1.

«O que fizermos entre 2020 e 2030 […], será decisivo para o futuro da humanidade na Terra. O futuro não está decidido, o futuro está nas nossas mãos» ( 2 ).

2.

A União Europeia participa na condução do futuro através, em parte, da Diretiva Habitats ( 3 ).

3.

O presente processo insere‑se numa série de processos através dos quais a Comissão Europeia aplica esse instrumento. A Comissão intentou uma ação por incumprimento contra a República Federal da Alemanha nos termos do artigo 258.o TFUE por esse Estado‑Membro não ter cumprido as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 4.o, n.o 4, e 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats.

4.

Com efeito, esta é a quarta ação por incumprimento intentada neste domínio no Tribunal de Justiça, na sequência dos Acórdãos de 5 de setembro de 2019, Comissão/Portugal (Designação e proteção de zonas especiais de conservação) ( 4 ) e de 17 de dezembro de 2020, Comissão/Grécia ( 5 ), bem como do processo pendente C‑444/21, Comissão/Irlanda (Proteção de zonas especiais de conservação), no qual apresentei recentemente as minhas conclusões ( 6 ). Além disso, está pendente no Tribunal de Justiça outra ação semelhante ( 7 ), e estão em curso processos por incumprimento contra vários outros Estados‑Membros ( 8 ).

5.

Depois de descrever brevemente o âmbito da presente ação por incumprimento contra a República Federal da Alemanha (II), referir‑me‑ei primeiro à Diretiva Habitats e aos seus artigos 4.o, n.o 4, e 6.o, n.o 1 (III). Analisarei a seguir, como solicitado pelo Tribunal de Justiça, a segunda acusação formulada pela Comissão no presente processo relativa à violação do artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Habitats, no que respeita aos requisitos relativos aos objetivos de conservação (IV).

6.

O presente processo diz respeito ao cumprimento pela República Federal da Alemanha das suas obrigações por força dos artigos 4.o, n.o 4, e 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats, nas regiões biogeográficas alpina, atlântica e continental ( 9 ).

7.

Para cada uma dessas regiões, a Comissão adotou uma lista de sítios de importância comunitária (a seguir «SIC») no território alemão através de decisões tomadas em 2003 e 2004 ( 10 ). Posteriormente, a Comissão atualizou essas listas, nomeadamente, pelas decisões tomadas em 2007 e 2008 ( 11 ). O presente processo diz respeito a um total de 4606 sítios enumerados nas referidas decisões da Comissão.

8.

Na sequência de inquéritos realizados através de um processo EU Pilot, a Comissão enviou à República Federal da Alemanha, em 27 de fevereiro de 2015, uma carta de notificação para cumprir, em conformidade com o artigo 258.o TFUE, na qual considerava que esse Estado‑Membro não tinha designado uma série de SIC como zonas especiais de conservação (a seguir «ZEC») e não tinha estabelecido as medidas de conservação necessárias incumprindo as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 4.o, n.o 4, e 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats.

9.

Em 24 de junho de 2015, a República Federal da Alemanha respondeu à carta de notificação para cumprir, indicando os seus progressos na designação das ZEC e na adoção de medidas de conservação. Além disso, em 14 de janeiro de 2016, 7 de abril de 2016, 25 de julho de 2016, 23 de dezembro de 2016, 27 de julho de 2017, 22 de dezembro de 2017 e 3 de agosto de 2018, a República Federal da Alemanha enviou à Comissão sete atualizações sobre a designação das ZEC e a adoção de medidas de conservação.

10.

É importante referir para efeitos das presentes conclusões que, em 26 de janeiro de 2019, a Comissão enviou à República Federal da Alemanha uma carta de notificação para cumprir complementar, na qual afirmava que, ao não fixar, de forma geral e persistente, objetivos de conservação e medidas de conservação suficientemente pormenorizadas e específicas para os sítios em causa, esse Estado‑Membro não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 4.o, n.o 4, e 6.o da Diretiva Habitats.

11.

Em 26 de abril e 11 de junho de 2019, a República Federal da Alemanha respondeu à carta de notificação para cumprir complementar, indicando os seus progressos no que respeita à designação das ZEC e à adoção de medidas de conservação. Tendo contestado posição da Comissão relativamente às obrigações da Diretiva Habitats em relação aos objetivos e às medidas de conservação.

12.

Por considerar que os alegados incumprimentos dos artigos 4.o, n.o 4, e 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats, continuavam a verificar‑se, a Comissão, em 13 de fevereiro de 2020, enviou um parecer fundamentado à República Federal da Alemanha. A pedido desse Estado‑Membro, a Comissão, por carta de 12 de março de 2020, prorrogou o prazo de resposta ao parecer fundamentado até 13 de junho de 2020.

13.

Em 12 de junho de 2020, a República Federal da Alemanha respondeu ao parecer fundamentado. Em particular, expôs os seus progressos com vista a completar a designação das ZEC e a adoção de medidas de conservação. Manteve o seu desacordo com a posição da Comissão relativamente aos requisitos da Diretiva Habitats em relação aos objetivos de conservação e às medidas de conservação.

14.

Mediante petição apresentada em 18 de fevereiro de 2022, a Comissão intentou a presente ação no Tribunal de Justiça ao abrigo do artigo 258.o TFUE, por considerar que, em 13 de junho de 2020, a República Federal da Alemanha ainda não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 4.o, n.o 4, e 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats.

15.

Com a sua primeira acusação, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que a República Federal da Alemanha violou o artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Habitats, ao não designar alguns sítios no seu território como ZEC (88 dos 4606 SIC).

16.

Com a sua segunda acusação, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que a República Federal da Alemanha violou o artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Habitats, em primeiro lugar, ao não ter fixado nenhum objetivo de conservação para 88 dos 4606 SIC e, em segundo lugar, ao ter fixado, de forma geral e persistente, objetivos de conservação insuficientemente específicos nas ZEC designadas.

17.

Com a sua terceira acusação, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que a República Federal da Alemanha violou o artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats, em primeiro lugar, ao não ter fixado nenhuma medida de conservação para 737 dos 4606 SIC e, em segundo lugar, ao ter fixado, de forma geral e persistente, medidas de conservação que não satisfazem as exigências dessa disposição.

18.

Na sua contestação apresentada em 23 de maio de 2022, a República Federal da Alemanha pede ao Tribunal de Justiça que julgue a presente ação improcedente na sua totalidade.

19.

A Comissão e a República Federal da Alemanha também apresentaram uma réplica e uma tréplica em 4 de julho de 2022 e 16 de agosto de 2022, respetivamente.

20.

Em conformidade com o artigo 76.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, não foi realizada nenhuma audiência.

21.

Cabe recordar que ( 12 ), as ZEC estabelecidas nos termos da Diretiva Habitats ( 13 ), juntamente com as zonas de proteção especial (a seguir «ZPE») estabelecidas nos termos da Diretiva Aves ( 14 ), fazem parte da Natura 2000 ( 15 ), uma rede ecológica europeia coerente destinada à sobrevivência a longo prazo dos habitats e espécies mais valiosos e ameaçados da União Europeia.

22.

As regiões alpinas, atlânticas e continentais em objeto do caso em apreço fazem parte da Natura 2000, que está dividida em cinco regiões marinhas e nove regiões biogeográficas terrestres ( 16 ).

23.

A região biogeográfica alpina, denominada «o telhado da Europa», inclui cinco das cadeias montanhosas mais longas e altas e tem uma biodiversidade muito rica, com quase dois terços das plantas do continente europeu ali presentes ( 17 ).A região biogeográfica atlântica, denominada «a franja ocidental da Europa», abrange dois dos mares mais produtivos do mundo (o Mar do Norte e o Oceano Atlântico) e mais de metade da costa da União Europeia, que é também rica emhabitats e espécies ( 18 ). A região biogeográfica continental, denominada «o coração da Europa», abrange mais de um quarto da União Europeia e tem um elevado grau de biodiversidade, conhecido particularmente por albergar muitas espécies animais e vegetais raras. ( 19 )

24.

Como expliquei mais pormenorizadamente nas minhas conclusões no processo Comissão/Irlanda (Proteção das zonas especiais de conservação) ( 20 ), os Estados‑Membros contribuem para o estabelecimento da rede Natura 2000 de acordo com a representação nos seus territórios dos tipos de habitats e espécies pertinentes enumerados nos anexos da Diretiva Habitats, que se designam como ZEC.

25.

Em suma, a Diretiva Habitats prevê que as ZEC sejam estabelecidas por fases, começando pelo contributo dos Estados‑Membros, com base no qual a Comissão estabelece a lista das ZEC através de um ato vinculativo. Seguidamente, depois da entrada em vigor do referido ato, os Estados‑Membros têm seis anos para designar formalmente esses SIC como ZEC e fixar as medidas de conservação necessárias.

26.

O artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Habitats, exige que os Estados‑Membros designem ZEC. Tem a seguinte redação:

«A partir do momento em que um sítio de importância comunitária tenha sido reconhecido nos termos do procedimento previsto no n.o 2, o Estado‑Membro em causa designará esse sítio como zona especial de conservação, o mais rapidamente possível e num prazo de seis anos, estabelecendo prioridades em função da importância dos sítios para a manutenção ou o restabelecimento do estado de conservação favorável de um tipo ou mais de habitats naturais a que se refere o anexo I ou de uma ou mais espécies a que se refere o anexo II e para a coerência da rede Natura 2000, por um lado, e em função das ameaças de degradação e de destruição que pesam sobre esses sítios, por outro.»

27.

Ao mesmo tempo que é designada uma ZEC, um Estado‑Membro deve igualmente aplicar as medidas de conservação necessárias. É o que prevê o artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats, que tem a seguinte redação:

«Em relação às zonas especiais de conservação, os Estados‑Membros fixarão as medidas de conservação necessárias, que poderão eventualmente implicar planos de gestão adequados, específicos ou integrados noutros planos de ordenação, e as medidas regulamentares, administrativas ou contratuais adequadas que satisfaçam as exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais do anexo I e das espécies do anexo II presentes nos sítios.»

28.

Embora a Diretiva Habitats enuncie as obrigações dos Estados‑Membros em duas disposições distintas, a designação das ZEC e a fixação das medidas de conservação necessárias representam um todo indivisível para que os objetivos da Natura 2000 possam ser alcançados. Recorde‑se que o objetivo da Diretiva Habitats é obter resultados reais nas partes designadas da natureza ( 21 ).

29.

Em relação aos sítios no território alemão relevantes no caso em apreço, o prazo estabelecido para cumprir as obrigações decorrentes tanto do artigo 4.o, n.o 4, como do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats, terminou, o mais tardar, em 2014 (v. nota de rodapé 11 das presentes conclusões).

30.

Nem o artigo 4.o, nem o artigo 6.o da Diretiva Habitats mencionam expressamente a fixação de objetivos de conservação. A obrigação de fixar objetivos de conservação foi, contudo, considerada pelo Tribunal de Justiça como um passo obrigatório e necessário entre a designação das ZEC, conforme exige o artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Habitats, e a aplicação de medidas de conservação, conforme exige o seu artigo 6.o, n.o 1 ( 22 ).

31.

Na realidade, os objetivos de conservação para os quais um determinado sítio foi selecionado para ser protegido como ZEC já existiam antes da sua designação formal, pelo menos até certo ponto. Isto parece ser reconhecido na jurisprudência relativa ao artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats ( 23 ). Esta disposição, que é a única que menciona expressamente objetivos de conservação ( 24 ), visa salvaguardar a possibilidade de alcançar os objetivos da futura ZEC a partir do momento da sua inclusão na lista dos SIC, exigindo uma autorização prévia para qualquer projeto que possa pôr em perigo esses objetivos. Assim, como salientou a advogada‑geral J. Kokott, «[a]pesar de os objetivos de conservação específicos ainda não serem definidos expressamente no momento da inclusão na lista comunitária, estes resultam da totalidade dos habitats e de espécies para os quais o sítio é protegido […]» ( 25 ).

32.

Dado que os objetivos de conservação refletem as razões pelas quais um determinado sítio deve ser designado como ZEC em primeiro lugar, a jurisprudência do Tribunal de Justiça apenas exigiu logicamente que esses objetivos de conservação sejam expressos aquando da designação formal de uma ZEC. A expressão de objetivos de conservação é, portanto, parte da designação formal de uma ZEC. Por conseguinte, os objetivos de conservação devem ser fixados no mesmo prazo de seis anos previsto no artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Habitats ( 26 ).

33.

É nesta perspetiva que examinarei agora a segunda acusação apresentada pela Comissão no caso em apreço.

34.

Com a sua acusação, a Comissão alega que a República Federal da Alemanha violou o artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Habitats, por não ter estabelecido objetivos de conservação para alguns dos 4606 sítios em questão.

35.

A Comissão faz, em substância, dois tipos de alegações. Em primeiro lugar, alguns locais (88 dos 4606 locais) não têm nenhum objetivo de conservação. Em segundo lugar, em muitos sítios, os objetivos de conservação não estão quantificados nem são mensuráveis; não distinguem entre a manutenção e o restabelecimento dos interesses protegidos presentes no sítio; e não são vinculativos em relação a terceiros. A Comissão alega ainda que este último tipo de incumprimento é de natureza geral e persistente.

36.

A seguir, abordarei separadamente cada uma destas alegações.

37.

A Comissão alega que, com base nas informações fornecidas pela República Federal da Alemanha no contexto do procedimento pré‑contencioso, não foi fixado nenhum objetivo de conservação para 88 sítios. Baseia‑se na jurisprudência do Tribunal de Justiça que exige a fixação de objetivos de conservação para cada ZEC.

38.

Em resposta a essa alegação, a República Federal da Alemanha afirma que, entre a data de envio do parecer fundamentado e 31 de março de 2022, fixou objetivos de conservação específicos para esses sítios, com exceção de alguns que se prevê que sejam retirados da lista de sítios na próxima atualização.

39.

Como acima referido (v. n.os 30 e 32 das presentes conclusões), a fixação de objetivos de conservação é obrigatória por força do artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Habitats. Os Estados‑Membros devem fixá‑los para sítios designados como ZEC no prazo de seis anos, conforme previsto no referido artigo.

40.

Como indicou a Comissão, a República Federal da Alemanha não nega que não fixou objetivos de conservação para pelo menos alguns dos sítios em questão no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, a saber 13 de junho de 2020 (v. n.o 12 das presentes conclusões) ( 27 ).

41.

Nestas circunstâncias, sou de opinião que há que julgar procedente a alegação da Comissão segundo a qual alguns sítios carecem de objetivos de conservação.

42.

A Comissão alega que, com base nas informações fornecidas pela República Federal da Alemanha no contexto do procedimento pré‑contencioso, esse Estado‑Membro não cumpriu de forma geral e persistente as suas obrigações decorrentes do artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Habitats, ao fixar sistematicamente objetivos de conservação que não cumprem as exigências dessa disposição. Em primeiro lugar, não estão quantificados nem são mensuráveis. Em segundo lugar, não distinguem entre a manutenção e o restabelecimento dos interesses protegidos presentes no sítio. Em terceiro lugar, não são vinculativas em relação a terceiros.

43.

Além disso, a Comissão afirma não só que alguns objetivos de conservação não são suficientemente específicos, mas também que são representativos de um padrão que resulta num incumprimento geral e persistente cometido pela República Federal da Alemanha.

44.

A República Federal da Alemanha alega que não cometeu nenhuma infração geral e persistente ao artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Habitats. Não contesta que os Estados‑Membros estejam obrigados a fixar objetivos de conservação específicos do sítio. Contudo, a República Federal da Alemanha contesta que a Diretiva Habitats exija que os objetivos de conservação sejam sempre quantificáveis, e que devem distinguir entre a manutenção e o restabelecimento dos interesses protegidos. Por último, a República Federal da Alemanha argumenta que os objetivos de conservação, tal como estabelecidos no seu quadro jurídico, são vinculativos. A República Federal da Alemanha considera que a opinião da Comissão não tem fundamento nas disposições da Diretiva Habitats ou na jurisprudência deste Tribunal de Justiça, e que é suscetível de ser contrária aos objetivos da referida diretiva.

45.

Assim, o litígio entre as partes relativamente a esta alegação é uma questão que incide sobre o direito e não sobre os factos. A República Federal da Alemanha não contesta os factos apresentados pela Comissão. Pelo contrário, alega que esses factos não constituem uma violação da obrigação de fixar objetivos de conservação suficientemente claros. Por outras palavras, a República Federal da Alemanha opõe‑se ao entendimento da Comissão sobre o que é necessário para que um objetivo de conservação seja suficientemente específico.

46.

Na minha opinião, o entendimento da Comissão segundo o qual os Estados‑Membros devem sempre fixar objetivos de conservação que sejam quantificados e que estabeleçam uma distinção entre os objetivos de manutenção e de restabelecimento não decorre da Diretiva Habitats. Além disso, a posição da Comissão sobre o que os efeitos vinculativos da designação ZEC implicam não é defensável. Se o Tribunal de Justiça aceitar a interpretação que proponho, deverá julgar improcedente a alegação da Comissão de que a República Federal da Alemanha não fixou, de forma geral e persistente, objetivos de conservação suficientemente precisos e conformes às exigências do artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Habitats.

47.

A Comissão alega que existem numerosos sítios que não contêm elementos quantificados e mensuráveis ( 28 ). A Comissão afirma que o artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Habitats, exige que os objetivos de conservação contenham elementos que indiquem em termos quantificáveis que contribuição específica deve dar o sítio protegido para alcançar um estado de conservação favorável a nível nacional para os habitats ou espécies (como o aumento da população de certas espécies por um número preciso de novos indivíduos).

48.

A Comissão interpreta a jurisprudência do Tribunal de Justiça no sentido de que exige que os objetivos de conservação sejam suficientemente específicos para que devam ser quantificados (a). A Comissão apoia‑se igualmente nos objetivos (b) e na redação (c) da Diretiva Habitats, e invoca exemplos de outros Estados‑Membros que introduziram objetivos de conservação quantificados (d).

49.

A República Federal da Alemanha contesta as alegações da Comissão. Em particular, esse Estado‑Membro sustenta que os objetivos de conservação específicos, quantificados ou não, devem ser verificáveis. Embora seja possível uma abordagem puramente quantitativa para certos tipos de habitats e espécies, esta não é adequada como critério geral. Primeiro, alcançar ou não o número predefinido não reflete o estado do sítio de conservação. Em segundo lugar, tal abordagem não é adequada para sítios de conservação complexos ou dinâmicos. Em terceiro lugar, não tem em conta o caráter coerente da rede Natura 2000 e a existência de ligações ecológicas dentro dessa rede (e).

50.

Contrariamente ao que defende a Comissão, não estou convencida de que os objetivos de conservação não estejam em conformidade com o artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Habitats, simplesmente porque não estão quantificados. Analisarei sucessivamente os argumentos da Comissão e da República Federal da Alemanha.

51.

Na jurisprudência invocada pela Comissão, especialmente o Acórdão Comissão/Grécia ( 29 ), o Tribunal de Justiça considerou que os objetivos de conservação eram insuficientes por serem demasiado gerais e imprecisos, e não se referirem aos principais tipos de habitats e espécies presentes no sítio. Não se pode deduzir desse acórdão que «suficientemente preciso» signifique quantificado.

52.

Assim, a jurisprudência ainda não respondeu à questão de saber se o requisito de que os objetivos de conservação sejam suficientemente precisos implica que devam ser sempre quantificados. Proponho que o Tribunal de Justiça adote a interpretação segundo a qual, para serem suficientemente precisos, os objetivos de conservação nem sempre devem ser quantificados.

53.

Decorre da jurisprudência que os objetivos de conservação não podem ser vagos. Devem permitir verificar se as medidas baseadas nesses objetivos podem alcançar o estado de conservação desejado do sítio. Contudo, concordo com a República Federal da Alemanha, que entende que a questão de saber se uma especificidade suficiente necessita de quantificação não pode ser determinada de uma forma geral, mas depende sobretudo das circunstâncias do sítio em causa. Por vezes, o objetivo de conservação precisa de ser expresso em números, mas saber se é assim só pode ser determinado caso a caso ( 30 ).

54.

Cabe à Comissão demonstrar, no caso específico, que a proteção dos tipos de habitats e das espécies do sítio em causa exige a fixação de objetivos de conservação quantificados.

55.

A posição proposta de que os objetivos de conservação não devem necessariamente ser quantificados é apoiada pela doutrina. Foi salientado que um dos principais elementos dos objetivos de conservação é a importância ecológica dos sítios, medida segundo os critérios do anexo III da Diretiva Habitats, que são simultaneamente qualitativos e quantitativos ( 31 ).

56.

A Comissão defende a sua posição de que os objetivos de conservação devem ser quantificados, baseando‑se no artigo 1.o da Diretiva Habitats que define um «estado de conservação favorável» a alcançar para os tipos de habitats e as espécies.

57.

No entanto, este argumento não é convincente, dado que os elementos que permitem avaliar o que é um estado de conservação favorável são tanto qualitativos como quantitativos ( 32 ).

58.

Além disso, a Comissão alega que os Estados‑Membros concordaram, no âmbito do comité referido no artigo 20.o da Diretiva Habitats, em fixar valores de referência quantificados indicando o limiar a partir do qual é atingido um estado de conservação favorável de um tipo de habitat ou espécie para efeitos das suas obrigações de notificação ao abrigo do artigo 17.o da referida diretiva. A Comissão conclui daí que os objetivos de conservação devem ser quantificados também nos termos do artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Habitats.

59.

A Comissão baseia‑se ainda em dados empíricos que figuram no relatório alemão sobre o artigo 17.o da Diretiva Habitats para o período 2013‑2018 que demonstram que cerca de 80 % dos tipos de habitats e de espécies protegidos na República Federal da Alemanha continuam a estar num estado de conservação desfavorável. Alega que a República Federal da Alemanha não conseguiu alcançar um estado de conservação favorável devido à falta de objetivos de conservação quantificados.

60.

A República Federal da Alemanha contesta primeiro a ligação estabelecida pela Comissão entre os valores de referência e os requisitos que os objetivos de conservação devem cumprir por força do artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Habitats. Com efeito, esses valores de referência são apenas um meio para cumprir as obrigações de notificação previstas no artigo 17.o da referida diretiva e não se referem especificamente à situação nas diferentes ZEC, mas a todo o território do Estado‑Membro em questão. Além disso, se um relatório concluir que ainda não foi alcançado um estado de conservação favorável para certos habitats ou espécies, não se pode deduzir daí que os objetivos de conservação estabelecidos para ZEC específicas são insuficientes. Só é possível concluir que esses objetivos de conservação não foram alcançados no seu conjunto. A República Federal da Alemanha refuta que as tendências relatadas, mesmo que desfavoráveis, se devam à falta de objetivos de conservação quantificados.

61.

Concordo com a República Federal da Alemanha. Não vejo a ligação entre os limiares quantitativos não alcançados acordados para efeitos de relatório e o argumento de que os objetivos de conservação devem ser quantificados.

62.

A Comissão invoca ainda o artigo 6.o da Diretiva Habitats.

63.

Em relação aos argumentos baseados no artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats, não consigo ver como a falta de objetivos de conservação quantificados entraria em conflito com os requisitos para fixar as medidas de conservação necessárias. Com efeito, como salientei nas minhas conclusões no processo Comissão/Irlanda (Proteção de zonas especiais de conservação) ( 33 ), as medidas de conservação devem corresponder aos objetivos de conservação. Contudo, isso não implica que esses objetivos devam ser sempre quantificados.

64.

A Comissão baseia também os seus argumentos no artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats, alegando que apenas objetivos de conservação determinados quantitativamente podem servir de critério para avaliar os efeitos de um plano ou projeto no sítio. Os efeitos negativos sobre os objetivos de conservação só podem ser excluídos com certeza se forem suficientemente especificados por elementos quantitativos. A fim de fundamentar este ponto, a Comissão dá um exemplo. Explica que uma avaliação dos efeitos que uma central hidrelétrica proposta pode ter numa espécie de peixe protegida numa zona protegida só pode proporcionar a certeza exigida pelo artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats, se os objetivos de conservação dessa zona fornecerem dados quantificáveis sobre o número de espécimes dessas espécies de peixe e a sua estrutura etária, necessários para determinar um estado de conservação favorável.

65.

Contudo, num caso que se assemelha a tal cenário, o Tribunal de Justiça pronunciou‑se sobre o cumprimento do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats, sem dispor desses objetivos de conservação quantificados.

66.

O processo que tenho em mente é o que deu lugar ao Acórdão Comissão/Alemanha ( 34 ). Nesse processo, a Comissão intentou uma ação por incumprimento contra a República Federal da Alemanha com fundamento, nomeadamente, no facto de esse Estado‑Membro ter apreciado incorretamente determinadas medidas ao abrigo do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats. Essas medidas referiam‑se a uma passagem para a migração a montante, instalada perto da central elétrica de Moorburg, e destinada a compensar os peixes mortos quando do funcionamento da central que implicava a retirada de quantidades consideráveis de água de um rio próximo. Esse rio constituía uma rota migratória para várias espécies de peixes cobertas por várias zonas Natura 2000 situadas a montante cujos objetivos de conservação abrangiam essas espécies.

67.

No seu acórdão, o Tribunal de Justiça declarou que a passagem para a migração a montante permitia o reforço das unidades populacionais de peixes migratórios, dando a essas espécies a possibilidade de alcançar mais rapidamente as suas zonas de reprodução e devia, assim, compensar a morte de peixes perto da central elétrica de Moorburg, de modo que os objetivos de conservação das zonas Natura 2000 a montante da central não fossem afetados de forma significativa. O Tribunal de Justiça procedeu a esta avaliação sem se basear em objetivos quantificados de conservação ( 35 ).

68.

Além disso, a jurisprudência contém outros exemplos que ilustram que o Tribunal de Justiça pôde avaliar se as obrigações ao abrigo do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats, foram cumpridas na ausência de objetivos quantificados de conservação ( 36 ).

69.

Por conseguinte, considero que a argumentação da Comissão baseada no artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats, não sustenta a afirmação de que os objetivos de conservação devem ser sempre quantificados.

70.

Por último, a Comissão alega que a sua insistência na quantificação não é despropositada porque há Estados‑Membros que fixam objetivos de conservação quantificados, e cita exemplos da Bélgica, Bulgária, Lituânia e Roménia ( 37 ).

71.

A República Federal da Alemanha responde a esta argumentação afirmando que os exemplos escolhidos são anedóticos e não demonstram uma abordagem geral na fixação de objetivos de conservação. Assinala igualmente que os Estados‑Membros em causa fazem parte dos Estados contra os quais a Comissão intentou ações por incumprimento por alegada violação dos artigos 4.o, n.o 4, e 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats.

72.

Na minha opinião, não se pode chegar a uma conclusão quanto aos requisitos impostos pela Diretiva Habitats com base na prática dos Estados‑Membros. Por conseguinte, a argumentação da Comissão carece de pertinência.

73.

Segundo a República Federal da Alemanha, embora seja possível efetuar uma determinação quantitativa dos objetivos de conservação para certos tipos de habitats e de espécies, essa determinação não é adequada como critério geral. Este Estado‑Membro apresenta três razões para tal.

74.

Primeiro, uma abordagem puramente quantitativa, baseada na área dos tipos de habitats, não pode refletir o estado destas áreas. Por exemplo, a República Federal da Alemanha explica que um aumento de 10 % na área coberta pelo tipo de habitat (6510) Prados de feno pobres de baixa altitude, invocado pela Comissão, pode revelar uma melhoria no estado de conservação mas, ao mesmo tempo, o estado das áreas existentes poderia estar a diminuir. Portanto, o objetivo de conservação quantificado de conservação não demonstra por si só se o estado favorável do sítio é alcançado.

75.

Em segundo lugar, uma abordagem quantitativa não é adequada para tipos de habitats complexos ou zonas de conservação com caráter dinâmico (onde certos elementos dos habitats complexos ou diferentes tipos de habitats dentro de uma zona de conservação estão constantemente a mudar na natureza e a interagir entre si). Os objetivos de conservação quantitativos não podem refletir adequadamente esta evolução desejada e não são compatíveis com o estado de conservação dos sítios como um todo, dado que essas evoluções e o seu impacto sobre o estado de conservação não podem ser calculados, mas devem ser considerados qualitativamente.

76.

Em terceiro lugar, os objetivos quantitativos de conservação relativos a ZEC individuais podem não se ajustar ao caráter coerente da rede Natura 2000 e podem não ter em conta a existência de ligações ecológicas dentro dessa rede.

77.

A este respeito, a República Federal da Alemanha apresenta um exemplo. A Oenanthe conioides, a espécie vegetal endémica do estuário do Elba — que é um habitat complexo e altamente e dinâmico — é uma planta pioneira que coloniza zonas abertas, dependendo das marés. Isto conduz a flutuações populacionais significativas na evolução natural da espécie, sem colocar em perigo o seu estado de conservação, de tal modo que o facto de não alcançar os valores de referência para os sítios não significa necessariamente que devam ser tomadas medidas a favor da espécie. Além disso, a variedade desta espécie é coberta por uma pluralidade de ZEC que estão interligadas e cujas populações interagem. A evolução das espécies é dinâmica não só dentro de uma ZEC, mas também entre as diferentes ZEC para as quais esta espécie tem interesse. A contribuição quantitativa de cada ZEC para a conservação da espécie como um todo está também sujeita a variações consideráveis, sem que o estado de conservação varie globalmente. Assim, a contribuição de cada ZEC para a conservação da espécie só pode ser determinada a longo prazo, de forma qualitativa.

78.

Considero os argumentos da República Federal da Alemanha convincentes. As diferenças entre os habitats e as espécies protegidos pela Diretiva Habitats requerem uma abordagem flexível e uma escolha caso a caso de objetivos de conservação adequados às necessidades do sítio em questão. Os objetivos de conservação precisam por vezes de ser quantificados mas, às vezes, só podem ser fixados em termos qualitativos. Consequentemente, proponho que o Tribunal de Justiça rejeite a posição da Comissão segundo a qual os objetivos de conservação devem ser quantificados para cada tipo de habitat e espécie.

79.

Em conclusão, considero infundada a alegação da Comissão de que a República Federal da Alemanha violou o artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Habitats, ao estabelecer objetivos de conservação que não são quantificados, porque a Diretiva Habitats não exige que os objetivos de conservação sejam sempre quantificados.

80.

A Comissão alega que existem muitos sítios em que os objetivos de conservação não fazem distinção entre a manutenção e o restabelecimento dos interesses protegidos presentes no sítio ( 38 ).

81.

Na opinião da Comissão, para serem conformes com a Diretiva Habitats, os objetivos de conservação devem distinguir se visam a manutenção ou o restabelecimento de um estado de conservação favorável dos habitats e espécies abrangidos por uma ZEC.

82.

A Comissão apoia‑se na jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual os objetivos de conservação devem ser suficientemente específicos, concluindo assim que tal especificidade torna necessário diferenciar entre manutenção e restabelecimento. Baseia‑se ainda na redação da Diretiva Habitats. A este respeito, a Comissão salienta que tal distinção é repetida ao longo da Diretiva Habitats e é crucial para fixar as medidas de conservação necessárias a aplicar com base nesses objetivos ao abrigo do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats, e para avaliar se um plano ou projeto é suscetível de ter um efeito significativo num sítio nos termos do artigo 6.o, n.o 3, da referida diretiva. Finalmente, a Comissão cita um exemplo de outro Estado‑Membro ( 39 ).

83.

Com base na sua interpretação de que os objetivos de conservação devem fazer uma distinção clara entre manutenção e restabelecimento, a Comissão conclui que os objetivos de conservação que não fazem tal distinção, o que sucede sistematicamente na República Federal da Alemanha, não estão em conformidade com a Diretiva Habitats.

84.

A República Federal da Alemanha contesta a interpretação da Comissão. Embora esse Estado‑Membro concorde que devem ser fixados objetivos de conservação claros e inequívocos para cada ZEC, alega que a questão de saber se esses objetivos são alcançados através da manutenção ou do restabelecimento dos interesses protegidos depende do estado real da ZEC. As medidas de manutenção ou de restabelecimento devem ser aplicadas em função da evolução do estado real de um tipo de habitat ou espécie em cada caso.

85.

A República Federal da Alemanha considera que não há nenhuma razão para fazer uma distinção entre manutenção e restabelecimento ao fixar os objetivos de conservação, mas sim que deve ser definido um objetivo qualitativo ou quantitativo, de modo que o objetivo de conservação vise o restabelecimento enquanto esse objetivo não ainda não tiver sido alcançado e a manutenção deste estado‑alvo assim que este seja alcançado.

86.

Este Estado‑Membro acrescenta que se, na opinião da Comissão, os objetivos de conservação devem ser distinguidos em função de serem alcançados através da manutenção ou restabelecimento dos interesses protegidos, seria então necessário, com cada alteração do grau de conservação numa ZEC, modificar o objetivo de conservação correspondente para cada tipo de habitat e espécie. Em particular, em habitats dinâmicos, como o estuário do Elba, onde está presente a espécie vegetal Oenanthe conioides, mencionada pela Comissão, os objetivos de conservação poderão ter de ser várias vezes adaptados às condições ambientais em mutação. Isto poderia resultar numa situação em que não seria fixado nenhum objetivo de conservação destinados à manutenção, mas apenas objetivos de conservação destinados ao restabelecimento, ou vice‑versa. Por conseguinte, a posição adotada pela Comissão poderia dar lugar a lacunas no nível de proteção.

87.

A República Federal da Alemanha rejeita também a argumentação da Comissão baseada na redação da Diretiva Habitats. Em particular, o facto de existir uma dicotomia entre o objetivo de manutenção e o objetivo de restabelecimento que se repete ao longo do texto dessa diretiva não é contrário à prática alemã, uma vez que o estado‑alvo obrigatório deve ser sempre mantido ou restabelecido. Também não parece que a manutenção e o restabelecimento devam ser distinguidos um do outro. A leitura combinada do oitavo considerando da Diretiva Habitats e do seu artigo 3.o, n.o 1, mostra que existe um único critério variável: o objetivo é geralmente o estado de conservação favorável, e as medidas de manutenção ou de restabelecimento baseiam‑se em circunstâncias que se modificam de forma dinâmica em cada caso específico.

88.

No que diz respeito ao artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats, a República Federal da Alemanha concorda que as medidas de conservação que visam manter o estado do interesse protegido são diferentes das que procuram restabelecê‑lo. No entanto, não é possível retirar daí conclusões sobre os requisitos que os objetivos de conservação devem cumprir. Quanto aos argumentos baseados no artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats, a questão de saber se um plano ou projeto proposto é suscetível de ter um efeito significativo num sítio, depende das condições concretas existentes no sítio no momento da avaliação, e não da escolha formal realizada no passado, atribuindo aos objetivos de conservação do sítio a o objetivo de manutenção ou de restabelecimento. Com efeito, a República Federal da Alemanha sustenta ainda, neste contexto, que o Tribunal de Justiça não encontrou nada de errado no facto de um objetivo de conservação ser formulado sem fazer tal distinção ( 40 ).

89.

A Diretiva Habitats exige que os Estados‑Membros façam uma distinção entre a necessidade de manter e a necessidade de restabelecer quando fixam os objetivos de conservação de uma ZEC?

90.

Antes de mais, à semelhança do que disse em relação à questão de saber se os objetivos de conservação devem ser quantificados (v. n.os 51 e 52 das presentes conclusões), a jurisprudência do Tribunal de Justiça segundo a qual os objetivos de conservação devem ser suficientemente específicos não abordou a questão de saber se isso significa que tais objetivos devem fazer uma distinção entre manutenção e restabelecimento. A Comissão não pode, portanto, basear‑se nessa jurisprudência para fundamentar a sua posição sobre a necessidade de tal diferenciação. Além disso, os argumentos baseados na prática de um Estado‑Membro, como explicado no n.o 72 das presentes conclusões, carecem de pertinência.

91.

Dito isto, gostaria de salientar que, tal como estabelecido no artigo 2.o, n.o 1, o objetivo principal da Diretiva Habitats é a manutenção da biodiversidade. Isto também é expresso no seu preâmbulo:

«[c]onsiderando que, consistindo o objetivo principal da presente diretiva em favorecer a manutenção da biodiversidade, tomando simultaneamente em consideração as exigências económicas, sociais, culturais e regionais, contribui para o objetivo geral de desenvolvimento sustentável; que a manutenção dessa biodiversidade pode, em certos casos, requerer a manutenção e até mesmo o encorajamento de atividades humanas» ( 41 ).

92.

Assim, a preservação da biodiversidade exigirá ações diferentes, dependendo se o estado de conservação de certos habitats ou espécies é favorável ou não. Em suma, o estado de um habitat ou de uma espécie é favorável quando não necessita de ação humana para sobreviver num futuro previsível ( 42 ). Ao estabelecer as ZEC, os Estados‑Membros devem ser claros quanto ao seu objetivo no que diz respeito ao esforço mais geral de preservação da biodiversidade, e quanto ao estado (favorável ou não) dos habitats e espécies que foram a razão pela qual essa área específica foi escolhida para participar na Natura 2000. Posso, portanto, concordar com a República Federal da Alemanha que os objetivos de conservação de uma ZEC necessitam de expressar objetivos (qualitativos ou quantitativos), que traduzem o estado de conservação favorável do habitat e das espécies que abrange.

93.

Se o estado de conservação for favorável, a consecução desses objetivos não exigirá muitas vezes nenhuma ação humana (exceto a vigilância para garantir que a tendência positiva continua). No entanto, parece que muitas ZEC não atingem um estado de conservação favorável no que se refere aos habitats e espécies que abrangem ( 43 ). Ao mesmo tempo, um estado de conservação favorável pode mudar devido a um acontecimento (natural ou provocado ppor seres humanos) que cause a sua deterioração (por exemplo, uma seca grave durante um período prolongado ou um derrame de petróleo num rio). Atingir os objetivos exigirá, em tal caso, medidas humanas ativas. Assim, as medidas de conservação necessárias para atingir o mesmo objetivo podem ter por objeto, em alguns casos, a manutenção e, noutros, o restabelecimento. A fixação dos objetivos que, quando atingidos, demonstrem que o estado de conservação é favorável permite a adoção das medidas necessárias para atingir esses objetivos.

94.

Embora os objetivos permaneçam inalterados (ou possam ter de ser ligeiramente modificados ao longo do tempo), as medidas devem ser constantemente adaptadas e visar quer a manutenção quer o restabelecimento. Na minha opinião, o que é expresso pelo termo «objetivos de conservação» são as metas a serem alcançadas numa ZEC. Os objetivos de conservação não precisam, portanto, de ser estabelecidos em termos de manutenção ou de restabelecimento.

95.

As autoridades responsáveis pela gestão de uma ZEC devem saber sempre se a consecução dos objetivos de conservação requer medidas de manutenção ou medidas de restabelecimento mais ativas, e ajustar as medidas de conservação em conformidade. Na minha opinião, é importante fazer uma distinção entre a manutenção e o restabelecimento no âmbito das medidas de conservação, e não no dos objetivos de conservação. Tal entendimento permite fazer uma distinção entre as noções de objetivos de conservação e de medidas de conservação. Os objetivos de conservação são, nesta perspetiva, objetivos estáveis fixados para os habitats e as espécies de uma ZEC, e as medidas de conservação são uma categoria dinâmica, que tem de ser constantemente ajustada em função do estado real de conservação de uma ZEC. Caso contrário, a diferença entre os objetivos de conservação e as medidas de conservação converte‑se apenas em um dos graus, o que tornaria a utilização dos dois conceitos desnecessária.

96.

A prática alemã, que fixa um estado‑alvo de um habitat ou de uma espécie e obriga as autoridades a atingir esse estado caso a caso através de medidas de manutenção ou de restabelecimento, está em conformidade com a Diretiva Habitats e, particularmente, o objetivo estabelecido no seu artigo 2.o, n.o 2, de garantir a conservação ou o restabelecimento dos habitats e das espécies num estado de conservação favorável.

97.

Em conclusão, considero infundada a alegação da Comissão de que a República Federal da Alemanha violou o artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Habitats, ao estabelecer objetivos de conservação que não fazem distinção entre a manutenção e o restabelecimento dos interesses protegidos presentes no sítio, uma vez que a Diretiva Habitats não exige que os Estados‑Membros façam tal diferenciação no âmbito dos objetivos de conservação.

98.

A Comissão alega que existem sítios em que os objetivos de conservação especificados no âmbito dos planos de gestão não são vinculativos em relação a terceiros ( 44 ).

99.

A Comissão considera que o artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Habitats, exige que os objetivos de conservação sejam definidos em atos vinculativos não só para as autoridades nacionais competentes a nível interno, mas também em relação a terceiros.

100.

A República Federal da Alemanha contesta esta posição. Na sua opinião, os objetivos de conservação, em virtude da sua própria natureza de «objetivos», não são concebidos para serem impostos a terceiros, mas para serem aplicados pelas autoridades competentes.

101.

No entanto, esse Estado‑Membro explica que, num primeiro momento, os objetivos de conservação específicos do sítio são estabelecidos em leis ou regulamentos em que se designam as ZEC e, por conseguinte, têm incontestavelmente caráter vinculativo em relação a terceiros. Depois, num segundo momento, as medidas de conservação e, se for caso disso, os objetivos de conservação mais específicos são definidos de forma mais detalhada no âmbito de planos de gestão e desenvolvimento, que são também indiretamente vinculativos em relação a terceiros.

102.

A Comissão não refuta os argumentos da República Federal da Alemanha de que os objetivos de conservação do sítio são estabelecidos em atos jurídicos que são geralmente vinculativos em relação a terceiros. No entanto, a Comissão considera que objetivos de conservação mais detalhados estabelecidos nos planos de gestão não são, mas deviam ser, juridicamente vinculativos.

103.

Segundo a República Federal da Alemanha, as medidas de manutenção ou de restabelecimento desenvolvidas em conformidade com o artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats na medida do necessário para alcançar os objetivos de conservação poderão ter de ser aplicadas por terceiros. Nesse caso, os planos de gestão e desenvolvimento não contêm em si mesmos as disposições necessárias, mas requerem outros instrumentos, como, por exemplo, a celebração de contratos ou a adoção de medidas regulamentares adicionais. Apenas esses contratos ou regulamentos posteriores criarão então a obrigação para os terceiros contratantes de executar essas medidas.

104.

No entanto, como alega a República Federal da Alemanha, os objetivos de conservação especificados mais detalhadamente pelos planos de gestão e desenvolvimento são indiretamente vinculativos em relação a terceiros na medida em que, por um lado, essas partes não podem executar nenhum plano ou projeto nem outra ação suscetível de comprometer os objetivos de conservação ( 45 ) e, por outro, os proprietários da área de uma ZEC devem tolerar medidas de manutenção e restabelecimento ( 46 ).

105.

Na minha opinião, os objetivos de conservação, pela sua própria natureza de «objetivos», são concebidos para serem aplicados, o que deve ser assegurado pelas autoridades competentes. A jurisprudência do Tribunal de Justiça que declara que a designação de sítios tem de ser vinculativa ( 47 ) não pode ser entendida como um requisito de que tal ato de designação deva impor a terceiros obrigações ativas concretas. Contudo, tal como explicado pela República Federal da Alemanha, os objetivos de conservação limitam a liberdade de terceiros para tomar medidas privadas contrárias a esses objetivos e exigem que terceiros tolerem medidas ativas tomadas com o objetivo de alcançar esses objetivos. Uma vez que os objetivos de conservação se aplicam através de medidas, essas medidas podem criar obrigações concretas para terceiros (por exemplo, a proibição de entrar em certas partes de uma floresta), se isso for necessário para alcançar a meta que reflete o estado de conservação favorável.

106.

Em conclusão, considero que a Comissão não demonstrou que a República Federal da Alemanha violou o artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Habitats, ao não estabelecer os objetivos de conservação em atos vinculativos em relação a terceiros.

107.

Em face do exposto, a segunda alegação invocada pela Comissão segundo a qual a República Federal da Alemanha violou o artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Habitats, de forma geral e persistente ao estabelecer objetivos de conservação que não satisfazem as exigências legais dessa disposição, não pode proceder ( 48 ).

108.

À luz das considerações precedentes e sem prejuízo da apreciação das outras alegações apresentadas no presente processo, proponho que o Tribunal de Justiça: