1.

O sucesso comercial dos sacos de plástico leves deve‑se ao seu peso reduzido e à sua resistência à degradação. A sua proliferação, na medida em que são utilizados apenas uma ou poucas vezes e são facilmente descartados, origina um problema grave de poluição ( 2 ). Muitos desses sacos escapam às cadeias de gestão de resíduos e acabam por se acumular na natureza, nomeadamente sob a forma de detritos marinhos ( 3 ).

2.

No âmbito do presente reenvio prejudicial, o Tribunal de Justiça é chamado a pronunciar‑se sobre a compatibilidade com o direito da União de uma legislação italiana que proibiu a utilização no seu território de sacos de plástico com determinadas características, apesar de a Diretiva 94/62/CE ( 4 ) autorizar a sua comercialização em todos os Estados‑Membros.

3.

Nos termos do artigo 1.o («Objetivos»):

«1.   A presente diretiva tem por objeto a harmonização das disposições nacionais respeitantes à gestão de embalagens e de resíduos de embalagens a fim de, por um lado, prevenir e reduzir o seu impacte no ambiente, em todos os Estados‑Membros, assim como em países terceiros, assegurando assim um elevado nível de proteção do ambiente, e, por outro lado, garantir o funcionamento do mercado interno e evitar entraves ao comércio e distorções e restrições de concorrência na Comunidade.

[…]»

4.

O artigo 2.o («Âmbito») tem a seguinte redação:

«1.   A presente diretiva abrange todas as embalagens colocadas no mercado da Comunidade e todos os resíduos de embalagens, sejam eles utilizados ou produzidos a nível da indústria, do comércio, de escritórios, lojas ou serviços, a nível doméstico ou a qualquer outro nível, e independentemente do material utilizado.

[…]»

5.

O artigo 3.o («Definições») ( 5 ) entende por:

«[…]

[…]»

6.

Nos termos do artigo 4.o, n.o 1‑A («Prevenção») ( 6 ):

«1‑A. Os Estados‑Membros tomam medidas com o objetivo de conseguir uma redução sustentada do consumo de sacos de plástico leves nos seus territórios.

Essas medidas podem incluir o recurso a metas nacionais de redução, mantendo ou introduzindo instrumentos económicos e restrições à colocação no mercado, em derrogação do artigo 18.o, desde que tais restrições sejam proporcionadas e não discriminatórias.

[…]»

7.

O artigo 9.o («Requisitos essenciais») dispõe:

«1.   Três anos a contar da data de entrada em vigor da presente diretiva, os Estados‑Membros garantirão que só possam ser colocadas no mercado embalagens que preencham todos os requisitos essenciais enunciados na presente diretiva e no anexo II.

[…]»

8.

O artigo 16.o («Notificação») prevê:

«1.   Sem prejuízo da Diretiva 83/189/CEE [do Conselho, de 28 de março de 1983, relativa a um procedimento de informação no domínio das normas e regulamentações técnicas (JO 1983, L 109, p. 8)], e antes de adotarem essas medidas, os Estados‑Membros notificarão a Comissão dos projetos de medidas que tencionem adotar no âmbito da presente diretiva, exceto das medidas de natureza fiscal, mas incluindo as especificações técnicas associadas a medidas fiscais de incentivo ao cumprimento dessas especificações técnicas, para que a Comissão possa analisá‑las à luz das disposições existentes, seguindo em cada caso o procedimento da diretiva acima referida.

2.   Se a medida proposta for também de natureza técnica na aceção da Diretiva [83/189], os Estados‑Membros em questão, ao cumprirem as formalidades de notificação referidas na presente diretiva, podem indicar que a notificação é igualmente válida para a Diretiva [83/189].»

9.

O artigo 18.o («Liberdade de colocação no mercado») dispõe:

«Os Estados‑Membros não impedirão a colocação no mercado do seu território de embalagens que estejam em conformidade com o disposto na presente diretiva.»

10.

O anexo II regula os «requisitos essenciais relativos à composição e à possibilidade de reutilização, valorização ou reciclagem das embalagens».

11.

O artigo 1.o prevê:

«Para efeitos da presente diretiva entende‑se por:

[…]

[…]»

12.

Em conformidade com o artigo 8.o:

«1.   Sob reserva do disposto no artigo 10.o, os Estados‑Membros comunicarão imediatamente à Comissão qualquer projeto de regra técnica, exceto se se tratar da mera transposição integral de uma norma internacional ou europeia, bastando neste caso uma simples informação relativa a essa norma. Enviarão igualmente à Comissão uma notificação referindo as razões da necessidade do estabelecimento dessa regra técnica, salvo se as mesmas já transparecerem do projeto.

[…]

5.   Sempre que os projetos de regras técnicas se insiram em medidas cuja comunicação na fase de projeto esteja prevista noutros atos comunitários, os Estados‑Membros podem efetuar a comunicação referida no n.o 1 nos termos desse ato, sob reserva de indicarem formalmente que a comunicação é igualmente válida nos termos da presente diretiva.

A ausência de reação da Comissão no âmbito da presente diretiva, em relação a um projeto de regra técnica, não prejudica a decisão a adotar no âmbito dos outros atos comunitários.»

13.

O artigo 1.o define sacos de compras como «sacos disponíveis no ponto de venda, pagos ou gratuitos, para transporte de produtos alimentares e não alimentares pelo consumidor».

14.

O artigo 2.o dispõe:

«1.   É autorizada a comercialização dos sacos de compras que se encontrem abrangidos por uma das categorias seguintes:

2.   É também autorizada a comercialização dos sacos reutilizáveis para levar mercadorias, confecionados em papel, em tecidos de fibras naturais, em fibras de poliamida e em materiais que não sejam polímeros.

[…]»

15.

Nos termos do artigo 6.o:

«O presente decreto está sujeito a um procedimento de comunicação nos termos da Diretiva [98/34] do Parlamento Europeu e do Conselho e só entra em vigor após a conclusão favorável desse procedimento.»

16.

A Papier Mettler Italia Srl (a seguir «Papier Mettler») é uma sociedade com atividade no setor da distribuição de embalagens. A sua atividade consiste, especialmente, na produção de embalagens em polietileno, entre as quais os sacos de plástico.

17.

Considerando‑se prejudicada pelo Decreto de 2013, a Papier Mettler pediu ao órgão jurisdicional de reenvio a respetiva anulação e o ressarcimento dos danos sofridos ou a sofrer em consequência desse decreto ( 10 ).

18.

A Papier Mettler invocou em apoio do seu pedido os seguintes argumentos:

19.

A Administração recorrida contestou os pedidos da Papier Mettler invocando os argumentos seguintes:

20.

Neste contexto, o Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália) submete as seguintes questões prejudiciais:

21.

O pedido de decisão prejudicial deu entrada no Tribunal de Justiça em 9 de fevereiro de 2022.

22.

Apresentaram observações escritas a Papier Mettler, a Associazione Italiana delle Bioplastiche e dei Materiali Biodegradabili e Compostabili (a seguir «Assobioplastiche»), o Governo italiano e a Comissão Europeia. Todos eles intervieram na audiência, que se realizou em 22 de março de 2023.

23.

Em primeiro lugar, importa esclarecer a que tipo de sacos de plástico se refere o órgão jurisdicional de reenvio. Em todo o caso, embora o despacho de reenvio nem sempre utilize uma terminologia uniforme, parece visar os sacos de plástico leves de utilização única ( 14 ) descartáveis, fabricados com materiais não biodegradáveis e não passíveis de compostagem, mas que respondem aos outros requisitos estabelecidos na Diretiva 94/62.

24.

Em segundo lugar, importa determinar as normas do direito da União pertinentes para responder às questões formuladas:

25.

A Assobioplastiche e o Governo italiano entendem que o reenvio prejudicial é inadmissível, uma vez que o Decreto de 2013 nunca teria entrado em vigor ou teria sido revogado.

26.

A Assobioplastiche contesta igualmente a admissibilidade do reenvio prejudicial, com o fundamento de que o órgão jurisdicional de reenvio não teria tido em conta o artigo 4.o, n.o 1‑A, da Diretiva 94/62.

27.

Na minha opinião, nenhuma dessas objeções justifica que se rejeite a limine o reenvio prejudicial. Sob a sua responsabilidade, o órgão jurisdicional de reenvio identifica o quadro regulamentar nacional que rege o litígio em que se inserem os pedidos de decisão prejudicial. Estes últimos, como se sabe, gozam de uma presunção de pertinência ( 16 ).

28.

Na audiência, as partes debateram longamente a validade e a aplicação do Decreto de 2013, não se podendo deduzir das suas intervenções uma solução clara a esse respeito. Concordaram quanto ao facto de a situação regulamentar criada ser confusa: uma das partes qualificou‑a como caótica, outra como inexplicável e outra como desordem regulamentar.

29.

Segundo a Comissão, o Decreto de 2013 entrou em vigor e foi aplicado em Itália desde a sua publicação oficial até à sua revogação formal em 2017 ( 17 ). Em todo o caso, o artigo 6.o pôde adiar a sua aplicação até 13 de setembro de 2013, data em que terminou o período de statu quo previsto no artigo 9.o da Diretiva 98/34. Tendo sido publicado oficialmente em 27 de março de 2013, deixou de ser um projeto passando a constituir legislação em vigor, pelo que a Comissão não emitiu parecer sobre a sua compatibilidade com o direito da União.

30.

Para o Governo italiano e para a Assobioplastiche, o Decreto de 2013 nunca entrou em vigor, pois não houve resultado favorável do procedimento de notificação à Comissão e funcionou a condição suspensiva prevista no seu artigo 6.o. Anos mais tarde, foi formalmente revogado para efeitos do seu «afastamento» do direito italiano, mas, na realidade, não se tratou da revogação de um diploma em vigor.

31.

A Papier Mettler explicou que o regime de sanções previsto no Decreto‑Lei n.o 2/2012 ( 18 ) se tornou operacional com a adoção do Decreto de 2013 e foi aplicado independentemente de este ter ou não entrado em vigor. Se ela própria não foi objeto de sanções, foi porque deixou de vender sacos de plástico proibidos em Itália pelo Decreto de 2013, com o subsequente lucro cessante que reclama.

32.

Em todo o caso, caberá ao órgão jurisdicional de reenvio, que tem competência exclusiva para interpretar o direito interno, a resolução desse imbroglio relativo à entrada em vigor e aos efeitos do Decreto de 2013. O Tribunal de Justiça não pode intervir num debate que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio dirimir.

33.

O reenvio prejudicial seria inexplicável se o órgão jurisdicional que o submete considerasse que o Decreto de 2013 (sobre o qual incide o recurso nele interposto pela Papier Mettler) nunca esteve em vigor nem produziu efeitos jurídicos. Ser‑lhe‑ia suficiente considerar provado este facto para decidir, sem mais delongas, o litígio de origem. Se não chegou a essa conclusão e procedeu ao reenvio prejudicial, é porque parece assumir implicitamente a posição contrária.

34.

Seja como for, não penso que a controvérsia no órgão jurisdicional de reenvio, e o próprio reenvio prejudicial, possam ser qualificados de fictícios. Por conseguinte, considero que o reenvio é admissível, desde que o órgão jurisdicional nacional tenha a última palavra sobre a entrada em vigor e a interpretação do Decreto de 2013.

35.

No que respeita à segunda objeção à admissibilidade, limitar‑me‑ei a afirmar que o artigo 4.o, n.o 1‑A, da Diretiva 94/62, não é aplicável ratione temporis aos factos do litígio. Estes ocorreram em 2013 e esse artigo foi introduzido na Diretiva 94/62 em 2015 (pela Diretiva 2015/720).

36.

O órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se uma disposição nacional com o conteúdo já exposto ( 19 ), notificada pelo Estado‑Membro à Comissão após a sua adoção, mas uns dias antes da sua publicação oficial, é compatível com o artigo 16.o, n.o 1, da Diretiva 94/62 e com o artigo 8.o da Diretiva 98/34 ( 20 ).

37.

Nem o órgão jurisdicional de reenvio nem as partes no litígio têm dúvidas quanto à qualidade de regra técnica (na aceção da Diretiva 98/34) da regulamentação contida no Decreto de 2013. Os problemas associados a essa qualificação, frequentemente suscitados no Tribunal de Justiça ( 21 ), não se colocam no presente processo, cuja premissa não contestada é que essa regulamentação constitui uma regra técnica.

38.

O Estado italiano, como adiante analisarei, tinha a obrigação de notificar à Comissão esta regra técnica (o Decreto de 2013) na fase de projeto, ou seja, antes da sua adoção ( 22 ).

39.

O artigo 8.o, n.o 1, da Diretiva 98/34 obriga os Estados‑Membros a comunicarem imediatamente à Comissão qualquer projeto de regra técnica. Na notificação devem ser referidas «as razões da necessidade do estabelecimento dessa regra técnica, salvo se as mesmas já transparecerem do projeto». Se se tratar da mera transposição integral de uma norma internacional ou europeia, basta uma informação relativa a essa norma.

40.

O incumprimento dessa obrigação implica a inoponibilidade da regra técnica em causa aos particulares, quer seja no âmbito de um processo penal ou de um litígio entre particulares em processos de outra natureza ( 23 ).

41.

A Diretiva 98/34 atribui à Comissão poderes de controlo sobre os projetos de regras técnicas que lhe são notificados pelos Estados‑Membros ( 24 ). É precisamente para salvaguardar estes poderes que estão previstas consequências diretamente ligadas à falta de notificação, como tem declarado o Tribunal de Justiça desde o Acórdão CIA Security International: a obrigação do artigo 8.o da Diretiva 98/34 produz efeito direto e são inoponíveis aos particulares as regras técnicas nacionais não notificadas.

42.

A mesma consequência foi retirada no âmbito de outros procedimentos de informação e de controlo análogos ao aqui analisado, como o da Diretiva 2000/31/CE ( 25 ), no domínio dos serviços da sociedade de informação, a que se refere o Acórdão Airbnb Ireland ( 26 ).

43.

O Tribunal de Justiça confirmou no Acórdão Airbnb Ireland as consequências decorrentes da obrigação enunciada numa diretiva que confere à Comissão poderes desta natureza suficientemente clara, precisa e incondicional: tem efeito direto e, logo, pode ser invocada pelos particulares nos tribunais nacionais ( 27 ).

44.

Segundo o despacho de reenvio, o Decreto de 2013 foi notificado à Comissão em 12 de março de 2013 ( 28 ), foi adotado seis dias mais tarde e foi oficialmente publicado em 27 de março de 2013.

45.

Ora, uma notificação feita à Comissão nesses termos viola a obrigação imposta pelo artigo 8.o, n.o 1, da Diretiva 98/34, uma vez que:

46.

Houve, portanto, um desvio ao procedimento imposto pela Diretiva 98/34. A adoção do projeto de regra técnica no prazo de seis dias a contar da notificação à Comissão violou a obrigação de statu quo prevista no artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva 98/34: o Estado‑Membro não pode adotar o projeto notificado durante um prazo mínimo de três meses a contar da receção da notificação pela Comissão.

47.

O Governo italiano apresenta duas razões para justificar a sua atuação e contestar que tivesse ocorrido violação da Diretiva 98/34:

48.

Nenhuma dessas duas justificações me convence.

49.

No que diz respeito à notificação de 2011 ( 32 ), o projeto de regra técnica então comunicado à Comissão era o (futuro) Decreto‑Lei n.o 2/2012, que prolongava a proibição de comercializar sacos de plástico descartáveis não conformes com a norma harmonizada UNI EN 13432:2002. O seu artigo 2.o, n.o 1, previa a elaboração de um decreto ministerial posterior para determinar o alcance da proibição de comercializar sacos de plástico não biodegradáveis nem passíveis de compostagem. Além disso, previa sanções em caso de incumprimento dessa futura regulamentação.

50.

Por conseguinte, como afirmou a Comissão na audiência, a notificação de 2013 não pode ser considerada uma simples reiteração da de 2011. Da de 2013 constam novas restrições respeitantes aos sacos de plástico, cuja notificação à Comissão era imperativa nos termos da Diretiva 98/34.

51.

No que respeita à cláusula suspensiva (artigo 6.o), a atuação do Estado italiano consistente na sua inserção no texto do Decreto de 2013 é incompatível com a Diretiva 98/34.

52.

Com efeito, a publicação oficial do Decreto de 2013 é suscetível de ter, por si só, impacto na livre circulação de mercadorias, afetando as tipologias dos sacos de plástico comercializáveis em Itália. Subordinar a entrada em vigor de um decreto ao resultado favorável do procedimento de notificação da Diretiva 98/34 constitui uma técnica legislativa que não respeita a segurança jurídica, uma vez que os particulares não sabem quando se produzirá o resultado (favorável ou desfavorável) a que devem adaptar o seu comportamento.

53.

Além disso, como acontece no presente processo, esta técnica legislativa impede que se tenham devidamente em conta as observações e pareceres circunstanciados da Comissão e de outros Estados‑Membros sobre a compatibilidade do projeto de regra técnica com as regras do direito da União. Seria assim prejudicado o objetivo prosseguido pela Diretiva 98/34, ou seja, a prevenção dos entraves técnicos ao comércio antes de se começarem a produzir os seus efeitos restritivos.

54.

Em definitivo, considero que a adoção do Decreto de 2013 violou, por razões formais, os artigos 8.o, n.o 1, e 9.o, n.o 1, da Diretiva 98/34.

55.

Nos termos do artigo 16.o, n.o 1, da Diretiva 94/62, e antes de adotarem essas medidas, os Estados‑Membros devem notificar à Comissão os projetos de medidas que tencionem adotar no âmbito dessa diretiva (relativas às embalagens e aos resíduos de embalagens).

56.

No seu n.o 2, o mesmo artigo dispõe que, se a medida proposta for de caráter técnico, os Estados‑Membros podem indicar que a sua notificação é igualmente válida para a Diretiva 83/189 (posteriormente substituída pela Diretiva 98/34).

57.

O Estado italiano comunicou à Comissão o projeto do Decreto de 2013 em aplicação do artigo 16.o da Diretiva 94/62. Esta disposição (contrariamente ao artigo 9.o da Diretiva 98/34) não prevê um período durante o qual o Estado‑Membro deva aguardar as observações da Comissão e dos outros Estados‑Membros antes de adotar o projeto de regulamentação nacional. Por essa razão, não considero que a Itália o tivesse violado, apesar de, como já referi, o Decreto de 2013 ter sido publicado oficialmente seis dias após a notificação à Comissão.

58.

O procedimento do artigo 16.o da Diretiva 94/62 é de mera informação, ao passo que o procedimento correspondente da Diretiva 98/34 é de informação e controlo das regulamentações nacionais. Por conseguinte, tratam‑se de procedimentos diferentes, com efeitos também distintos.

59.

Nem a redação nem a finalidade do artigo 16.o da Diretiva 94/62 permitem considerar que o incumprimento da obrigação de comunicação prévia produz os mesmos efeitos que o da Diretiva 98/34.

60.

O artigo 16.o da Diretiva 94/62 diz respeito às relações entre os Estados‑Membros e a Comissão, pelo que não cria nenhum direito na esfera jurídica dos particulares que possa ser lesado, se um Estado‑Membro não cumprir a obrigação nele prevista. Por conseguinte, a disposição não pode ser invocada nos órgãos jurisdicionais nacionais para obter a anulação ou a não aplicação aos particulares das normas não notificadas ( 33 ).

61.

Na minha opinião, o artigo 16.o da Diretiva 94/62 prevê um procedimento de mera informação semelhante aos analisados pelo Tribunal de Justiça nos seus Acórdãos Enichem Base e Bulk Oil ( 34 ).

62.

Neste tipo de procedimentos, contrariamente ao que sustenta a Comissão na audiência, parece‑me lógico rejeitar a inaplicabilidade das disposições nacionais contra os particulares quando tenham sido adotadas em violação de uma obrigação de notificação prévia, imposta por uma norma da União que não prevê consequências jurídicas diretamente ligadas ao incumprimento dessa obrigação.

63.

O procedimento de mera informação do artigo 16.o da Diretiva 94/62 não é equiparável, repito, ao da Diretiva 98/34 ou de outras disposições conformes com o modelo desta última, como era o caso da obrigação prevista no artigo 3.o, n.o 4, alínea b), segundo travessão, da Diretiva 2000/31, a que já fiz referência ( 35 ).

64.

As referências cruzadas constantes do artigo 16.o, n.o 2, da Diretiva 94/62 e do artigo 8.o, n.o 5, da Diretiva 98/34 não alteram o que se afirmou até aqui. Trata‑se de disposições que se limitam a indicar que a comunicação de um projeto nacional pode ser válida para dois procedimentos de informação previstos por diferentes «atos comunitários». Desta forma evita‑se que haja comunicações múltiplas de um mesmo projeto à Comissão. Mas esta regra não altera a natureza distinta dos dois procedimentos.

65.

Importa igualmente esclarecer que, como precisou a Comissão na audiência, a notificação de um projeto de regra técnica com base no artigo 8.o da Diretiva 98/34 não é válida para efeitos da aplicação do artigo 114.o, n.o 5, TFUE. Para recorrer a esta disposição do Tratado FUE, o Estado‑Membro deve justificar que a norma nacional que pretende adotar responde à necessidade de um nível mais elevado de proteção do ambiente (incluindo o meio de trabalho) decorrente de especificidades do próprio Estado notificante, que resultam de novas provas científicas posteriores à adoção da norma de harmonização.

66.

A notificação para aplicar a Diretiva 98/34 não necessita de uma justificação tão exaustiva. Além disso, a notificação efetuada nos termos dessa diretiva implica uma mera paralisação da entrada em vigor do projeto de regulamentação durante um período de tempo, enquanto se aguarda a eventual reação da Comissão e dos outros Estados‑Membros.

67.

Em contrapartida, a notificação do artigo 114.o, n.o 5, TFUE, visa obter a aprovação pela Comissão da regra nacional mais protetora, após verificação de que não implica um meio de discriminação arbitrária ou uma restrição dissimulada ao comércio entre os Estados‑Membros e que não constitui um obstáculo ao funcionamento do mercado interno.

68.

O órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância, se uma legislação nacional que proíbe a comercialização de sacos descartáveis (de utilização única) fabricados com materiais não biodegradáveis, mas que respondem aos outros requisitos estabelecidos pela Diretiva 94/62,

69.

Nos termos deste artigo, «[o]s Estados‑Membros não impedirão a colocação no mercado do seu território de embalagens que estejam em conformidade com o disposto na presente diretiva».

70.

Nos termos do artigo 9.o da Diretiva 94/62 «só po[dem] ser colocadas no mercado embalagens que preencham todos os requisitos essenciais enunciados na presente diretiva e no anexo II». Por seu turno. este anexo regula os «requisitos essenciais relativos à composição e à possibilidade de reutilização, valorização ou reciclagem das embalagens» ( 36 ).

71.

Segundo o Tribunal de Justiça, a «marcação e [a] identificação de embalagens e [as] exigências relativas à [sua] composição e ao caráter reutilizável ou valorizável destas últimas» (artigos 8.o a 11.o e anexo II da Diretiva 94/62) encontram‑se totalmente harmonizadas ( 37 ).

72.

Desta declaração decorrem as seguintes consequências:

73.

Com base nestas premissas, o artigo 18.o da Diretiva 94/62, em conjugação com o seu artigo 9.o e com o seu anexo II, impede, por razões materiais ou substantivas, a adoção de uma regulamentação nacional como a que está em causa no presente processo.

74.

O Decreto de 2013 proíbe a comercialização de sacos não conformes com uma norma técnica (UNI EN 13432:2002), mesmo que respeitem os outros requisitos em matéria de valorização previstos no n.o 3 do anexo II da Diretiva 94/62, a menos que respeitem outras especificações técnicas relativas à espessura e à forma que também não são visadas por esta diretiva.

75.

Assim, o Decreto de 2013, embora vise assegurar uma proteção eficaz do ambiente e uma recolha mais eficiente dos resíduos, opta (e privilegia) pelos métodos de compostagem e de biodegradação, relativamente aos da reciclagem do material e da valorização energética, que são autorizados pela Diretiva 94/62.

76.

O ponto 3 do anexo II da Diretiva 94/62 visa igualmente estes quatro métodos de valorização das embalagens. Por conseguinte, uma norma nacional não pode contradizer a opção do legislador da União quando este harmonizou totalmente a matéria sem conferir nenhuma possibilidade aos Estados‑Membros de privilegiarem ou impedirem algumas formas de valorização das embalagens em detrimento de outras.

77.

Os artigos 8.o a 11.o e o anexo II da Diretiva 94/62 procedem, insisto, a uma harmonização exaustiva no que respeita à marcação e à identificação das embalagens, às exigências relativas à sua composição e ao seu caráter reutilizável ou valorizável. Pelo que a única possibilidade de que a República Italiana dispunha para adotar uma regulamentação mais restritiva era a prevista no artigo 114.o, n.os 5 e 6, TFUE ( 40 ).

78.

Essas disposições do Tratado FUE conferem a um Estado‑Membro a possibilidade de adotar disposições nacionais baseadas em novas provas científicas relacionadas, nomeadamente, com a proteção do ambiente, motivadas por qualquer problema específico desse Estado‑Membro, que tenha surgido após a adoção da medida de harmonização.

79.

Todavia, essa possibilidade está subordinada à notificação prévia da medida nacional e à sua aprovação pela Comissão, no prazo de seis meses a contar da data da notificação ( 41 ). Uma vez que não se afigura que o Governo italiano tenha respeitado estes requisitos, a derrogação prevista no artigo 114.o, n.os 5 e 6, TFUE, não é aplicável no presente processo.

80.

O Governo italiano e a Assobioplastiche alegam que o Decreto de 2013 foi confirmado pela introdução, através da Diretiva 2015/720, do novo artigo 4.o, n.o 1‑A, na Diretiva 94/62.

81.

O seu raciocínio não pode ser acolhido porque:

82.

Em suma, o artigo 18.o da Diretiva 94/62, em conjugação com o seu artigo 9.o, n.o 1, e com o seu anexo II, opõe‑se a uma legislação nacional que proíbe a comercialização de sacos descartáveis (de utilização única) fabricados com materiais não biodegradáveis, mas que respondem aos outros requisitos estabelecidos pela 94/62, quando o Estado‑Membro não tenha notificado e recebido a aprovação da Comissão relativamente a essa legislação, em aplicação do artigo 114.o, n.os 5 e 6, TFUE.

83.

O órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o artigo 18.o da Diretiva 94/62, em conjugação com o seu artigo 9.o, n.o 1, e com o seu anexo II, produz efeito direto e se os órgãos de um Estado‑Membro são obrigados a não aplicar a legislação nacional contrária.

84.

Segundo jurisprudência constante sobre o efeito direto das diretivas ( 42 ):

85.

O artigo 18.o da Diretiva 94/62, em conjugação com o seu artigo 9.o, n.o 1, e com o seu anexo II, é uma norma da União clara, precisa e incondicional que produz efeito direto e que os particulares podem invocar nos tribunais nacionais contra as autoridades do Estado italiano.

86.

Basta confirmar, a este respeito, que, de forma taxativa e sem exceções, o artigo 18.o da Diretiva 94/62 proíbe os Estados‑Membros de impedirem a colocação no mercado do seu território de embalagens conformes com os requisitos previstos na própria diretiva.

87.

O artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva 94/62, remete para esses requisitos (artigos 8.o a 11.o e anexo II), relativos à marcação e à identificação, bem como à sua composição e ao seu caráter reutilizável ou valorizável, ao dispor que só podem ser comercializadas as embalagens que os preencham.

88.

Especificamente, o anexo II contém os requisitos relativos ao fabrico e à composição das embalagens (ponto 1), à sua reutilização (ponto 2) e à sua valorização (ponto 3). Prevê, como já analisei, quatro critérios alternativos para a valorização das embalagens (reciclagem do material, valorização energética, compostagem ou biodegradabilidade).

89.

Até à alteração da Diretiva 94/62 pela Diretiva 2015/720, o benefício da livre comercialização das embalagens fabricadas em conformidade com a Diretiva 94/62 foi incondicional. Só após a entrada em vigor da Diretiva 2015/720 é que os Estados‑Membros foram autorizados a introduzir medidas mais restritivas para a comercialização dos sacos de plástico leves.

90.

Uma vez que o artigo 18.o da Diretiva 94/62, em conjugação com o seu artigo 9.o, n.o 1, e com o seu anexo II, produz efeito direto, o julgador nacional é obrigado a deixar de aplicar, no litígio, qualquer disposição nacional contrária ( 43 ).

91.

Como no litígio de origem se pede «o ressarcimento dos danos sofridos ou a sofrer […] em consequência do comportamento ilegal da Administração [italiana]», o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se «uma legislação nacional que proíbe a comercialização de sacos descartáveis não biodegradáveis, mas fabricados respeitando os requisitos estabelecidos pela Diretiva 94/62» constitui uma violação grave e manifesta do artigo 18.o da Diretiva 94/62.

92.

Para existir responsabilidade de um Estado pelos danos causados aos particulares em consequência de violações do direito da União que lhe sejam imputáveis, é necessário que:

93.

Estes três pressupostos são necessários e suficientes para gerar em favor dos particulares o direito a obter reparação. Todavia, nada impede que a responsabilidade do Estado possa existir com base em pressupostos menos restritivos nos termos do direito nacional ( 45 ).

94.

Em princípio, a aplicação desses três pressupostos deve ser feita pelos órgãos jurisdicionais nacionais, em conformidade com as orientações fornecidas pelo Tribunal de Justiça ( 46 ). Desses pressupostos, apenas a violação suficientemente caracterizada do direito da União é objeto de interrogação do órgão jurisdicional de reenvio. Por conseguinte, não parece ter dúvidas quanto aos outros dois.

95.

O Tribunal de Justiça pode fornecer ao órgão jurisdicional de reenvio orientações para que este determine se, no presente processo, ocorreu ou não uma violação suficientemente caracterizada, tendo em consideração todos os elementos do litígio. Entre os fatores relevantes para a sua apreciação figuram:

96.

Quanto à clareza e precisão, as duas características estão presentes no artigo 18.o da Diretiva 94/62, em conjugação com o seu artigo 9.o, n.o 1, e com o seu anexo II. São disposições inequívocas que impõem aos Estados‑Membros uma obrigação negativa (não impedir a comercialização das embalagens que respeitem os requisitos previstos pela diretiva, que efetua uma harmonização completa).

97.

Não suscita nenhuma dúvida a intencionalidade do Estado italiano de permitir apenas a comercialização dos sacos de plástico visados pelo Decreto de 2013, proibindo simultaneamente outros admissíveis ao abrigo da Diretiva 94/62. É certo que o objetivo dessa medida consistia em reduzir a poluição, mas o legislador italiano estava consciente do facto de que, ao instituir essa regra, podia violar a Diretiva 94/62 ( 48 ).

98.

O artigo 18.o da Diretiva 94/62, em conjugação com o seu artigo 9.o, n.o 1, e com o seu anexo II, não deixava nenhuma margem de apreciação às autoridades nacionais para proibirem, no seu território, as embalagens conformes com as normas harmonizadas. O Governo italiano poderia ter adotado regras mais restritivas e mais protetoras do ambiente através do procedimento do artigo 114.o, n.os 5 e 6, TFUE, mas, como já referi, não se afigura que o tenha feito.

99.

Como também já referi, os Estados‑Membros não tiveram margem de apreciação para adotar medidas nacionais mais restritivas no que respeita à comercialização dos sacos de plástico leves descartáveis até à adoção da Diretiva 2015/720, que introduziu na Diretiva 94/62 o novo artigo 4.o, n.o 1‑A.

100.

Todavia, esta alteração legislativa poderia ter alguma incidência ( 49 ) se o órgão jurisdicional de reenvio considerasse que o Estado italiano (devido a um erro cujo caráter desculpável esse tribunal deverá apreciar) pretendeu antecipar‑se à proposta legislativa da Comissão apresentada em 4 de novembro de 2013 ( 50 ), que deu origem à Diretiva 2015/720.

101.

Ora, essa proposta, enquanto tal, foi posterior à publicação do Decreto de 2013. Por conseguinte, dificilmente se poderá considerar que, neste caso, uma instituição da União tenha contribuído para a adoção da medida nacional.

102.

Em suma, a proibição de comercializar sacos de plástico leves descartáveis, não biodegradáveis e não passíveis de compostagem, bem como os que não preenchem determinadas condições relativas à espessura, quando esses sacos são conformes com os requisitos da Diretiva 94/62, poderá constituir uma violação manifestamente caracterizada do artigo 18.o da Diretiva 94/62, o que cabe ao órgão jurisdicional nacional verificar.

103.

Atendendo ao exposto, proponho que o Tribunal de Justiça responda ao Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália) nos seguintes termos: