1.1.

Nos termos do artigo 248.o do Tratado CE, o Tribunal de Contas envia ao Parlamento Europeu e ao Conselho uma declaração sobre a fiabilidade das contas e a regularidade e legalidade das operações a que elas se referem (DAS). O Tratado proporciona também ao Tribunal a faculdade de completar esta declaração por meio de apreciações específicas relativas a cada domínio principal da actividade comunitária.

1.2.

Os trabalhos relativos à fiabilidade das contas das Comunidades Europeias têm como objectivo obter elementos suficientes que permitam concluir em que medida as receitas, as despesas, os activos e os passivos foram contabilizados correctamente e que as contas anuais reflectem fielmente a situação financeira no final do exercício (ver pontos 1.5 a 1.58).

1.3.

Os trabalhos relativos à legalidade e regularidade das operações subjacentes têm como objectivo obter elementos suficientes, directos ou indirectos, que permitam emitir uma opinião sobre se as operações estão em conformidade com a regulamentação ou as disposições contratuais em vigor e foram calculadas correctamente (ver pontos 1.59 a 1.65 do presente capítulo relativamente aos aspectos horizontais e capítulos 2 e 4 a 10 para informações pormenorizadas).

1.4.

Perante a falta de indicadores sistemáticos apresentados pela Comissão (5), o Tribunal fornece certos indicadores para acompanhar os progressos realizados na melhoria dos controlos internos em geral e em cada um dos domínios de receitas e despesas (ver anexos ao presente capítulo e aos capítulos 2 e 4 a 10).

1.5.

As observações do Tribunal incidem sobre as contas anuais definitivas relativas ao exercício de 2005, elaboradas pelo contabilista da Comissão e aprovadas pela Comissão em conformidade com o disposto nos artigos 128.o e 129.o do Regulamento Financeiro de 25 de Junho de 2002 (6) e enviadas ao Tribunal em 28 de Julho de 2006. As contas anuais incluem as «demonstrações financeiras consolidadas», que abrangem, em especial, o balanço onde é exposto o activo e o passivo no final do exercício, e os «mapas consolidados sobre a execução do orçamento», que abrangem as receitas e despesas do exercício.

1.6.

O exercício de 2005 foi um marco importante na aplicação de novos elementos do plano de acção para a modernização da contabilidade das Comunidades Europeias que a Comissão adoptou em 17 de Dezembro de 2002 (7). Este plano deu resposta a inúmeras observações anteriores do Tribunal e teve em conta as disposições do Regulamento Financeiro (em especial os artigos 123.o a 138.o):

—

a partir de 1 de Janeiro de 2005, as demonstrações financeiras consolidadas têm de ser elaboradas aplicando os princípios da contabilidade de exercício, ao passo que os mapas consolidados sobre a execução do orçamento ainda se baseiam nos movimentos de caixa, tal como previsto pelo Regulamento Financeiro,

—

embora o teor das informações orçamentais não tenha sido alterado, as demonstrações financeiras têm de conter novos elementos: uma conta dos resultados económicos (incluindo informações por sectores), um mapa dos fluxos de caixa e uma demonstração de variações do activo líquido,

—

pela primeira vez, o perímetro de consolidação foi alargado a vários organismos comunitários,

—

teve de ser aplicado um novo sistema contabilístico que garante o registo integral de cada facto contabilístico, e não apenas de cada movimento de caixa, no momento da sua ocorrência. Deste modo, os utilizadores internos poderão dispor de informações mais completas e pertinentes para tomarem as suas decisões. Além disso, este sistema deverá igualmente resultar em demonstrações financeiras mais transparentes e informativas para os leitores externos.

1.7.

A auditoria do Tribunal relativa à fiabilidade das contas incidiu nos elementos seguintes:

—

gestão, pela Comissão, da passagem da contabilidade de caixa para a contabilidade de exercício (ver pontos 1.10 a 1.27),

—

verificação da exactidão dos vários elementos das contas (ver pontos 1.28 a 1.58).

1.8.

Ao examinar a gestão da passagem para a contabilidade de exercício, o Tribunal apreciou, em especial:

—

se a Comissão tinha assegurado a efectiva aplicação das normas contabilísticas pertinentes,

—

se as medidas tomadas pela Comissão contribuem para obter a garantia razoável de que as contas são verdadeiras e fiéis.

1.9.

Na sua verificação da fiabilidade das contas relativas ao exercício de 2005, o Tribunal concentrou-se em especial:

—

no balanço de abertura para 2005 (que tem de reflectir a incidência das alterações introduzidas para reapresentar o balanço a 31 de Dezembro de 2004 segundo os novos princípios contabilísticos),

—

no balanço de encerramento a 31 de Dezembro de 2005,

—

dentro destes dois elementos, nos dados que não existiam no antigo sistema, mas que têm de ser reflectidos na contabilidade de exercício (pré-financiamentos e garantias correspondentes, facturas/declarações de custos).

1.10.

A Comissão teve de planear e executar a modernização do sistema contabilístico dentro do calendário e quadro organizativo impostos pelo Regulamento Financeiro. Como o Tribunal já observou em relatórios anuais anteriores (8), o calendário das adaptações e validações necessárias era muito ambicioso.

1.10.

A Comissão reconhece os esforços extraordinários desenvolvidos pelos seus serviços para tornar possível a adopção, num prazo muito ambicioso, da contabilidade de exercício.

1.11.

A experiência de aplicação de reformas semelhantes em administrações públicas (9) demonstra que os projectos de uma amplitude e complexidade análogas às da modernização da contabilidade das Comunidades se deparam inevitavelmente com uma diversidade de problemas que dificultam e atrasam a sua execução plena. Neste contexto, registaram-se progressos significativos:

—

em 1 de Janeiro de 2005, a Comissão passou a contabilidade geral da União Europeia de uma contabilidade de caixa para uma contabilidade de exercício. Em todas as instituições e organismos comunitários foram introduzidas novas regras (10) e métodos contabilísticos, um novo plano de contabilidade harmonizado e novos instrumentos de consolidação,

—

as partes interessadas receberam contas individuais e consolidadas que incluem os novos elementos obrigatórios e contêm informações mais pormenorizadas sobre os recursos controlados pelas diferentes entidades, os custos das suas operações e as operações de tesouraria.

1.11.

Apesar da complexidade de certas questões, da variedade de problemas e dos desafios de monta, a Comissão geriu o projecto sem quaisquer atrasos relativamente aos principais prazos. Entre as concretizações mais importantes contam-se:

—

Os sistemas TI desenvolvidos a fim de apoiar as novas exigências em matéria de contabilidade;

—

A transição para o novo sistema foi gerida com êxito, o que permitiu o início da aplicação do novo sistema no começo de Janeiro de 2005;

—

Os procedimentos administrativos da totalidade dos serviços da Comissão foram adaptados às necessidades da contabilidade de exercício;

—

Foram determinados e validados os saldos de abertura das primeiras contas elaboradas segundo a contabilidade de exercício;

—

Foi desenvolvido um módulo de tesouraria integrado com o objectivo de ter em conta as actividades financeiras geridas pela Direcção-Geral dos Assuntos Económicos e Financeiros;

—

Todos os serviços procederam à estimativa das despesas a pagar no final de cada exercício;

—

As contas da Comissão foram elaboradas e consolidadas com as das outras instituições e agências.

1.12.

O quadro 1.1 apresenta o seguimento dado à reserva do Tribunal quanto à fiabilidade das contas constante da declaração de fiabilidade relativa ao exercício de 2004, bem como às outras questões levantadas pelo Tribunal que foram (parcialmente) regularizadas no âmbito da modernização do quadro contabilístico comunitário. Contudo, como em qualquer novo sistema de contabilidade de exercício desta amplitude, continuam a existir certas deficiências (ver infra).

1.12.

A Comissão reconheceu sempre nos relatórios sobre os progressos realizados relativamente ao ABAC ser ainda necessário envidar esforços adicionais.

1.13.

Dois elementos fundamentais do processo de elaboração das demonstrações financeiras da Comissão para o exercício de 2005 foram a aplicação nas diferentes direcções-gerais da metodologia e/ou das instruções globais relativas ao corte de operações fornecidas pelo contabilista da Comissão e a validação dos saldos de abertura e de encerramento por todos os gestores orçamentais (11). Estas validações registaram atrasos na sua maioria, especialmente ao nível das direcções-gerais operacionais.

1.13.

Ocorreram efectivamente certos atrasos relativamente à exigente calendarização dos trabalhos a nível interno estabelecida pela Direcção-Geral do Orçamento. Um programa de trabalho adequado prevê normalmente uma certa margem de modo a poder ter em conta atrasos potenciais. Tal foi o caso com a calendarização dos trabalhos da Comissão. Apesar destes atrasos internos, a Comissão conseguiu respeitar o prazo fixado pelo Regulamento Financeiro e apresentar a tempo as demonstrações financeiras.

1.14.

Em muitas direcções-gerais auditadas pelo Tribunal, foram observadas várias deficiências no que respeita à validação dos dados: supervisão fraca, falta de pessoal afectado a esta actividade e documentação insuficiente do trabalho realizado. Os valores apresentados no anexo financeiro dos relatórios anuais de actividade por algumas direcções-gerais operacionais continham erros (ver ponto 1.16).

1.14.

Os serviços da Comissão envidaram um grande esforço durante quase 2 anos para identificar e registar dados não constantes do sistema anterior.

1.15.

Em muitos casos, as metodologias das diferentes direcções-gerais não foram finalizadas/formalizadas pelos respectivos gestores orçamentais antes da apresentação das contas. Consequentemente, os lançamentos decorrentes do corte de operações nos saldos de abertura e de encerramento foram efectuados sem uma base metodológica formalizada que aplicasse, ao nível da direcção-geral, a metodologia e/ou as instruções globais relativas ao corte de operações fornecidas pelo contabilista da Comissão.

1.15.

Uma vez que não se encontravam disponíveis valores de referência no sector público relativamente ao exercício de corte de operações, foi dada prioridade à finalização do cálculo desse corte em vez da formalização do procedimento.

1.16.

Além disso, solicitou-se aos directores dos recursos (12) que validassem formalmente os relatórios financeiros, que contêm em especial os saldos de abertura e de encerramento, durante o processo de elaboração dos relatórios anuais de actividade (ou seja, no final de Março de 2006). Porém, como o prazo da Direcção-Geral do Orçamento era o mesmo, esta não recebeu todas as validações antes da finalização das contas provisórias. As validações relativas às contas definitivas foram recebidas no devido momento.

1.17.

Os atrasos referidos no ponto 1.13 repercutiram-se nos testes substantivos do Tribunal já que este recebeu saldos de abertura antes do corte de operações (em 18 de Janeiro de 2006) e depois do corte (em 15 de Março de 2006) que estavam ainda sujeitos a alterações. O balanço de abertura provisório completo, que dá uma indicação do impacto das alterações efectuadas para reapresentar o balanço a 31 de Dezembro de 2004 em conformidade com os novos princípios contabilísticos, foi obtido em 31 de Março de 2006, juntamente com as contas consolidadas provisórias.

1.17.

A Comissão está ao corrente do desafio que constituiu o trabalho de auditoria do Tribunal no presente ano, tal como a totalidade do projecto relativamente à Comissão.

—

foram seguidos procedimentos adequados e o sistema foi documentado;

—

os saldos que não o corte de operações foram integrados pela primeira vez em Janeiro de 2005;

—

em meados de 2005, aproximadamente 95 % destes saldos eram definitivos; e

—

foram documentadas as alterações efectuadas desde então e foi definida especificamente uma pista de auditoria.

1.18.

Após a execução de um vasto plano de acção para reforçar a segurança do sistema contabilístico central, estão por concluir duas questões, designadamente a revisão dos direitos de acesso na Direcção-Geral do Orçamento e a reavaliação da segurança do ABAC Workflow  (13). Como o trabalho por realizar nestas matérias não é considerado substancial pelo Director-Geral do Orçamento, em especial porque existe um sistema de acompanhamento eficaz, foi retirada a reserva relativa à segurança do sistema e aos direitos de acesso formulada no relatório anual de actividade de 2004. A auditoria do Tribunal permite confirmar a melhoria da segurança do ABAC.

1.19.

Muitas direcções-gerais utilizam os seus próprios sistemas informáticos para a gestão financeira e a criação de operações que são enviadas ao sistema contabilístico central (ABAC) por meio de uma interface. Porém, será necessário mais tempo para validar e modernizar esses sistemas.

1.19.

Dado que a situação está em constante evolução, a equipa de validação dos serviços de contabilidade tem de acompanhar esta evolução e introduziu igualmente, com efeitos a partir de 1 de Junho de 2006, um procedimento relativo à validação de alterações realizadas a nível dos sistemas locais, tal como previsto nas normas de execução do Regulamento Financeiro.

1.20.

O Tribunal examinou o programa de controlos aprofundados dos sistemas contabilísticos locais executado pelos serviços do contabilista da Comissão em 2005 relativamente a 13 direcções-gerais (isto é, as oito em que a avaliação de alto nível em 2004 tinha assinalado riscos (14) e outras cinco seleccionadas com base na sua importância financeira e/ou complexidade organizativa (15)). A auditoria do Tribunal confirmou o fundamento da decisão do contabilista da Comissão de recusar, devido a deficiências substanciais, a validação relativa a três sistemas locais no Serviço de Cooperação EuropeAid, na Direcção-Geral da Educação e da Cultura e na Direcção-Geral das Relações Externas. No entanto, em certos casos, é difícil compreender por que motivo resultados insuficientes em relação a vários critérios de validação não conduziram à apresentação de reservas.

1.20.

O exercício de validação não constitui uma auditoria. As conclusões não podem ser comparadas com pareceres de auditoria. A validação de sistemas locais constitui um domínio bastante recente, que transpõe o artigo 61.o do Regulamento Financeiro em funções concretas. Os relatórios de validação são elaborados com o objectivo de proporcionar ao contabilista informações suficientes para efeitos de validação. O âmbito e as limitações são explicitados no preâmbulo dos relatórios de validação.

1.21.

O Tribunal estima que, com base nos resultados obtidos e nas questões por resolver, a maioria das opiniões de validação favoráveis formuladas pelo contabilista da Comissão sobre os sistemas locais devem ser consideradas opiniões condicionais ou com reservas. Esta situação é igualmente confirmada pela número e importância das questões horizontais (16) e dos problemas que necessitam de um exame complementar (17) salientados no relatório final do contabilista da Comissão no final de 2005.

1.21.

Os serviços de contabilidade estão empenhados em assegurar o acompanhamento das questões para efeitos de apreciação aprofundada, tal como mencionado nos relatórios de validação de 2005.

1.22.

O director-geral do Orçamento formulou uma reserva na sua declaração, que é igualmente confirmada pela auditoria do Tribunal (ver pontos 1.18 a 1.21 e 1.28 a 1.58), relativa a «três sistemas locais não validados e controlos de coerência em matéria de contabilidade ainda não terminados». Na sua conclusão global sobre o impacto combinado das deficiências assinaladas na sua declaração, afirmou que «a Direcção-Geral do Orçamento, em colaboração com os outros serviços da Comissão, continuará a tomar medidas para dar solução aos erros ou incertezas restantes e a investir durante o ano de 2006 no sentido de reforçar o sistema contabilístico ABAC para a Comunidade […]. É uma questão de dispor de instrumentos adequados como a formação, a documentação e os sistemas informáticos, mas igualmente de envidar esforços para a mudança cultural correspondente. Nesta base, é possível dar uma garantia razoável nos termos previstos pela declaração».

1.22.

A Comissão reconhece os esforços extraordinários realizados pelos seus serviços, a fim de assegurar a passagem para a contabilidade de exercício. Contudo, 3 sistemas locais não foram validados pelos serviços contabilísticos. Por estas razões, e também em virtude de as contas provisórias deverem ser objecto de auditoria pelo Tribunal de Contas e por poder ser necessário proceder a correcções antes da aprovação das contas definitivas em 31 de Julho de 2006, a Direcção-Geral do Orçamento emitiu, em 31 de Março de 2006, uma reserva sistémica, provisória e limitada no tempo no seu relatório anual de actividades de 2005.

1.23.

O director-geral da Educação e da Cultura emitiu igualmente uma reserva sobre a falta de garantia no que respeita à exactidão dos montantes incluídos no balanço da Comissão. Embora os serviços da Comissão e o Tribunal tenham também detectado riscos importantes em outras direcções-gerais, nenhum outro gestor orçamental formulou qualquer reserva (18). Contudo, 26 dos 40 directores de recursos indicaram que, devido às deficiências referidas nos relatórios anuais de actividade e/ou tendo em consideração que este é o primeiro ano em que o encerramento provisório das contas se baseia na contabilidade de exercício, poderão ainda ser precisas verificações e, caso necessário, correcções antes do encerramento definitivo das contas.

1.23.

A aplicação incoerente dos requisitos relativos à contabilidade de exercício a nível do sistema contabilístico local APPFIN da Direcção-Geral da Educação e da Cultura provocou a existência de diferenças nos saldos de abertura e de encerramento das suas contas. Estão em curso alterações ao sistema local, que assegurarão o tratamento correcto das operações no futuro; estão igualmente a ser efectuadas correcções de erros registados no passado, que deverão ser concluídas no final do ano.

1.24.

O perímetro de consolidação definido na regra contabilística n.o 1 adoptada pelo contabilista da Comissão é mais vasto do que o previsto no artigo 121.o do Regulamento Financeiro (19) (designadamente devido à inclusão do regime comum de seguro de doença ou de agências não abrangidas pelo artigo 185.o do Regulamento Financeiro) (20).

1.24.

O perímetro de consolidação previsto na regra contabilística n.o 1 tem em conta o princípio do controlo e baseia-se nas normas internacionais de contabilidade. Por outro lado, o artigo 121.o do Regulamento Financeiro (RF) prevê apenas a consolidação de instituições e agências subvencionadas.

1.25.

No entanto, o regime comum de seguro de doença e duas agências (Instituto Comunitário das Variedades Vegetais e Instituto de Harmonização do Mercado Interno) não foram incluídos nas contas consolidadas para o exercício de 2005 (ver igualmente ponto 1.29). Com base na análise do tipo de controlo exercido pelas Comunidades Europeias sobre o regime comum de seguro de doença, o Tribunal considera que este não deveria ter sido incluído no perímetro de consolidação definido pela regra contabilística n.o 1. Por conseguinte, esta deverá ser reavaliada.

1.25.

A regra contabilística será actualizada relativamente à não consolidação do regime de seguro de doença.

1.26.

No seu Parecer n.o 2/2001 (21) sobre uma proposta de regulamento do Conselho relativo ao Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias, o Tribunal assinalou os riscos decorrentes da comunicação de demonstrações financeiras consolidadas provisórias ainda não estabilizadas. O Tribunal salientou a importância do facto de que «as demonstrações financeiras provisórias são documentos exaustivos e coerentes, elaborados na devida forma nos prazos previstos. São provisórias apenas porque a Comissão ainda não as adoptou formalmente, podendo, caso necessário, ser objecto de correcções propostas pelos serviços do Tribunal».

1.27.

A Comissão não respeitou este último princípio, segundo o qual não deverão ser introduzidas alterações para além das propostas pelo Tribunal, na medida em que 2005 era um ano de transição. Por conseguinte, a Comissão teve de garantir que o Tribunal era informado na devida forma e em tempo útil das correcções consideradas necessárias em virtude dos trabalhos em curso sobre as contas provisórias.

1.27.

É difícil respeitar este princípio, uma vez que as contas provisórias devem ser finalizadas na mesma data que os relatórios anuais de actividades. No entanto, as alterações serão mantidas a um nível mínimo.

1.28.

Os pontos seguintes apresentam a análise, pelo Tribunal, da adequação e exactidão dos ajustamentos efectuados para alinhar os valores e as informações das demonstrações financeiras consolidadas a 31 de Dezembro de 2004 com os novos princípios da contabilidade de exercício quando da elaboração das demonstrações financeiras consolidadas a 1 de Janeiro de 2005 (ver pontos 1.29 a 1.49).

1.29.

O impacto das alterações efectuadas refere-se, quase integralmente, às demonstrações financeiras da Comissão. A inclusão, pela primeira vez, das agências no perímetro da consolidação teve apenas um impacto limitado nas contas consolidadas, sendo o efeito principal um aumento dos saldos de tesouraria. Por isso, a omissão de duas agências não afectou a fidelidade da imagem.

1.30.

O exame que o Tribunal efectuou das rubricas que foram objecto apenas de ajustamentos limitados não conduziu a resultados significativos (ou seja, activo fixo intangível e tangível, investimentos — a curto prazo —, empréstimos, créditos a longo e a curto prazo (22), existências, benefícios sociais do pessoal, provisões para riscos e encargos, passivo financeiro e outro, bem como reservas).

1.30.

Quanto à nota 18, as informações não estavam disponíveis relativamente aos montantes devidos em 31 de Dezembro.

1.31.

O pré-financiamento refere-se a pagamentos destinados a fornecer um adiantamento de tesouraria aos beneficiários. Se os beneficiários não efectuarem despesas elegíveis durante o período definido na convenção, têm de devolver o pré-financiamento às Comunidades.

1.32.

Há já vários anos que o Tribunal indica que o registo dos devedores diversos coloca problemas pois os pré-financiamentos foram contabilizados como despesas definitivas e os montantes a recuperar não foram lançados imediatamente nas contas (23). Por este motivo, emitiu reservas para as contas dos exercícios em questão (24).

1.33.

Para eliminar estas deficiências, em 2004 todas as instituições e agências elaboraram um inventário do conjunto dos pré-financiamentos não apurados pagos até 31 de Dezembro desse ano, o que conduziu a cerca de 30 000 registos num montante total de 28 013 milhões de euros (25).

1.33.

Tal como requerido pelas novas regras de contabilidade, foi efectuada a inventariação dos montantes de pré-financiamento e, a partir de Janeiro de 2005, os montantes de pré-financiamento ainda não apurados figuram no lado do activo do balanço.

1.34.

Contudo, nem todas as questões técnicas e conceptuais, bem como os problemas de execução, que haviam já sido em parte assinalados no relatório anual relativo ao exercício de 2004 (26), tinham sido resolvidos quando da apresentação do balanço de abertura a 1 de Janeiro de 2005. Descrevem-se seguidamente as deficiências que daí resultam.

1.34.

Tal como explicado nas suas respostas ao relatório anual de 2004 do Tribunal, o acompanhamento dos montantes de pré-financiamento tem de ter em conta as condições dos diferentes contratos concluídos com terceiros. No entanto, a apresentação do montante líquido no balanço demonstra a realidade económica dos montantes de pré-financiamento pendentes.

1.35.

A auditoria de uma amostra representativa de 147 operações de pré-financiamento retiradas da população dos pré-financiamentos constantes do sistema contabilístico em Novembro de 2005 permitiu detectar um nível significativo de erros em termos de frequência e impacto financeiro. Os erros mais frequentes são os seguintes:

—

o montante registado para certas operações de pré-financiamento estava errado,

—

certos montantes de pré-financiamento foram registados embora tivessem sido apurados antes de 1 de Janeiro de 2005.

1.35.

A Comissão examinará as operações notificadas pelo Tribunal de Contas.

1.36.

Além disso, trabalhos de auditoria complementares relativos ao inventário e à validação dos registos de pré-financiamento revelaram os seguintes problemas em matéria de exaustividade/exactidão do balanço de abertura:

1.36.

—

a separação entre pré-financiamentos a longo prazo (21 285 milhões de euros) e a curto prazo (6 728 milhões de euros) apenas teve em consideração os montantes relativos aos Fundos Estruturais, ao Fundo de Coesão, ao Instrumento Estrutural de Pré-Adesão (ISPA) e ao Fundo de Solidariedade para o período de programação 2000-2006. Daí resulta uma subavaliação dos pré-financiamentos a longo prazo e uma sobreavaliação correspondente dos pré-financiamentos a curto prazo, já que os contratos relativos a outros domínios políticos que beneficiaram de um pré-financiamento de duração residual superior a um ano foram classificados nos pré-financiamentos a curto prazo,

—

A distinção efectuada entre pré-financiamentos a longo e a curto prazos refere-se apenas aos montantes de Fundos Estruturais, dado que os primeiros constituem os «verdadeiros» pré-financiamentos de longo prazo da Comissão. Quanto a outros domínios de intervenção, o montante de longo prazo não pôde ser quantificado e só pode ser efectuada uma separação relativamente a estimativas de execução dos projectos. Quanto às contas de 2006, já tendo dois anos de experiência acumulada com o novo sistema contabilístico, a Comissão disporá de mais informações nas quais poderá basear a análise da exequibilidade desta separação.

—

no que respeita à Direcção-Geral da Educação e da Cultura, apesar do trabalho efectuado após a elaboração das contas provisórias, há ainda o risco de certas omissões e lançamentos errados ou em duplicado poderem conduzir a erros que não podem ser quantificados devido à complexidade dos problemas (27).

—

Foram corrigidos os erros relevantes identificados na Direcção-Geral da Educação e da Cultura, resultantes do tratamento incorrecto dos pagamentos de pré-financiamento.

1.37.

A rubrica «credores» contém essencialmente os encargos acrescidos, que são tratados na secção relativa ao corte de operações (ver pontos 1.42-1.46), e as dívidas correntes, que incluem as facturas e as declarações de custos. As observações do Tribunal relativas às dívidas correntes são tratadas na presente secção.

1.38.

A elaboração de um inventário de cerca de 7 000 facturas e declarações de custos, recebidas mas ainda não pagas a 1 de Janeiro de 2005, foi iniciada no último trimestre de 2004 e conduziu a um montante de dívidas correntes de 9 412 milhões de euros (28).

1.39.

Nem todas as questões técnicas e problemas de execução tinham sido resolvidos quando da apresentação do balanço de abertura a 1 de Janeiro de 2005 (29). As deficiências daí resultantes são apresentadas nos pontos seguintes.

1.39.

A Comissão melhorará os seus controlos internos, a fim de abordar as questões técnicas e os problemas remanescentes em certas Direcções-Gerais.

1.40.

A auditoria de uma amostra representativa de 141 facturas/declarações de custos retiradas da população dos credores constantes do sistema contabilístico em Novembro de 2005 permitiu detectar um nível significativo de erros em termos de frequência e impacto financeiro. Os erros mais frequentes são os seguintes:

—

o montante registado para certas facturas e declarações de custos estava errado,

—

certas facturas e declarações de custos foram registadas embora o pagamento correspondente tivesse já sido efectuado.

1.40.

Serão examinados pela Comissão os seis erros com impacto sobre as contas, identificados a partir das 141 operações auditadas.

1.41.

No caso da Direcção-Geral da Educação e da Cultura, apesar do trabalho efectuado após a elaboração das contas provisórias, há ainda o risco de certas omissões e lançamentos errados ou em duplicado poderem conduzir a erros que não podem ser quantificados devido à complexidade dos problemas.

1.41.

Foram corrigidos os erros relevantes identificados na Direcção-Geral da Educação e da Cultura, resultantes do tratamento incorrecto das facturas/declarações de custos.

1.42.

Um dos aspectos mais importantes da passagem para a contabilidade de exercício consiste em garantir que as operações efectuadas durante o exercício são reconhecidas no período contabilístico a que se referem (trabalhos relativos ao corte de operações). Em especial, é necessário avaliar as despesas elegíveis incorridas pelos beneficiários de fundos comunitários, mas ainda não declaradas (encargos acrescidos), as receitas que ainda não foram arrecadadas mas cujos serviços foram prestados, cujos bens foram fornecidos ou cuja obrigação jurídica existe (proveitos acrescidos), ou ainda as despesas ou receitas inscritas no exercício em curso e que dizem respeito a períodos posteriores (encargos ou proveitos diferidos).

1.43.

Os ajustamentos relativos aos encargos acrescidos ascendem a um total de 64 205 milhões de euros (30). A auditoria efectuada pelo Tribunal aos outros elementos do corte de operações não revelou qualquer erro significativo. Os resultados relativos aos encargos acrescidos são apresentados em seguida.

1.44.

Como se indicou anteriormente (ver ponto 1.15), a aplicação da metodologia global do corte de operações por direcção-geral não foi finalizada antes dos lançamentos relativos ao corte de operações. Além disso, a maioria das direcções-gerais não efectuou testes suficientes para se certificar de que a metodologia empregue garante que as operações efectuadas durante o exercício são correctamente reconhecidas no período contabilístico a que se referem. Por outro lado, tendo em conta o facto de que 2005 é o primeiro ano em que se procede a um corte de operações e dada a especificidade das actividades comunitárias, não existem métodos de referência que permitam verificar a adequação dos métodos utilizados e os resultados das estimativas.

1.44.

Para além das observações relativas à aplicação/controlo, a Comissão salienta que o Tribunal não tece qualquer observação quanto à metodologia globalmente considerada.

1.45.

As deficiências seguintes, detectadas nos procedimentos relativos ao corte de operações, comprometeram a exactidão dos cálculos efectuados por muitas direcções-gerais:

—

as direcções-gerais submeteram os resultados dos cálculos apenas a verificações limitadas,

—

a qualidade dos dados utilizados era insuficiente em certos casos,

—

os conhecimentos necessários e a realização dos trabalhos concentraram-se frequentemente numa única pessoa sem a supervisão adequada.

1.45.

Em 2006, a Comissão reforçará os seus controlos sobre a aplicação da metodologia de corte de operações.

1.46.

Todas as direcções-gerais (excepto as Direcções-Gerais da Política Regional, do Emprego, dos Assuntos Sociais e Igualdade de Oportunidades e da Agricultura e Desenvolvimento Rural) decidiram estimar os encargos acrescidos com base em todos os contratos em aberto. Todas as direcções-gerais auditadas (à excepção da Direcção-Geral da Educação e da Cultura) puderam reconciliar os dados utilizados nos cálculos com os dados contabilísticos de base, salvo no que se refere a algumas diferenças não explicadas que, embora não sendo substanciais, confirmam um certo nível de risco como referido anteriormente (ver ponto 1.45).

1.46.

Foram corrigidos os erros relevantes identificados na Direcção-Geral da Educação e da Cultura, resultantes do tratamento incorrecto dos encargos a pagar.

1.47.

Devido aos ajustamentos efectuados no âmbito da passagem para a contabilidade de exercício, o total do passivo no balanço de abertura (a 1 de Janeiro de 2005) excede o total do activo em 51 597 milhões de euros, ao passo que antes dos ajustamentos o total do activo era superior ao passivo em 14 507 milhões de euros.

1.48.

Um dos principais factores que explica esta alteração é que a introdução do pré-financiamento (montante total de 28 013 milhões de euros) não compensa a introdução dos encargos acrescidos (montante total de 64 205 milhões de euros). Além disso, os créditos a longo prazo diminuíram consideravelmente, pois as obrigações das Comunidades em matéria de pensões relativas aos membros das instituições e ao pessoal (montante actual líquido de 26 012 milhões de euros) já não são neutralizadas por um activo correspondente que representa o crédito sobre os Estados-Membros. A diferença entre activo e passivo corresponde sobretudo aos montantes a solicitar aos Estados-Membros em exercícios futuros.

1.49.

O Tribunal observou que o contabilista não respeitou plenamente as regras contabilísticas n.os 2 e 12 no que respeita à nova estrutura e apresentação do balanço, bem como ao novo tratamento das obrigações das Comunidades em matéria de pensão (31). Por conseguinte, é necessário tomar as medidas adequadas para introduzir as alterações necessárias. Deverá ainda salientar-se melhor a diferença entre os tipos de passivo a cobrir pelos montantes a solicitar aos Estados-Membros, especialmente em termos de curto e longo prazo desses montantes.

1.49.

Serão adaptadas as regras contabilísticas n.os 2 e 12.

1.50.

Em 2005 a Comissão envidou esforços para garantir o registo exaustivo e correcto das novas operações de pré-financiamento, bem como das novas facturas/declarações de custos em aberto e do respectivo apuramento. No entanto, foi detectado um certo número de erros que se apresenta em seguida. Além disso, as deficiências que afectam os ajustamentos introduzidos no balanço de abertura a 1 de Janeiro de 2005 repercutem-se no resultado económico do exercício de 2005 e, consequentemente, no balanço consolidado e na demonstração de variações do activo líquido.

1.50.

Ao longo de 2005, foram efectuados vários controlos e validações pelas Direcções-Gerais e serviços, a fim de assegurar a exactidão do montante total do balanço de abertura. A maior parte das correcções necessárias foi efectuada relativamente ao balanço de abertura, não tendo tido qualquer impacto sobre os resultados económicos do exercício de 2005.

1.51.

O exame analítico que o Tribunal efectuou do activo fixo intangível e tangível, investimentos (a curto prazo), empréstimos, créditos a longo e a curto prazo, existências, passivo financeiro e outro, benefícios sociais do pessoal, provisões para riscos e encargos, bem como reservas não conduziu a resultados significativos.

1.52.

A auditoria de uma amostra representativa de 162 pré-financiamentos retirados da população dos pré-financiamentos constantes do sistema contabilístico em Março de 2006 (29 349 milhões de euros) permitiu detectar um nível significativo de erros em termos de frequência e impacto financeiro. No balanço de encerramento consolidado foram observados os mesmos tipos de erros que no balanço de abertura consolidado (ver ponto 1.35).

1.52.

Serão examinados pela Comissão os nove erros com impacto sobre as contas, identificados a partir das 162 operações auditadas.

1.53.

Além disso, trabalhos de auditoria complementares relativos ao inventário e à validação dos pré-financiamentos revelaram os seguintes problemas em matéria de exaustividade/exactidão do balanço de encerramento:

1.53.

—

a separação entre pré-financiamentos a longo prazo (22 732 milhões de euros) e a curto prazo (6 633 milhões de euros) apenas teve em consideração os montantes relativos aos Fundos Estruturais, ao Fundo de Coesão, ao Instrumento Estrutural de Pré-Adesão (ISPA) e ao Fundo de Solidariedade para o período de programação 2000-2006. Daí resulta uma subavaliação dos pré-financiamentos a longo prazo e uma sobreavaliação correspondente dos pré-financiamentos a curto prazo, já que os contratos relativos a outros domínios políticos que beneficiaram de um pré-financiamento de duração residual superior a um ano foram classificados nos pré-financiamentos a curto prazo,

—

A distinção efectuada entre pré-financiamentos a longo e a curto prazos refere-se fundamentalmente apenas aos montantes de Fundos Estruturais, dado que os primeiros constituem os «verdadeiros» pré-financiamentos de longo prazo da Comissão. Quanto a outros domínios de intervenção, o impacto financeiro das conclusões do Tribunal não pôde ser quantificado. Quanto às contas de 2006, já tendo dois anos de experiência acumulada com o novo sistema contabilístico, a Comissão disporá de mais informações nas quais poderá basear a análise da exequibilidade desta separação.

—

no caso da Direcção-Geral da Educação e da Cultura, apesar do trabalho efectuado após a elaboração das contas provisórias, há ainda o risco de certas omissões e lançamentos errados ou em duplicado poderem conduzir a erros que não podem ser quantificados devido à complexidade dos problemas.

—

Foram corrigidos os erros relevantes identificados na DG EAC, resultantes do tratamento incorrecto dos pagamentos de pré-financiamento.

1.54.

A auditoria de uma amostra representativa de 148 facturas/declarações de custos retiradas da população dos credores constantes do sistema contabilístico em Março de 2006 (16 194 milhões de euros) permitiu detectar um nível significativo de erros em termos de frequência e impacto financeiro. No balanço de encerramento consolidado foram observados os mesmos tipos de erros que no balanço de abertura consolidado (ver ponto 1.40).

1.54.

Serão examinados pela Comissão os nove erros com impacto sobre as contas, identificados a partir das 148 operações auditadas.

1.55.

No caso da Direcção-Geral da Educação e da Cultura, apesar do trabalho efectuado após a elaboração das contas provisórias, há ainda o risco de certas omissões e lançamentos errados ou em duplicado poderem conduzir a erros que não podem ser quantificados devido à complexidade dos problemas.

1.55.

Foram corrigidos os erros relevantes identificados na Direcção-Geral da Educação e da Cultura, resultantes do tratamento incorrecto das facturas/declarações de custos.

1.56.

Os problemas referidos em relação ao balanço de abertura consolidado (ver pontos 1.44-1.46) conduziram às deficiências no balanço de encerramento consolidado que se apresentam em seguida. Todas as direcções-gerais auditadas (à excepção da Direcção-Geral da Educação e da Cultura) puderam reconciliar os dados utilizados nos cálculos com os dados contabilísticos de base, salvo no que se refere a algumas diferenças não explicadas que, embora não sendo substanciais, confirmam um certo nível de risco como referido anteriormente (ver ponto 1.45).

1.56.

Foram corrigidos os erros relevantes identificados na Direcção-Geral da Educação e da Cultura, resultantes do tratamento incorrecto dos elementos do corte de operações.

1.57.

As notas explicativas às contas consolidadas contêm mais informações do que no passado (32) sobre o facto de algumas operações poderem ser corrigidas posteriormente pelos serviços da Comissão ou pelos Estados-Membros. No entanto, as notas não indicam o montante das despesas que podem ser submetidas a procedimentos de verificação e de apuramento das contas (ver igualmente pontos 1.63-1.65).

1.57.

Para além do apuramento financeiro anual das contas dos organismos pagadores, a Comissão tem o direito de efectuar correcções ao abrigo de decisões de conformidade. A Comissão agiu com base na recomendação efectuada no quadro do relatório de 2004 do Tribunal relativamente a eventuais correcções em matéria de conformidade ainda por fazer. Por exemplo, a Direcção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural explicitou claramente para os exercícios financeiros 2001-2005, no seu relatório anual de actividades de 2005 (33), as correcções a decidir em futuras decisões de conformidade, sendo os respectivos montantes apresentados como activo eventual nas contas da Comissão. A DG estimou o montante total a recuperar no futuro em 1 151 milhões de euros, com base na taxa média de correcção financeira de 0,95 % — ver igualmente a resposta aos pontos 5.56 e 5.62.

1.58.

É indispensável uma reconciliação pormenorizada entre os resultados orçamentais e os resultados económicos para obter uma garantia razoável sobre a fiabilidade das contas. À excepção da Comissão, esta informação só ficou disponível depois da apresentação das contas definitivas. No entanto, o Tribunal pôde utilizar esses dados para reconciliar os resultados orçamentais e económicos.

1.59.

Tendo em conta o disposto no n.o 1 do artigo 248.o do Tratado, a evolução do ambiente de auditoria (que é extremamente complexo e que sofreu alterações fundamentais na sequência da reforma financeira da Comissão) e as expectativas dos «utilizadores» da DAS (nomeadamente a autoridade de quitação), o Tribunal decidiu em 2002 (34) que a sua opinião de auditoria seria o resultado de uma consolidação das apreciações específicas relativas aos recursos próprios e a cada um dos seis capítulos operacionais das perspectivas financeiras 2000-2006 (35). Estas apreciações específicas, destinadas a proporcionar à autoridade de quitação a possibilidade de acompanhar a qualidade da gestão dos fundos em cada um dos principais domínios de intervenção comunitária (36), baseiam-se em quatro fontes de obtenção de provas:

a)

Avaliação do funcionamento dos sistemas de supervisão e de controlo aplicados tanto ao nível das instituições comunitárias como nos Estados-Membros ou nos países terceiros;

b)

Realização de testes em amostras de operações de cada domínio principal, efectuando controlos até ao nível do beneficiário final;

c)

Análise dos relatórios anuais de actividade e das declarações dos directores-gerais, bem como do processo adoptado para a sua elaboração;

d)

Se possível, exame dos trabalhos de outros auditores independentes do processo de gestão comunitária.

1.60.

O objectivo da auditoria aos sistemas de supervisão e de controlo consiste em avaliar a medida em que permitem gerir os riscos relacionados com a legalidade e regularidade das operações subjacentes. Os testes das operações destinam-se a obter provas directas da legalidade e regularidade e a dar indicações sobre a origem, a frequência, a natureza e o impacto dos erros detectados. Os resultados dos testes das operações servem para completar e contribuir para as conclusões sobre os sistemas. As informações provenientes das duas fontes são utilizadas para formular recomendações relativas a medidas correctivas. Em conformidade com as normas internacionais de auditoria, o Tribunal tem igualmente em conta as tomadas de posição contidas nos relatórios anuais de actividade e nas declarações dos directores-gerais, bem como na respectiva síntese adoptada pela Comissão. Finalmente, são analisados os trabalhos de outros auditores (37), com vista a avaliar a sua relevância potencial para as apreciações específicas.

1.61.

Como no passado, as conclusões a retirar das apreciações específicas no que se refere às diferentes fontes disponíveis para a elaboração da DAS são de um modo geral coerentes. Nos domínios em que, de acordo com a auditoria do Tribunal, são aplicados sistemas de supervisão e de controlo que permitem uma gestão adequada dos riscos, os testes substantivos do Tribunal não conduzem a resultados significativos no que se refere à legalidade e regularidade das operações subjacentes (ver pontos 4.26-4.30, 5.53, 9.19 e 10.20). Além disso, a avaliação das declarações dos directores-gerais e dos gestores orçamentais delegados efectuada pelo Tribunal confirmou que não era necessário apresentar reservas ou que as reservas a apresentar eram mínimas (ver pontos 2.14-2.19).

1.62.

Nos domínios em que, de acordo com a avaliação do Tribunal, existem sistemas de supervisão e de controlo cuja eficácia de gestão dos riscos associados deve ser melhorada, os testes substantivos do Tribunal conduzem geralmente a resultados significativos no que se refere à legalidade e regularidade das operações subjacentes (ver pontos 5.52-5.57, 6.38-6.41, 7.28 e, no que respeita aos organismos responsáveis pela execução, 8.21-8.22). Além disso, a avaliação das declarações dos directores-gerais efectuada pelo Tribunal confirmou que foram ou, segundo o Tribunal, deveriam ter sido apresentadas reservas importantes (ver pontos 2.14-2.19).

1.62.

A Comissão tomou medidas para gerir os riscos associados à gestão partilhada mediante trabalhos de auditoria, aplicação de planos de acção nos Estados-Membros destinados a rectificar deficiências dos sistemas, correcções financeiras, orientações sobre controlos essenciais e uma melhoria da apresentação das conclusões de auditoria por parte dos auditores nacionais. Os relatórios anuais de actividades das Direcções-Gerais responsáveis pelos Fundos Estruturais informam sobre estas acções e apresentam indicações de melhoramentos introduzidos nos sistemas dos Estados-Membros. É inerente ao sistema de gestão partilhada que certos erros e deficiências só sejam corrigidos após o reembolso das despesas em questão. A Comissão remete para as suas respostas às observações do Tribunal que constam dos pontos 2.8, 2.25 e 2.26.

1.63.

Quando das discussões relativas às observações formuladas no âmbito da DAS, é frequentemente afirmado que as deficiências salientadas pelo Tribunal ao nível das operações subjacentes têm apenas um impacto temporário e que a DAS não tem em conta o carácter plurianual de determinadas actividades comunitárias. Argumenta-se então que a Comissão tem em conta os erros quando do apuramento das contas do FEOGA-Garantia, quando do encerramento dos programas operacionais dos Fundos Estruturais e quando da conclusão das auditorias relativas à gestão descentralizada.

1.63.

O argumento da Comissão consiste no facto de, ao abrigo da gestão partilhada, se verificar um ciclo de controlo relativamente às despesas financiadas pela Comunidade, que é prosseguido ao longo de um conjunto de anos. Quanto aos Fundos Estruturais, tal tem início com as verificações de primeiro nível efectuadas pelos Estados-Membros e termina com as auditorias ex post da Comissão. O facto de o Tribunal identificar erros em operações que se encontram num ponto específico do ciclo de controlo não significa que o sistema de controlo não está a funcionar com eficácia. Todavia, não se trata de negar a importância primordial de que se revestem, por um lado, as verificações na fonte sobre as operações subjacentes efectuadas pelos gestores antes da declaração das despesas para fins de reembolso e, por outro, as medidas preventivas, tais como as actividades de orientação e de informação.

1.64.

Nos termos das disposições do n.o 5 do artigo 53.o do Regulamento Financeiro e do artigo 42.o das suas normas de execução (38), estas decisões e medidas correctivas constituem na verdade elementos importantes dos sistemas de supervisão e de controlo da Comissão. No entanto, as deficiências detectadas pelas auditorias do Tribunal revelam que as «decisões de conformidade» no âmbito do apuramento das contas agrícolas, os procedimentos de encerramento dos programas operacionais no quadro dos Fundos Estruturais e as auditorias de encerramento relativas à gestão descentralizada não podem ser considerados como mecanismos que garantam a prevenção, a detecção e a correcção em tempo útil dos erros (ver pontos 5.56-5.57, 6.31-6.37, 6.41, 7.21-7.24 e 7.26-7.28).

1.64.

O objectivo das decisões de conformidade no âmbito do apuramento de contas é a exclusão do financiamento comunitário das despesas que não foram efectuadas de acordo com as regras comunitárias. Estas decisões são dirigidas aos Estados-Membros e protegem o contribuinte da UE do ónus do financiamento de despesas indevidas. No quadro da gestão partilhada, a prevenção, a identificação e a correcção dos erros a nível do beneficiário final são da responsabilidade dos Estados-Membros. As decisões de apuramento das contas incentivam os Estados-Membros a reforçarem os seus esforços para assegurarem que a taxa de erro seja mantida a um nível tolerável e que as irregularidades identificadas sejam recuperadas. Os sistemas de controlo são igualmente combinados com a aplicação de sanções dissuasoras sempre que os Estados-Membros detectam erros.

1.65.

Além disso, as decisões de correcção financeira, que são tomadas no domínio da gestão partilhada e resultam numa recuperação imposta aos Estados-Membros que não aplicaram e/ou executaram sistemas fiáveis, não tornam as operações subjacentes menos ilegais/irregulares, ainda que possam ter um efeito dissuasor. Por outro lado, como as correcções financeiras aplicadas decorrem de deficiências dos sistemas, não é possível ligá-las directamente a erros ao nível das operações subjacentes. A aplicação de correcções financeiras tem como efeito deslocar o custo das operações ilegais/irregulares (recusadas) do orçamento da União Europeia para os contribuintes nacionais.

1.65.

O processo de apuramento da conformidade não constitui, por si só, um mecanismo que permite recuperar montantes pagos irregularmente aos beneficiários, dado este processo se centrar no sistema de controlos estabelecido pelos Estados-Membros. No caso de serem identificadas irregularidades mediante esses controlos, a responsabilidade pela recuperação incumbe aos Estados-Membros, tal como o prevê explicitamente o n.o 1 do artigo 9.o do Regulamento (CE) n.o 1290/2005.

2.1.

Como nos anos anteriores, o Tribunal examinou os progressos realizados pela Comissão no que se refere à execução dos aspectos financeiros do seu programa de reforma, tendo analisado em especial:

—

os relatórios anuais de actividade dos directores-gerais da Comissão; estes indicam de que modo cada um dos directores-gerais desempenhou as suas funções e avaliam até que ponto as despesas pelas quais são responsáveis são legais e regulares; a qualidade e a fiabilidade destes documentos é, portanto, importante por permitir que a Comissão se assegure de que desempenhou satisfatoriamente as suas responsabilidades relativas à execução do orçamento;

—

o «relatório de síntese» da Comissão, que contém uma avaliação geral do sistema de controlo interno da Comissão, segundo os relatórios anuais de actividade;

—

o sistema de controlos internos da Comissão.

2.2.

Em 2005, a Comissão prosseguiu os seus esforços de integração da gestão dos riscos (1) nos processos de planeamento e de tomada de decisão existentes, com vista a criar (em toda a Comissão) uma abordagem e uma cultura de gestão coerentes nas suas direcções-gerais.

2.2.

Em 2005, na sequência da avaliação dos exercícios-piloto, foi adoptado pela Comissão um quadro metodológico comum para a gestão dos riscos. O processo de elaboração do plano de gestão anual (PGA) de 2006 (lançado em 2005) das Direcções-Gerais e dos serviços da Comissão incluía pela primeira vez uma avaliação dos riscos mais importantes que ameaçam os objectivos estratégicos globais das Direcções-Gerais, bem como uma análise dos controlos destinados a atenuar esses riscos, tanto existentes como a introduzir.

2.3.

Em 17 de Janeiro de 2006, a Comissão adoptou um «plano de acção para um quadro integrado de controlo interno» (2), que tomou em consideração os resultados da «avaliação das lacunas» efectuada pelos seus serviços em 2005 em relação a todas as modalidades de gestão (3). O Tribunal avaliará o plano de acção quando as medidas relevantes tiverem sido tomadas e for possível apreciar o seu impacto.

2.3.

Ainda que a Comissão aprecie a abordagem do Tribunal centrada nos resultados, o plano de acção reflecte os esforços da Comissão no sentido de reforçar o seu sistema de controlo interno, a fim de fornecer ao Tribunal de Contas elementos de auditoria suficientes sobre a gestão satisfatória do risco de erro. As acções devem ser executadas pelas Direcções-Gerais e serviços em estreita colaboração com os Estados-Membros.

2.4.

O Tribunal analisou de que forma as tomadas de posição incluídas nos relatórios anuais de actividade e nas declarações dos directores-gerais, bem como na respectiva síntese efectuada pela Comissão, são corroboradas pelos resultados de auditoria do Tribunal e são relevantes para a DAS. Analisou igualmente os progressos alcançados na aplicação das normas de controlo interno e avaliou a eficácia dos procedimentos introduzidos e dos instrumentos criados no sentido de garantir a legalidade e regularidade das operações subjacentes aos pagamentos orçamentais.

2.5.

Pela primeira vez, a síntese dos relatórios anuais de actividade relativa ao exercício de 2005 foi dividida em dois relatórios separados: um sobre as realizações políticas em 2005 em termos de cumprimento dos objectivos estratégicos da Comissão (4) e o outro fazendo um balanço da gestão das direcções-gerais e decidindo das medidas necessárias para fazer face às insuficiências mais importantes dos sistemas de supervisão e de controlo (5). Com a adopção do segundo, a Comissão assume a responsabilidade política de gestão pelos seus directores-gerais, com base nas garantias e nas reservas por eles expressas nos seus relatórios anuais de actividade.

2.6.

Na sua síntese relativa ao exercício de 2005 sobre as realizações em matéria de gestão, a Comissão considera que «Em geral, […] os sistemas de controlo interno existentes, com as limitações descritas nos relatórios anuais de actividades de 2005, fornecem uma garantia razoável quanto à legalidade e regularidade das operações pelas quais é responsável ao abrigo do artigo 274.o do Tratado CE. Contudo, reconhece que é necessário desenvolver esforços suplementares para resolver algumas deficiências, nomeadamente as referidas nas reservas dos gestores orçamentais delegados».

2.7.

Em alguns aspectos, as avaliações da Comissão correspondem à análise do Tribunal, em especial no que se refere à melhoria das orientações dos relatórios anuais de actividade (ver pontos 2.11 e 2.12) e à necessidade de desenvolver indicadores relativos à legalidade e regularidade das operações subjacentes e ao funcionamento dos controlos-chave (ver pontos 2.13 e 2.20), de continuar a envidar esforços no sentido de garantir a eficácia do controlo interno (ver pontos 2.21 a 2.23) e de prosseguir o reforço dos processos e dos sistemas contabilísticos destinados a melhorar as informações financeiras (ver pontos 1.5 a 1.58).

2.8.

Contudo, nos domínios da Política Agrícola Comum e das acções estruturais as constatações de auditoria do Tribunal apontam para a necessidade de medidas para além das consideradas necessárias pelos directores-gerais, de modo a assegurar que a garantia razoável constante das declarações que acompanham os relatórios anuais de actividade se baseia efectivamente em sistemas de supervisão e de controlo adequados (ver pontos 2.18 e 2.19).

2.8.

A Comissão considera que as acções executadas no âmbito do desempenho do seu papel de supervisão já corroboram de forma satisfatória a garantia razoável constante das declarações dos Directores-Gerais em relação às despesas de que são responsáveis. Dado que as actividades de auditoria são realizadas no âmbito de uma estratégia plurianual, os resultados permitem desenvolver de ano para ano o nível de garantia relativo aos sistemas nacionais. A base da garantia será ainda reforçada pelas medidas destinadas a atingir um nível superior de conformidade e de eficácia no controlo, que fazem parte do plano de acção da Comissão para um quadro integrado de controlo interno, bem como pelas melhorias no quadro regulamentar relativo ao período de programação 2007-2013.

2.9.

O Tribunal regista a importância conferida pela Comissão ao estabelecimento de um quadro integrado de controlo interno (ver ponto 2.3). Aprecia, para além disso, o facto de a Comissão ter actualizado os objectivos plurianuais do seu plano de acção relativo a 2004 (6), fazendo face às mais importantes questões transversais assinaladas durante o exercício de 2005 e reconhecendo que a maior parte das deficiências detectadas apenas pode ser eliminada numa perspectiva de médio prazo (7).

2.10.

O Tribunal considera que um dos objectivos mais importantes aprovados pela Comissão é representado pela proporcionalidade e pela relação custo-eficácia dos controlos. Neste contexto, o processo de simplificação dos programas de despesas para as perspectivas financeiras 2007-2013 (por exemplo, uma maior utilização do pagamento de montantes fixos e forfetários, regras simplificadas para a adjudicação de contratos e a concessão de subvenções) e a utilização de certificados de auditoria e de declarações de garantia de terceiros responsáveis por tarefas de execução do orçamento poderão desempenhar um papel significativo.

2.11.

Os serviços centrais da Comissão (8) elaboraram uma circular (9) relativa aos relatórios anuais de actividade do exercício de 2005, com vista a simplificar e melhorar o processo de elaboração e dar orientações sobre o limiar de materialidade das insuficiências. Além disso, o processo de revisão interpares (peer review) (10) assegurou uma melhoria no que se refere ao conteúdo e ao impacto das reservas para a garantia razoável (materialidade, âmbito e quantificação).

2.11.

Graças aos trabalhos que têm vindo a ser realizados com vista a melhorar o conteúdo das declarações e o acompanhamento da observância das normas sobre as quais as declarações se baseiam, a Comissão esforça-se por transformar os relatórios anuais de actividade e as declarações anuais num instrumento de gestão eficaz e num indicador fiável dos resultados atingidos e da sua estratégia para dar resposta aos riscos identificados, por forma a que o Tribunal os possa utilizar como base para a sua declaração de fiabilidade.

2.12.

O Tribunal considera que as medidas tomadas pela Comissão reforçaram o processo de elaboração dos relatórios anuais de actividade, especialmente no que se refere ao estabelecimento de directivas claras para a avaliação das insuficiências sistémicas significativas (11) que complementam os princípios básicos sobre materialidade (12). O Tribunal observa, no entanto, que estas directivas não foram completamente seguidas em alguns casos (ver ponto 2.15).

2.12.

A Comissão considera que se realizaram avanços notáveis em 2005 neste domínio, nomeadamente através do estabelecimento de uma abordagem comum da materialidade por «família», da ênfase conferida à segunda parte dos relatórios anuais de actividade relativa às bases da declaração de garantia e da exposição na terceira parte dos critérios de materialidade utilizados e do impacto conjugado das reservas sobre a declaração de garantia.

2.13.

Além disso, o Tribunal considera que continua a haver latitude para melhorias, nomeadamente no que se refere à apresentação de indicadores directamente relacionados com a legalidade e regularidade. Apesar de os mais relevantes valores e indicadores de desempenho (incluindo a legalidade e regularidade) (13) deverem ser apresentados pelos directores-gerais, não existem indicações específicas sobre quais os elementos de acompanhamento (indicadores) a utilizar (14).

2.13.

No contexto da sua orientação, a Comissão preferiu deixar aos serviços margem para escolher os mais relevantes valores e indicadores de desempenho.

2.14.

Nas declarações anexas aos relatórios anuais de actividade, os directores-gerais afirmam que os procedimentos de controlo interno aplicados permitem obter uma garantia razoável da legalidade e regularidade das operações subjacentes. Em caso de deficiências ou de irregularidades materiais dos controlos internos, formulam reservas às declarações (15).

2.15.

A análise efectuada pelo Tribunal às declarações dos directores-gerais relativas ao exercício de 2005 revela que a definição dos critérios de materialidade, bem como a sua aplicação à formulação das reservas, deverão por vezes ser mais clarificadas. Por exemplo, em alguns casos (16) os critérios seleccionados (qualitativos e/ou quantitativos) e em outros (17) o impacto financeiro das reservas poderão ser melhor especificados.

2.15.

A Comissão estima que as orientações da circular sobre os relatórios anuais de actividade e da Comunicação COM(2003) 28, que inclui clarificação da metodologia para elaboração dos relatórios anuais de actividades, foram seguidas pelos serviços. A materialidade é essencialmente uma questão de apreciação do gestor orçamental delegado e de compromisso perante as partes interessadas. A materialidade de uma deficiência é examinada sob o ponto de vista quantitativo e/ou qualitativo. Em caso de deficiência do sistema, alguns elementos qualitativos podem igualmente conduzir à formulação de uma reserva.

2.16.

Todos os directores-gerais afirmaram ter obtido uma garantia razoável de que os recursos atribuídos foram utilizados para os fins previstos e de que o sistema de controlo interno que tinham introduzido garantia a legalidade e a regularidade das operações subjacentes. O Tribunal observa que 21 das 40 declarações continham reservas.

2.16.

A formulação de reservas à declaração de garantia dos Directores-Gerais constitui a conclusão lógica do raciocínio exposto nas segunda (bases da declaração de garantia) e terceira partes (critérios de materialidade utilizados, as reservas e o impacto financeiro conjugado das reservas sobre a declaração de garantia), assegurando a coerência entre o relatório anual de actividade, a declaração e as reservas.

2.17.

O número total de reservas manteve-se praticamente inalterado de 2004 (32) para 2005 (31), referindo-se a maioria (18) a insuficiências já identificadas em 2004 (18). O Quadro 2.1 apresenta as reservas mais importantes no contexto da DAS.

2.17.

A Comissão está consciente de que a maior parte das reservas são recorrentes. Com efeito, na sua Síntese de 2005, a Comissão analisou os diferentes tipos de reservas recorrentes (reservas cujo problema de fundo está a ser resolvido, mas que carecem ainda por vezes de uma acção de terceiros; reservas relacionadas com problemas estruturais; reservas relacionadas com lacunas que afectam operações realizadas fora dos serviços centrais).

2.18.

Em comparação com 2004 (19), o Tribunal constatou uma melhoria global da qualidade da avaliação do funcionamento dos sistemas de supervisão e de controlo e do impacto geral das reservas relevantes sobre a garantia expressa nas declarações. O Tribunal considera, contudo, que algumas insuficiências significativas detectadas pelas suas auditorias (20) deveriam ter sido incluídas como reservas nas declarações dos directores-gerais (ver Quadro 2.1 e pontos 6.38 a 6.40 e 7.17).

2.18.

As Direcções-Gerais envolvidas, que gerem a maior parte do orçamento, consideram que o funcionamento dos sistemas criados para controlar as despesas fornecem uma base sólida para a sua declaração de garantia. Aquelas formularam reservas nas suas declarações quando as informações provenientes das auditorias efectuadas por elas próprias ou pelos Estados-Membros sobre o funcionamento dos sistemas revelavam lacunas significativas que constituíam para o orçamento comunitário um risco importante que não poderia ser gerido de forma adequada pelos mecanismos correctivos normais do sistema de controlo. Quando um risco foi gerido de forma adequada, o Director-Geral considerou que podia dar a sua garantia e que não era necessário formular qualquer reserva.

2.19.

Apesar do processo de elaboração reforçado (ver pontos 2.11 a 2.13), o Tribunal considera que alguns relatórios anuais de actividade (27) ainda não fornecem provas suficientes para a sua declaração de fiabilidade (ver pontos 2.15 e 2.18).

2.19.

Os Directores-Gerais e os chefes de serviço em causa fundamentaram as bases da declaração de garantia (segunda parte dos relatórios anuais de actividade) e, através de um raciocínio explícito, o impacto das reservas formuladas sobre a garantia razoável relativa à utilização dos recursos e à legalidade e regularidade das operações, chegando todos à conclusão de poderem dar a sua garantia.

2.20.

O Tribunal observa que determinado número de direcções-gerais (28) apresenta indicadores de legalidade e regularidade nos seus relatórios anuais de actividade relativos ao exercício de 2005. Contudo, a concepção e utilização destes elementos de acompanhamento pelos serviços da Comissão poderão ser mais aperfeiçoadas de modo a aferir a qualidade dos sistemas de supervisão e de controlo, bem como a legalidade e regularidade das operações subjacentes.

2.20.

A maior parte dos serviços responsáveis pela gestão de programas comunitários apresentaram indicadores de legalidade e de regularidade. De resto, os serviços expuseram na segunda parte do seu relatório anual de actividade as bases da sua garantia.

2.21.

O Tribunal examinou a aplicação das normas de controlo interno (29) por parte de 14 serviços da Comissão (30), com vista não só a apreciar o grau de aplicação dos requisitos mínimos (básicos), mas também a avaliar até que ponto eles contribuíram para a garantia da legalidade e regularidade das operações. O impacto directo imediato das normas de controlo interno varia consoante a modalidade de gestão para a execução orçamental. Por exemplo no que se refere à agricultura e aos Fundos Estruturais, cuja gestão quotidiana é efectuada por autoridades nacionais ou regionais, os controlos internos da Comissão alargam-se à supervisão dos sistemas de gestão e de controlo nos Estados-Membros.

2.21.

É este igualmente o objectivo prosseguido no plano de acção da Comissão para um quadro integrado de controlo interno.

2.22.

O relatório «Overview on the state of internal control in the Commission DGs and services in 2005» (31), apresentado pela Direcção-Geral do Orçamento, mostra que, em relação ao exercício de 2005, as direcções-gerais aplicaram uma média de 95 % dos requisitos básicos. Dado que os requisitos básicos se mantiveram praticamente inalterados (32), o Tribunal constata uma ligeira melhoria da aplicação das normas de controlo interno, em comparação com 2004 (93 %). A análise efectuada pelo Tribunal à aplicação das normas de controlo interno coincide de um modo geral com a avaliação da Comissão, sendo apresentada no Quadro 2.2 .

2.23.

Apesar deste elevado nível de aplicação dos requisitos básicos, a análise efectuada pelo Tribunal aos relatórios anuais de actividade e aos resultados das auditorias revela que, na maioria das direcções-gerais auditadas (33), a eficácia de alguns componentes do controlo interno (34) poderia ser mais aperfeiçoada, contribuindo assim para um aumento da legalidade e regularidade das operações subjacentes. Esta análise coincide com a avaliação que a Comissão apresentou no relatório «Overview on the state of internal control» e com o relatório anual do Serviço de Auditoria Interna da Comissão (35).

2.23.

A Comissão considera que os seus serviços dispõem das estruturas de controlo interno, mas as Direcções-Gerais têm de afinar constantemente os seus sistemas, a fim de assegurar a eficiência e a eficácia da gestão e dos controlos. Os sectores visados são a definição de objectivos e de indicadores, o desenvolvimento de uma estratégia dinâmica de controlo interno, a continuidade e as competências do pessoal em matéria de gestão dos recursos humanos, a informação ligada à responsabilização e o reforço do controlo ex ante.

2.24.

No exercício de 2005, o Tribunal observa uma continuação da melhoria do sistema de controlo interno da Comissão. O plano de acção para um quadro integrado de controlo interno representa um passo em frente no contexto do exercício «roteiro» (36). O Tribunal avaliará os seus resultados quando tiverem sido implementadas as medidas relevantes e for possível apreciar o seu impacto.

2.24.

Ainda que a Comissão aprecie a abordagem do Tribunal centrada nos resultados, o plano de acção reflecte os esforços da Comissão no sentido de reforçar o seu sistema de controlo interno, a fim de fornecer ao Tribunal de Contas elementos de auditoria sobre a gestão satisfatória do risco de erro. As acções devem ser executadas pelas Direcções-Gerais e serviços em estreita colaboração com os Estados-Membros.

2.25.

Apesar dos progressos alcançados pela Comissão quanto ao reforço dos relatórios anuais de actividade como instrumento de melhoria da prestação de contas e da comunicação, as auditorias do Tribunal revelaram insuficiências significativas nos sistemas de supervisão e de controlo em vários domínios das perspectivas financeiras (37), as quais não foram tomadas em conta (nos relatórios anuais de actividade e) nas declarações dos directores-gerais.

2.25.

As Direcções-Gerais responsáveis pelas medidas estruturais basearam as suas avaliações da garantia, obtida a partir de sistemas de gestão e de controlo nos Estados-Membros, nos resultados das suas próprias auditorias e das auditorias dos Estados-Membros, tendo em conta os diferentes instrumentos de que dispõem para gerir o risco dos pagamentos irregulares.

2.26.

O Tribunal recomenda que a Comissão prossiga os seus esforços no sentido de reforçar os sistemas de supervisão e de controlo das suas direcções-gerais, concentrando-se especialmente nos seguintes domínios:

2.26.

a)

Garantir a aplicação integral das directivas sobre os relatórios anuais de actividade por parte dos serviços centrais, especialmente no que se refere à materialidade e ao impacto das reservas sobre as declarações;

a)

As Direcções-Gerais envolvidas, que gerem a maior parte do orçamento, consideram que o funcionamento dos sistemas criados para controlar as despesas fornecem uma base sólida para a sua declaração de garantia. Aquelas formularam reservas nas suas declarações quando as informações provenientes das auditorias efectuadas por elas próprias ou pelos Estados-Membros sobre o funcionamento dos sistemas revelavam lacunas significativas que constituíam para o orçamento comunitário um risco importante que não poderia ser gerido de forma adequada pelos mecanismos correctivos normais do sistema de controlo. Quando um risco foi gerido de forma adequada, o Director-Geral considerou que podia dar a sua garantia e que não era necessário formular qualquer reserva.

b)

Melhorar a eficácia da aplicação das normas de controlo interno através da análise sistemática do impacto alcançado;

b)

A Comissão reconhece que são sempre possíveis melhorias a nível do controlo interno e sublinha que têm vindo a ser realizados esforços constantes neste domínio. No entanto, a eficácia dos controlos internos assenta em grande parte nas avaliações qualitativas que nem sempre se podem reduzir a meros indicadores.

c)

Desenvolver indicadores específicos relativos ao funcionamento eficaz dos controlos-chave e à legalidade e regularidade das operações subjacentes, com vista a possibilitar a avaliação das melhorias dos sistemas de supervisão e de controlo ao longo do tempo.

c)

A Comissão trabalha actualmente na acção inscrita na Síntese de 2004 relativa aos objectivos e indicadores, que se destina a analisar e a definir objectivos e indicadores da legalidade e da regularidade das operações. Além disso, as acções realizadas no âmbito do «Plano de acção da Comissão para um quadro integrado de controlo interno» [COM(2006) 9] deveriam permitir no futuro uma melhor apresentação dos principais controlos utilizados para apoiar uma declaração de garantia razoável.

3.1.

O presente capítulo analisa questões ligadas à execução do orçamento geral da União Europeia em 2005 (1). O orçamento inclui dotações separadas para as autorizações e para os pagamentos. As dotações para autorizações constituem os montantes relativamente aos quais a União pode proceder a autorizações orçamentais no exercício em curso a fim de honrar os compromissos jurídicos (ou acordos) a longo prazo. As dotações para pagamento representam os montantes que podem ser despendidos no exercício em curso. No caso das despesas «não diferenciadas» (como uma grande parte das despesas agrícolas), as autorizações e os pagamentos inscritos no orçamento são equivalentes e liquidados durante o exercício.

3.2.

A maioria das despesas relativas às acções estruturais, às políticas internas e às acções externas apresenta-se sob a forma de programas geridos ao longo de vários anos (por exemplo, 2000-2006 para o período de programação actual dos Fundos Estruturais). No caso destas despesas «diferenciadas», os compromissos jurídicos são apresentados como autorizações orçamentais em parcelas anuais que cobrem todo o ciclo dos programas. Uma vez que as autorizações orçamentais, na sua maioria, não são liquidadas durante o exercício em que são contraídas, mas em exercícios seguintes, existe uma «reserva», ou um saldo, de autorizações orçamentais ainda por liquidar. Para mais informações relativas ao orçamento, ver o anexo I .

3.3.

2005 foi o primeiro exercício completo da União alargada a 25 Estados-Membros. O total das dotações para autorizações (116 600 milhões de euros) e o das dotações para pagamentos (106 300 milhões de euros) aumentou 6,2 e 4,4 %, respectivamente, em relação ao orçamento definitivo de 2004. O aumento das autorizações é proporcionalmente maior já que estas podem cobrir as despesas em mais de um exercício (ver ponto 3.2), se bem que as dotações de pagamento estejam associadas à capacidade de absorção. Globalmente, as dotações de autorização e de pagamento mantiveram-se a níveis inferiores, em 3 000 milhões e 7 900 milhões de euros respectivamente, aos limites máximos das perspectivas financeiras.

3.4.

Os oito orçamentos rectificativos adoptados durante o exercício provocaram uma redução global de 600 milhões de euros das dotações para autorizações e para pagamentos, principalmente nos domínios da agricultura e das acções estruturais.

3.5.

Os gráficos III e IV do anexo I apresentam o resultado da execução orçamental para 2005:

—

as taxas de execução, tanto para as autorizações como para os pagamentos — de 99 e 96 %, respectivamente —, atingiram um nível elevado, semelhante ao registado para 2004 (98 e 95 %);

—

algumas dotações de pagamento não utilizadas num montante de 2 700 milhões de euros não foram anuladas mas transitaram de 2005 para 2006, o que corresponde sensivelmente às transições efectuadas de 2004 para 2005 (2 800 milhões de euros) (2);

—

o excedente orçamental (3) anual atingiu um montante total de 2 400 milhões de euros, ou seja, uma ligeira quebra em relação ao de 2004 (2 700 milhões de euros).

3.6.

O montante das autorizações por liquidar (4) aumentou 9 100 milhões de euros, ou seja, 8 %, tendo ascendido a 119 000 milhões de euros (ver quadro 3.1 ). Em grande parte (94 %), este aumento está relacionado com as acções estruturais, com 4 000 milhões de euros afectados aos programas da UE 15 e 3 000 milhões de euros aos da UE 10. O aumento das dotações a favor das acções estruturais beneficiou do Fundo de Coesão, por um montante de perto de 3 000 milhões de euros. Quanto às dotações diferenciadas no seu conjunto, o montante das autorizações por liquidar correspondia a 2,4 anos de pagamentos à taxa de execução actual (2,2 anos em 2004).

3.6.

Dever-se-ia esperar um aumento das autorizações orçamentais por liquidar (RAL) relacionadas com as acções estruturais na UE-10 dado que, normalmente, as autorizações orçamentais são ligeiramente superiores aos pagamentos nos primeiros anos da programação.

3.7.

O gráfico 3.1 mostra o valor das autorizações por liquidar, no que se refere às dotações diferenciadas desde 1994, e o aumento contínuo, quer em termos absolutos, quer em termos relativos. Este aumento deve-se:

—

ao efeito acumulado da subutilização registada entre 1999 e 2003, que resultou na anulação de dotações de pagamento num montante de 40 000 milhões de euros (5);

—

a um orçamento crescente — em parte devido ao alargamento — cujas dotações para autorizações são geralmente mais elevadas do que as dotações para pagamentos.

3.7.

Dever-se-ia esperar um aumento significativo do nível absoluto dos RAL, visto ser uma consequência lógica das novas regras relativas às autorizações e aos pagamentos a partir dos fundos estruturais para o período de 2000-2006.

3.8.

Devido à natureza do processo orçamental, o montante das autorizações orçamentais por liquidar não reflecte a integralidade dos compromissos jurídicos da União (ver ponto 3.1). No final de 2005, os que ainda não tinham sido convertidos em autorizações orçamentais representavam 48 400 milhões de euros. Deste modo, os compromissos jurídicos por liquidar representavam no total 3,4 anos de pagamentos. Esta situação deve ser vista à luz dos vários prazos fixados para a execução dos pagamentos nos diferentes domínios orçamentais.

3.8.

Os indicadores utilizados nos parágrafos 3.8 a 3.11 devem ser interpretados com cuidado. O rácio entre «compromissos jurídicos por liquidar» e os pagamentos num determinado exercício não é, por si só, um indicador útil, pelas razões mencionadas pelo Tribunal de Contas.

3.9.

A maior parte das autorizações orçamentais por liquidar refere-se às acções estruturais. No final de 2005, as autorizações orçamentais por liquidar relativas ao período de programação 2000-2006 dos Fundos Estruturais elevavam-se a 67 000 milhões de euros, o que representa 2,3 anos de despesas à taxa de execução de 2005 (um ligeiro aumento em relação a 2004). Os compromissos jurídicos ainda não convertidos em autorizações orçamentais ascendem no total a 39 000 milhões de euros. Deste modo, os que se encontram por liquidar relativos ao período de programação 2000-2006 dos Fundos Estruturais elevavam-se, no final de 2005, a um montante total de 106 000 milhões de euros, o que representa 3,6 anos de pagamentos à taxa de execução de 2005, em comparação com aproximadamente cinco anos em 2004. Esta descida deve-se em parte ao facto de o nível dos pagamentos em 2005 ter sido superior ao de 2004. Mais particularmente, é uma consequência natural do facto de 2005 ser um ano mais próximo do fim do ciclo de pagamento dos programas (ver gráfico 3.2 ).

3.10.

O volume das despesas necessárias para a regularização dos compromissos jurídicos por liquidar relativos aos Fundos Estruturais deve ser considerado tendo em conta a data-limite de final de 2008 (6), na qual os beneficiários devem ter efectuado as suas despesas. Para respeitar esta data-limite, os Estados-Membros deverão aumentar ainda o seu nível de execução actual, que já é elevado. Será difícil, uma vez que a taxa de execução tende a diminuir à medida que se aproxima o termo do ciclo de programação e que os projectos são concluídos. Além disso, a partir de 2007, as despesas deveriam começar a ser efectuadas no âmbito do período de programação 2007-2013, mas a necessidade de encerrar o ciclo actual corre o risco de atrasar o arranque dos novos programas e, por consequência, a sua execução (7).

3.10.

Os Estados-Membros e a Comissão estão conscientes de que é necessário estar atento e garantir que a transição entre períodos se efectue de forma harmoniosa, tanto em termos de garantia da execução do programa como de resposta à carga de trabalho adicional inerente à criação de novos programas. O encerramento dos programas relativos a 2000-2006 já está a ser preparado pela Comissão e pelos Estados-Membros.

3.11.

No caso do Fundo de Coesão, o nível das despesas foi mais fraco do que o previsto, essencialmente devido a uma utilização das dotações inferior às previsões nos novos Estados-Membros. Um orçamento rectificativo diminuiu as dotações de pagamento de 900 milhões de euros, ou seja, 30 %, e as autorizações orçamentais por liquidar aumentaram de 9 700 milhões de euros em 2004 para 12 500 milhões de euros no final de 2005. Por conseguinte, os compromissos jurídicos por liquidar relativos ao Fundo de Coesão elevavam-se, no final de 2005, a um montante total de 18 600 milhões de euros, o que representa 8,5 anos de pagamentos à taxa de execução de 2005. Contudo, contrariamente aos Fundos Estruturais, não foi fixada qualquer data-limite geral para a execução dos pagamentos.

3.11.

O alargamento de Maio de 2004 aumentou de forma significativa o volume total de compromissos jurídicos por liquidar, enquanto que o impacto dos novos programas nos pagamentos é necessariamente limitado na fase do seu arranque.

3.12.

A regra n + 2 aplica-se aos Fundos Estruturais e prevê a anulação das autorizações que não deram origem a qualquer pedido de pagamento nos dois anos seguintes ao ano em que o compromisso foi contraído. Visa evitar uma acumulação excessiva de autorizações orçamentais por liquidar (9). Em 2005, as autorizações por liquidar anuladas pela aplicação da regra n + 2 apenas se elevaram a 286 milhões de euros. Este montante é ligeiramente superior ao das anulações efectuadas em 2004 (245 milhões de euros). Contudo, continua a representar apenas 0,9 % das parcelas de autorização que remontam a mais de dois anos e que são portanto susceptíveis de anulação (e 0,4 % do saldo total das autorizações orçamentais por liquidar).

3.12.

Os adiantamentos efectuados no início do período de programação, que representavam 7 % da dotação total de cada programa para os países da UE-15 em 2000-2006, constituem uma protecção a um prazo relativamente longo contra as anulações de autorizações segundo a regra n + 2, uma vez que os adiantamentos reduzem o nível dos reembolsos necessários para evitar as anulações automáticas das autorizações.

3.13.

Na prática, a regra n + 2 pode incitar os Estados-Membros a apresentar os pedidos logo que efectuaram pagamentos subjacentes aos beneficiários finais em vez de o fazer quando as despesas foram efectivamente incorridas pelos beneficiários em causa. O risco está no facto de os Estados-Membros apresentarem pedidos para despesas não elegíveis ou antecipadas (e não efectivas), a fim de evitar qualquer anulação. Estas práticas podem ter um efeito negativo na eficácia da regra n + 2.

3.13.

A Comissão está ciente do risco e verifica se houve abusos aquando da realização das suas próprias auditorias.

3.14.

A maior parte das anulações a título da regra n + 2 refere-se ao Fundo Social Europeu. Além disso, tal como em 2004, em certos casos foram afectadas novas autorizações provenientes da reserva de eficiência (10) aos programas que tinham registado anulações de autorizações, o que reduz em parte o efeito do procedimento (11).

3.14.

Uma vez que as dotações não podem ser transferidas entre Objectivos (montantes fixados no Conselho Europeu de Berlim de 1999 e no Regulamento relativo aos Fundos Estruturais), a concorrência em relação à reserva de desempenho está limitada aos programas de um Estado-Membro, dentro de cada Objectivo.

3.15.

A elevada taxa de execução em 2005 e a gestão activa do orçamento puderam apoiar-se na melhoria dos resultados orçamentais de 2004. Em particular, os grandes programas de despesas prosseguiram aos níveis esperados, embora se tenham encontrado dificuldades de absorção na UE 10 especialmente no âmbito do Fundo de Coesão. Apesar da taxa de execução elevada das despesas, as autorizações por liquidar aumentaram 10 %, tendo atingido o seu valor máximo de 119 000 milhões de euros, o que representa 2,4 anos de despesas.

3.15.

Dever-se-á esperar um certo crescimento das autorizações orçamentais por liquidar como consequência do aumento do orçamento de dotações diferenciadas para programa plurianuais, a fim de ter em conta o alargamento.

3.16.

No âmbito dos Fundos Estruturais (que representam a maior parte das dotações diferenciadas e das autorizações por liquidar), o elevado nível das despesas deve ser ainda aumentado de modo a assegurar que a data-limite prevista para que os beneficiários efectuem as despesas (fim de 2008) seja respeitada para os programas 2000-2006, o que será particularmente difícil dado que as despesas têm tendência para diminuir na fase final dos programas. Por consequência, existe o risco de o encerramento dos programas actuais após a data prevista poder atrasar o lançamento e a execução dos novos programas 2007-2013, tal como no passado.

3.16.

As despesas não irão necessariamente diminuir nos últimos anos do actual período de programação. Os elementos disponíveis sobre a execução dos programas do actual período de programação não apontam para uma desaceleração significativa. Os Estados-Membros e a Comissão estão conscientes de que é necessário estar atento e garantir que a transição entre períodos se efectue de forma harmoniosa, tanto em termos de garantia da execução do programa como de resposta à carga de trabalho adicional inerente à criação de novos programas. O encerramento dos programas relativos a 2000-2006 já está a ser preparado pela Comissão e pelos Estados-Membros.

3.17.

Uma gestão orçamental eficaz requer um orçamento realista e adequado, que tome em consideração o perfil de pagamento esperado, em particular a capacidade de absorção dos Estados-Membros e dos países beneficiários. Não foi o que se passou relativamente aos três primeiros anos do período de programação actual. As autorizações no âmbito dos principais programas de despesas foram repartidas em parcelas iguais que não correspondem a qualquer calendário ou perfil de pagamento. O fraco nível de despesas no início dos programas provocou uma acumulação de autorizações orçamentais por liquidar e alguns compromissos só são regularizados muitos anos após terem sido contraídos.

3.17.

Em termos de execução das dotações de pagamento disponíveis, 2005 foi um ano muito positivo, o que reflecte parcialmente um orçamento realista e adequado.

3.18.

Esta situação resulta do aumento constante e progressivo dos orçamentos anuais das autorizações e dos pagamentos. A Comissão baseou os montantes destes últimos na expectativa de que, quando os ciclos de programação se sobrepõem, o pedido de pagamento mais fraco no início do novo período será compensado pelos pagamentos relacionados com o fim do período anterior (12). Quando não é este o caso (como em 2000-2003), a subutilização é considerável. Por consequência, existe o risco de continuarem a verificar-se níveis de despesas elevados muito para lá do período 2000-2006 das perspectivas financeiras.

3.18.

Os orçamentos da Comissão baseiam-se numa análise pormenorizada das necessidades de cada período de programação.

3.19.

Até ao momento, no domínio dos Fundos Estruturais, as anulações de autorizações nos termos da regra n + 2 foram pouco importantes. A eficácia desta regra enquanto instrumento de gestão orçamental pode ser comprometida quando os Estados-Membros apresentam os pedidos baseados em pagamentos inelegíveis antecipados a fim de evitar a anulação de autorizações.

3.19.

O nível de anulações de autorização não constitui, por si só, um indicador adequado da eficácia da regra n + 2, pelo facto de a própria regra também ter como efeito o incentivo à execução do orçamento.

3.20.

O Tribunal recomenda que a Comissão analise atentamente o próximo encerramento dos programas de despesas actuais no âmbito das acções estruturais, bem como o efeito que isto terá no arranque dos programas seguintes. Além disso, a Comissão deverá assegurar, para os Fundos Estruturais, a aplicação eficaz da regra n + 2, o que obrigará a anular autorizações orçamentais de um montante significativo, a não ser que os Estados-Membros consigam aumentar ainda mais o nível das despesas elegíveis.

3.20.

A Comissão concorda com esta recomendação.

3.21.

Para o período de programação 2007-2013, a Comissão deverá:

—

providenciar no sentido de que os programas sejam adoptados rapidamente e se baseiem em estimativas razoáveis;

—

examinar de modo crítico as previsões de pagamentos dos Estados-Membros;

—

assegurar que a orçamentação anual durante a vigência do período é coerente, com estimativas realistas quanto ao nível das despesas.

3.21.

A Comissão concorda com esta recomendação.

4.1.

As receitas do orçamento da União Europeia são constituídas por recursos próprios e outras receitas. Os recursos próprios são, de longe, a principal fonte de financiamento das despesas orçamentais (94,3 %), como demonstram o quadro 4.1 e os gráficos 4.1 e 4.2 .

4.2.

Dividem-se em três categorias: recursos próprios tradicionais (2) (direitos aduaneiros, direitos agrícolas e quotizações do açúcar (13,3 %), recurso próprio calculado com base no imposto sobre o valor acrescentado (IVA) cobrado pelos Estados-Membros (14,9 %) e recurso próprio derivado do rendimento nacional bruto (RNB) dos Estados-Membros (3) (66,1 %).

4.3.

Os principais riscos que afectam a cobrança dos recursos próprios tradicionais são a evasão fiscal resultante de declarações falsas ou simplesmente de contrabando, erros de cálculo ou incapacidade de apurar os direitos devido a erros ou deficiências não detectados dos sistemas das autoridades aduaneiras, bem como erros ou omissões na contabilização dos direitos apurados por parte dos Estados-Membros.

4.4.

A auditoria das contas efectuada pelo Tribunal não pode cobrir as importações não declaradas nem aquelas que tenham iludido a fiscalização aduaneira. Contudo, a auditoria do Tribunal incluiu uma avaliação dos sistemas de supervisão e de controlo, tanto ao nível da Comissão como dos Estados-Membros, para determinar se dão garantias razoáveis de exaustividade. Esta auditoria consistiu na análise da organização da fiscalização aduaneira e dos sistemas nacionais de contabilização dos recursos próprios tradicionais em oito Estados-Membros (4) (ver ponto 4.22), no exame da eficácia das disposições aplicáveis à assistência mútua (ver pontos 4.10-4.12), no exame das contas da Comissão relativas aos recursos próprios tradicionais, bem como na análise dos fluxos de direitos para obter uma garantia razoável da exaustividade e da correcção dos montantes registados.

4.5.

Os recursos próprios IVA e RNB reflectem estatísticas macroeconómicas baseadas em dados que não se podem controlar directamente. Por isso, a auditoria relativa aos recursos IVA e RNB partiu dos agregados macroeconómicos elaborados pelos Estados-Membros (sob a forma de previsões ou de valores finais) que a Comissão recebe e procurou avaliar o sistema que esta utiliza para processar esses dados, até à sua integração nas contas definitivas. Assim, a auditoria incidiu na elaboração do orçamento anual e sua execução no que se refere aos pagamentos efectuados pelos Estados-Membros. Além disso, o Tribunal prosseguiu o seu exame dos sistemas de supervisão e de controlo relativos à compilação das contas nacionais pelos institutos de estatística dos Estados-Membros.

4.6.

Foram detectados pequenos erros nas declarações aduaneiras (as operações subjacentes dos recursos próprios tradicionais), mas que não têm qualquer efeito substancial sobre as contas. Contudo, determinadas operações no domínio dos recursos próprios tradicionais, que deveriam ter sido colocadas à disposição da Comissão de imediato, foram incorrectamente retidas e registadas numa contabilidade separada (contabilidade B).

4.6.

A Comissão requer que os Estados-Membros paguem juros por qualquer atraso identificado em matéria de disponibilização de recursos próprios tradicionais.

4.7.

À semelhança de anos anteriores, a auditoria do Tribunal e as inspecções da Comissão (ver ponto 4.9) permitiram detectar problemas sistemáticos na contabilidade B de vários Estados-Membros (5). Alguns erros estão relacionados com as condições em que os lançamentos são efectuados. Nos Estados-Membros cuja contabilidade B representa 34 % do saldo, as dívidas aduaneiras que são parcialmente objecto de uma caução são, mesmo assim, registadas na íntegra na contabilidade B, o que atrasa a colocação da parte caucionada à disposição da Comissão. Surgem ainda outros erros porque os Estados-Membros não adaptaram os seus sistemas de contabilização de forma a registar com exactidão os montantes contestados ou cobrados, ou porque os relatórios de compilação não são submetidos a um controlo interno suficiente. Deste problema resulta que 22,7 milhões de euros de direitos potenciais continuam a ser objecto de discussão entre a Comissão e a Alemanha.

4.7.

A Comissão concorda com as conclusões do Tribunal de Contas. É incorrecta a prática de inclusão de montantes não contestados na contabilidade B, devido ao facto de a garantia detida poder ser insuficiente. Tal é igualmente contrário às recomendações dadas pela Comissão aos Estados-Membros. A Comissão tomará todas as medidas adequadas, incluindo processos de infracção contra esta prática incorrecta.

4.8.

A auditoria do Tribunal não revelou quaisquer irregularidades materiais no que respeita aos pagamentos dos recursos próprios IVA e RNB pelos Estados-Membros.

4.9.

O Tribunal examinou as inspecções efectuadas pela Comissão (6) e teve em consideração os respectivos resultados. Tal como nos anos anteriores, verificou-se que a metodologia da Comissão estava correctamente fundamentada e o seu trabalho bem documentado. As inspecções permitiram verificar que os sistemas de cobrança dos recursos próprios eram satisfatórios de um modo geral, mas confirmaram que a contabilidade B continuava a ser pouco fiável em alguns Estados-Membros (ver ponto 4.7).

4.10.

Um aspecto importante dos sistemas de supervisão e de controlo é a coordenação das acções entre os Estados-Membros e a Comissão com o objectivo de proteger os interesses financeiros da Comunidade de fraudes e irregularidades (7). Qualquer deficiência destes sistemas colocaria em risco a exaustividade da cobrança dos direitos. O Regulamento (CE) n.o 515/97 do Conselho (8) prevê disposições específicas para a assistência mútua nos sectores aduaneiro e agrícola. O Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) fornece o apoio da Comissão para esta actividade de cooperação.

4.11.

Persistem incoerências na comunicação pelos Estados-Membros dos casos de assistência mútua e as investigações administrativas sofrem atrasos muito grandes, por vezes superiores a cinco anos, o que pode provocar perda de receitas já que estes casos geralmente prescrevem no final de três anos. Esta constatação vai ao encontro da observação formulada pelo Tribunal no âmbito da sua recente auditoria à gestão do OLAF (9) de que este não definiu uma norma visando exercer uma fiscalização coerente dos progressos registados nos casos de assistência mútua nos Estados-Membros.

4.11.

A fase de investigação pode revelar-se complexa e longa. Sempre que se demonstrou que os Estados-Membros se atrasaram para apresentar elementos comprovativos de irregularidades e sejam assim perdidas receitas, a Comissão requereu a esses países o pagamento dos direitos não cobrados juntamente com os juros relativos ao atraso em os disponibilizar.

4.12.

A Direcção-Geral da Fiscalidade e União Aduaneira (DG TAXUD) criou recentemente um sistema de formulário de informação sobre os riscos (Risk Information Form, RIF) que permite o intercâmbio de informações relacionadas com os controlos e os riscos entre os serviços aduaneiros dos Estados-Membros. 90 % dos campos de dados do RIF figuram igualmente na comunicação normalizada relativa à assistência mútua e as informações fornecidas por estes dois sistemas são utilizadas em muitos casos pelos mesmos serviços dos Estados-Membros, incluindo os serviços de investigação/informação e os serviços de controlo. Mesmo que seja comunicado um risco potencial por meio de um RIF, a regulamentação exige que, em caso de infracção da legislação aduaneira, seja enviada paralelamente uma mensagem ao OLAF aplicando o procedimento de assistência mútua.

4.12.

O Regulamento n.o 648/2005 do Conselho introduziu um requisito geral de estabelecimento de um quadro de gestão do risco ao nível das fronteiras comunitárias. O intercâmbio no âmbito do RIF (formulário de informação sobre os riscos — Risk Information Form) faz parte integrante desse quadro e a experiência da Comissão confirma que as informações obtidas com o RIF permitem alcançar o objectivo fundamental de abranger um maior conjunto de funcionários responsáveis pelo controlo em primeira linha.

4.13.

A Comissão conseguiu manter a frequência e a qualidade das suas inspecções no local durante o exercício de 2005 na União Europeia alargada.

4.14.

O número de reservas pendentes (10) relativamente aos relatórios sobre o IVA dos Estados-Membros continua elevado. Com 37 reservas levantadas e 41 novas reservas emitidas, o número aumentou para 111 no final de 2005 (a repartição por Estado-Membro é apresentada no quadro 4.2 ). A Comissão não avaliou o seu impacto financeiro.

4.14.

A Comissão expressa reservas sempre que discorda dos dados ou do método dos Estados-Membros, sempre que requer elementos que justifiquem os dados ou o método utilizado ou sempre que o Estado-Membro não apresente dados. Por estas razões, o seu impacto financeiro é raramente de fácil estimação com exactidão. Além disso, a Comissão não pretende que essas estimativas desincentivem os Estados-Membros de realizarem os trabalhos, por vezes difíceis, de apuramento de dados exactos e de elaboração de métodos de cálculo adequados. A Comissão voltará não obstante a examinar esta questão.