, la frontiera terestră greco-turcă. În plus, s-a acordat o prioritate importantă consolidării capacității Greciei de a se asigura că migranții ilegali sunt returnați în țările lor de origine, în conformitate cu normele prevăzute în Directiva privind returnarea (2008/115/CE); în acest sens, operațiunile de returnare forțată, precum și introducerea și punerea în aplicare a unor programe de returnare voluntară beneficiază de un sprijin financiar substanțial[62] din partea Fondului de returnare. Fondul finanțează, de asemenea, consolidarea capacității operaționale a Greciei pentru gestionarea returnărilor și transpunerea eficientă a Directivei privind returnarea. Comisia a prezentat și continuă să prezinte sugestii Greciei privind modalitatea de a spori la maximum eficacitatea sprijinului disponibil, inclusiv prin cooperarea cu organizații precum OIM.

Numai aceste acțiuni nu ar fi totuși suficiente fără ca, în paralel, să existe o cooperare consolidată cu vecinii cei mai apropiați, în special cu Turcia. În acest sens și făcând trimitere, de asemenea, la punctul IV.1, încheierea unui acord de readmisie cu autoritățile turce și asigurarea angajamentului acestora pentru combaterea migrației ilegale rămân o prioritate absolută.

Comisia, statele membre, EASO și ICNUR au sprijinit Grecia și în ceea ce privește reforma sistemului său de azil, inclusiv din punct de vedere financiar[63], și s-au înregistrat o serie de evoluții pozitive, precum adoptarea de noi legi în materie de azil, crearea unui nou serviciu independent de azil, a unui serviciu de primire inițială și a unei autorități de recurs, o reducere a numărului de cereri nerezolvate și elaborarea de către EASO a unui plan operațional care vizează detașarea unor echipe de sprijin pentru azil din mai 2011. Cu toate acestea, există în continuare unele îngrijorări profunde, printre altele, cu privire la condițiile inadecvate de primire, în special în regiunea Evros. Autoritățile elene sunt invitate să adopte rapid măsurile care se impun, garantând, în același timp, respectarea drepturilor fundamentale ale persoanelor în cauză.

IV.3. Protejarea frontierelor externe ale UE

Cooperarea operațională între statele membre în ceea ce privește securitatea frontierelor și returnarea beneficiază de sprijinul Frontex, iar această valoare adăugată a fost reconfirmată, în special, cu ocazia asistenței oferite autorităților elene, inclusiv prin intermediul RABIT[64], la frontiera sa cu Turcia și în cadrul operațiunilor din Marea Mediterană. Bugetul Frontex a fost suplimentat cu suma de 30 de milioane EUR pentru a permite acestei agenții să continue să își dezvolte capacitatea operațională.

Printre evoluțiile importante care au avut loc în urma acordului de modificare a regulamentului de instituire[65] se numără posibilitatea ca agenția să își consolideze cooperarea cu țările terțe, inclusiv prin furnizarea de asistență tehnică[66], detașarea echipelor europene de polițiști de frontieră, numirea unui ofițer pentru drepturile fundamentale și crearea unui forum consultativ privind drepturile fundamentale, care ar trebui să asigure integrarea drepturilor fundamentale în toate activitățile sale. Statele membre sunt invitate să continue să facă schimb de informații operaționale și să coopereze între ele, pe de o parte, și cu Frontex, pe de altă parte, în vederea reducerii pierderilor de vieți omenești pe mare și a numărului de imigranți ilegali care intră în mod clandestin pe teritoriul UE.

În altă ordine de idei, adoptarea temeiului juridic de instituire a Agenției europene pentru gestionarea operațională a sistemelor informatice la scară largă în spațiul de libertate, securitate și justiție[67] va garanta, de îndată ce aceasta devine pe deplin operațională la sfârșitul anului 2012, un schimb continuu, neîntrerupt de date între autoritățile naționale, folosind Eurodac, Sistemul de Informații privind Vizele (VIS) și Sistemul de informații Schengen de a doua generație (SIS II). Pe lângă gestionarea acestor sisteme, agenția va fi, de asemenea, responsabilă de elaborarea și gestionarea operațională a sistemelor respective, precum și a altor sisteme informatice la scară largă, în baza titlului V din TFUE.

Privind spre viitor, Comisia a înaintat propunerea sa de instituire a Sistemului european de supraveghere a frontierelor (EUROSUR)[68], cu scopul de a consolida, începând din 2013, supravegherea frontierelor externe Schengen, în special a frontierelor maritime meridionale și a celor terestre estice. De asemenea, Comisia și-a prezentat viziunea[69] privind următoarea generație de instrumente de gestionare a frontierelor, făcând apel la noile tehnologii pentru a simplifica existența celor care călătoresc frecvent în UE și pentru o mai bună monitorizare a trecerii frontierelor. Această inițiativă privind „frontierele inteligente” constă, în principal, într-un sistem de intrare/ieșire (EES) și un program de înregistrare a pasagerilor (RTP). În urma consultărilor cu Parlamentul European, Consiliul și Autoritatea Europeană pentru Protecția Datelor, în 2012, Comisia intenționează să formuleze propuneri legislative pentru un EES și un RTP, pe baza unei evaluări aprofundate a impactului.

IV.4. O politică europeană comună în domeniul vizelor

În 2011 au fost eliberate aproximativ 12,7 milioane de vize Schengen[70], iar în anii următori se preconizează o creștere a numărului acestora. Sistemul de Informații privind Vizele (VIS) a fost lansat la 11 octombrie 2011, în Africa de Nord și, treptat, va fi extins la nivel mondial, ceea ce permite procesarea mult mai rapidă a cererilor și combaterea mai eficientă a furtului de identitate. De la lansare și până la sfârșitul anului 2011, în sistem au fost înregistrate în jur de 300 000 de cereri de viză din care aproximativ 243 000 au primit decizii favorabile de eliberare a vizelor, iar 38 000, decizii nefavorabile. Cele mai multe cereri provin din Maroc (aproximativ 74 000), Algeria (aproximativ 71 000), Tunisia (aproximativ 29 000) și Egipt (aproximativ 23 000). Mai mult de 50 % din numărul total al cererilor au fost procesate de Franța (aproximativ 116 000 de cereri) și de Spania (aproximativ 44 000 de cereri). În jur de 500 de persoane au depus cereri multiple, care au fost toate respinse[71].

După introducerea în noiembrie 2009 a liberalizării vizelor pentru Balcanii de Vest, creșterea bruscă și substanțială a numărului de cereri nefondate de azil a constituit unul dintre motivele pentru care modificările la Regulamentul 539/2001[72] propuse în mai 2011 au inclus un mecanism de salvgardare în domeniul vizelor care ar putea fi utilizat ca măsură de ultimă instanță.

S-au înregistrat progrese substanțiale privind negocierea acordurilor de facilitare a eliberării vizelor cu Capul Verde și privind îmbunătățirea acordurilor existente de facilitare a eliberării vizelor cu Moldova, Federația Rusă și Ucraina[73]. Negocierile cu Ucraina au fost finalizate în decembrie 2011[74]. Comisia va continua să recurgă la acordurile de facilitare a eliberării vizelor în vederea promovării contactelor interpersonale, inclusiv în cadrul Parteneriatului estic[75] și, pe viitor, în cadrul parteneriatului cu țările din sudul Mediteranei. Dialogul privind liberalizarea vizelor a început cu Kosovo[76] și continuă cu Moldova, Federația Rusă și Ucraina.

IV.5. Guvernanța Schengen

Schengen, ca spațiu fără controale la frontierele interne, este unul dintre principalii piloni ai UE și a permis unui număr de peste 400 de milioane de europeni să călătorească mai ușor în 26 de țări. Cu toate acestea, afluxul către alte state membre, în special Franța, de resortisanți tunisieni cărora Italia le-a acordat permise temporare[77] și intenția Danemarcei de a introduce măsuri frontaliere au pus la grea încercare sistemul Schengen și au adus în centrul atenției necesitatea de a consolida guvernanța Schengen. În vederea îmbunătățirii funcționării sistemului Schengen, Comisia a prezentat propuneri[78] pentru a consolida evaluarea și monitorizarea aplicării normelor Schengen, în scopul de a transforma mecanismul actual într‑un instrument eficace și preventiv. Propunerile au inclus, de asemenea, un mecanism pentru reintroducerea controalelor la frontierele interne ca măsură de ultimă instanță[79], care ar trebui să aibă loc numai în situații excepționale, dar să garanteze posibilitatea unui răspuns coordonat la nivelul UE pentru a proteja funcționarea și integritatea spațiului Schengen ca bun comun.

Totodată, au fost propuse mai multe modificări[80] la Codul frontierelor Schengen (CFS). Comisia consideră că acestea sporesc claritatea și reduc posibilitatea unor interpretări divergente, răspund în același timp problemelor practice apărute și, în plus, vizează consolidarea în continuare a protecției drepturilor fundamentale. Negocierile au avansat în toamna anului 2011, iar adoptarea este preconizată în cursul anului 2012.

Pentru a asigura o punere în aplicare coerentă și interpretarea normelor care reglementează Schengen, Comisia a elaborat, de asemenea, în colaborare cu experți din statele membre, orientări privind eliberarea de permise de ședere temporară și de documente de călătorie resortisanților din țările terțe și a adoptat măsuri polițienești în zonele de frontieră internă. Se preconizează că aceste orientări vor fi prezentate în anul 2012.

În plus, și după aprobarea Consiliului JAI în decembrie 2011, Comisia intenționează să prezinte periodic rapoarte privind funcționarea cooperării Schengen, care să servească drept bază pentru o discuție politică în Consiliu și în Parlamentul European. Primul raport a fost publicat în mai 2012[81].

Printre constatările pozitive se numără aderarea oficială a Principatului Liechtenstein[82] la spațiul Schengen, includerea oblastului Kaliningrad ca zonă eligibilă pentru micul trafic de frontieră[83] și progresele realizate de Bulgaria și România în vederea aderării la spațiul Schengen[84].

IV.6. Etapele următoare – o foaie de parcurs verificabilă

După cum s-a demonstrat în secțiunile anterioare, UE dispune deja de o serie de instrumente menite să reducă migrația ilegală, nu numai Frontex, ci și Europol și EASO urmând să îndeplinească roluri esențiale în acest sens. Prin urmare, nu este necesară crearea unor structuri sau mecanisme noi, ci mai degrabă se impune concentrarea pe o aplicare mai eficientă a proceselor și a măsurilor existente, care au fost convenite deja la nivelul UE. Acestea ar trebui să fie utilizate la capacitate maximă, iar statele membre sunt invitate să colaboreze îndeaproape cu Comisia în acest scop.

Într-adevăr, în urma discuțiilor ample, menționate anterior, care au avut loc la Consiliu pe parcursul anului 2011, în special în timpul președinției poloneze, calea de urmat este acum prezentată în cadrul coerent al foii de parcurs Acțiunile UE privind presiunile exercitate de migrație – un răspuns strategic, care a fost elaborată sub egida președinției daneze și conține obiective clare și priorități măsurabile. Totodată, pe baza priorităților definite de statele membre și dat fiind faptul că acestea nu ar putea fi abordate în mod eficient decât prin intermediul unor acțiuni strategice și globale la nivelul UE, Comisia a contribuit la elaborarea acestei foi de parcurs în funcție de următoarele cinci priorități:

(1) asigurarea unei solidarități concrete între statele membre, mai ales pentru categoriile cele mai afectate, garantând, în același timp, că statele membre depun toate eforturile necesare pentru o gestionare eficientă a frontierele lor externe;

(2) promovarea rolului operațional al agențiilor UE (în special, Frontex, Europol și EASO);

(3) consolidarea capacității de a convinge țările terțe să acționeze mai eficient și să coopereze cu UE pentru a preveni migrația ilegală și a readmite[85] migranții ilegali, cu respectarea deplină a drepturilor lor fundamentale, prin oferirea unor recompense și stimulente mai însemnate în schimbul cooperării lor, precum și prin dialog și parteneriate care să acopere toate aspectele legate de gestionarea migrației;

(4) mobilizarea unor resurse financiare adecvate, inclusiv prin intermediul viitorului Fond pentru azil și migrație[86] și

(5) transpunerea completă și utilizarea acquis-ului existent, în special a Directivei privind returnarea[87], cu accent constant pe plecarea voluntară, pe reintegrare și pe monitorizarea garanțiilor privind drepturile fundamentale, precum și a Directivei privind sancțiunile la adresa angajatorilor[88], la care se adaugă progresele înregistrate în legătură cu propunerile deja prezentate în acest domeniu, mai ales cele privind lucrătorii sezonieri și EUROSUR.

Abordarea propusă de Comisie se regăsește, într-o mare măsură, în foaia de parcurs adoptată de către Consiliul JAI în aprilie 2012.

V. Protecția internațională pentru secolul XXI

UE are o tradiție îndelungată în oferirea de protecție celor care au nevoie de aceasta și va continua să acorde această protecție, în conformitate cu obligațiile sale internaționale. O prioritate esențială, recunoscută și de numeroase state membre, rămâne realizarea, în anul 2012, a unui sistem european comun de azil, iar unele progrese în vederea îndeplinirii acestui obiectiv au fost deja înregistrate. După negocieri ample și adesea dificile cu colegislatorii, s-a ajuns la un acord politic referitor la extinderea Directivei privind rezidenții pe termen lung pentru a include beneficiarii de protecție internațională[89], precum și la reformarea Directivei privind standardele minime[90]. În urma propunerilor modificate în iunie 2011, au fost realizate progrese și în ceea ce privește directivele privind procedurile de azil și condițiile de primire. Rezultate mai puțin favorabile au avut negocierile privind reformarea Regulamentului Dublin și cele privind Regulamentul Eurodac, care au fost blocate cea mai mare parte a anului 2011. Pentru a avansa, Comisia invită Parlamentul European și Consiliul să adopte o abordare constructivă în cadrul negocierilor pentru a se ajunge la un compromis echitabil și echilibrat, acceptabil pentru toate părțile interesate și favorabil armonizării. În acest sens, Comisia și-a exprimat dorința de a prezenta o propunere, care să prevadă mai ales accesul serviciilor de aplicare a legii la EURODAC, dacă astfel negocierile asupra întregului pachet pot avansa cu adevărat.

EASO a fost operațional la mijlocul anului 2011, iar în iunie 2012 biroul va prezenta un raport de activitate referitor la primul său an de funcționare. Pe lângă sprijinul acordat Greciei, EASO a avut ca misiune principală recrutarea, înființarea structurilor necesare în Malta și asumarea responsabilității pentru măsurile de cooperare practică, de exemplu, programul de formare european în materie de azil. Negocierile oficiale privind participarea țărilor asociate, inclusiv a Norvegiei, la EASO se preconizează că vor fi încheiate în prima jumătate a anului 2012. EASO ar trebui devină independent până la jumătatea anului 2012, prin utilizarea la maximum a măsurilor de cooperare practică și a instrumentelor prevăzute în regulamentul de instituire[91]. De asemenea, statele membre ar trebui să sprijine EASO prin punerea la dispoziția acestui birou a experților și activelor din domeniu, în mod structural, și nu doar în cazurile de presiune deosebită.

Solidaritatea continuă să reprezinte o componentă esențială a politicii UE în domeniul azilului. Comunicarea privind solidaritatea în domeniul azilului pe teritoriul UE[92] vizează consolidarea cooperării practice, tehnice și financiare între statele membre, orientarea spre o mai bună repartiție a responsabilităților și o mai bună guvernanță a sistemului de azil. Toate părțile implicate, în special statele membre, sunt invitate să participe în mod constructiv în urma adoptării acestei comunicări. În cadrul acțiunilor existente și având în vedere decizia privind lansarea celei de a doua etape a proiectului de transfer în interiorul UE a refugiaților din Malta (EUREMA),[93] Comisia va efectua o evaluare detaliată a proiectului pentru a analiza modalitățile de îmbunătățire în continuare a transferului.

Țările terțe beneficiază, de asemenea, de solidaritatea UE în domeniul azilului și o nouă prioritate, în cadrul abordării globale în materie de migrație și mobilitate, constă în intensificarea cooperării cu țările terțe implicate în vederea consolidării sistemelor lor de azil, în conformitate cu standardele internaționale. Programele de protecție regionale (PPR) reprezintă un instrument esențial pentru realizarea acestui obiectiv[94]. Un alt aspect se referă la relocarea în UE[95], în cooperare cu țările terțe. Prin urmare, Comisia salută decizia Consiliului și a Parlamentului de a stabili prioritățile comune ale UE în materie de relocare pentru anul 2013, deschizând calea pentru noi norme privind sprijinul financiar de care statele membre beneficiază prin intermediul Fondului european pentru refugiați[96].

Minorii neînsoțiți, și nu doar cei care au solicitat azil, continuă să reprezinte o prioritate în contextul planului de acțiune privind minorii neînsoțiți (2010 – 2014)[97]. În 2011, au solicitat azil cel puțin 11 800 de minori neînsoțiți,[98] numărul acestora fiind în creștere față de anul 2010 (aproximativ 10 700). Se cunosc puține informații despre numărul celor care nu figurează în sistemul de azil[99]. Pe lângă integrarea unor acțiuni specifice minorilor neînsoțiți în cadrul Directivei privind combaterea traficului de persoane (a se vedea mai jos), în propunerea tehnică privind Codul frontierelor Schengen[100] și în acțiunile care urmează să fie întreprinse de către EASO, în special cu privire la stabilirea vârstei, se pune, de asemenea, accentul pe un dialog continuu și o cooperare strânsă cu țările de origine și de tranzit. În 2012 se va prezenta o evaluare la jumătatea perioadei privind punerea în aplicare a planului de acțiune.

Combaterea traficului de persoane, precum și a traficului ilegal de migranți rămâne o prioritate. Din nou, dată fiind natura acestora, datele sunt puține[101], dar există indicii care arată că traficul se amplifică. Odată cu adoptarea Directivei privind prevenirea și combaterea traficului de persoane și protejarea victimelor acestuia[102], în 2012, Comisia, susținută de către coordonatorul UE pentru combaterea traficului de persoane, își va prezenta strategia integrată privind traficul de persoane, în care va pune accentul pe acțiuni concrete pentru a aborda mai eficient acest fenomen în vederea exploatării întregului potențial al acestei directive, printre altele. În aceeași ordine de idei, în 2012 vor fi prezentate rezultatele unei inițiative lansate de către Comisie în 2011 pentru a obține date fiabile și comparabile cu privire la traficul de persoane la nivelul UE. În urma primului raport de punere în aplicare referitor la Documentul orientat către acțiune privind consolidarea dimensiunii externe a UE în ceea ce privește combaterea traficului de persoane[103] și în conformitate cu recomandările ulterioare ale Consiliului, această chestiune este și va continua să fie inclusă sistematic în toate acordurile și parteneriatele strategice relevante ale UE cu țările terțe, precum și în toate dialogurile politice în domeniul migrației și mobilității. Consolidarea capacităților în acest domeniu, precum și conformitatea cu standardele internaționale în materie, în special ratificarea și punerea în aplicare a Convenției Națiunilor Unite împotriva criminalității transnaționale organizate și protocoalele la aceasta privind traficul de persoane și traficul ilegal de migranți, constituie un element fundamental al acțiunii externe a UE.

VI. Concluzii – Un cadru pentru a răspunde împreună provocărilor comune

Migrația este și va continua să fie un avantaj esențial pentru UE, nu numai din punct de vedere economic, ci și în ceea ce privește aspectele sociale și culturale ale societăților noastre. Se înțelege de la sine că aceasta a contribuit, de asemenea, la anumite percepții care trebuie să fie expuse în cadrul unor dezbateri deschise și echilibrate, care să nu fie dominate exclusiv de retorica ostilă la adresa imigrației. Cu toate că dezavantajele migrației sunt deseori mediatizate pe larg, este necesar să nu se uite contribuțiile pozitive pe care migrația le implică și pe care va trebui să le aducă pentru ca UE să se dezvolte și să continue să prospere. O integrare eficientă este în beneficiul societăților noastre din ce în ce mai diversificate și acest lucru nu poate fi realizat decât prin îmbunătățirea continuă a gradului de înțelegere între societățile noastre și a atitudinii față de migranți, precum și prin stimularea migranților înșiși de a se implica pe deplin în societatea în care trăiesc.

O politică UE coerentă în domeniul migrației trebuie să le insufle încredere cetățenilor europeni în legătură cu faptul că aceasta este gestionată eficient, astfel încât să răspundă nevoilor UE, în parteneriat cu țările terțe și cu respectarea deplină a drepturilor și libertăților fundamentale. Reprezentarea caricaturală a unei așa-numite „Europă fortăreață” nu este o imagine fidelă a politicii UE. Uniunea Europeană are mai degrabă datoria de a garanta că frontierele Europei sunt sigure și securizate și că există canale legale corespunzătoare pentru intrarea pe teritoriul său. Acest lucru poate fi realizat doar prin implicarea pozitivă continuă a UE, a instituțiilor și a statelor sale membre, a societății civile în sens mai larg, inclusiv a asociațiilor imigranților, precum și a comunității de afaceri și a sindicatelor, în vederea instituirii unei politici care să răspundă necesităților UE și care să ofere un loc de refugiu sigur celor care au nevoie de protecție. Este evident că UE nu poate acționa izolat și că dialogul cu lumea exterioară este un aspect esențial pentru a demonstra, printre altele, avantajele care pot rezulta ca urmare a migrației în UE. În acest context, Comisia consideră că UE ar trebui să își intensifice în continuare politica externă în domeniul migrației, pentru care abordarea globală în materie de migrație și mobilitate oferă cadrul general.

De la elaborarea inițială, în 1999, a unei politici comune, există deja multe realizări și, în prezent, UE dispune de un ansamblu complet de instrumente în măsură să rezolve cele mai multe situații. Aceste instrumente trebuie totuși utilizate mai eficient și mai coerent. Evenimentele istorice din anul 2011 au demonstrat că este necesar să se adopte măsuri corespunzătoare care să poată asigura un răspuns dinamic și să permită identificarea anumitor obstacole în punerea în aplicare a politicii UE în domeniul migrației. Comisia și-a îndeplinit rolul, a reacționat la aceste provocări și va continua să procedeze astfel, inclusiv prin propunerea de modalități prin care acestea să poată fi abordate în viitor. După cum a rezultat din evoluțiile deja descrise, prezentarea unei propuneri de regulament de instituire a Fondului pentru azil și migrație[104] a arătat modul în care finanțarea ar putea fi utilizată pentru a sprijini și a promova acțiunile UE, atât pe termen scurt, cât și pe termen lung, cu accent pe fluxurile de persoane și pe gestionarea integrată a migrației.

Comisia așteaptă cu interes dezbaterile următoare, în special în cadrul Parlamentului European și al Consiliului pe baza prezentului raport, și concretizarea mai ales a foii de parcurs Acțiunile UE privind presiunile exercitate de migrație – un răspuns strategic.

[1]               Directiva 2011/98/UE din 13 decembrie 2011.

[2]               Directiva 2011/51/UE din 11 mai 2011.

[3]               Directiva 2011/36/UE din 5 aprilie 2011.

[4]               COM(2011) 291 final și SEC(2011) 620.

[5]               COM(2011) 248/3.

[6]               Concluziile Consiliului privind frontierele, migrația și azilul – bilanț și calea de urmat, cea de a 3096-a reuniune a Consiliului Justiție și Afaceri Interne, Luxemburg, 9 și 10 iunie 2011.

[7]               Concluziile Consiliului European, Bruxelles, 23-24 iunie 2011.

[8]               SWD(2012) 139

[9]               REM, http://www.emn.europa.eu

[10]             Date statistice mai detaliate, inclusiv o defalcare pe stat membru, sunt furnizate în anexa statistică la Documentul de lucru de însoțire al serviciilor Comisiei [SWD(2012) 139].

[11]             Sursă: ONU, Departamentul pentru afaceri economice și sociale, Secția populație, International Migration 2009 (Migrația internațională în anul 2009).

[12]             Cifre oferite de Departamentul ONU pentru afaceri economice și sociale, Secția populație, International Migration 2009 (Migrația internațională în anul 2009).

[13]             Cifrele se bazează pe datele Eurostat din 2010; a se vedea Comunicatul de presă 105/2011.

[14]             Cifre din publicația Eurostat „Statistici pe scurt”, 24/2010.

[15]             Migrants in Europe: a statistical portrait of the 1st and 2nd generation (Migranții în Europa: tablou statistic al primei și al celei de a doua generații), Eurostat, decembrie 2011. A se reține faptul că aceste procente se referă la anul 2008.

[16]             Cifre pe baza datelor Eurostat; a se vedea Comunicatul de presă 46/2012.

[17]             Cifrele provin din cadrul proiectului CLANDESTINO, finanțat de UE pentru anul 2008.

[18]             Cifrele se bazează pe datele Eurostat și exclud Luxemburg, pentru care nu au existat date disponibile.

[19]             http://ec.europa.eu/europe2020. A se vedea, de asemenea, Comunicarea intitulată „Către o redresare generatoare de locuri de muncă” [COM(2012) 173 final].

[20]             Comunicatul de presă 16/2012 al Eurostat.

[21]             Observatorul european al locurilor de muncă vacante prezintă un raport trimestrial al posturilor vacante disponibile, http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=955&langId=en. În ianuarie 2012, de exemplu, acesta a constatat că numărul persoanelor aflate în căutarea unui loc de muncă în grupa profesiilor intelectuale a crescut cu 34 % în al doilea trimestru al anului 2011. Proiecțiile pe termen mai lung sunt realizate de către Centrul European pentru Dezvoltarea Formării Profesionale (Cedefop), în special în publicația EU Skills Panorama (Panorama competențelor în UE) (http://www.cedefop.europa.eu/EN/Files/5191_en.pdf).

[22]             Pentru detalii suplimentare, consultați Satisfying Labour Demand though Migration (Satisfacerea cererii de forță de muncă prin intermediul migrației), REM, iunie 2011 și Independent Network of Labour Migration and Integration Experts (Rețeaua independentă a experților în migrația și integrarea forței de muncă), OIM, http://www.labourmigration.eu/.

[23]             2012 este Anul european al îmbătrânirii active și al solidarității între generații. Potrivit unui sondaj Eurobarometru privind îmbătrânirea activă, s-a constatat că majoritatea europenilor (71 %) sunt conștienți de îmbătrânirea populației, dar acest lucru constituie un motiv de îngrijorare pentru numai 42 %.

[24]             A se vedea, de exemplu, The Causes and Effects of International Migrations: Evidence from OECD Countries (Cauzele și efectele migrațiilor internaționale: dovezi din țările OCDE), Francesc Ortega, Giovanni Peri, Documentul de lucru nr. 14833 al National Bureau of Economic Research (aprilie 2009), ale cărui rezultate implică faptul că imigrația crește, pe termen scurt, PIB-ul total al țării de destinație, într-un raport de unu la unu, fără a afecta salariile medii și venitul mediu pe locuitor.

[25]             COM (2011) 743 final.

[26]             Comunicatul de presă IP/11/1257 al Comisiei din 27 octombrie 2011. Parteneriatele pentru mobilitate cu Armenia, Moldova și Georgia fac parte din strategia UE privind Parteneriatul estic [COM(2011) 564 final]. Negocierile cu Ghana sunt în curs de desfășurare și se preconizează începerea discuțiilor cu Egipt, Maroc și Tunisia.

[27]             http://ec.europa.eu/immigration.

[28]             SEC(2011) 1353 final.

[29]             http://www.who.int/hrh/migration/code/practice/en/.

[30]             Fondurile transferate în afara UE de lucrătorii migranți s-au ridicat la 31,2 miliarde EUR în 2010, ceea ce reprezintă o creștere de 3% în comparație cu 2009. Eurostat, Statistici pe scurt, 4/2012.

[31]             Studiul REM privind migrația temporară și circulară a analizat dovezile empirice, practica de politică actuală și opțiunile viitoare pentru aceste tipuri de migrație.

[32]             Directiva 2011/98/UE din 13 decembrie 2011 privind o procedură unică de solicitare a unui permis unic pentru resortisanții țărilor terțe în vederea șederii și ocupării unui loc de muncă pe teritoriul statelor membre și un set comun de drepturi pentru lucrătorii din țările terțe cu ședere legală pe teritoriul unui stat membru.

[33]             Directiva 2009/50/CE din 25 mai 2009. A se vedea și Comunicatul de presă IP/11/1247 al Comisiei din 27 octombrie 2011.

[34]             Directiva 2004/114/CE din 13 decembrie 2004, care se aplică și în cazul elevilor, stagiarilor neremunerați și voluntarilor. A se vedea, de asemenea, raportul referitor la aplicarea acestei directive, COM(2011) 587.

[35]             Directiva 2005/71/CE din 12 octombrie 2005. A se vedea, de asemenea, raportul referitor la aplicarea acestei directive, COM(2011) 901.

[36]             Propunere de directivă privind condițiile de intrare și de ședere a resortisanților țărilor terțe în vederea ocupării unor locuri de muncă sezoniere [COM(2010) 379].

[37]             Propunere de directivă privind condițiile de intrare și de ședere a resortisanților țărilor terțe în contextul unui transfer în cadrul aceleiași companii [COM(2010) 378)].

[38]             COM(2011) 585 final.

[39]             Cea de a 3 135-a reuniune a Consiliului JUSTIȚIE și AFACERI INTERNE, Bruxelles, 13 și 14 decembrie 2011.

[40]             O referință utilă este indicele politicilor de integrare a migranților (Migrant Integration Policy Index - MIPEX), care vizează evaluarea, compararea și îmbunătățirea politicii de integrare. De asemenea, „indicatorii” europeni comuni care vizează monitorizarea comparativă a rezultatelor politicilor de integrare sunt în curs de elaborare și de evaluare. În iunie 2011, Eurostat a publicat un studiu-pilot privind indicatorii integrării imigranților și a fost creată o pagină de internet specială; a se vedea http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/employment_social_policy_equality/migrant_integration/indicators.

[41]             Mai precis, obiectivul de a ajunge la o rată de ocupare de 75 % pentru femeile și bărbații cu vârste cuprinse între 20 și 64 de ani […] și o mai bună integrare a migranților legali; și îmbunătățirea nivelurilor de educație, în special prin fixarea obiectivului de reducere a ratei de părăsire timpurie a școlii la sub 10 % și prin creșterea de până la 40 %, cel puțin, a numărului absolvenților de învățământ terțiar sau echivalent acestuia, cu vârste cuprinse între 30 și 34 de ani. [Consiliul European, 17 iunie 2010].

[42]             Aceste date provin din sondajul Eurostat privind forța de muncă și din statisticile UE referitoare la venit și la condițiile de viață.

[43]             COM (2011) 455 final și concluziile ulterioare ale celei de a 3135-a reuniuni a Consiliului JAI din 13 și 14 decembrie 2011. De asemenea, s-a publicat un sondaj Eurobarometru cu privire la integrarea migranților (http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/quali/ql_5969_migrant_en.pdf).

[44]             COM(2011) 735 final. Contribuțiile primite ca răspuns la această carte verde sunt disponibile la adresa http://ec.europa.eu/home-affairs/news/consulting_public/consulting_0023_en.htm. De asemenea, această dezbatere a fost alimentată de un studiu efectuat de Rețeaua europeană de migrație asupra abuzurilor în ceea ce privește căsătoriile de conveniență și declarațiile de filiație.

[45]             Humanitarian Emergency Response to the Libyan Crisis (Măsurile umanitare de urgență adoptate ca răspuns la criza libiană), OIM, decembrie 2011.

[46]             Un număr de 26 354 de resortisanți, în principal, tunisieni care au părăsit Tunisia au ajuns în Lampedusa [sursa: Humanitarian Emergency Response to the Libyan Crisis (Măsurile umanitare de urgență adoptate ca răspuns la criza libiană), OIM, decembrie 2011].

[47]             Potrivit FRONTEX, pe parcursul anului 2011, în regiunea Evros, la granița terestră greco-turcă, au fost detectate peste 55 000 de persoane, o creștere de aproximativ 17 %, în comparație cu 2010.

[48]             De exemplu, conform Eurostat, în 2011, în Italia, numărul cererilor de azil a fost de 34 115, ceea ce reprezintă o creștere de 239 % față de 2010, în timp ce în Malta numărul acestora a fost de 1 890, o creștere de 980 % față de 2010. Numărul cererilor din partea Tunisiei a crescut de 12 ori, ajungând la 6 335 în 2011, marea majoritate a acestora fiind depuse în Italia.

[49]             Potrivit Frontex, majoritatea trecerilor ilegale ale frontierei se limitează la „zonele fierbinți”, cum ar fi ruta est-mediteraneeană, în special frontiera terestră a Greciei cu Turcia, ruta central-mediteraneeană (50 % și, respectiv, 33 % din totalul UE), precum și, într-o măsură tot mai mare, ruta vest‑mediteraneeană (aproximativ 10 % din total). Cea mai mare parte a migranților detectați au provenit din Afganistan. Creșterea acestor fluxuri a fost însoțită și de o creștere a numărului cererilor de protecție internațională. Al treilea raport trimestrial al Frontex, iulie-septembrie 2011.

[50]             De exemplu, în raportul privind mobilitatea oamenilor (Human Mobility Report) prezentat în anul 2011 de Observatorul ACP, se estimează că populația din Africa subsahariană era de 802 milioane de persoane, în creștere cu 2,7 %, în medie, pe an. Raportul arată, de asemenea, că peste două treimi din populația din Africa au sub 25 de ani, ceea ce implică o creștere substanțială a numărului de persoane de vârstă activă care este probabil să caute o viață mai bună în străinătate. A se vedea, de asemenea, proiecțiile demografice pentru Africa prezentate în publicația Eurostat Statistici pe scurt nr. 19/2012 din 27 martie 2012.

[51]             Pentru o prezentare a răspunsului global al UE la Primăvara arabă, a se vedea MEMO/11/918 din 16 decembrie 2011.

[52]             La 25-26 februarie 2010, 3 iunie 2010, 11-12 aprilie 2011 și 9-10 iunie 2011 și, mai recent, pe baza unei note (Documentul 18302/11 al Consiliului) din partea președinției poloneze, în decembrie 2011.

[53]             COM(2011) 248/3.

[54]             COM(2011) 291 final.

[55]             Documentul 18302/11 al Consiliului.

[56]             Documentul 8714/1/12 al Consiliului.

[57]             A se vedea, de asemenea, COM(2011) 292/3.

[58]             Armenia, Azerbaidjan, Belarus, Georgia, Moldova și Ucraina. A se vedea COM(2011) 564 final.

[59]             Concluziile au fost adoptate în cadrul reuniunii Consiliului JAI din decembrie 2011.

[60]             MEMO/10/450 din 27 septembrie 2010. În rapoartele trimestriale ale Grupului operativ pentru Grecia, acest plan de acțiune se înscrie în contextul mai larg al altor măsuri de asistență tehnică acordate Greciei.

[61]             În perioada 2007-2011, Grecia a primit suma de 119 milioane EUR, iar pentru anul 2012 este prevăzută o sumă suplimentară de 44,7 milioane EUR.

[62]             În perioada 2008-2011, Grecia a primit suma de 52,2 milioane EUR, iar pentru anul 2012 este prevăzută o sumă suplimentară de 37,3 milioane EUR.

[63]             În perioada 2008-2011, Grecia a primit suma de 35,5 milioane EUR (în care este inclus și ajutorul de urgență pentru perioada 2008-2011), iar pentru anul 2012 este prevăzută o sumă suplimentară de 4 milioane EUR.

[64]             Echipele de intervenție rapidă la frontieră, astfel cum au fost instituite prin Regulamentul (CE) nr. 863/2007 al Consiliului. A se vedea, de asemenea, raportul Frontex de evaluare a funcționării RABIT în 2010 (RABIT Operation 2010 Evaluation Report), august 2011.

[65]             Regulamentul (CE) nr. 1168/2011 din 25 octombrie 2011.

[66]             De exemplu, prin intermediul rețelei ofițerilor de legătură în materie de imigrare care, în prezent, după adoptarea Regulamentului (UE) 493/2011 din 5 aprilie 2011, este integrată în operațiunile Frontex.

[67]             Regulamentul (CE) nr. 1077/2011 din 25 octombrie 2011.

[68]             COM(2011) 873 final.

[69]             COM(2011) 680 final.

[70]             Acest tip de vize le conferă titularilor dreptul de ședere pe teritoriul UE pentru o perioadă de maximum trei luni în decursul unei perioade de șase luni. În 2011, cele mai multe vize Schengen, aproximativ 41 % din total, au fost eliberate în Federația Rusă.

[71]             În 2012, până la sfârșitul lunii aprilie 2012, au fost înregistrate aproximativ 453 900 de cereri de viză, din care 368 400 au primit decizii favorabile de eliberare a vizelor, iar 63 000, decizii nefavorabile. Cele mai multe cereri provin din Algeria (aproximativ 122 000), Maroc (aproximativ 119 000), Egipt (aproximativ 41 000) și Tunisia (aproximativ 39 000). Mai mult de 50 % din numărul total al cererilor au fost procesate de Franța (aproximativ 185 000 de cereri) și de Spania (aproximativ 78 000 de cereri). Aproximativ 3 000 de persoane au depus cereri multiple, care au fost toate respinse.

[72]             COM(2011) 290 final de propunere a unui regulament de modificare a Regulamentului (CE) nr. 539/2011 al Consiliului de stabilire a listei țărilor terțe ai căror resortisanți trebuie să dețină viză la trecerea frontierelor externe și a listei țărilor terțe ai căror resortisanți sunt exonerați de această obligație.

[73]             Planul de acțiune privind liberalizarea vizelor a fost prezentat Moldovei la 24 ianuarie 2011 și Ucrainei la 22 noiembrie 2010. Ambele conțin obiective de referință în domeniul migrației și azilului.

[74]             Declarația comună a reuniunii la nivel înalt UE-Ucraina, 19 decembrie 2011.

[75]             COM(2011) 564 final.

[76]             Această desemnare nu aduce atingere pozițiilor privind statutul și este conformă RCSONU 1244 și Avizului CIJ privind declarația de independență a Kosovo. Toate mențiunile ulterioare la adresa Kosovo trebuie, de asemenea, să fie înțelese în contextul acestei declarații.

[77]             Se estimează că până la 12 000 de permise au fost eliberate și, ulterior, reînnoite de autoritățile italiene. Deși se știe că mulți resortisanți tunisieni au călătorit apoi în alte state membre, în special în Franța, cifrele actuale nu sunt cunoscute.

[78]             COM(2011) 559 final.

[79]             COM(2011) 560 final.

[80]             COM(2011) 118 final.

[81]             COM(2012) 230 final.

[82]             Decizia 2011/842/UE a Consiliului din 13 decembrie 2011.

[83]             Regulamentul (UE) nr. 1342/2011 din 13 decembrie 2011. În zona de frontieră eligibilă sunt incluse și anumite districte administrative din Polonia.

[84]             Cea de a 3 135-a reuniune a Consiliului JUSTIȚIE și AFACERI INTERNE, Bruxelles, 13 și 14 decembrie 2011.

[85]             A se vedea COM(2011) 76 final pentru revizuirea acordurilor de readmisie ale UE.

[86]             COM(2011) 751 final.

[87]             Directiva 2008/115/CE din 16 decembrie 2008.

[88]             Directiva 2009/52/CE din 18 iunie 2009.

[89]             A se vedea nota de subsol nr. 2.

[90]             Directiva 2011/95/UE din 13 decembrie 2011.

[91]             Regulamentul (UE) nr. 439/2010 din 19 mai 2010.

[92]             COM(2011) 835 final.

[93]             A doua etapă vizează relocarea a peste 360 de refugiați în perioada 2011-2012.

[94]             În decembrie 2011 a fost lansat un nou PPR în Africa de Nord (Egipt, Tunisia și, atunci când este posibil, Libia).

[95]             Aproximativ 3 000 de refugiați au fost relocați în statele membre ale UE în cursul anului 2011, 10 state membre având programe anuale de relocare.

[96]             Comunicatul de presă 6838/12 al Consiliului din 8 martie 2012 privind prioritățile comune ale UE în materie de relocare pentru anul 2013 și noi norme privind finanțarea UE.

[97]             COM(2010) 213 final.

[98]             Aceste cifre nu includ Spania și Polonia pentru care nu au existat date disponibile în momentul publicării raportului. În 2010, au existat 15 minori neînsoțiți în Spania și 230 în Polonia.

[99]             Există unele estimări în tabelul 10 din documentul de lucru însoțitor al serviciilor Comisiei.

[100]            COM(2011) 118 final.

[101]            În prezent, datele disponibile privind numărul de permise de ședere eliberate victimelor traficului de persoane sunt înregistrate de către Eurostat. În 2010, de exemplu, acestea au fost 462 în Italia, 304 în Țările de Jos și 108 în Belgia. Unele cifre sunt, de asemenea, raportate de statele membre pe site-ul web al Comisiei dedicat combaterii traficului, http://ec.europa.eu/anti-trafficking/. În Austria și Ungaria, în special, în 2011 a crescut traficul ilegal de migranți. Conform Anuarului din 2010 al ICMPD (Centrul Internațional pentru Dezvoltarea Politicilor în domeniul Migrației), numărul victimelor traficului ilegal spre Ungaria era de 350 în 2010, în timp ce în Austria au fost reținute ca fiind traficate 6 664 de persoane, în total.

[102]            Directiva 2011/36/UE din 5 aprilie 2011.

[103]            Documentul 12401/11 al Consiliului.

[104]            COM(2011) 751 final.