COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 14.2.2018

COM(2018) 66 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

sobre a avaliação intercalar do Mecanismo «Interligar a Europa» (MIE)

{SWD(2018) 44 final}

Introdução

O crescimento sustentável e a competitividade da Europa dependem de uma conectividade eficiente, tanto no interior do espaço europeu como com o resto do mundo. Garantir infraestruturas de transporte, energéticas e digitais bem interconectadas, interoperáveis e eficientemente geridas na Europa requer capacidade para planear e investir numa abordagem coordenada a longo prazo a nível da UE.

Dotado de um orçamento de 30,4 mil milhões de EUR para o período 2014-2020, o Mecanismo «Interligar a Europa» (MIE) 1 consiste num programa de apoio financeiro comum e de gestão centralizada a favor das infraestruturas de transporte, energia e telecomunicações. Este mecanismo foi instituído no âmbito da estratégia «Europa 2020», que promove um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, e dos objetivos «20-20-20» da UE fixados nos domínios energético e climático.

Tendo como base as orientações setoriais respetivas 2 , o MIE apoia o desenvolvimento das redes transeuropeias (RTE) 3 , com o objetivo de melhorar a coesão no mercado interno e a competitividade da UE no mercado mundial. O objetivo geral do MIE é fomentar a realização de projetos que contribuam para a conclusão das RTE, como refletido nas prioridades definidas nas orientações para os três setores: transportes, energia e telecomunicações. O MIE responde às deficiências do mercado, incide em projetos com elevado valor acrescentado europeu e contribui para alavancar o investimento do setor privado.

Como sublinhado na Comunicação «Um orçamento para a Europa 2020» 4 , a Comissão considera que: «Muito embora o mercado possa e deva realizar a maior parte dos investimentos necessários, há que suprir as deficiências do mercado (colmatar as lacunas que persistem, suprimir os estrangulamentos e assegurar as ligações transfronteiras adequadas). A experiência revela, contudo, que os orçamentos nacionais nunca atribuirão a prioridade necessária aos investimentos multinacionais transfronteiras, no intuito de dotar o mercado único das infraestruturas de que necessita. Trata-se de mais um exemplo do valor acrescentado do orçamento da UE, que permite assegurar o financiamento dos projetos pan-europeus que ligam o centro à periferia em benefício geral. A Comissão decidiu, por conseguinte, propor a criação de uma Facilidade “Interligar a Europa”, no intuito de acelerar o desenvolvimento das infraestruturas necessárias à UE.»

Quando o MIE foi proposto em 2011, as necessidades de investimento foram estimadas para os três setores em cerca de 970 mil milhões de EUR. Esperava-se que a maioria deste investimento proviesse do setor privado, de apoios públicos a nível nacional ou fosse estimulada por medidas regulamentares. Todavia, a avaliação de impacto 5 também sublinhou a necessidade de suprir as deficiências do mercado (colmatar as lacunas que persistem, suprimir os estrangulamentos e assegurar as ligações transfronteiras adequadas).

Em virtude do Regulamento MIE 6 , a Comissão, em cooperação com os Estados-Membros e os beneficiários em causa, deve apresentar um relatório sobre a avaliação intercalar deste instrumento ao Parlamento Europeu e ao Conselho, até 31 de dezembro de 2017 7 . A avaliação analisa o desempenho global do programa à luz dos seus objetivos gerais e setoriais, e face aos resultados alcançados no âmbito das ações nacionais ou da UE.

O texto detalhado da avaliação consta do documento de trabalho dos serviços da Comissão (SWD) que acompanha o presente relatório. Seguindo as orientações da Comissão «Legislar Melhor», a avaliação foi efetuada com base em cinco critérios: eficácia, eficiência, relevância, coerência e valor acrescentado da UE. A avaliação pormenorizada realizada de acordo com estes critérios consta do SWD, salientando-se no presente relatório as principais conclusões.

1    O Mecanismo «Interligar a Europa» apoia projetos em que a ação da UE assume um papel determinante

1.1    Desenvolvimento de infraestruturas unificadoras

A política da UE em matéria de infraestruturas inclui três elementos principais:

-um planeamento comum e a longo prazo do desenvolvimento das infraestruturas, tanto em termos de âmbito geográfico como das características técnicas (com diferentes abordagens adaptadas a cada setor);

-um conjunto de medidas regulamentares destinadas a facilitar o investimento;

-um instrumento de financiamento específico, o Mecanismo «Interligar a Europa».

A experiência adquirida com o MIE revela uma forte interação positiva entre os três elementos. Se um planeamento a longo prazo permite preparar uma bolsa de projetos nos Estados-Membros, a possibilidade de receber apoio para investimentos com uma clara dimensão europeia permite desenvolver redes mais integradas. A título de exemplo, no setor dos transportes, a possibilidade de apoiar determinados troços-chave da infraestrutura transfronteiriça facilita o desenvolvimento de uma abordagem baseada em corredores entre os Estados-Membros, conduzindo a um planeamento coerente dos troços nacionais. No domínio da energia, o processo dinâmico de estabelecimento a cada dois anos de uma lista de projetos de interesse comum (PIC) para os corredores e domínios temáticos prioritários garante tanto um planeamento a longo prazo como a adaptação às necessidades futuras. No domínio das telecomunicações, as orientações do MIE estabelecem os «módulos» e as «infraestruturas de serviços digitais» específicos deste setor que podem ser elegíveis para financiamento.

Três anos e meio após o seu lançamento, o tipo de projetos cofinanciados pelo MIE responde perfeitamente à ambição da UE de: i) aumentar a conectividade à escala europeia nos três setores e; ii) concentrar o apoio nos bens públicos de dimensão europeia. O MIE contribui para a realização das prioridades fixadas pela Comissão em matéria de emprego, crescimento e investimento, mercado interno, União da Energia e clima, e Mercado Único Digital, reforçando a competitividade da UE a nível mundial. Além disso, o MIE representa uma parte considerável do financiamento da UE a favor de projetos relativos aos transportes e energia com um forte impacto na descarbonização da economia europeia, e que contribuem, dessa forma, para o cumprimento dos objetivos de redução das emissões assumidos pela UE no âmbito do Acordo de Paris sobre o Clima.

No setor dos transportes, foi dada prioridade a projetos destinados a criar ou melhorar as conexões transfronteiriças, completar as ligações em falta e eliminar os estrangulamentos. Tal pode incluir projetos que afetem secções físicas da rede ou programas a nível da UE para desenvolver sistemas eficientes, interoperáveis e mais seguros de gestão do tráfego dos diferentes modos de transporte. A título da vertente «Transportes» do MIE, o objetivo de financiamento em infraestruturas de transporte transfronteiriças representa 86 % dos fundos atualmente alocados ao setor dos transportes (18,35 mil milhões de EUR). Alguns exemplos incluem o «Fehmarn Belt» (um túnel multimodal entre a Dinamarca e a Alemanha), o projeto «Rail Baltica» (que melhora as ligações Este-Oeste entre a Polónia, Lituânia, Letónia e Estónia) e a implantação do SESAR (Investigação sobre a Gestão do Tráfego Aéreo no Céu Único Europeu). Em última análise, o MIE está a dar um contributo concreto para a ambição de alcançar um espaço único europeu dos transportes.

No setor da energia, o MIE tem procurado eliminar os obstáculos a uma maior integração do mercado energético da UE, reforçando as conexões transfronteiriças. Visa especificamente pôr termo ao isolamento energético e suprimir os estrangulamentos. Em consonância com os seus objetivos, a vertente «Energia» do MIE apoia projetos capazes de produzir externalidades significativas. Este mecanismo contribuiu para aumentar a segurança do aprovisionamento nos Estados-Membros onde esta questão é mais premente, nomeadamente através do «Gas Interconnector Poland-Lithuania» (o primeiro gasoduto entre a região oriental do mar Báltico e a Europa continental) e o «Balticconnector» (o primeiro gasoduto entre a Finlândia e a Estónia). A questão da sustentabilidade foi igualmente considerada, apoiando projetos inovadores no domínio da eletricidade, com cofinanciamento de estudos e obras importantes: construção de uma ligação submarina de 600 km entre a Irlanda e a França, armazenamento de energia por acumulação de ar comprimido na Irlanda do Norte e projeto de instalação de redes elétricas inteligentes entre a Eslovénia e a Croácia.

No setor das telecomunicações, foi dada prioridade à implantação de serviços digitais transeuropeus assentes em soluções técnicas e organizativas comprovadas, como indicado nas orientações para o setor. Tal abrange domínios tão diversos como a identificação eletrónica — que permite o reconhecimento transfronteiriço dos mecanismos nacionais de identificação eletrónica (identificação eletrónica ou documento de identificação eletrónico), garantindo aos cidadãos europeus um acesso sem restrições aos serviços públicos em linha em toda a Europa — e a interoperabilidade dos serviços de saúde — que facilita a continuidade dos cuidados de saúde e promove a segurança dos pacientes em benefício dos cidadãos que pretendem obter cuidados de saúde transfronteiriços, permitindo o intercâmbio dos dados sobre a saúde entre os países. Tendo em conta que ajudam a melhorar a vida quotidiana dos cidadãos europeus através da inclusão digital e da conectividade, estes serviços transfronteiriços desempenham um papel essencial na realização do mercado único digital. No entanto, a avaliação constatou que as orientações para o setor das telecomunicações limitam a capacidade do programa para tirar pleno partido dos últimos desenvolvimentos tecnológicos e para dar resposta às novas prioridades políticas, que surgiram posteriormente. No domínio da banda larga, tendo em conta as limitações de recursos, o apoio tem incidido essencialmente em: i) atividades de assistência técnica capazes de ajudar projetos com objetivos comerciais mais difíceis de concretizar; e ii) instrumentos financeiros com forte potencial de alavancagem.

1.2    Focalização no valor acrescentado europeu

Os investimentos necessários para cumprir os objetivos de conectividade são muito elevados nos três setores abrangidos pelo programa. No que diz respeito aos transportes, estimativas recentes da Comissão 8 , confirmadas nos planos de trabalho dos Coordenadores dos Corredores da Rede Principal, revelam que as necessidades de investimento apenas na rede principal RTE-T ascendem a 750 mil milhões de EUR até 2030, e a cerca do triplo se for considerada toda a rede e outros investimentos nos transportes, nomeadamente no transporte urbano, na digitalização e na manutenção 9 . No setor da energia, as necessidades de investimento em projetos que podem ser considerados PIC equivalem a 179 mil milhões de EUR no período de 2021-2030 10 , na sua grande maioria respeitantes ao setor elétrico. No setor das telecomunicações, estima-se que sejam necessários cerca de 500 mil milhões de EUR de investimentos para cumprir os objetivos estratégicos de conectividade em gigabits até 2025, ou seja, mais 155 mil milhões de EUR do que seria esperado com base nas tendências de investimento atuais 11 . No entanto, estas estimativas não incluem os investimentos adicionais necessários para completar a implantação de infraestruturas transfronteiriças de serviços digitais (DSI).

Além disso, persistem deficiências no mercado que afetam os projetos que pretendem alcançar os objetivos no domínio das RTE. Por exemplo, podem ser suportados custos a nível nacional ou regional e serem obtidos benefícios à escala europeia, ou haver uma distribuição assimétrica entre países dos custos e benefícios dos projetos que envolvem vários Estados-Membros. Tal sucede normalmente no caso de projetos transfronteiriços e de implantação de sistemas tecnológicos a nível da UE, em que o financiamento geralmente não pode ser garantido apenas pelo mercado ou pelo orçamento nacional.

No domínio da energia, os projetos sem viabilidade comercial estão incluídos nesta categoria, uma vez que geram externalidades como a segurança regional do aprovisionamento ou soluções altamente inovadoras.

Desde o seu lançamento, o MIE tem procurado dar um valor acrescentado europeu 12 ao desenvolvimento da conectividade nos setores dos transportes, energia e telecomunicações, não só devido ao tipo de bens públicos com dimensão europeia que abrange, como também pela sua focalização em projetos a nível nacional, regional ou local que não seriam realizados sem o apoio da UE. Mais especificamente, o valor acrescentado europeu do MIE reside na sua capacidade para:

-orientar o financiamento público e privado para os objetivos políticos da UE;

-permitir investimentos-chave com custos suportados a nível nacional ou regional e benefícios tangíveis à escala europeia;

-acelerar a transição para uma sociedade digital e de baixas emissões.

No setor dos transportes, o MIE representou um claro valor acrescentado, em especial para a conclusão da rede principal RTE-T até 2030 e para os objetivos em matéria de mobilidade de baixas emissões. Alguns projetos de infraestruturas ferroviárias e fluviais, que exigem investimentos a longo prazo (entre 30 a 50 anos), não poderiam ter arrancado sem as subvenções públicas europeias disponibilizadas a título do MIE. É o caso do projeto «Brenner Base Tunnel», que eliminará um estrangulamento ferroviário essencial na UE entre a Áustria e a Itália. O apoio do MIE constitui uma garantia e, por vezes, assegura igualmente outras fontes de financiamento, nomeadamente do setor bancário e de investidores privados. Além disso, os programas emblemáticos europeus, como o Sistema Europeu de Gestão do Tráfego Ferroviário (ERTMS), exigem uma implementação coordenada dos investimentos entre todos os países e partes interessadas para poderem gerar benefícios em termos de desempenho, interoperabilidade e segurança. O apoio concedido a título do MIE, seja através do financiamento de subvenções, seja de certas ações de apoio aos programas, como o reforço das capacidades das administrações dos Estados-Membros, garantiu as condições para essa coordenação.

No domínio da energia, o MIE é um instrumento fundamental para apoiar a cooperação transnacional e gerar economias de escala. Desempenha, além disso, um papel crucial no apoio às infraestruturas energéticas transfronteiriças, uma vez que os PIC têm de proporcionar benefícios a, pelo menos, dois Estados-Membros. O MIE é um forte catalisador que permite agregar os promotores de projetos, as autoridades reguladoras nacionais e os representantes governamentais em torno da resolução de problemas, para concretizar os projetos de infraestruturas transfronteiriças. As suas subvenções são uma componente determinante para promover a cooperação entre os países a favor do desenvolvimento de PIC de interconexão energética, que de outra forma não seriam realizados. É nomeadamente o caso dos projetos transfronteiriços situados em países com menor população ou em locais mais remotos, onde seria necessário elevar consideravelmente as tarifas para cobrir as necessidades de investimento. O gasoduto Polónia-Lituânia é o exemplo perfeito de um projeto que não poderia ser financiado num contexto estritamente nacional.

No domínio das telecomunicações, o MIE tem facilitado a coordenação entre os Estados-Membros em termos do desenvolvimento de normas e da interconexão dos serviços transfronteiriços. Embora os Estados-Membros tenham desenvolvido soluções que disponibilizam os serviços públicos em linha, as vantagens limitam-se às fronteiras nacionais. O MIE tem desempenhado um papel fundamental na melhoria destas soluções, tornando-as interoperáveis em benefício dos cidadãos, das empresas e das administrações públicas de toda a Europa. Além disso, em certos casos, como no Intercâmbio Eletrónico de Informações de Segurança Social, uma vez que os Estados-Membros têm a obrigação legal de garantir a comunicação transfronteiriça entre as instituições nacionais de segurança social, o MIE tem sido crucial para melhorar a proteção dos direitos de segurança social dos cidadãos em mobilidade e para acelerar o cumprimento pelos Estados-Membros. Noutras áreas como a cibersegurança — em que a interoperabilidade transfronteiriça não é legalmente obrigatória —, o MIE permitiu criar uma plataforma de cooperação voluntária para melhorar o nível de preparação e resposta aos ciberataques, oferecendo uma solução à escala da UE para as ameaças que não se limitam às fronteiras nacionais. De acordo com os resultados de uma consulta junto das partes interessadas, sem o MIE a implantação de algumas ISD teria sofrido atrasos significativos ou teria sido mesmo abandonada. Além disso, as soluções de base apoiadas pelo MIE (os denominados «módulos») estão a gerar economias de escala, ao serem extensamente reutilizadas nos serviços digitais mais complexos, incluindo fora da esfera do MIE em domínios como a agricultura, o ambiente e a educação 13 .

Por último, a ação a nível da UE (incluindo a cooperação em matéria de regulamentação) tem permitido ao MIE colmatar as lacunas de informação e cooperação entre os Estados-Membros, que podem entravar a realização destes projetos tão complexos quanto cruciais.

2.    O Mecanismo «Interligar a Europa» garante o apoio da UE de uma forma eficaz e coerente

2.1    Utilização das subvenções com máxima eficiência

A maior parte do apoio financeiro concedido pelo MIE assume a forma de subvenções (90 %). Esta abordagem é adequada uma vez que grande parte do apoio do MIE incide em projetos que apresentam benefícios europeus e regionais mais amplos, mas cujo financiamento a nível nacional ou do mercado é insuficiente.

No domínio dos transportes, tal sucede com a maioria dos projetos transfronteiriços da rede transeuropeia e com as prioridades «horizontais», em especial os sistemas de gestão do tráfego, como o ERTMS no transporte ferroviário, o SESAR no transporte aéreo, os sistemas de transporte inteligentes (STI) no transporte rodoviário e os combustíveis alternativos. É também o caso de projetos cujos benefícios não podem ainda ser internalizados. Neste setor, o elevado número de pedidos de participação 14 nos convites à apresentação de propostas testemunha uma forte procura de subvenções da UE, ficando o orçamento disponível sempre aquém das necessidades setoriais.

No domínio da energia, subsistem estrangulamentos e são necessárias novas interconexões para integrar plenamente o mercado, garantir a segurança do aprovisionamento e permitir à UE uma utilização ótima dos seus recursos renováveis e, assim, evitar ruturas. As subvenções são consideradas o instrumento mais adequado para apoiar projetos com externalidades positivas significativas, que ultrapassem as tarifas estabelecidas a nível nacional, como a segurança do aprovisionamento, a inovação tecnológica e a solidariedade entre os Estados-Membros.

No setor das telecomunicações, todas as ISD comportam dois elementos: a plataforma de serviços de base, uma plataforma central que permite a interoperabilidade dos serviços, e os serviços genéricos, que estabelecem a interligação entre as soluções desenvolvidas a nível nacional e a plataforma central. As subvenções são utilizadas para apoiar a implantação dos serviços genéricos, ao passo que a contratação pública é utilizada para desenvolver e operar as plataformas centrais. Tal justifica-se pela necessidade de responder ao subinvestimento a nível dos Estados-Membros, em soluções interoperáveis que garantam a integração pan-europeia dos serviços.

A proposta da Comissão para o MIE em 2011 previa um orçamento total de 50 mil milhões de EUR (31,7 mil milhões para os transportes, 9,1 mil milhões para a energia e 9,2 mil milhões para as telecomunicações). Os cortes subsequentes durante a fase de negociação e as negociações posteriores sobre o Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE) reduziram o financiamento total para 30,44 mil milhões de EUR. O setor das telecomunicações sofreu a maior redução (8 mil milhões de EUR, com um financiamento final de 1,04 mil milhões). A conclusão das RTE, prevista nas prioridades políticas da UE, exige ainda enormes investimentos, parte dos quais dependerá de um apoio continuado da UE. A dimensão do MIE permite atualmente responder apenas a certas lacunas identificadas no mercado (p. ex., suprir o défice de financiamento através do apoio da UE) nos três setores. Por conseguinte, existe potencial para mobilizar um maior investimento público e privado, se forem disponibilizados fundos adicionais da UE para suprir mais deficiências do mercado.

O processo de seleção do MIE garante a modulação das subvenções por setor e por categoria de investimento, tendo em conta o défice de financiamento dos projetos individuais. No setor dos transportes, as taxas de cofinanciamento variaram entre 85 % na dotação atribuída à coesão e taxas máximas de cofinanciamento entre 10 % e 50 % para as outras ações, em função da sua prioridade e natureza. No setor da energia, as taxas de financiamento podem ser moduladas até 50 %, e — em casos excecionais — aumentadas até 75 %. No entanto, tal só é possível se as ações propostas garantirem um elevado grau de segurança do aprovisionamento à escala regional ou da UE, reforçarem a solidariedade ou apresentarem soluções altamente inovadoras. No setor das telecomunicações, as plataformas de serviços de base têm sido geralmente financiadas mediante contratos públicos, ao passo que os serviços genéricos são apoiados através de subvenções, aplicando uma taxa de cofinanciamento até 75 % das despesas elegíveis. O caráter concorrencial dos convites à apresentação de propostas e o mecanismo adotado de avaliação e seleção dos projetos significam que os projetos incapazes de demonstrar a necessidade de apoio financeiro sob a forma de subvenções podem ser rejeitados. Estes projetos podem ainda assim recorrer às possibilidades oferecidas no âmbito do FEIE ou dos instrumentos financeiros do MIE, se for caso disso.

Tratando-se o MIE de um instrumento político com objetivos setoriais específicos e que incide em projetos complexos com uma interoperabilidade transfronteiriça ou à escala da UE, a gestão direta foi eficiente na alocação célere dos fundos e correta execução orçamental. Durante a sua execução, os projetos são objeto de acompanhamento rigoroso por parte da Agência de Execução para a Inovação e as Redes (INEA), com vista a assegurar que os fundos da UE são gastos adequadamente. O orçamento do MIE é otimizado graças à rápida capacidade de adaptação da INEA, que lhe permite reafetar os fundos não utilizados por certas ações a outras ações. Por exemplo, em 2016 foram reinjetados cerca de 600 milhões de EUR num convite à apresentação de propostas de 2016 relativo aos transportes e foi proposto um investimento de 120 milhões de EUR em 2016 para financiar um novo projeto emblemático («WIFI4EU») no setor digital.

2.2    Liderar a utilização de instrumentos financeiros e financiamento misto

Para os projetos geradores de receitas, o apoio do MIE pode ser concedido sob a forma de instrumentos financeiros. O orçamento dos instrumentos financeiros do MIE pode ser utilizado para oferecer uma variedade de produtos, como as garantias ou a dívida prioritária sustentada por capital da UE. Estes instrumentos contribuem assim para otimizar a utilização dos fundos públicos. Estes projetos incluem o aumento da capacidade portuária, o estabelecimento de ligações ferroviárias a aeroportos e o desenvolvimento de infraestruturas para combustíveis alternativos no setor dos transportes, bem como dívida subordinada ou garantias para projetos de transporte específicos no setor da energia.

No entanto, nos três setores, os instrumentos financeiros não têm sido utilizados com o alcance esperado. O Instrumento de Dívida do MIE (MIE ID), baseado na experiência adquirida com o Instrumento de Garantia de Empréstimos para Projetos da Rede Transeuropeia de Transportes (LGTT) e a fase-piloto da Iniciativa «Obrigações para o Financiamento de Projetos» (PBI), foi pioneiro na utilização de instrumentos financeiros, mas houve um efeito de substituição quando o Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE) foi criado. A utilização dos instrumentos financeiros do MIE deverá concretizar-se na segunda metade do programa 15 , quando a complementaridade entre os instrumentos financeiros do MIE e do FEIE for assegurada, na sequência do pedido de orientações específicas formulado pelo comité diretor do instrumento de dívida do MIE, com o objetivo de assegurar uma complementaridade eficaz entre as duas iniciativas.

No setor da energia, vários fatores contribuíram para a não utilização do MIE ID, incluindo o pequeno número de projetos suscetíveis de ser apoiados pelo MIE e disponíveis no momento de entrada em aplicação deste instrumento. Existe igualmente uma oferta concorrencial de opções de dívida e capital próprio já disponíveis para os promotores de projetos, graças ao seu modelo sólido da base de ativos regulados para o financiamento de projetos. No entanto, a monitorização conjunta dos projetos pelo Banco Europeu de Investimento e pela Comissão resultou no financiamento de um certo número de PIC por intermédio do primeiro.

Além disso, está atualmente a ser desenvolvido um instrumento de capital próprio. No setor das telecomunicações, o panorama dos projetos de implantação de banda larga é extremamente diversificado e exige uma série de instrumentos que respondam aos desafios relacionados com a situação geográfica. Embora os instrumentos de dívida possam apoiar os projetos comerciais com forte rentabilidade que são desenvolvidos pelos operadores de maior dimensão, os instrumentos de capital próprio são necessários para suprir as lacunas de financiamento existentes que afetam os projetos com objetivos comerciais de maior risco e de realização a mais longo prazo. Este papel deverá ser assumido pelo Fundo de Investimento em Banda Larga do MIE (FMBL), que estará operacional no primeiro semestre de 2018.

Em fevereiro de 2017, foi lançado um «convite ao financiamento misto» para o MIE — Transportes. O referido convite à apresentação de propostas, que combina subvenções do MIE com financiamentos baseados no mercado, em especial os instrumentos financeiros disponíveis ao abrigo do FEIE, teve como objetivo reforçar a complementaridade entre os dois mecanismos de apoio e, simultaneamente, alavancar outras fontes de financiamento, nomeadamente o FEIE, os investidores privados ou os bancos de fomento nacionais. Esta abordagem já foi anteriormente aplicada com êxito no âmbito do MIE, numa base ad hoc, em certos casos como o porto de Dublim e o porto de Calais no setor dos transportes. Com 2,2 mil milhões de EUR de financiamento solicitado, para um convite à apresentação de propostas com um orçamento indicativo de mil milhões de EUR, esta primeira experiência revelou-se muito positiva.

2.3    Reforço das sinergias e coerência, simplificação do acesso

Sinergias

Pela primeira vez, o MIE reuniu os setores dos transportes, da energia e das telecomunicações sob um quadro comum de financiamento, gerido centralmente pela Comissão.

A nível do programa, esta abordagem permite economias de escala através da delegação da gestão das subvenções numa agência de execução única (INEA) e do estabelecimento de procedimentos comuns nos três setores em causa (implementação coordenada pela agência, programas de trabalho comuns para os instrumentos financeiros do MIE, um Comité de Coordenação do MIE comum e constituído por todos os Estados-Membros e um modelo comum para as convenções de subvenção).

A nível dos projetos, o MIE não conseguiu ainda explorar todas as sinergias entre os três setores, não obstante as expectativas mencionadas nos considerandos do regulamento. Tal resulta particularmente das diferenças inerentes aos objetivos das políticas setoriais e da rigidez do quadro jurídico/orçamental no que diz respeito à elegibilidade dos projetos e custos. Um convite à apresentação de propostas para a realização de estudos, com caráter piloto e multissetorial (transportes e energia), no valor de 40 milhões de EUR, ficou aquém das expectativas em termos do número de projetos selecionados (sete) e de fundos atribuídos (24 milhões de EUR).

No entanto, a reunião dos três setores afigura-se adequada tendo em conta os seus objetivos e desafios comuns. De acordo com as partes interessadas consultadas durante a avaliação, esses desafios incluem a complexidade das redes de infraestruturas que decorre dos diferentes sistemas nacionais, as suas necessidades de interconexão e a necessidade de garantir a interoperabilidade, assegurando simultaneamente uma adaptação constante às mudanças tecnológicas e do mercado. O número de exemplos de sinergias implicando os três setores abrangidos pelo MIE está a aumentar, graças à recente evolução no domínio da inovação e ao facto de serem geradas sinergias naturalmente em cada um dos setores ou existirem prioridades essenciais como a cibersegurança. Os exemplos incluem a mobilidade cooperativa, conectada e automatizada, as infraestruturas de combustíveis alternativos para automóveis, autocarros e navios, a criação de redes elétricas inteligentes e a instalação de 5G na rede de transmissão. A criação das condições necessárias para que estes projetos se continuem a materializar trará maiores ganhos de eficiência.

Complementaridade

O MIE revelou ser um complemento ao programa «Horizonte 2020», aos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) e ao FEIE.

Se o programa «Horizonte 2020» financia as fases iniciais da cadeia de inovação, o MIE permite a implantação tecnológica no conjunto das infraestruturas.

Tanto o MIE como o FEIE contribuem para os objetivos das RTE. O FEIE centra o financiamento nas regiões menos desenvolvidas e nos 15 Estados-Membros elegíveis para apoio a título do Fundo de Coesão, ao passo que o MIE incide sobretudo na integração da UE através de projetos de conexão e interconexão transfronteiriça, eliminação dos estrangulamentos e interoperabilidade. Nos transportes, existe uma sobreposição parcial entre o MIE e o FEIE nos projetos ferroviários situados na rede principal RTE-T, sendo que o FEIE financia igualmente projetos não elegíveis a título do MIE (p. ex., projetos rodoviários e projetos na rede global). Na energia, o FEIE financia sobretudo as redes de distribuição elétrica inteligentes a nível local/regional, ao passo que o MIE apoia as infraestruturas de transporte. No setor das telecomunicações, o FEIE procura desenvolver os serviços digitais nacionais e o MIE permite a interoperabilidade transfronteiriça de certos serviços digitais desenvolvidos a nível nacional.

Pela primeira vez, uma parte do orçamento da coesão (11,3 mil milhões de EUR para o setor dos transportes) foi executada em gestão direta no âmbito do MIE. Esta abordagem revelou-se muito eficaz, tendo 100 % da dotação sido atribuída na primeira metade do período de programação, quase exclusivamente a favor de modos de transporte sustentáveis. Uma assistência técnica específica, custos administrativos mais baixos para os Estados-Membros e prioridades de financiamento claramente estabelecidas contribuíram para este sucesso.

No que se refere ao FEIE, o MIE funcionou como um catalisador deste fundo, tendo sido lançados vários projetos no âmbito do MIE ID, que se juntaram à bolsa de projetos do FEIE. Tal foi o caso dos projetos «Grand Contournement Ouest de Strasbourg (A355)», «A6 Wiesloch Autobahn», «Transgaz BRUA» (gasoduto Bulgária-Roménia-Hungria-Áustria) e do projeto de interconexão elétrica Itália-França. Além disso, os projetos desenvolvidos com apoio do MIE ou apoiados em parte através de subvenções do MIE para a realização de obras começaram a beneficiar do FEIE. Todavia, como referido anteriormente, o FEIE teve um efeito de substituição em relação aos instrumentos financeiros do MIE.

Embora se tenha antecipado que o MIE alargaria as possibilidades de financiamento sob a forma de dívida para projetos de banda larga, o FEIE é hoje um forte financiador neste domínio. Este fundo deverá, por isso, focalizar-se no apoio através de capital próprio e quase-capital aos projetos de banda larga. Tal como indicado acima, espera-se que o CEBF venha completar os instrumentos existentes (ou seja, apoio do FEIE sob a forma de dívida a projetos com fins comerciais e forte rentabilidade e subvenções FEEI para projetos essencialmente com fins públicos). A contribuição dos fundos de absorção do risco do MIE para o apoio através de capital próprio será complementada por uma parte de menor risco assegurada pelo FEIE e outra parte proveniente do mercado, composta por ações dos bancos de fomento nacionais e do setor privado (estrutura de fundos múltiplos). Existe outra lacuna cada vez mais evidente que ainda não foi abordada pelo FEIE, o CEBF ou os FEEI e que afeta em especial os projetos no limite da viabilidade comercial (mesmo a longo prazo). No domínio da banda larga, esta lacuna pode ser colmatada através de um instrumento estruturado misto, que combine subvenções públicas e apoio financeiro com investimento privado.

Simplificação

As melhorias introduzidas no processo de candidatura resultaram em procedimentos mais simples e céleres a favor dos beneficiários e da Comissão. Exemplos de tais melhorias incluem a introdução de ferramentas eletrónicas para o intercâmbio com os beneficiários e a substituição das decisões de subvenção adotadas pela Comissão por convenções de subvenção com delegação da assinatura no diretor do INEA. Para os beneficiários, os custos administrativos foram considerados globalmente proporcionados em relação ao apoio financeiro concedido. Todavia, os resultados da avaliação indicam que os requisitos jurídicos e administrativos para aprovar e implementar as ações podem acarretar custos desproporcionados no caso de ações mais pequenas, para as quais serão mais adequadas formas de apoio mais simples. Tal verificou-se em especial no setor das telecomunicações, onde o valor médio das subvenções foi apenas de 1 milhão de euros. Além disso, também no setor das telecomunicações, a adoção de programas de trabalho anuais não permite planear o financiamento a longo prazo das ações e acarreta encargos administrativos relacionados com a gestão do programa.

3    O Mecanismo «Interligar a Europa» está no bom caminho para obter resultados

3.1    Contribuição para os objetivos das políticas setoriais

O MIE visa a realização dos seguintes objetivos políticos a longo prazo da UE:

Øtransportes: até 2030, conclusão da rede principal RTE-T, incluindo a implantação do SESAR e ERTMS, e transição para uma mobilidade ecológica, competitiva e conectada, incluindo uma infraestrutura de base para o carregamento de combustíveis alternativos até 2025; progressos no sentido da conclusão da rede global RTE-T até 2050.

Øenergia: até 2030, conclusão dos corredores e domínios prioritários das RTE-E, em linha com os objetivos da «Energia Limpa para todos os Europeus» e de descarbonização a longo prazo, nomeadamente a criação de redes elétricas inteligentes e digitais, o cumprimento das metas de interconexão até 2030 (incluindo para os Estados-Membros periféricos), o desenvolvimento das redes de cabos submarinos em mar alto e a segurança do aprovisionamento, também através de uma sincronização.

Ødigital: até 2030, maximizar as vantagens do mercado único digital em benefício de todos os cidadãos e empresas graças à consecução de uma sociedade a gigabits com total cibersegurança até 2025, preparação para a conectividade terabit até 2030 e implantação à escala da UE de dados e infraestruturas de serviços digitais tendo em vista a transformação digital dos principais domínios de interesse público, dos cuidados de saúde à mobilidade e às administrações públicas.

Como o programa se encontra numa fase inicial de implementação, existem poucos dados sobre as realizações e os resultados efetivos disponíveis. Não foi, portanto, possível muitas vezes aferir os progressos alcançados na realização dos objetivos das políticas setoriais durante a avaliação. No entanto, quase todas as partes interessadas que responderam ao inquérito técnico consideram que o MIE irá desenvolver eficazmente a criação de redes transeuropeias modernas e de elevado desempenho nos domínios dos transportes, energia e telecomunicações, pelo menos em certa medida (99 %, 97 % e 96 %, tendo 33 %, 38 % e 21 % concordado inteiramente).

A maior parte da dotação do MIE para os transportes foi concedida para a construção das ligações em falta e a eliminação de estrangulamentos em projetos da rede principal RTE-T (quer através da criação de novas infraestruturas ou de uma modernização e reabilitação substancial das infraestruturas existentes).

No domínio da energia, as subvenções do MIE contribuem de forma eficaz para a segurança do abastecimento, pondo termo ao isolamento energético, suprimindo os estrangulamentos energéticos, realizando o mercado interno da energia e reforçando a integração das energias renováveis na rede. Exemplos dos principais projetos MIE no setor da energia incluem o primeiro gasoduto Finlândia-Estónia «Balticconnector» e o gasoduto Polónia-Lituânia, que permitirão a estes Estados-Membros diversificar as suas fontes e rotas de gás, salvaguardando-os contra futuras ruturas no aprovisionamento.

No setor das telecomunicações, os factos mostram que o apoio do MIE à implantação das ISD permitirá às administrações públicas, aos cidadãos e às empresas beneficiar de uma forma mais abrangente e eficaz dos serviços em linha transfronteiriços, contribuindo assim para reforçar a competitividade dos atores públicos e privados. Os exemplos incluem a criação de mecanismos de cooperação e o reforço das capacidades para reagir a ciberameaças, um acesso mais fácil das empresas aos contratos públicos nacionais de outros Estados-Membros da UE, a simplificação dos procedimentos de faturação e o reconhecimento e validação transfronteiriça da identificação e assinatura eletrónicas. O MIE contribui também para eliminar os estrangulamentos que entravam a plena realização do mercado único digital, embora até ao momento o limitado orçamento apenas tenha podido suprir em parte as necessidades do setor.

Nos três setores abrangidos, o MIE é essencial para: i) a implantação de novos sistemas à escala da UE de gestão do tráfego e segurança (p. ex., o SESAR para o transporte aéreo, o ERTMS para o transporte ferroviário e o ITS para o transporte rodoviário); ii) a instalação de linhas de eletricidade de alto desempenho e redes inteligentes transfronteiriças no setor da energia; e iii) a implantação de serviços digitais interconectados (como a cibersegurança, a saúde e a contratação pública em linha e a identificação e assinatura eletrónicas).

3.2    Contribuir para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo

O MIE apoia o investimento em redes modernas e de elevado desempenho em toda a UE, que são essenciais para a criação de condições favoráveis a uma economia competitiva. Desde 2014, investiu 25 mil milhões de EUR que geraram cerca de 50 mil milhões de EUR de investimento global em infraestruturas da UE.

A despesa do MIE no setor dos transportes e da energia constitui um importante contributo para o objetivo da UE de garantir, pelo menos, 20 % do orçamento total da UE destinado a despesas relacionadas com ações em matéria climática 16 . Redes bem integradas nos setores da energia e dos transportes e a promoção de modos de transporte com baixo teor de carbono ajudam a manter os custos da descarbonização sob controlo. Embora o contributo do apoio do MIE para as metas específicas não possa ser aferido plenamente nesta fase de avaliação intercalar, foi já analisado no âmbito da revisão intercalar do quadro financeiro plurianual de 2014-2020. Essa análise mostrou que o MIE contribuiu de forma eficaz e significativa para a realização do objetivo fixado pela União, sendo uma parte das dotações de autorização estimadas em média acima de 5 % dos recursos financeiros totais atribuídos às alterações climáticas no orçamento da UE para 2014-2016. Esta média sobe para 35 % se considerarmos a contribuição do MIE para a rubrica «Competitividade para o Crescimento e o Emprego» do orçamento da UE.

No domínio dos transportes, o MIE contribui para o objetivo da UE de atribuir 81 % do montante total do financiamento a modos de transporte com emissões mais baixas, nomeadamente o transporte ferroviário e a navegação interior, favorecendo assim a denominada «transferência modal». Além disso, o programa financia as novas tecnologias de descarbonização dos transportes, em especial os combustíveis alternativos e a sua implantação nas infraestruturas de transportes. Por exemplo, o projeto «LNG Motion» visa aumentar a disponibilidade de gás natural liquefeito (GNL) ao longo da rede principal RTE-T, abrangendo a França, a Bélgica, os Países Baixos, a Alemanha, a Polónia, a Espanha, a Itália, a Hungria e a Roménia, afetando sobretudo o transporte rodoviário. Este projeto beneficia de uma subvenção da UE no valor de 27,8 milhões de EUR, para um custo total de 55,5 milhões de EUR (com uma taxa de cofinanciamento de 50 %).

No setor da energia, 40 % das dotações do MIE visam contribuir para a integração da ação climática a nível do programa. Os projetos no setor da eletricidade contribuem para reduzir as emissões de CO2 através do aumento da capacidade da rede para integrar a eletricidade produzida a partir de fontes renováveis.

Conclusões

A avaliação mostrou que, após os primeiros três anos e meio de aplicação do MIE, o programa está no bom caminho, embora seja demasiado cedo para avaliar os resultados, uma vez que se encontra ainda numa fase inicial de implementação. Acresce que o quadro de desempenho previsto no regulamento carece de indicadores sólidos ou bem definidos. Tendo em conta esta reserva, a avaliação revelou que:

ØO MIE é um instrumento eficaz e orientado de apoio ao investimento em infraestruturas transeuropeias (RTE) nos setores dos transportes, da energia e digital. Desde 2014, este mecanismo investiu já 25 mil milhões de EUR que geraram cerca de 50 mil milhões de EUR de investimento global em infraestruturas na UE. O MIE contribui para a realização das prioridades da Comissão nos domínios do emprego, do crescimento e do investimento, do mercado interno, da União da Energia e do clima e do Mercado Único Digital. Ao fazê-lo, permite reforçar a competitividade da economia da UE.

ØO MIE proporciona um elevado valor acrescentado europeu a todos os Estados-Membros, apoiando projetos de conectividade com dimensão transfronteiriça. A maior parte do financiamento é atribuída a projetos que procuram suprir as conexões em falta e eliminar os estrangulamentos, a fim de assegurar o bom funcionamento do mercado interno da UE e a coesão territorial entre os Estados-Membros nos setores dos transportes, da energia e digital. Os projetos no domínio da energia garantem igualmente a segurança do aprovisionamento e são fundamentais para uma descarbonização rentável da economia. O MIE é também fundamental para a implantação de novos sistemas à escala da UE de gestão do tráfego e segurança (p. ex., SESAR para o transporte aéreo e ERTMS para o transporte ferroviário), de linhas de eletricidade de alto desempenho e redes inteligentes essenciais para a rápida incorporação de fontes de energia renováveis sem carbono e para a implantação de redes de banda larga e serviços digitais interconectados (como os dados abertos, a saúde e a contratação pública em linha, a identificação e assinatura eletrónicas).

ØA gestão direta de subvenções do MIE revelou-se muito eficiente, garantindo uma bolsa de projetos consistente e um processo de seleção competitivo, uma focalização nos objetivos políticos da UE, uma aplicação coordenada e a plena participação dos Estados-Membros. A agência de execução INEA tem tido muito sucesso na gestão financeira do MIE e na otimização do orçamento, nomeadamente graças à sua flexibilidade e à rápida reorientação dos fundos não gastos por certas ações para financiar outras atividades.

ØPela primeira vez, uma parte do orçamento da coesão (11,3 mil milhões de EUR para o setor dos transportes) foi executada em gestão direta no âmbito do MIE. 100 % da dotação foi atribuída na primeira metade do período de programação, quase exclusivamente a favor de modos de transporte sustentáveis. Uma assistência técnica específica, menores custos administrativos para os Estados-Membros, prioridades de financiamento claras e uma bolsa de projetos sólida resultante da continuação de projetos e estudos anteriormente apoiados pelo programa RTE-T ou pelos instrumentos da política de coesão foram fatores que contribuíram para a rápida afetação dos fundos.

ØO MIE tem continuado a utilizar e a desenvolver instrumentos financeiros inovadores. No entanto, a sua utilização tem sido limitada devido às novas possibilidades oferecidas pelo FEIE. A utilização dos instrumentos financeiros do MIE deverá concretizar-se na segunda metade do programa, quando for garantida a complementaridade entre os instrumentos financeiros específicos do MIE e do FEIE.

ØAlém disso, uma primeira experiência muito positiva de combinação de subvenções com instrumentos financeiros foi levada a cabo em 2017 no setor dos transportes, tendo sido solicitados 2,2 mil milhões de EUR de financiamento para um convite à apresentação de propostas com um orçamento indicativo de mil milhões de EUR, permitindo utilizar as subvenções para maximizar a alavancagem de fundos públicos ou privados.

ØA despesa do MIE nos setores dos transportes e da energia representa uma importante contribuição para o objetivo da UE de garantir, pelo menos, 20 % do orçamento total da UE atribuído a despesas relacionadas com ações em matéria climática.

ØNo setor das telecomunicações, a dupla focalização do MIE nos serviços digitais transfronteiriços de interesse público e nas infraestruturas de comunicação e computação mostrou que o programa tem um importante impacto na realização dos objetivos do mercado único digital da UE, permitindo aos cidadãos e empresas aceder a serviços digitais de elevada qualidade em toda a Europa. O MIE ajudou a desenvolver e a implementar políticas comuns para enfrentar os desafios societais, incluindo a transformação digital dos cuidados de saúde, a cibersegurança e a digitalização das administrações públicas. No entanto, uma vez que a dotação proposta para a vertente «Telecomunicações» do MIE foi reduzida significativamente, o financiamento do programa poderá apoiar apenas as primeiras etapas da criação de infraestruturas transfronteiriças plenamente digitais em domínios de interesse público.

ØO MIE testou igualmente as sinergias intersetoriais, mas foi limitado pelos condicionalismos do atual enquadramento jurídico/orçamental. As orientações políticas setoriais e o instrumento MIE teriam de ser mais flexíveis para facilitar as sinergias e ter maior capacidade de resposta face aos novos desenvolvimentos tecnológicos e prioridades, como a digitalização, e ser capazes, simultaneamente, de acelerar a descarbonização e superar desafios societais comuns como a cibersegurança.

ØA conclusão das RTE, definida nas prioridades políticas da UE, ainda exigirá enormes investimentos, parte dos quais dependerá de um apoio continuado da UE. A dimensão do MIE permite atualmente responder apenas a certas lacunas identificadas no mercado nos três setores. Por conseguinte, existe potencial para a mobilização de um maior investimento público e privado, se forem disponibilizados fundos adicionais da UE para suprir as deficiências do mercado.

(1)

Regulamento (UE) n.º 1316/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013.

(2)

Regulamento (UE) n.º 1315/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013, relativo às orientações da União para o desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes, Regulamento (UE) n.º 347/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de abril de 2013, relativo às orientações para as infraestruturas energéticas transeuropeias, e Regulamento (UE) n.º 283/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de março de 2014, relativo às orientações para as redes transeuropeias na área das infraestruturas de telecomunicações.

(3)

Artigos 170.º-174.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).

(4)

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões «Um Orçamento para a Europa 2020», Comissão Europeia, 29 de junho de 2011.

(5)

Documento de trabalho dos serviços da Comissão [COM(2011) 665 final] que acompanha o Regulamento que cria o Mecanismo «Interligar a Europa» — Avaliação de Impacto.

(6)

Artigo 27.º do Regulamento (UE) n.º 1316/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013.

(7)

O presente relatório visa, igualmente, informar o Parlamento Europeu e o Conselho sobre os progressos realizados na aplicação do Regulamento (UE) n.º 283/2014 (orientações para o setor das telecomunicações), em especial os aspetos exigidos no artigo 8.º, n.os 7 e 8.

(8)

Os dados provêm de estudos sobre os corredores da rede principal, realizados por contratantes externos que dão assistência aos coordenadores desta rede.

(9)

À escala dos corredores da rede principal, prevê-se que os investimentos gerem aproximadamente 4,5 mil milhões de EUR de PIB acumulado, cerca de 13 milhões de empregos por ano e uma redução de cerca de 7 milhões de toneladas de emissões de CO2 entre 2015 e 2030.

(10)

Baseado no estudo «Investment needs in trans-European energy infrastructure up to 2030 and beyond», Ecofys, julho de 2017.

(11)

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões. Conectividade para um Mercado Único Digital Concorrencial — Rumo a uma Sociedade Europeia a Gigabits [COM(2016) 587 final, p. 8].

(12)

Os critérios de avaliação do valor acrescentado do financiamento europeu foram definidos no Documento de Reflexão sobre o Futuro das Finanças da UE [COM(2017) 358 de 28.6.2017].

(13)

Informação disponível no painel do MIE sobre as telecomunicações: https://ec.europa.eu/cefdigital/wiki/display/CEFDIGITAL/Reuse+by+domains

(14)

Financiamento total solicitado das propostas elegíveis face ao orçamento indicativo do convite à apresentação de propostas.

(15)

Por exemplo, por meio do Fundo de Investimento em Banda Larga (CEBF) (investimentos a título do MIE no valor de 100 milhões de EUR).

(16)

 Quanto às telecomunicações, espera-se um contributo significativo para a redução das emissões de CO2 por parte dos projetos que oferecem soluções digitais. Todavia, atualmente não existe nenhum método no âmbito do MIE que permita estimar essa redução.