1.Conclusões e recomendações

1.1O Comité Económico e Social Europeu (CESE) acolhe favoravelmente a decisão de incluir a violação de medidas restritivas na lista de domínios de criminalidade ao abrigo do artigo 83.º, n.º 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), bem como a proposta de diretiva que visa aproximar nos quadros legislativos nacionais as definições e as sanções mínimas aplicáveis à violação de medidas restritivas.

1.2No entanto, o CESE lamenta que a decisão supramencionada não tenha sido submetida a uma deliberação plenamente democrática na Comissão das Liberdades Cívicas, da Justiça e dos Assuntos Internos do Parlamento Europeu devido à ativação do processo de urgência. Da mesma forma, reitera a sua preocupação com o facto de a proposta de diretiva apresentada pela Comissão não ter sido precedida de uma avaliação de impacto. Além disso, lamenta que a proposta de diretiva da Comissão relativa à definição das infrações penais e das sanções aplicáveis à violação de medidas restritivas não refira o Comité Económico e Social Europeu entre as partes interessadas consultadas.

1.3No contexto da elaboração da diretiva, o CESE insta a Comissão Europeia, o Parlamento Europeu e o Conselho da União Europeia a alargarem a derrogação para atividades humanitárias, isentando as organizações e o pessoal do setor humanitário de responsabilidade penal, alinhando esta disposição com a prática a nível internacional e assegurando ainda a criação de mecanismos adequados de prevenção de utilizações abusivas para fins criminosos ou políticos.

1.4O CESE apoia a inclusão de garantias e proteções adequadas para os denunciantes e jornalistas que divulgam tentativas de evasão às medidas restritivas, pelo que se deve alargar a derrogação acima referida a estes casos também.

1.5O CESE exorta a Comissão Europeia, o Parlamento Europeu e o Conselho da União Europeia a assegurarem que o setor privado e as organizações da sociedade civil recebem informações adequadas e apoio proativo para se adaptarem à nova legislação e cumprirem os novos requisitos.

1.6O CESE insta a Comissão Europeia, o Parlamento Europeu e o Conselho da União Europeia a assegurarem que, além de promoverem a harmonização da legislação, os Estados-Membros disponham de capacidades administrativas adequadas, financiamento suficiente e pessoal formado para detetar, levar a julgamento e punir as infrações às medidas restritivas, objetivo que se poderia apoiar pela cooperação entre os Estados-Membros mediante a partilha de boas práticas de deteção e ação penal.

1.7O CESE congratula-se com o facto de a proposta de diretiva insistir na observância do princípio da não retroatividade e destaca a necessidade de assegurar os direitos processuais e outras garantias em matéria de direitos humanos dos arguidos submetidos a julgamento.

1.8O CESE reitera a sua preocupação com o facto de outros crimes comuns tão graves como a violência baseada no género e os crimes de ódio continuarem fora do âmbito de aplicação do artigo 83.º, n.º 1, do TFUE, que estabelece os «crimes da UE», salientando que os imperativos geopolíticos não devem prevalecer sobre a proteção e o bem-estar dos nossos cidadãos.

2.Contexto

2.1As sanções impostas no âmbito da política externa (ou «medidas restritivas», no jargão da União Europeia) são decididas pelo Conselho da União Europeia, ao abrigo da política externa e de segurança comum (PESC) e assumem a forma de legislação vinculativa e diretamente aplicável em todos os Estados-Membros da União Europeia (UE).

2.2Ao contrário da legislação relativa às medidas restritivas, que é adotada centralmente e aplicável em toda a UE, a aplicação e controlo do cumprimento das medidas restritivas é descentralizada: as autoridades dos Estados-Membros são responsáveis por verificar que as empresas e os cidadãos respeitam as proibições, conceder derrogações, estabelecer sanções em caso de infração e investigar e mover ações penais nesses casos. Isto aplica-se a todas as medidas restritivas – exceto à proibição de entrar no território –, que são geridas diretamente pelas autoridades estatais.

2.3A natureza do sistema descentralizado de aplicação das medidas restritivas da UE gera uma fragmentação 1 : os quadros legislativos nacionais divergem quanto às definições e ao âmbito das violações das medidas restritivas, bem como quanto às sanções aplicáveis nesses casos. Existem também disparidades nas capacidades administrativas para proceder a investigações. Além disso, cada autoridade nacional dispõe de ampla margem de manobra para decidir da concessão ou recusa de uma derrogação por motivos humanitários.

2.4A investigação já confirmou a existência de variações significativas na aplicação e no controlo do cumprimento das medidas restritivas nos diferentes Estados-Membros da UE 2 . Um estudo recente da Rede europeia para a investigação e ação penal contra crimes de genocídio, crimes contra a humanidade e crimes de guerra (rede genocídio) chamou a atenção para a existência de discrepâncias consideráveis entre os Estados-Membros da UE nas sanções impostas por violação de medidas restritivas 3 .

2.5A Comissão dispõe de alguns poderes de supervisão neste domínio, assegurando que todos os Estados-Membros cumprem as suas obrigações decorrentes da regulamentação europeia sobre medidas restritivas, nomeadamente verificando que têm sanções adequadas em vigor. Noutros domínios da governação da UE, a Comissão tem o direito de dar início a um procedimento por infração contra qualquer Estado-Membro que não cumpra estas obrigações, embora, até ao momento, nunca tenha sido instaurado nenhum procedimento desse género. A Comissão apoia também a aplicação de medidas restritivas ao emitir orientações, por exemplo, sobre a concessão de derrogações.

2.6Embora o potencial inerente do sistema para a fragmentação seja evidente, a Comissão só adotou recentemente as primeiras medidas 4 para melhorar a aplicação e o controlo do cumprimento das medidas restritivas da UE. Embora as novas atividades da Comissão neste domínio sejam anteriores à invasão da Ucrânia pela Rússia, lançada em fevereiro de 2022, a onda de medidas restritivas que esse acontecimento desencadeou veio dar novo ímpeto ao reforço da aplicação e do controlo do cumprimento das medidas restritivas.

2.7A Decisão (UE) 2022/2332 do Conselho 5 identifica a violação de medidas restritivas da União como um dos domínios de criminalidade que preenche os critérios especificados no artigo 83.º, n.º 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, geralmente conhecidos como «crimes da UE», o que habilita a Comissão a propor legislação que aproxime a definição de infrações penais e de sanções nos Estados-Membros 6 .

2.8Esta proposta é justificada com o argumento de que tais violações poderão ajudar a perpetuar as ameaças à paz e à segurança, bem como ao Estado de direito, à democracia e aos direitos humanos em países terceiros, e que têm muitas vezes uma dimensão transfronteiriça. Especificamente, argumenta-se que a violação de medidas restritivas constitui um «domínio particularmente grave da criminalidade, uma vez que pode perpetuar ameaças à paz e à segurança internacionais, comprometer a consolidação e o apoio à democracia, ao Estado de direito e aos direitos humanos e resultar em danos económicos, societais e ambientais significativos» 7 . A situação atual permite que pessoas e empresas que tencionam contornar as sanções escolham a jurisdição mais favorável e, ao mesmo tempo, impede o estabelecimento de condições equitativas para os operadores da UE.

2.9Em 30 de junho de 2022, o Conselho da União Europeia chegou a acordo sobre o texto e solicitou o consentimento do Parlamento Europeu quanto ao projeto de decisão do Conselho relativa ao aditamento da violação de medidas restritivas da União aos domínios de criminalidade previstos no artigo 83.º, n.º 1, do TFUE 8 . O Parlamento Europeu aprovou a proposta através do processo de urgência, em 7 de julho de 2022 9 . A decisão foi adotada em 28 de novembro de 2022 10 .

2.10Em 2 de dezembro de 2022, a Comissão apresentou uma proposta de diretiva que propõe o estabelecimento de regras mínimas relativas à definição das infrações penais e das sanções aplicáveis à violação de medidas restritivas 11 .

3.Observações na generalidade

3.1A identificação da violação de medidas restritivas como um domínio de criminalidade que preenche os critérios especificados no artigo 83.º, n.º 1, do TFUE é uma evolução positiva que ajudará a harmonizar a tipificação da violação das medidas restritivas e as sanções conexas em toda a UE, bem como a melhorar a aplicação e o controlo do cumprimento das medidas restritivas.

3.2O CESE insta a Comissão Europeia, o Parlamento Europeu e o Conselho da União Europeia a terem em conta as preocupações apresentadas na secção seguinte quando propuserem e adotarem a diretiva atualmente em análise e outros atos de direito derivado substantivo sobre o estabelecimento de regras mínimas relativas à definição das infrações penais e das sanções aplicáveis à violação de medidas restritivas.

4.Observações na especialidade

4.1O Parlamento Europeu deu o seu consentimento ao projeto de decisão do Conselho, através de um processo de urgência, o que significa que o Parlamento Europeu emitiu parecer favorável sem deliberação prévia da sua Comissão das Liberdades Cívicas, da Justiça e dos Assuntos Internos (LIBE). A urgente necessidade geopolítica subjacente à adoção da proposta não deve distrair-nos da necessidade de submeter as propostas legislativas a um escrutínio democrático adequado. Importa preservar as normas de escrutínio democrático. O CESE reitera a importância de assegurar um escrutínio adequado, pelo Parlamento Europeu, da proposta de diretiva sobre o estabelecimento de regras mínimas relativas à definição das infrações penais e das sanções aplicáveis à violação de medidas restritivas, atualmente em análise.

4.2Do mesmo modo, a proposta de diretiva refere que a Comissão se absteve de realizar uma avaliação de impacto, salientando a «necessidade urgente de responsabilizar as pessoas singulares e coletivas implicadas na violação de medidas restritivas da União» 12 . Embora reconheça a pertinência de agilizar a adoção da diretiva relativa a sanções penais aplicáveis à violação de medidas restritivas da União, o CESE considera que a urgência relativa de harmonizar as definições e as sanções não justifica a não realização da avaliação de impacto que deveria acompanhar o processo de elaboração da diretiva, nomeadamente porque as pessoas singulares e coletivas implicadas na violação de medidas restritivas já podem ser responsabilizadas ao abrigo da legislação nacional existente, o que significa que um processo mais longo de adoção da diretiva não fará com que as violações fiquem por punir. Por conseguinte, o CESE apoia a realização da avaliação de impacto habitualmente prevista e defende que a diretiva entre em vigor logo após a sua adoção.

4.3Embora se congratule com o facto de a Comissão ter realizado consultas alargadas junto de uma grande variedade de partes interessadas, o CESE lamenta que a proposta de diretiva apresentada pela Comissão relativa à definição das infrações penais e das sanções aplicáveis à violação de medidas restritivas não refira o Comité Económico e Social Europeu entre as entidades consultadas.

4.4A atenção dedicada à deteção, ação penal e punição de violações das medidas restritivas deve ser acompanhada de um esforço comparável para orientar os operadores económicos e os atores da sociedade civil na aplicação das medidas restritivas. As falhas na aplicação de medidas restritivas devem-se frequentemente à falta de sensibilização das partes interessadas do setor privado, apesar dos esforços das agências nacionais para as informar 13 . Importa ter presente que a maioria dos operadores económicos da UE são pequenas e médias empresas (PME), que ainda não conhecem os deveres decorrentes da legislação sobre medidas restritivas, uma vez que as medidas económicas eram raras entre as medidas restritivas adotadas anteriormente 14 . O CESE felicita a Comissão pelos esforços que envida atualmente para melhorar o apoio prestado aos operadores económicos e encoraja a continuação dos mesmos 15 .

4.5Importa tomar medidas adequadas para salvaguardar a ação humanitária nas jurisdições abrangidas pelas medidas restritivas. Continua a ser preocupante que os intervenientes do setor humanitário que prestam assistência em jurisdições sujeitas a medidas restritivas rigorosas possam ser responsabilizados por violações destas medidas 16 . Esses intervenientes chamam sistematicamente a atenção para a dificuldade de assegurar que a legislação sobre medidas restritivas não é violada no decurso das suas operações, bem como para os efeitos negativos da sua associação às medidas restritivas ocidentais aos olhos dos beligerantes 17 . A adoção recente da Resolução 2664 do Conselho de Segurança das Nações Unidas, em dezembro de 2022 18 , que contém uma derrogação geral que permite a disponibilização de fundos e de serviços a organizações humanitárias 19 e que foi rapidamente aplicada pelas autoridades dos EUA 20 , faz com que a manutenção de cláusulas humanitárias de âmbito restrito na legislação da UE seja uma exceção, colocando-a no centro das atenções. A fim de assegurar que o direito penal não entrava a ação humanitária, devia reforçar-se a formulação das disposições da proposta de diretiva. Neste momento, apenas se exclui da criminalização «a prestação de ajuda humanitária às pessoas necessitadas» 21 . O CESE apoia a adoção de uma isenção de âmbito humanitário mais alargada, que exclua da responsabilidade penal ao abrigo dos regimes de medidas restritivas da UE todo o pessoal de organizações humanitárias imparciais. Uma cláusula deste género asseguraria a conformidade dos quadros jurídicos em matéria de medidas restritivas da UE com o direito internacional humanitário. Ao mesmo tempo, devem existir disposições para evitar eventuais utilizações abusivas para fins criminosos ou políticos. A proteção dos intervenientes do setor humanitário deve ser alargada aos jornalistas de investigação.

4.6O CESE insta a Comissão a acompanhar a aplicação da diretiva, não só no que se refere à adoção de legislação, mas também prestando atenção à disponibilização de capacidades administrativas, financeiras, tecnológicas e de recursos humanos suficientes, bem como de formação adequada, a fim de permitir que as administrações públicas nacionais e as autoridades judiciais e de aplicação da lei deem cumprimento à nova legislação. Na ausência de equipamento, pessoal e recursos financeiros adequados, a harmonização da legislação, por si só, não conseguirá, provavelmente, cumprir a sua missão de deteção, ação penal e punição em caso de violação das medidas restritivas. Além disso, o CESE insta a Comissão a estabelecer os critérios que aplicará para esse acompanhamento, a fim de proporcionar alguma orientação às partes interessadas.

4.7Sempre que as condenações penais prevejam a perda de bens, deve reservar-se uma percentagem considerável das receitas para compensar as vítimas e, no caso das medidas restritivas atualmente em vigor contra destinatários russos devido à guerra na Ucrânia, essa reserva deve servir para apoiar os esforços de reconstrução pós-guerra na Ucrânia. O CESE apoia esta exigência, em conformidade com o seu Parecer – Recuperação e perda de bens 22 , sobre a proposta de diretiva apresentada pela Comissão relativa à recuperação e perda de bens. O CESE insta ainda a Comissão a colaborar com organizações da sociedade civil específicas na identificação das vítimas e na conceção de mecanismos que canalizem as receitas da evasão às medidas restritivas para as vítimas ou para iniciativas de investimento social que beneficiem diretamente as vítimas. Para efeitos de responsabilização, o CESE defende maior transparência na forma de divulgar os valores relativos a bens objeto de uma decisão de perda e o respetivo destino subsequente.

4.8A proposta de diretiva deve conter também disposições adequadas para a proteção dos denunciantes e dos jornalistas de investigação que divulgam práticas de evasão às medidas restritivas. O seu papel fundamental enquanto mecanismos de «alerta precoce» merece proteção. A este respeito, o CESE apoia a proposta da Comissão de alargar a proteção concedida ao abrigo da Diretiva (UE) 2019/1937 23 à denúncia de violações de medidas restritivas da UE e às pessoas que denunciam essas violações.

4.9Conforme estabelecido na redação atual da diretiva, as disposições devem procurar manter o princípio da não retroatividade das sanções, em conformidade com o princípio nulla poena sine lege (não há crime nem pena sem lei). O CESE sublinha a necessidade de assegurar os direitos processuais e outras garantias em matéria de direitos humanos dos arguidos submetidos a julgamento.

4.10Por fim, embora a identificação de violações de medidas restritivas como «crime da UE» se tenha revelado um processo célere, o CESE lamenta que crimes tão graves e comuns como os crimes de ódio e a violência baseada no género não possam ser abrangidos pelo âmbito de aplicação do artigo 83.º, n.º 1, do TFUE. Os imperativos geopolíticos não devem ter prioridade sobre outros crimes de importância direta para os nossos cidadãos.

4.11Para concluir, importa não esquecer que o objetivo da harmonização das sanções é melhorar a credibilidade das medidas restritivas adotadas ao abrigo da PESC. Desse ponto de vista, os Estados-Membros devem procurar respeitar as proibições de concessão de vistos com a mesma diligência que se espera dos cidadãos e operadores da UE 24 .

Bruxelas, 22 de março de 2023

Christa Schweng
Presidente do Comité Económico e Social Europeu

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(1)    Portela, C., «Implementation and Enforcement» [Aplicação e controlo do cumprimento], in N. Helwig et al., Sharpening EU sanctions policy [Melhorar a política de medidas restritivas da UE], Relatório n.º 63 do Instituto finlandês para os assuntos externos (Finnish Institute of International Affairs): Helsínquia. Estudo encomendado pelo Gabinete do Primeiro-Ministro da Finlândia, 2020, pp. 107-117.

(2)    Druláková, R. e Přikryl, P., «The implementation of sanctions imposed by the European Union» [Aplicação de medidas restritivas impostas pela União Europeia], Central European Journal of International and Security Studies, vol. 10, n.º 1, 2016, pp. 134-160.

(3)     Rede genocídio , «Prosecution of sanctions (restrictive measures) violations in national jurisdictions: a comparative analysis» [Ação penal contra a violação de medidas restritivas nas jurisdições nacionais: uma análise comparativa], 2021.

(4)    Comunicação da Comissão Europeia – O sistema económico e financeiro europeu: promover a abertura, a solidez e a resiliência, COM(2021) 32 final .

(5)      Decisão (UE) 2022/2332 do Conselho, de 28 de novembro de 2022, relativa à identificação da violação de medidas restritivas da União como um domínio de criminalidade que preenche os critérios especificados no artigo 83.º, n.º 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia ( JO L 308 de 29.11.2022, p. 18 ).

(6)    Comunicação da Comissão Europeia – Para uma Diretiva relativa às sanções penais pela violação de medidas restritivas da União, COM(2022)249 final .

(7)    Esta redação da Comunicação da Comissão COM(2022) 249 final, página 4, está refletida no ponto 10 do preâmbulo da Decisão (UE) 2022/2332 do Conselho, JO L 308 de 29.11.2022, p. 18 .

(8)    Conselho da União Europeia, comunicado de imprensa de 30 de junho de 2022.

(9)    Resolução legislativa do Parlamento Europeu. TA/2022/0295 .

(10)     JO L 308 de 29.11.2022, p. 18 .

(11)    Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à definição das infrações penais e das sanções aplicáveis à violação de medidas restritivas da União, COM(2022) 684 final .

(12)       COM(2022) 684 final .

(13)    Druláková, R. e Zemanová, S., «Why the implementation of multilateral sanctions does (not) work: lessons learnt from the Czech Republic» [Por que motivo a aplicação de medidas restritivas multilaterais (não) funciona: ensinamentos retirados da República Checa], European Security, vol. 29, n.º 4, 2020, pp. 524-544.

(14)    Portela, C., «Sanctions in EU foreign policy» [Medidas restritivas na política externa da UE], in N. Helwig et al., Sharpening EU sanctions policy [Melhorar a política de medidas restritivas da UE], Relatório n.º 63 do Instituto finlandês para os assuntos externos (Finnish Institute of International Affairs), Helsínquia. Estudo encomendado pelo Gabinete do Primeiro-Ministro da Finlândia, 2020, pp. 23-49.

(15)    Decisão (PESC) 2022/1506 do Conselho, de 9 de setembro de 2022, relativa a uma ação da União Europeia destinada a apoiar o desenvolvimento de ferramentas de tecnologias da informação para melhorar a difusão de informações sobre as medidas restritivas da União ( JO L 235 de 12.9.2022, p. 30 ).

(16)    Portela, C., «What if the EU made sanctions compatible with humanitarian aid?» [E se a UE conciliasse as medidas restritivas com a ação humanitária?], in F. Gaub (ed.) What if…? Fourteen Scenarios for 2021 [E se...? Catorze cenários para 2021], EUISS, Paris, 2020.

(17)    Debarre, A., «Safeguarding humanitarian action in sanctions regimes» [Salvaguardar a ação humanitária nos regimes de medidas restritivas], Nova Iorque, International Peace Institute, 2019.

(18)    Resolução 2664 das Nações Unidas, S/RES/2664 (2022) .

(19)    A primeira disposição operacional da Resolução 2664 de 2022 determina que a disponibilização de fundos ou o fornecimento de bens ou serviços necessários para assegurar a prestação oportuna de assistência humanitária pelas Nações Unidas, [...] por organizações não governamentais ou por outras entidades, conforme aditadas pelos diferentes comités instituídos pelo Conselho de Segurança, são permitidos e não violam o congelamento de ativos imposto pelo Conselho de Segurança ou pelos respetivos comités de sanções.

(20)     Comunicado de imprensa do Departamento do Tesouro dos EUA, – «Treasury Implements Historic Humanitarian Sanctions Exceptions» [Tesouro aplica exceções de âmbito humanitário históricas às medidas restritivas], 20 de dezembro de 2022.

(21)       COM(2022) 684 final .

(22)     JO C 100 de 16.3.2023, p. 105

(23)    Diretiva (UE) 2019/1937 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2019, relativa à proteção das pessoas que denunciam violações do direito da União ( JO L 305 de 26.11.2019, p. 17 ).

(24)    Mangas Martin, A., «Sobre la vinculatoriedad de la PESC y el espacio aéreo como territorio de un estado (Comentario al auto del TS español de 26 de noviembre de 2020, sala de lo penal)» [Do caráter vinculativo da PESC e do espaço aéreo como território de um Estado (Comentário ao despacho do Supremo Tribunal espanhol, de 26 de novembro de 2020, Câmara Penal)]. Revista General de Derecho Europeo [Revista geral de direito europeu], n.º 53, 2021.