Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção)

17 de julho de 2024 (*)

« Acesso aos documentos — Regulamento (CE) n.° 1049/2001 — Documentos relativos à aquisição de vacinas pela Comissão no âmbito da pandemia de COVID‑19 — Recusa parcial de acesso — Exceção relativa à proteção dos dados pessoais — Exceção relativa à proteção dos interesses comerciais de terceiros — Dever de fundamentação — Existência de um risco previsível e não meramente hipotético de prejudicar o interesse invocado — Princípio da proporcionalidade»

No processo T‑761/21,

Fabien Courtois, residente em Rueil‑Malmaison (França), e os outros recorrentes cujos nomes figuram em anexo (1), representados por A. Durand e T. Saint‑Martin, advogados,

recorrentes,

contra

Comissão Europeia, representada por C. Ehrbar, G. Gattinara e A. Spina, na qualidade de agentes,

recorrida,

O TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção),

composto por: J. Svenningsen, presidente, C. Mac Eochaidh (relator) e J. Martín y Pérez de Nanclares, juízes,

secretário: H. Eriksson, administradora

vistos os autos, nomeadamente:

–        a petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 6 de dezembro de 2021,

–        o pedido de não conhecimento do mérito apresentado pela Comissão e que deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 1 de março de 2022,

–        o articulado de adaptação que deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 6 de abril de 2022,

–        as observações da Comissão sobre o articulado de adaptação que deram entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 29 de abril de 2022,

–        o Despacho de 7 de julho de 2022 através do qual o Tribunal Geral decidiu reservar para final o pedido de não conhecimento do mérito,

–        a réplica e a tréplica que deram entrada na Secretaria do Tribunal Geral, respetivamente, em 8 de outubro e 5 de dezembro de 2022,

–        o Despacho de 2 de março de 2023 através do qual o Tribunal Geral ordenou à Comissão, a título de medida de instrução, que apresentasse integralmente determinados documentos,

após a audiência de 18 de outubro de 2023, durante a qual os recorrentes renunciaram a um dos seus fundamentos, relativo à incompetência do autor do ato,

profere o presente

Acórdão

1        Com o seu recurso interposto ao abrigo do artigo 263.° TFUE, os recorrentes, Fabien Courtois e as outras pessoas singulares cujos nomes figuram em anexo, pedem a anulação da Decisão C(2022) 1359 final da Comissão Europeia, de 28 de fevereiro de 2022, adotada nos termos do artigo 4.° do Regulamento (CE) n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO 2001, L 145, p. 43), e que lhes concedeu acesso parcial a determinados documentos relativos à aquisição de vacinas por aquela instituição no âmbito da pandemia de COVID‑19, bem como da versão francesa da referida decisão, comunicada em 31 de março de 2022.

I.      Antecedentes do litígio

2        Em 14 de abril de 2020, o Conselho da União Europeia adotou o Regulamento (UE) 2020/521, que ativa o apoio de emergência nos termos do Regulamento (UE) 2016/369 e que altera as suas disposições tendo em conta o surto de COVID‑19 (JO 2020, L 117, p. 3). Através deste regulamento, o Conselho ativou o apoio de emergência estabelecido pelo Regulamento (UE) 2016/369 do Conselho, de 15 de março de 2016, relativo à prestação de apoio de emergência na União (JO 2016, L 70, p. 1), como uma das medidas que deviam permitir à União Europeia no seu conjunto dar resposta à crise associada à pandemia de COVID‑19, num espírito de solidariedade, tendo em conta as circunstâncias resultantes da rápida propagação do vírus e uma vez que a dimensão e o caráter transnacional dessa propagação e dos seus efeitos tornavam necessária uma resposta global.

3        Em 17 de junho de 2020, a Comissão publicou a comunicação intitulada «Estratégia da União para as vacinas contra a COVID‑19» [COM (2020) 245 final]. Essa estratégia, destinada a acelerar o desenvolvimento, o fabrico e a disponibilização de vacinas contra a COVID‑19, assentava em dois pilares. O primeiro consistia em assegurar uma produção suficiente de vacinas na União e, por conseguinte, um aprovisionamento suficiente dos seus Estados‑Membros graças a acordos prévios de aquisição celebrados com os produtores de vacinas através do Instrumento de Apoio de Emergência, tal como ativado pelo Regulamento 2020/521. O segundo consistia em adaptar o quadro regulamentar da União ao então atual estado de emergência e retirar partido da flexibilidade regulamentar então existente para acelerar o desenvolvimento, a autorização e a disponibilização de vacinas, garantindo simultaneamente o respeito das normas em matéria de qualidade, segurança e eficácia das vacinas.

4        Nesta perspetiva, a Comissão referiu que os Estados‑Membros participariam neste processo logo desde início e que todos os Estados‑Membros participantes estariam representados num conselho diretivo (a seguir «comité de direção»), que assistiria a Comissão em todos os aspetos dos acordos prévios de aquisição até à sua assinatura. A Comissão também referiu que uma equipa de negociação conjunta, composta por si própria e por um pequeno número de peritos dos Estados‑Membros, seria responsável pela negociação dos acordos prévios de aquisição (a seguir «equipa de negociação conjunta»), devendo estes últimos ser celebrados em nome de todos os Estados‑Membros participantes. A Comissão afirmou ainda que seria responsável pelo processo de contratação pública em nome dos Estados‑Membros e pelos acordos prévios de aquisição celebrados.

5        Segundo a Comissão, o quadro proposto devia ser considerado uma «apólice de seguro», que consistia em transferir uma parte dos riscos que pesava sobre a indústria farmacêutica para as autoridades públicas em troca da qual os Estados‑Membros tinham a garantia de que beneficiavam de um acesso equitativo e a preços acessíveis a uma vacina, caso esta ficasse disponível.

6        Por carta de 24 de maio de 2021 dirigida à presidente da Comissão e por correio eletrónico, com a mesma data, dirigido ao Secretariado‑Geral da Comissão, registada em 15 de junho de 2021 sob a referência GESTDEM 2021/3395, dois advogados pediram, «em nome e por conta dos primeiros 86 000 peticionários da plataforma “https://dejavu/legal/”» (a seguir «petição»), que representavam e entre os quais figuravam os recorrentes, o acesso, nos termos do Regulamento n.° 1049/2001, a um determinado número de documentos relativos à aquisição, pela Comissão e em nome dos Estados‑Membros da União, de vacinas no âmbito da pandemia de COVID‑19 (a seguir «pedido inicial»). A carta continha também um pedido de informação.

7        Em especial, o pedido inicial tinha por objeto os acordos de aquisição assinados pela Comissão com os produtores de vacinas, a identidade dos representantes da União que tinham participado nas negociações com esses produtores e as declarações de interesses diretos ou indiretos entre esses representantes e os referidos produtores, e tinha sido redigido no sentido de que visava os seguintes documentos:

«1.      Todos os contratos assinados pela Comissão Europeia em aplicação do [Regulamento 2020/521] e, nomeadamente, os contratos com:

Pfizer‑Biontech;

Moderna;

Johnson & Johnson;

Astrazeneca.

Precisando‑se que:

(a)      por contrato, deve entender‑se qualquer carta de intenção, nota de encomenda simples, memorandum of understanding, contrato, acordo, aditamento, promessa unilateral ou sinalagmática;

(b)      cada documento comunicado NÃO poderá ser objeto de alteração, restrição de leitura, supressão do seu conteúdo ou ocultação de qualquer das informações que contenha, ou ainda de uma comunicação parcial ou truncada.

2.      A lista, as decisões de nomeação e a identidade completa dos representantes da União Europeia nas negociações dos contratos (Nome Próprio, APELIDO, função profissional ou institucional).

3.      As declarações de interesses diretos ou indiretos entre os representantes da União Europeia referidos no ponto 2, supra, e os produtores, investidores e financiadores de vacinas e outros medicamentos.»

8        Por carta de 30 de julho de 2021, a diretora‑geral da Direção‑Geral (DG) da Saúde e Segurança dos Alimentos da Comissão (a seguir «DG Saúde») respondeu ao pedido inicial e indicou que tinha identificado 46 documentos que correspondiam ao referido pedido, a saber, quatro acordos prévios de aquisição e três contratos de aquisição celebrados pela Comissão com a AstraZeneca, a Pfizer‑BioNTech, a Janssen e a Moderna, 17 documentos denominados «projetos de protocolo de acordo» (draft term sheet) e 22 declarações de inexistência de conflito de interesses. A diretora‑geral da DG Saúde indicou que tinha sido concedido acesso parcial aos acordos prévios de aquisição e aos contratos de aquisição supra referidos, cujas versões parcialmente expurgadas tinham sido tornadas públicas numa das suas páginas Internet. As passagens foram ocultadas com fundamento em exceções relativas à proteção da vida privada e da integridade do indivíduo, à proteção dos interesses comerciais das empresas e à proteção do processo decisório das instituições, previstas no artigo 4.°, n.° 1, alínea b), no artigo 4.°, n.° 2, primeiro travessão, e no artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001. Estas passagens continham informações comerciais sensíveis, relativas, nomeadamente, às empresas, aos seus subcontratantes e às sociedades associadas, incluindo informações científicas sobre as vacinas, o preço, o calendário de distribuição das vacinas, a capacidade de produção, o know‑how e o envolvimento de peritos e parceiros, as estratégias comerciais e outras informações com valor comercial. Foi igualmente concedido um acesso parcial às declarações de inexistência de conflito de interesses, das quais apenas um exemplar foi enviado aos recorrentes, diferindo estes documentos apenas no apelido do signatário, na assinatura e na data de assinatura. As informações foram ocultadas com fundamento na exceção relativa à proteção da vida privada e da integridade do indivíduo, prevista no artigo 4.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1049/2001. Em contrapartida, a Comissão indicou que o acesso aos 17 «projetos de protocolo de acordo» devia ser recusado totalmente com fundamento nas exceções relativas à proteção dos interesses comerciais das empresas e à proteção do processo decisório das instituições, previstas no artigo 4.°, n.° 2, primeiro travessão, e no artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001, e, no tocante aos seis referidos «projetos de protocolo de acordo», também ao abrigo da exceção relativa à proteção dos processos judiciais, prevista no artigo 4.°, n.° 2, segundo travessão, do referido regulamento.

9        Em 13 de agosto de 2021, os recorrentes apresentaram, nos termos do artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001, um pedido confirmativo destinado a que a Comissão revisse a sua posição no que respeita a todos os documentos cujo acesso tinha sido total ou parcialmente recusado (a seguir «pedido confirmativo»).

10      Em 24 de setembro de 2021, a Comissão informou os recorrentes de que ainda não estava em condições de responder ao pedido confirmativo. Nessa data, a falta de resposta ao pedido confirmativo deu origem a uma decisão tácita de indeferimento desse pedido (a seguir «decisão tácita de indeferimento»), em conformidade com o artigo 8.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001.

11      Em 28 de fevereiro de 2022 e após consulta das empresas farmacêuticas em causa, em conformidade com o artigo 4.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1049/2001 (a seguir «empresas em causa»), a Comissão adotou a Decisão C(2022) 1359 final, em aplicação do artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001 (a seguir «decisão expressa»), que foi notificada aos recorrentes, em inglês, em 1 de março de 2022. A Comissão indicou que a decisão expressa tinha sido notificada em inglês por razões de celeridade e que uma tradução em francês dessa decisão lhes seria em breve comunicada.

12      Na sua decisão expressa, a Comissão salientou que, aquando da apreciação do pedido confirmativo, o Secretariado‑Geral tinha procedido a um novo exame da resposta dada ao pedido inicial pela DG Saúde, que, na sequência deste novo exame, a lista dos documentos correspondentes ao pedido de acesso aos documentos tinha sido alterada e que o número de documentos contabilizados era de 66.

13      Concretamente, essa alteração traduziu‑se na supressão de todos os 17 documentos anteriormente identificados pela DG Saúde como «projetos de protocolo de acordo», cujo acesso tinha sido recusado na íntegra em resposta ao pedido inicial (v. n.° 8, supra), e pela adição de novos documentos, aos quais foi concedido um acesso parcial, que incluíam acordos prévios de aquisição, contratos de aquisição e 31 cartas relativas à correspondência trocada entre a Comissão e os Estados‑Membros. Além disso, foi concedido um acesso parcial mais alargado aos quatro acordos prévios de aquisição e aos três acordos de aquisição que já tinham sido objeto de um acesso parcial na sequência do pedido inicial.

14      Assim, através da decisão expressa, foi concedido acesso parcial aos seguintes acordos prévios de aquisição e aos contratos de aquisição (a seguir «contratos em causa»):

–        acordo prévio de aquisição celebrado entre a Comissão e a AstraZeneca [referência Ares(2020)4849918, documento 1];

–        acordo prévio de aquisição celebrado entre a Comissão e a Sanofi‑GSK [referência Ares(2020)5034184, documento 2];

–        acordo prévio de aquisição celebrado entre a Comissão e a Janssen Pharmaceutica [referência Ares(2020)5806059, documento 3];

–        acordo prévio de aquisição celebrado entre a Comissão e a BioNTech‑Pfizer [referência Ares(2021)256798, documento 4];

–        contrato de aquisição celebrado entre a Comissão e a BioNTech‑Pfizer [referência Ares(2021)1601544, documento 5];

–        segundo contrato de aquisição celebrado entre a Comissão e a BioNTech‑Pfizer, partes 1 e 2 [referência Ares(2021)3404228, documento 6];

–        acordo prévio de aquisição celebrado entre a Comissão e a CureVac [referência Ares(2021)256728, documento 7];

–        acordo prévio de aquisição celebrado entre a Comissão e a Moderna [referência Ares(2021)256592, documento 8];

–        contrato de aquisição celebrado entre a Comissão e a Moderna [referência Ares(2021)1601566, documento 9];

–        aditamento I ao contrato de aquisição celebrado entre a Comissão e a Moderna [referência Ares(2021)7098313, documento 10];

–        adenda II ao contrato de aquisição celebrado entre a Comissão e a Moderna [referência Ares(2021)5602046, documento 11];

–        acordo prévio de aquisição celebrado entre a Comissão e a Novavax [referência Ares(2021)6475411, documento 12];

–        acordo prévio de aquisição celebrado entre a Comissão e a Valneva [referência Ares(2021)7403909, documento 13].

15      Além disso, foi concedido acesso parcial aos seguintes documentos:

–        ata da primeira reunião do comité de direção no âmbito da abordagem comum da União para a aquisição de vacinas contra a COVID‑19, de 18 de junho de 2020 [referência Ares(2020)6521773, documento 14];

–        carta do Ministro Federal austríaco enviada ao membro da Comissão responsável pela saúde respeitante ao projeto de acordo revisto para as vacinas contra a COVID‑19 e ao membro nomeado para o comité de direção [referência Ares(2020)3225023, documento 15];

–        carta do Ministro da Saúde checo relativa ao acordo para a aquisição de vacinas [referência Ares(2020)3225220, documento 16];

–        carta da Irlanda relativa ao acordo e ao membro nomeado para o comité de direção para os acordos prévios de aquisição de vacinas contra a COVID‑19 [referência Ares(2020)3225086, documento 17];

–        resposta da República da Croácia à carta enviada pelo membro da Comissão responsável pela saúde do Comissário da Saúde ao Ministro da Saúde [referência Ares(2020)3247430, documento 18];

–        correio eletrónico da República da Croácia, de 15 de setembro de 2020, a respeito de uma substituição [referência Ares(2020)3247430, documento 19];

–        carta do Reino da Dinamarca em resposta à carta enviada pelo Ministro da Saúde ao membro da Comissão responsável pela saúde [referência Ares(2020)3225169, documento 20];

–        carta de resposta do Ministro Federal alemão enviada ao membro da Comissão responsável pela saúde, a respeito do projeto de acordo sobre as vacinas [referência Ares(2020)3225035, documento 21];

–        resposta da República Italiana ao projeto de acordo sobre vacinas contra a COVID‑19 [referência Ares(2020)3225266, documento 22];

–        carta enviada pelo Ministro da Saúde luxemburguês ao membro da Comissão responsável pela saúde [referência Ares(2020)3225162, documento 23];

–        carta do Ministro da Saúde búlgaro enviada à atenção do membro da Comissão responsável pela saúde [referência Ares(2020)3225058, documento 24];

–        correio eletrónico da República de Chipre a respeito do membro nomeado para o Comité de Direção [referência Ares(2020)3247154, documento 25];

–        correio eletrónico da República de Chipre, de 1 de setembro de 2020, a respeito dos novos candidatos nomeados [referência Ares(2020)4551254, documento 26];

–        correio eletrónico da República de Chipre, de 4 de setembro de 2020, a respeito da nomeação de um membro suplente [referência Ares(2020)3247154, documento 27];

–        resposta da República Francesa à carta do membro da Comissão responsável pela saúde dirigida à atenção do Ministro da Solidariedade e da Saúde [referência Ares(2020)3225074, documento 28];

–        carta do Ministro da Saúde da Letónia ao membro da Comissão responsável pela saúde [referência Ares(2020)3225332, documento 29];

–        resposta do Ministro da Saúde da Lituânia à carta relativa à aquisição de vacinas contra a COVID‑19 [referência Ares(2020)3196684, documento 30];

–        resposta da República da Eslovénia à carta relativa à aquisição de vacinas contra a COVID‑19 [referência Ares(2020)3224440, documento 31];

–        resposta da Representação Permanente da República da Estónia acerca do projeto de acordo revisto para a COVID‑19 [referência Ares(2020)3224457, documento 32];

–        resposta da República Helénica à carta enviada pelo membro da Comissão responsável pela saúde ao Ministro da Saúde [referência Ares(2020)3247097, documento 33];

–        resposta da Representação Permanente do Reino de Espanha à carta de 16 de junho de 2020 relativa ao projeto de acordo revisto sobre as vacinas contra a COVID‑19 [referência Ares(2020)3224489, documento 34];

–        resposta do Ministro da Saúde português à carta enviada pelo membro da Comissão responsável pela saúde respeitante à aprovação do projeto de acordo para a aquisição de vacinas [referência Ares(2020)3225012, documento 35];

–        resposta do Ministro dos Assuntos Sociais e da Saúde finlandês relativa às vacinas contra a COVID‑19 [referência Ares(2020)3150427, documento 36];

–        carta de resposta da Hungria a respeito da cooperação em matéria de aquisição de vacinas contra a COVID‑19 [referência Ares(2020)3177860, documento 37];

–        resposta da República de Malta à carta enviada pelo membro da Comissão responsável pela saúde a respeito do projeto de acordo revisto para as vacinas contra a COVID‑19 [referência Ares(2020)3225207, documento 38];

–        resposta da Roménia ao projeto de acordo sobre as vacinas contra a COVID‑19 [referência Ares(2020)3225251, documento 39];

–        resposta da República Eslovaca à carta enviada pelo membro da Comissão responsável pela saúde ao Ministro da Saúde [referência Ares(2020)3247222, documento 40];

–        resposta do Reino da Suécia à carta enviada pelo membro da Comissão responsável pela saúde ao Ministro da Saúde [referência Ares(2020)3247528, documento 41];

–        resposta do Reino dos Países Baixos à carta intitulada «Acordo traduzido sobre as vacinas contra a COVID‑19» [referência Ares(2020)3726636, documento 42];

–        carta do Ministro da Saúde belga [referência Ares(2020)3225236, documento 43];

–        carta de intenção da República da Polónia com vista a aderir ao acordo sobre a iniciativa relativa à vacina contra a COVID‑19 [referência Ares(2020)3225179, documento 44];

–        declarações de inexistência de conflito de interesses, assinadas por cada membro designado da equipa conjunta de negociação (referência Ares(2021)4288779, documentos 45 a 66, das quais já tinha sido comunicado um exemplar em resposta ao pedido inicial).

16      Na decisão expressa, a Comissão indicou que a exceção relativa à proteção da vida privada e da integridade do indivíduo se aplicava a todos os contratos em causa e aos outros documentos enumerados nos n.^os 14 e 15, supra, e que, no que se referia aos contratos em causa, também se aplica a exceção relativa à proteção dos interesses comerciais das empresas.

17      Em 31 de março de 2022, a versão francesa da decisão expressa foi comunicada aos recorrentes.

II.    Pedidos das partes

18      Os recorrentes concluem pedindo que o Tribunal Geral se digne

–        anular a decisão de indeferimento tácito;

–        anular a decisão explicita;

–        anular a versão francesa da decisão expressa de 31 de março de 2022;

–        condenar a Comissão nas despesas.

19      A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:

–        declarar que já não há que conhecer do recurso contra a decisão de indeferimento tácito;

–        negar provimento ao recurso conforme foi adaptado contra a decisão expressa;

–        julgar inadmissível o recurso contra a versão francesa da decisão expressa de 31 de março de 2022;

–        condenar os recorrentes nas despesas.

III. Questão de direito

A.      Quanto à legitimidade dos recorrentes

20      Nas suas observações sobre o articulado de adaptação, bem como na tréplica, a Comissão manifestou algumas reservas quanto à legitimidade processual de todos os recorrentes. A este respeito, alegou que era difícil determinar com certeza se todos os recorrentes figuravam entre os 86 000 primeiros signatários da petição, em nome e por conta dos quais o pedido inicial tinha sido apresentado.

21      Através de uma medida de organização do processo notificada em 7 de julho de 2022, o Tribunal Geral pediu aos recorrentes que fizessem prova de que pelo menos um deles fazia parte do grupo dos 86 000 peticionários em nome e por conta dos quais o pedido inicial tinha sido apresentado, e que todos os recorrentes tinham legitimidade ativa.

22      Em resposta a esta medida de organização do processo, os recorrentes apresentaram um registo das assinaturas eletrónicas dos peticionários, indicando, para cada um deles, a data em que tinha procedido à confirmação da assinatura da petição.

23      No caso em apreço, pelo menos um dos recorrentes, a saber, J. Courtois, confirmou devidamente a assinatura da petição em data anterior à apresentação do pedido inicial, tendo esta confirmação tido lugar em 24 de fevereiro de 2021. Por conseguinte, J. Courtois tem legitimidade processual no âmbito do presente recurso.

24      Ora, segundo jurisprudência assente, que se baseia em razões de economia processual, uma vez que se trata de um só e mesmo recurso, desde que um dos recorrentes disponha de legitimidade, não há que examinar a legitimidade processual dos mais recorrentes (v., neste sentido, Acórdão de 23 de setembro de 2015, ClientEarth e International Chemical Secretariat/ECHA, T‑245/11, EU:T:2015:675, n.° 97 e jurisprudência aí referida).

25      Daqui resulta que não há que examinar se cada um dos outros recorrentes, cujos nomes figuram no registo das assinaturas dos peticionários, tem legitimidade processual.

B.      Quanto ao objeto do litígio

26      A decisão tácita de indeferimento, inicialmente visada pelo pedido de anulação no âmbito do recurso interposto pelos recorrentes, foi substituída pela decisão expressa depois da apresentação da petição inicial. Esta substituição levou os recorrentes a adaptar os seus pedidos iniciais e os fundamentos que os sustentam, ao abrigo do artigo 86.° do Regulamento de Processo do Tribunal Geral.

27      Tendo adaptado os seus pedidos, os recorrentes pediram a anulação da versão francesa da decisão expressa que lhes foi comunicada em 31 de março de 2022.

28      A Comissão não se opôs à adaptação dos pedidos e dos fundamentos dos recorrentes, embora sustente que a versão francesa da decisão expressa é apenas uma tradução confirmativa do ato impugnável, sendo este último a decisão expressa adotada em 28 de fevereiro de 2022, em inglês, e notificada em 1 de março de 2022.

29      Na audiência, a Comissão especificou que a comunicação posterior da versão francesa da decisão expressa, conforme exigido pelo artigo 41.°, n.° 4, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, pelo artigo 24.°, quarto parágrafo, do TFUE e pelo artigo 2.° do Regulamento n.° 1 do Conselho, de 6 de outubro de 1958, que estabelece o regime linguístico da Comunidade Económica Europeia (JO 1958, 17, p. 385), conforme alterado pelo Regulamento (UE) n.° 517/2013 do Conselho, de 13 de maio de 2013 (JO 2013, L 158, p. 1), podia ter dado lugar à contagem de um novo prazo para impugnar o ato. Por seu lado, os recorrentes afirmaram, em substância, que pediram a anulação da decisão expressa nas suas duas versões linguísticas para evitar cair numa «armadilha processual». Sublinharam que pretendiam obter uma decisão do Tribunal Geral quanto ao mérito do seu recurso, e não sobre a questão da língua da decisão expressa, e que não tinham pretendido dar início a uma nova contagem do prazo para apresentar o seu articulado de adaptação.

30      A este respeito, uma vez que uma decisão tácita de recusa de acesso foi revogada por efeito de uma decisão tomada posteriormente pela Comissão, não há que conhecer do mérito do recurso na parte em que este tem por objeto a referida decisão tácita (Acórdão de 2 de julho de 2015, Typke/Comissão, T‑214/13, EU:T:2015:448, n.° 36; v., igualmente, neste sentido, Acórdão de 2 de outubro de 2014, Strack/Comissão, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, n.^os 88 e 89). Por conseguinte, já não há que decidir quanto ao mérito do presente recurso no que respeita ao pedido principal, mencionado na petição inicial e na réplica, de anulação da decisão tácita de indeferimento.

31      Por outro lado, as partes não invocaram nenhuma divergência entre a versão francesa e a versão inglesa da decisão expressa. O Tribunal Geral também não constatou a existência de uma divergência, com exceção do terceiro ponto introdutório de cada uma dessas versões linguísticas, que explica o envio da tradução francesa. Por conseguinte, só existe uma única decisão expressa, adotada em duas versões linguísticas.

32      Nestas condições, deve considerar‑se que, na realidade, o segundo e terceiro pedidos dos recorrentes visam o mesmo objetivo, a saber, a anulação da decisão expressa (a seguir «decisão recorrida»). Por conseguinte, os referidos pedidos serão examinados em conjunto.

C.      Quanto ao mérito

33      Para apreciar os fundamentos invocados pelos recorrentes, o Tribunal Geral ordenou à Comissão, por Despacho de 2 de março de 2023, que apresentasse integralmente, por um lado, os contratos em causa, aos quais, através da decisão recorrida, recusou parcialmente acesso, e, por outro, os 17 documentos identificados pela DG Saúde como «projetos de protocolo de acordo», aos quais o acesso foi integralmente recusado em resposta ao pedido inicial e que, na decisão recorrida, foram retirados da lista dos documentos identificados como resposta ao pedido de acesso aos documentos, precisando que, em conformidade com o artigo 104.° do Regulamento de Processo, esses documentos não seriam comunicados aos recorrentes. A Comissão deu cumprimento a esses pedidos nos prazos fixados. A apresentação destes documentos permitiu ao Tribunal Geral examinar os fundamentos do recurso com pleno conhecimento de causa.

34      Os recorrentes invocam, em substância, quatro fundamentos de recurso, tal como adaptado, relativos, primeiro, ao caráter incompleto da lista dos documentos identificados como estando inseridos no âmbito do pedido de acesso aos documentos, segundo, à inaplicabilidade das duas exceções invocadas pela Comissão para justificar a recusa parcial de acesso aos documentos solicitados, terceiro, à existência de um interesse público superior que justifica o acesso integral aos documentos solicitados, e, quarto, à violação do princípio da proporcionalidade.

1.      Quanto ao primeiro fundamento, relativo ao caráter incompleto da lista dos documentos identificados como estando inseridos no âmbito do pedido de acesso aos documentos

35      A argumentação desenvolvida pelos recorrentes no âmbito do primeiro fundamento divide‑se em duas partes.

36      Na primeira parte, os recorrentes acusam a Comissão de, na decisão recorrida, ter retirado da lista dos documentos identificados como resposta ao pedido de acesso os 17 documentos identificados como «projetos de protocolo de acordo» que tinham sido mencionados pela DG Saúde na resposta ao pedido inicial.

37      Na segunda parte, os recorrentes alegam que, ao ter comunicado apenas modelos de atos ou versões expurgadas de informações essenciais dos documentos solicitados, a Comissão não respeitou o princípio do acesso público aos documentos, interpretou erradamente as exceções oponíveis ao pedido de acesso aos documentos e não deu explicações quanto à questão de saber de que maneira o acesso a esses documentos podia prejudicar os interesses alegadamente protegidos.

38      A Comissão contesta esta argumentação.

39      No que respeita à primeira parte do primeiro fundamento, tal como exposto nos n.^os 8, 12 e 13, supra, resulta dos autos que, em resposta ao pedido inicial, a DG Saúde tinha identificado 46 documentos correspondentes ao referido pedido, incluindo 17 documentos identificados como «projetos de protocolo de acordo», aos quais foi recusado acesso. Na sequência do pedido confirmativo, a lista dos documentos correspondentes ao pedido inicial foi alargada a 66 documentos, mas os 17 documentos acima referidos foram retirados, visto a Comissão ter entendido que tinham sido incluídos por erro. Segundo ela, esses documentos não estavam abrangidos pelo âmbito do pedido inicial, uma vez que deviam ser considerados essencialmente documentos preparatórios.

40      No caso em apreço, basta observar que os recorrentes solicitaram acesso unicamente aos «contratos assinados» pela Comissão (v. n.° 7, supra), de modo que o seu pedido de acesso não pode ser entendido no sentido de que se referia igualmente aos documentos preparatórios da assinatura desses contratos, identificados na decisão recorrida sob a epígrafe «projetos de protocolo de acordo», os quais remetem para meros esboços ou documentos provisórios destinados à elaboração de cláusulas contratuais a acordar posteriormente entre as partes.

41      Esta apreciação não pode ser posta em causa pela clarificação feita no ponto 1, alínea a), do pedido de acesso aos documentos, segundo a qual «por contrato, deve entender‑se qualquer carta de intenções, nota de encomenda, memorandum of understanding, contrato, acordo, aditamento, promessa unilateral ou sinalagmática». Com efeito, os referidos conceitos referem‑se todos a documentos que foram objeto de uma manifestação de vontade jurídica vinculativa e exprimem necessariamente um compromisso firme e irrevogável. Nenhum destes conceitos pode, de forma nenhuma, ser equiparado a um documento preparatório, como são meros esboços ou documentos provisórios destinados à elaboração de cláusulas contratuais que serão posteriormente objeto de negociações e de um acordo definitivo entre as partes.

42      Assim, a interpretação da Comissão, na decisão recorrida, acerca do alcance do pedido de acesso aos documentos não enferma de nenhum erro de apreciação.

43      Além disso, nos termos dos artigos 7.° e 8.° do Regulamento n.° 1049/2001, o procedimento de acesso aos documentos das instituições decorre em duas fases. Assim, a resposta a um pedido inicial, na aceção do artigo 7.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1049/2001, constitui apenas uma primeira tomada de posição, suscetível de ser reexaminada na sequência da apresentação de um pedido confirmativo nos termos do artigo 7.°, n.° 2, do referido regulamento (v., neste sentido, Acórdãos de 2 de outubro de 2014, Strack/Comissão, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, n.° 36 e jurisprudência aí referida, e de 11 de dezembro de 2018, Arca Capital Bohemia/Comissão, T‑440/17, EU:T:2018:898, n.^os 17 a 19).

44      Daqui resulta que, na fase da decisão recorrida, a Comissão podia, acertadamente, retirar da lista dos documentos identificados como resposta ao pedido de acesso os 17 documentos em questão. Nenhum destes documentos corresponde a um «contrato assinado» pela Comissão.

45      Resulta das considerações que antecedem que a primeira parte do primeiro fundamento deve ser julgada improcedente.

46      Na medida em que os recorrentes contestam, mediante alegações gerais e abstratas contidas na segunda parte do primeiro fundamento, a recusa parcial ou total de acesso a certos documentos ou partes de documentos, incluindo as declarações de inexistência de conflito de interesses e os contratos em causa, as referidas alegações coincidem com o segundo e terceiro fundamentos do recurso. Por conseguinte, remete‑se para os n.^os 47 a 214, infra.

2.      Quanto ao segundo fundamento, relativo à inaplicabilidade das duas exceções invocadas pela Comissão para justificar a recusa de acesso aos documentos solicitados

47      Em apoio do segundo fundamento, que se divide em duas partes, os recorrentes alegam que as duas exceções invocadas pela Comissão para justificar a recusa de acesso aos documentos solicitados, a saber, a exceção relativa à proteção da vida privada e da integridade do indivíduo e a exceção relativa à proteção dos interesses comerciais das empresas, são inaplicáveis no caso em apreço.

a)      Quanto à primeira parte do segundo fundamento, relativa à inaplicabilidade da exceção relativa à proteção da vida privada e da integridade do indivíduo [artigo 4.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1049/2001]

48      No âmbito da primeira parte do segundo fundamento, que diz respeito à recusa parcial de acesso às declarações de inexistência de conflito de interesses, os recorrentes alegam que a Comissão não demonstrou de que forma a divulgação da identidade dos membros da equipa conjunta de negociação prejudicava concretamente a vida privada ou a integridade desses membros. A este propósito, os recorrentes sustentam que, ao ter atuado com base numa mera presunção e sem ponderar os interesses em jogo, a Comissão inverteu o ónus da prova.

49      Os recorrentes sustentam que a necessidade de transmitir os dados solicitados, que figuram nas declarações de inexistência de conflito de interesses às quais foi concedido acesso parcial, decorre da necessidade de verificar a inexistência de conflito de interesses das pessoas que negociaram os contratos, bem como do direito e da necessidade acrescida de informação e de transparência dos cidadãos, em especial tratando‑se dos membros da equipa conjunta de negociação, que estavam investidos de um mandato público ou, pelo menos, de uma missão de serviço público.

50      A Comissão contesta esta argumentação.

51      A Comissão sustenta que as considerações aduzidas pelos recorrentes no pedido confirmativo não são suficientes para demonstrar que a transmissão dos dados pessoais em causa era necessária no caso vertente. Acrescenta que, após a divulgação das versões anonimizadas das declarações de inexistência de conflito de interesses, os recorrentes estavam em condições de verificar que os funcionários públicos em causa cumpriram efetivamente as obrigações associadas a qualquer procedimento aplicável aos contratos públicos na União. A Comissão sustenta também que não houve nenhuma inversão do ónus da prova, mas que, sempre que existam, como acontece neste caso, razões para crer que a divulgação em causa pode prejudicar os interesses legítimos das pessoas em causa, dados como os solicitados não devem ser divulgado, em especial quando se trate de funcionários públicos que não dispõem de poder decisório na sua instituição ou de uma posição hierárquica superior. Além disso, a Comissão observa que os recorrentes invocaram novos argumentos na fase do articulado de adaptação destinados a demonstrar a necessidade de uma transmissão dos dados pessoais que não estava em condições de examinar aquando da adoção da decisão recorrida.

52      Cabe recordar que, nos termos do artigo 15.°, n.° 3, TFUE, todos os cidadãos da União e todas as pessoas singulares ou coletivas que residam ou tenham a sua sede num Estado‑Membro têm direito de acesso aos documentos das instituições, órgãos e organismos da União, sob reserva dos princípios e condições a definir em conformidade com o processo legislativo ordinário. O Regulamento n.° 1049/2001 destina‑se, como referem o seu considerando 4 e o seu artigo 1.°, a permitir o mais amplo efeito possível do direito de acesso do público aos documentos das instituições (Acórdãos de 28 de junho de 2012, Comissão/Edições Odile Jacob EU:C:2012:393, n.° 111, e de 28 de junho de 2012, Comissão/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, n.° 53; v. igualmente, neste sentido, Acórdão de 14 de novembro de 2013, LPN e Finlândia/Comissão, C‑514/11 P e C‑605/11 P, EU:C:2013:738, n.° 40).

53      O princípio do acesso mais amplo possível do público aos documentos está, no entanto, submetido a certos limites baseados em razões de interesse público ou privado. Com efeito, o Regulamento n.° 1049/2001, nomeadamente o seu considerando 11 e o seu artigo 4.°, estabelece um regime de exceções que impõe às instituições e aos organismos não divulgar no caso de essa divulgação prejudicar um desses interesses (v., neste sentido, Acórdão de 28 de junho de 2012, Comissão/Edições Odile Jacob EU:C:2012:393, n.° 111; de 28 de junho de 2012, Comissão/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, n.° 53, e de 14 de novembro de 2013, LPN e Finlândia/Comissão, C‑514/11 P e C‑605/11 P, EU:C:2013:738, n.° 40).

54      Na medida em que estabelecem derrogações ao princípio do acesso mais amplo possível do público aos documentos, as exceções previstas no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001, devem ser interpretadas e aplicadas de forma estrita (v., neste sentido, Acórdãos de 21 de julho de 2011, Suécia/MyTravel e Comissão, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, n.° 75, e de 3 de julho de 2014, Conselho/in’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, n.° 48).

55      Nos termos do artigo 4.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1049/2001, as instituições da União recusarão o acesso a um documento cuja divulgação possa prejudicar a proteção da vida privada e da integridade do indivíduo, nomeadamente nos termos da legislação da União relativa à proteção dos dados pessoais.

56      Segundo a jurisprudência, resulta daí que, quando um pedido se destina a obter o acesso a dados pessoais, na aceção do artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento (UE) 2018/1725 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2018, relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais pelas instituições e pelos órgãos e organismos da União e à livre circulação desses dados e que revoga o Regulamento (CE) n.° 45/2001 e a Decisão n.° 1247/2002/CE (JO 2018, L 295, p. 39), as disposições desse regulamento são integralmente aplicáveis (v., por analogia, Acórdão ClientEarth e PAN Europe/EFSA, C‑615/13 P, EU:C:2015:489, n.° 44 e jurisprudência aí referida).

57      Assim, os dados pessoais só podem ser objeto de transmissão a terceiros nos termos do Regulamento n.° 1049/2001 quando essa transmissão cumpre os requisitos previstos no artigo 9.°, n.° 1, alíneas a) ou b), do Regulamento n.° 2018/1725 e constitui um tratamento lícito, em conformidade com as exigências do artigo 5.° desse mesmo regulamento (v., por analogia, Acórdão de 14 de junho de 2013, Strack/Comissão, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, n.° 104).

58      A este respeito, nos termos do artigo 9.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento 2018/1725, os dados pessoais só podem ser transferidos para destinatários estabelecidos na União que não sejam instituições ou órgãos da União, se o destinatário demonstrar que é necessário transmitir os dados para uma finalidade específica do interesse público, e o responsável pelo tratamento estabelecer, caso haja motivos para pressupor que os interesses legítimos do titular dos dados possam vir a ser prejudicados, que a transmissão dos dados pessoais para essa finalidade específica é proporcionada, após ter comprovadamente ponderado os diferentes interesses em jogo.

59      Por conseguinte, resulta dos próprios termos do artigo 9.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento 2018/1725 que este subordina a transmissão de dados pessoais ao cumprimento de vários requisitos cumulativos.

60      Antes de mais, incumbe ao requerente de acesso demonstrar a necessidade da transmissão para uma finalidade específica do interesse público. Para cumprir este requisito, há que demonstrar que a transmissão dos dados pessoais é a medida mais adequada entre as outras medidas possíveis para atingir o objetivo prosseguido pelo requerente e que é proporcional a esse objetivo, o que exige que o requerente apresente justificações expressas e legítimas [v. Acórdão T‑39/17, Chambre de commerce e d’industrie métropolitaine Bretagne‑Ouest (port de Brest)/Comissão, não publicado, EU:T:2018:560, n.° 42 e jurisprudência aí referida]. Daqui resulta que a aplicação do requisito da necessidade da transmissão dos dados pessoais para uma finalidade específica do interesse público conduz a reconhecer a existência de uma exceção à regra fixada pelo artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1049/2001, segundo a qual o requerente não é obrigado a justificar o seu pedido de acesso (Acórdão de 15 de julho de 2015, Dennekamp/Parlamento, T‑115/13, EU:T:2015:497, n.° 55).

61      Só se essa demonstração for feita, cabe então à instituição em causa verificar se não existem motivos para supor que os interesses legítimos da pessoa em causa podem ser prejudicados por essa transmissão e, nesse caso, ponderar de forma que possa ser verificada os diferentes interesses em presença a fim de se avaliar a proporcionalidade da transmissão de dados pessoais solicitada (v., neste sentido, Acórdão de 16 de julho de 2015, ClientEarth e PAN Europe/AESA, C‑615/13 P, EU:C:2015:489, n.° 47 e jurisprudência aí referida).

62      É à luz destas considerações que a presente parte do segundo fundamento deve ser analisada.

63      No caso em apreço, a Comissão considerou que os recorrentes não tinham demonstrado nenhuma necessidade de interesse público específica que justificasse a transmissão dos dados pessoais, nomeadamente «tendo em conta a divulgação da versão anónima das declarações de inexistência de conflito de interesses». Acrescentou que existiam motivos para crer que a divulgação dos dados pessoais prejudicaria os interesses legítimos das pessoas em causa, uma vez que existia um risco real, e não hipotético, de que a divulgação prejudicasse a sua vida privada e as expusesse a contactos externos não solicitados, dada a natureza sensível do assunto.

64      A Comissão concluiu assim que, em conformidade com o artigo 4.° n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1049/2001, o acesso aos dados pessoais não podia ser concedido.

65      Deste modo, há que começar por verificar se os recorrentes fizeram prova da necessidade da transferência dos dados pessoais respeitantes aos membros da equipa conjunta de negociação.

66      A este respeito, há que reconhecer que o pedido confirmativo de acesso mencionava apenas a circunstância de os «agentes, funcionários, mandatários ou outros» da União que negociaram os contratos em causa estarem «investidos de uma missão de interesse público» que não podiam ignorar tendo em conta a cobertura mediática do assunto, e que a transparência era uma questão de prossecução do interesse público à luz do caráter excecional da aplicação do procedimento de urgência e da celebração dos contratos em causa. Assim, aquele pedido podia ter tornado mais claro que os recorrentes prosseguiam o objetivo de verificar a imparcialidade dos membros da equipa conjunta de negociação.

67      No entanto, cabe salientar que o pedido confirmativo de acesso reproduziu os termos do pedido inicial. Além disso, no pedido inicial, os recorrentes colocaram questões à Comissão para saber «[q]uem [eram] as pessoas mandatadas pela Comissão [...] para negociar com os produtores de vacinas» e «[q]uais [eram] as ligações de interesse diretos ou indiretos entre os produtores de vacinas, os investidores ou [os] financiadores associados às partes».

68      Consequentemente, quando os recorrentes pediram que lhes fossem transmitidas informações sobre a identidade desses membros e sobre as suas eventuais ligações com os produtores de vacinas, a Comissão estava em condições de compreender que os requerentes de acesso estavam a prosseguir o objetivo recordado no n.° 66, supra, a saber, verificar a imparcialidade dos membros da equipa conjunta de negociação.

69      Por conseguinte, não pode deixar de se observar que os recorrentes apresentaram efetivamente argumentos destinados a demonstrar a necessidade da transferência dos dados pessoais. Por conseguinte, há que rejeitar os argumentos da Comissão relativos ao facto de os recorrentes só terem invocado essa finalidade específica do interesse público pela primeira vez perante o Tribunal Geral.

70      Ora, resulta do considerando 2 do Regulamento n.° 1049/2001 que a abertura permite conferir às instituições da União uma maior legitimidade, eficácia e responsabilidade perante os cidadãos da União num sistema democrático (v. Acórdão de 22 de janeiro de 2020, PTCTherapeutics International/EMA, C‑175/18 P, EU:C:2020:23:C:2020:23, n.° 53 e jurisprudência aí referida). Por outro lado, segundo o considerando 28 do Regulamento 2018/1725, uma finalidade específica do interesse público na aceção do artigo 9.°, n.° 1, alínea b), desse regulamento pode dizer respeito à transparência das instituições e dos órgãos da União.

71      Neste contexto, a transparência do processo seguido pela Comissão durante as negociações com os produtores de vacinas contra a COVID‑19 e a celebração dos contratos em causa em nome dos Estados‑Membros pode, com efeito, constituir uma finalidade específica do interesse público, na aceção do artigo 9.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento 2018/1725, na medida em que é suscetível de contribuir para aumentar a confiança dos cidadãos da União na estratégia de vacinação promovida por essa instituição e, nomeadamente, para lutar contra a difusão de falsas informações no que diz respeito às condições subjacentes à negociação e à celebração desses contratos (v., neste sentido, Acórdão de 14 de junho de 2017, Saure/Comissão, T‑448/21, não publicado, EU:T:2022:525, n.° 45, e de 7 de setembro de 2022, T‑651/21, Saure/Comissão, não publicado, EU:T:2022:526, n.° 46), designadamente ao permitir que os cidadãos da União verifiquem que não há nenhum conflito de interesses entre os membros da equipa conjunta de negociação e os referidos produtores de vacinas.

72      Além disso, a natureza geral da justificação da transferência de dados pessoais não tem incidência direta sobre a questão de saber se a transferência é necessária para atingir o objetivo prosseguido pelo requerente (Acórdão de 15 de julho de 2015, Dennekamp/Parlamento, T‑115/13, EU:T:2015:497, n.° 61).

73      Tendo em conta estes elementos, o Tribunal Geral considera que os recorrentes indicaram de forma suficiente a finalidade específica do interesse público que prosseguiam e a necessidade da transmissão dos dados pessoais em causa. Com efeito, só estando na posse dos apelidos, nomes próprios e funções profissionais ou institucionais dos membros da equipa de negociação conjunta é que os recorrentes poderiam ter verificado que os referidos membros não se encontravam numa situação de conflito de interesses.

74      Em seguida, no que diz respeito ao risco de prejuízo para a vida privada das pessoas em causa, cabe salientar que a Comissão sustentou que a divulgação da identidade dos membros da equipa conjunta de negociação era suscetível de prejudicar a vida privada das pessoas em causa, expondo‑as a contactos externos não solicitados, nomeadamente tendo em conta o caráter sensível do assunto tratado.

75      A este respeito, importa salientar uma contradição nos argumentos apresentados pelos recorrentes para pôr em causa esta apreciação. Com efeito, por um lado, sustentam que, devido à sua missão de interesse público, a divulgação da identidade dos membros da equipa conjunta de negociação não implicaria nenhum risco de contactos externos não solicitados. Por outro lado, afirmam que, devido à própria natureza das suas funções, os referidos membros estão expostos a solicitações externas não solicitadas.

76      Em todo o caso, não pode deixar de se observar que a Comissão não se baseou na natureza da missão levada a cabo pelos membros da equipa conjunta de negociação para considerar que estariam expostos a contactos externos não solicitados, mas no seu envolvimento no assunto tratado, a saber, a celebração de contratos para a produção e aquisição de vacinas contra a COVID‑19.

77      Ora, os recorrentes não contestam o contexto particular em que os membros da equipa conjunta de negociação tiveram de trabalhar, a saber, uma época caracterizada por uma forte procura de vacinas contra a COVID‑19 e, ao mesmo tempo, pela desconfiança de parte dos cidadãos da União em relação à estratégia de vacinação promovida pela Comissão. Nestas circunstâncias, a exposição dos membros da equipa conjunta de negociação a contactos externos não solicitados na sequência da divulgação da sua identidade não era meramente hipotética.

78      A circunstância invocada pelos recorrentes segundo a qual não pediam que fossem divulgadas informações relativas aos endereços dos membros da equipa conjunta de negociação ou de informações abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 10.° do Regulamento 2018/1725 não pode pôr em causa esta conclusão, uma vez que a divulgação da identidade de uma pessoa abre a possibilidade de realizar buscas sobre essa pessoa e, portanto, de encontrar essas informações.

79      Uma vez que os recorrentes demonstraram a necessidade da transferência dos dados pessoais e que a Comissão teve razão quando considerou que existia um risco de prejuízo para a vida privada das pessoas em causa, cabia à Comissão ponderar os interesses em presença.

80      A este respeito, resulta da decisão recorrida que a Comissão tomou em consideração, por um lado, o papel técnico no procedimento de adjudicação desempenhado pelos membros da equipa conjunta de negociação, e, por outro, o facto de os recorrentes terem tido acesso a informações graças à divulgação parcial do assunto debatido nos documentos contratuais e à divulgação da versão anonimizada das declarações de inexistência de conflito de interesses e de respeito da confidencialidade.

81      Ora, ao fazê‑lo, por um lado, a Comissão não explicou de que modo o facto de o papel dos membros da equipa conjunta de negociação ser meramente técnico devia prevalecer sobre o objetivo que os recorrentes tinham em mente, a saber, verificar a inexistência de conflito de interesses em relação aos referidos membros.

82      A este respeito, a decisão recorrida não revela expressamente as considerações adicionais invocadas no âmbito do presente recurso, relativas, em substância, à ponderação dos diferentes interesses em jogo e, em especial, à eventual posição hierárquica dos membros da equipa de negociação conjunta (v. n.° 51, supra).

83      Por outro lado, é certo que os recorrentes tomaram conhecimento, nomeadamente, do conteúdo da declaração de inexistência de conflito de interesses assinada pelos membros da equipa conjunta de negociação.

84      Contudo, sem divulgação da identidade dos membros da equipa de negociação conjunta, a finalidade específica do interesse público prosseguido pelos recorrentes, que consiste em permitir aos cidadãos da União verificar a inexistência de qualquer conflito de interesses entre os membros dessa equipa e os produtores de vacinas, não pode ser alcançado. Com efeito, o simples facto de todos os membros da equipa de negociação conjunta terem assinado uma declaração de inexistência de conflito de interesses não permite aos cidadãos assegurarem‑se de que esses membros cumpriram a sua missão com total independência.

85      Resulta de todas as considerações que antecedem que, ao contrário do que a Comissão entendeu na decisão recorrida, os recorrentes demonstraram a necessidade de obter acesso ao apelido e ao nome próprio dos membros da equipa conjunta de negociação para alcançarem uma finalidade específica do interesse público, e, por conseguinte, que o primeiro dos requisitos exigidos pelo artigo 9.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento 2018/1725 para autorizar a transmissão dessas informações está preenchido no caso em apreço. Além disso, a Comissão não teve suficientemente em conta as diferentes circunstâncias do presente caso, a fim de ponderar corretamente os interesses em presença.

86      Em contrapartida, a divulgação da data em que estas declarações de inexistência de conflito de interesses foram assinadas e da assinatura manuscrita dos membros da equipa conjunta não é necessária para verificar a sua imparcialidade.

87      Os argumentos da Comissão não infirmam esta conclusão.

88      Primeiro, ao contrário do que sucede no presente processo, o recorrente no processo que deu origem ao Acórdão de 6 de abril de 2022, Saure/Comissão (T‑506/21, não publicado, EU:T:2022:225), não tinha justificado o seu pedido de acesso pela necessidade de assegurar a inexistência de qualquer conflito de interesses entre os membros da equipa conjunta de negociação, alguns dos quais faziam parte do comité de direção, e os produtores de vacinas. Por conseguinte, os argumentos da Comissão baseados nesse acórdão devem ser rejeitados.

89      Segundo, a Comissão não pode criticar utilmente os recorrentes por não terem indicado nenhum elemento concreto que permita duvidar da independência dos membros da equipa conjunta de negociação.

90      É certo que a Comissão observa, com razão, que, no Acórdão de 16 de julho de 2015, ClientEarth e PAN Europe/EFSA (C‑615/13 P, EU:C:2015:489), só depois de ter constatado que as alegações dos recorrentes eram sustentadas por elementos concretos que apontavam para as ligações mantidas por alguns peritos escolhidos pela Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos (EFSA) com os meios industriais, ligações essas que estavam precisamente na origem das acusações de parcialidade dirigidas a essa autoridade e aos seus peritos, é que o Tribunal de Justiça anulou a decisão da EFSA que recusava o acesso ao nome dos peritos que submeteram observações individuais no âmbito da elaboração de um projeto de orientação.

91      Contudo, no processo que deu origem a esse acórdão, os recorrentes tinham sido informados do apelido dos peritos em causa e tinham tido acesso às suas declarações de interesse (v., neste sentido, Acórdão de 16 de julho de 2015, ClientEarth e PAN Europe/EFSA, C‑615/113 P, EU:C:2015:489, n.° 58). Ora, no caso vertente, os recorrentes desconhecem a identidade dos peritos designados pelos Estados‑Membros representados na equipa conjunta de negociação, pelo que não estavam em condições de fornecer indícios que permitam duvidar da sua imparcialidade.

92      Resulta das considerações que antecedem que a primeira parte do segundo fundamento deve ser julgada improcedente.

b)      Quanto à segunda parte do segundo fundamento, relativa à inaplicabilidade da exceção relativa à proteção dos interesses comerciais das empresas (artigo 4.°, n.° 2, primeiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001)

93      Com a segunda parte do segundo fundamento, que diz respeito aos contratos em causa, as recorrentes alegam que a exceção relativa à proteção dos interesses comerciais de uma empresa não se opõe à divulgação de certas informações ocultadas ao abrigo desta exceção, em especial no que se refere a elementos jurídicos e científicos constituídos por cláusulas relativas às propriedades das vacinas, cláusulas relativas às modalidades de controlo da qualidade dos produtos, cláusulas relativas à responsabilidade e à indemnização e cláusulas relativas aos subcontratantes.

94      Assim, os recorrentes acusam a Comissão de, na decisão recorrida, se ter apoiado, erradamente, em diversos argumentos, a saber, o caráter sensível da informação, o receio de efeitos negativos relacionados com a divulgação dos dados, o receio de ações judiciais, o risco de proporcionar uma vantagem concorrencial a certos produtores de vacinas ou ainda o prejuízo para a reputação dos produtores de vacinas que celebraram os contratos em causa com a Comissão junto dos consumidores e dos parceiros comerciais, para se opor à divulgação das cláusulas mencionadas no n.° 93, supra, nomeadamente as cláusulas relativas à indemnização.

95      A Comissão considera que estas alegações não põem em causa a fundamentação que figura na decisão recorrida.

96      Nos termos do artigo 4.°, n.° 2, primeiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, as instituições da União recusarão o acesso aos documentos cuja divulgação seja suscetível de prejudicar a proteção dos interesses comerciais de uma determinada pessoa singular ou coletiva, incluindo a propriedade intelectual, exceto quando um interesse público superior imponha a divulgação.

97      Neste contexto, importa recordar que decorre da própria redação do artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001 que um simples prejuízo dos interesses visados pode justificar a aplicação, sendo caso disso, de uma das exceções que aí estão enumeradas (Acórdão de 22 de janeiro de 2020, PTC Therapeutics International/EMA, C‑175/18 P, EU:C:2020:23, n.° 90).

98      Decorre da jurisprudência, para além da que já foi recordada nos n.^os 52 a 54, supra, que o regime de exceções previsto no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001, designadamente no seu n.° 2, assenta numa ponderação dos interesses que se opõem numa determinada situação, a saber, por um lado, os interesses que são favorecidos pela divulgação dos documentos em questão, e, por outro, os que são ameaçados por essa divulgação. A decisão sobre um pedido de acesso a documentos depende da questão de saber que interesse deve prevalecer no caso concreto A decisão sobre um pedido de acesso aos documentos depende da questão de saber que interesse deve prevalecer no caso concreto (Acórdãos de 14 de novembro de 2013, LPN e Finlândia/Comissão, C‑514/11 P e C‑605/11 P, EU:C:2013:738, n.° 42, e de 23 de setembro de 2015, ClientEarth e International Chemical Secretariat /ECHA, T‑245/11, EU:T:2015:675, n.° 168).

99      No que diz respeito ao conceito de interesses comerciais, cabe salientar que o Regulamento n.° 1049/2001 não define este conceito, salvo na parte em que refere que tais interesses podem abranger a propriedade intelectual de uma determinada pessoa singular ou coletiva. Além disso, importa recordar que, para justificar a recusa de acesso a um documento cuja divulgação foi pedida, não basta, em princípio, que esse documento seja abrangido pelo âmbito de uma atividade comercial, mas cabe à instituição em causa explicar de que modo o acesso a esse documento poderá prejudicar concreta e efetivamente os interesses comerciais e demonstrar que o risco desse prejuízo é razoavelmente previsível e não meramente hipotético (v., neste sentido, Acórdão Conselho/in’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, n.° 52 e jurisprudência aí referida, e de 27 de fevereiro de 2018, CEE Bankwatch Network/Comissão, T‑307/16, EU:T:2018:97, n.^os 103 a 105 e jurisprudência aí referida).

100     Por outro lado, importa referir que não se pode considerar que todas as informações relativas a uma empresa e às suas relações de negócios estão abrangidas pela proteção que deve ser garantida aos interesses comerciais, em conformidade com o artigo 4.°, n.° 2, primeiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, sob pena de se pôr em causa a aplicação do princípio geral que consiste em conferir ao público o acesso mais amplo possível aos documentos na posse das instituições (v. Acórdão de 9 de setembro de 2014, MasterCard e o./Comissão, T‑516/11, não publicado, EU:T:2014:759, n.° 81 e jurisprudência aí referida). Contudo, esta proteção pode abranger informações comerciais sensíveis, como informações relativas às estratégias comerciais das empresas, aos valores das suas vendas, às suas quotas de mercado ou às suas relações comerciais (v., neste sentido, Acórdãos de 28 de junho de 2012, Comissão/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, n.^os 54 a 56, e de 9 de setembro de 2014, MasterCard e o./Comissão, T‑516/11, não publicado, EU:T:2014:759, n.^os 82 e 83).

101    Por último, no contexto da aplicação das disposições do Regulamento n.° 1049/2001, o dever de uma instituição fundamentar a sua decisão que recusa o acesso a um documento tem por finalidade, por um lado, fornecer ao interessado uma indicação suficiente para se saber se a decisão está devidamente fundamentada ou se, eventualmente, enferma de um vício que permita contestar a sua validade, e, por outro, permitir ao juiz da União fiscalizar a legalidade da decisão. O alcance deste dever depende da natureza do ato em causa e do contexto em que tenha sido adotado (v. Acórdão Compañía de Tranvías de la Coruña/Comissão, T‑485/18, EU:T:2020:35, n.° 20 e jurisprudência aí referida).

102    É à luz destas considerações que a presente parte do segundo fundamento deve ser analisada.

103    Neste âmbito, na medida em que os recorrentes alegam que a exceção relativa à proteção dos interesses comerciais não podia ser aplicada em razão do contexto em que os contratos em causa tinham sido celebrados, o Tribunal Geral salienta que as empresas em causa, todas elas empresas farmacêuticas privadas, exercem atividades comerciais no âmbito das quais estão sujeitas à concorrência no mercado interno e nos mercados internacionais, e que esse contexto as leva a ter de preservar os seus interesses nos referidos mercados.

104    Ora, resulta da jurisprudência que, se uma empresa detida por capitais públicos pode ter interesses comerciais suscetíveis de ser protegidos do mesmo modo que os de uma empresa privada (v., neste sentido, Acórdão de 27 de fevereiro de 2018, CEE Bankwatch Network/Comissão, T‑307/16, EU:T:2018:97, n.° 108), o mesmo se aplica, a fortiori, a uma empresa privada, ainda que esta contribua para a realização de tarefas de interesse público geral (Acórdão de 5 de dezembro de 2018, Falcon Technologies International/Comissão, T‑875/16, não publicado, EU:T:2018:877, n.° 49).

105    Assim, a simples circunstância de as empresas em causa terem participado, mediante adiantamentos ou pagamentos antecipados provenientes de fundos públicos, na realização de tarefas de interesse público, nomeadamente no desenvolvimento de vacinas contra a COVID‑19, não permite, enquanto tal, que se considere que os seus interesses comerciais não são suscetíveis de proteção.

106    Além disso, o Tribunal Geral salienta que os contratos em causa são contratos de importância incontestável, suscetíveis de conter informações confidenciais sensíveis relativas às empresas em causa e às suas relações comerciais, na aceção da jurisprudência referida no n.° 100, supra.

107    Daqui resulta que o contexto em que os contratos em causa foram celebrados não se opõe à aplicação da exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, primeiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001.

1)      Quanto à recusa parcial de acesso às cláusulas relativas às propriedades das vacinas e ao controlo de qualidade

108    Com a sua primeira acusação, os recorrentes contestam, em substância, o caráter suficiente da fundamentação da decisão recorrida e o seu mérito para justificar a recusa parcial de acesso às disposições relativas às propriedades das vacinas e ao controlo de qualidade com fundamento na exceção relativa à proteção dos interesses comerciais prevista no artigo 4.°, n.° 2, primeiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001.

109    Neste contexto, os recorrentes salientam o facto de o documento 13 ter sido suprimido do anexo V no que respeita às propriedades das vacinas e de os documentos 4 e 6 terem sido suprimidos da cláusula I.6.13, intitulada «Testes e verificações de qualidade» (quality tests and checks), no que respeita ao controlo de qualidade.

110    Os recorrentes afirmam que as cláusulas relativas às propriedades das vacinas e às modalidades de controlo de qualidade foram ocultadas sem que nenhum interesse comercial o possa justificar. Além disso, a Comissão não demonstrou de que modo a divulgação das modalidades de controlo da qualidade das vacinas teria por efeito prejudicar a capacidade industrial das empresas em causa. A divulgação das referidas cláusulas permitiria fornecer as garantias necessárias de qualidade das vacinas e prosseguir os objetivos da União. Segundo os recorrentes, a proteção dos interesses comerciais ou concorrenciais dessas empresas não pode prevalecer sobre o direito à vida.

111    A Comissão contesta esta argumentação.

i)      Quanto à fundamentação da decisão recorrida

112    No ponto 2.2.2 da decisão recorrida, que trata dos riscos relativos à organização e à capacidade industrial das empresas em causa, a Comissão indicou que algumas das passagens ocultadas continham elementos que não são públicos e estão diretamente ligados ao saber‑fazer (know‑how) em matéria de produção da vacina. Se os pormenores relativos ao produto e à tecnologia desenvolvidos pelas empresas em causa fossem divulgados, poderiam ser explorados pelos seus concorrentes, nomeadamente por aqueles que utilizam a mesma tecnologia para conceber os seus próprios produtos, anulando assim os seus esforços industriais, prejudicando a sua posição no mercado e comprometendo a própria execução dos contratos em causa.

113    A título de exemplos concretos de cláusulas que se enquadram nesta categoria, a Comissão referiu certas partes da definição de «produto» (product) no documento 7 e da definição de «vacina» (vaccine) ou de «vacina adaptada» (adapted vaccine) no documento 5. Destacou igualmente as informações, que figuram nos anexos dos contratos em causa, relativas às «especificações do produto» (specification of the product), incluindo o anexo IV do documento 7. Por último, sublinhou as cláusulas relacionadas com o processo de entrega, quando delas é possível extrapolar detalhes técnicos sobre o processo de produção. Neste contexto, mencionou, a título de exemplo, uma cláusula relativa à armazenagem, ao transporte e à aceitação do produto, no documento 4 e um anexo a este documento, relativo aos cadernos de encargos da entrega e à cadeia de frio, bem como a totalidade da segunda parte do documento 6.

114    Além disso, a Comissão referiu que, no âmbito da avaliação da aplicabilidade da exceção relativa à proteção dos interesses comerciais às informações ocultadas, foram tidos em consideração vários fatores, nomeadamente a situação particular de cada empresa em causa, as suas características, as suas relações com outros operadores comerciais e as suas estratégias de mercado e de empresa, bem como a utilização que os seus concorrentes poderiam fazer das informações divulgadas.

115    Destas considerações resulta que a Comissão forneceu explicações, acompanhadas de exemplos concretos, sem revelar o conteúdo das informações ocultadas de modo a privar a exceção relativa à proteção dos interesses comerciais do seu objetivo essencial, no que diz respeito à natureza das cláusulas ocultadas relativas ao know‑how das empresas em causa e às condições de produção das vacinas. As referidas explicações abrangem as cláusulas sobre as «propriedades» das vacinas e o «controlo de qualidade» na medida em que este último engloba as condições de produção das vacinas, referidas pelos recorrentes.

116    Do mesmo modo, a Comissão forneceu explicações pormenorizadas sobre a forma como a sua divulgação poderia prejudicar concreta e efetivamente os interesses comerciais das referidas empresas.

117    Por outro lado, embora esteja obrigada a expor os motivos que justificam a aplicação, ao caso em apreço, de uma das exceções ao direito de acesso previstas no Regulamento n.° 1049/2001, a Comissão não está obrigada a fornecer informações que vão além do que é necessário para que o requerente do acesso compreenda as razões na origem da sua decisão e para que o Tribunal Geral fiscalize a legalidade dessa decisão (Acórdão de 30 de janeiro de 2008, Terezakis/Comissão, T‑380/04, não publicado, EU:T:2008:19, n.° 119).

118    Ora, o Tribunal Geral salienta que só na fase do articulado de adaptação é que as cláusulas relativas às propriedades das vacinas, nomeadamente no documento 13, e a cláusula intitulada «Testes e verificações de qualidade", nos documentos 4 e 6, foram referidas pelos recorrentes.

119    Daqui resulta que os fundamentos da decisão recorrida permitem aos recorrentes compreender as razões que levaram a Comissão a ocultar, nos contratos em causa, as cláusulas relativas a informações comercialmente sensíveis que não são do domínio público, relacionadas com o know‑how das empresas em causa e com as condições de produção das vacinas, incluindo as propriedades das vacinas, e ao juiz da União exercer a sua fiscalização da legalidade das referidas ocultações, na aceção da jurisprudência referida nos n.^os 101 e 117, supra.

120    Por conseguinte, a acusação relativa à insuficiência da fundamentação da decisão recorrida a este respeito deve ser julgada improcedente.

ii)    Quanto ao mérito da fundamentação da decisão recorrida

121    No que diz respeito ao mérito dos fundamentos invocados na decisão recorrida para justificar a ocultação parcial das informações controvertidas, há que determinar se a Comissão forneceu explicações plausíveis quanto à questão de saber de que modo o acesso às informações ocultadas poderia prejudicar, concreta e efetivamente, a proteção dos interesses comerciais das empresas em causa e se o alegado prejuízo pode ser considerado razoavelmente previsível e não meramente hipotético (v., neste sentido, Acórdão de 25 de novembro de 2020, Bronckers/Comissão, T‑166/19, EU:T:2020:557, n.° 58).

122    Em conformidade com a jurisprudência citada nos n.^os 97 e 99, supra, a Comissão não está obrigada a demonstrar a existência de um risco certo de prejuízo para a proteção dos interesses comerciais das empresas em causa.

123    Basta que a decisão recorrida contenha elementos tangíveis que permitam concluir que o risco de prejuízo dos interesses comerciais das empresas em causa era, à data da sua adoção, razoavelmente previsível e não meramente hipotético e que faça referência à existência, nessa data, de razões objetivas que tornavam razoavelmente previsível que esse prejuízo ocorreria em caso de divulgação das informações solicitadas pelos recorrentes (v., neste sentido, Acórdão Toland/Parlamento, T‑471/08, EU:T:2011:252, n.^os 78 e 79).

124    No caso vertente, como indicado no n.° 112, supra, resulta da decisão recorrida que a Comissão recusou o acesso integral às cláusulas relativas ao know‑how das empresas em causa a fim de não correr o risco de revelar elementos comercialmente sensíveis que pudessem ser explorados pelos concorrentes dessas empresas, numa época caracterizada por uma forte procura de vacinas contra a COVID‑19 e num contexto altamente concorrencial.

125    Depois de ter consultado a versão integral do documento 13, o Tribunal Geral constata que o anexo V desse documento se intitula «Perfil do produto visado» (target product profile) e descreve as grandes linhas das características de uma vacina que continua a ser desenvolvida. Além disso, é do domínio público que a vacina criada por esta empresa só obteve a sua autorização de colocação no mercado depois de adotada a decisão recorrida. Acresce que resulta da resposta a uma questão escrita colocada pelo Tribunal Geral à Comissão que as entregas ao abrigo desse mesmo acordo prévio de aquisição apenas começaram no terceiro trimestre de 2022, ou seja, após a data de adoção da decisão recorrida.

126    Por outro lado, o Tribunal Geral constata, à semelhança do que a Comissão indica, que a cláusula I.6.13, intitulada «Testes e verificações de qualidade, ocultada nos documentos 4, 5 e 6, não diz respeito às obrigações regulamentares da União em matéria de controlo de qualidade de um medicamento, mas a um compromisso contratual relativo à organização interna desse produtor no que se refere às condições de fabrico da vacina. De qualquer modo, decorre da cláusula I.6.5 destes mesmos documentos, à qual a Comissão concedeu acesso, que a empresa em causa é obrigada a respeitar todas as condições previstas nas autorizações de colocação dos seus produtos no mercado.

127    Daqui resulta que a Comissão teve razão quando considerou, na decisão recorrida, que a divulgação integral das cláusulas relativas ao know‑how das empresas em causa poderia fornecer aos concorrentes dessas empresas informações comercialmente sensíveis relativas aos seus produtos e tecnologias (v., neste sentido, Acórdão de 12 de outubro de 2022, Saure/Comissão, T‑524/21, EU:T:2022:632, n.^os 99 a 102).

128    Decorre do que antecede que são fundadas as explicações da Comissão constantes da decisão recorrida quanto à existência de um risco razoavelmente previsível e não hipotético de prejuízo para a proteção dos interesses comerciais das empresas em causa, relacionado com a divulgação de estipulações relativas ao know‑how das referidas empresas, nomeadamente do anexo V do documento 13 e da cláusula I.6.13 dos documentos 4, 5 e 6.

129    Tendo em conta o que antecede, a primeira acusação da segunda parte do segundo fundamento deve ser julgada improcedente.

2)      Quanto à recusa parcial de acesso às cláusulas relativas à indemnização

130    Numa segunda acusação, os recorrentes contestam, em substância, o caráter suficiente da fundamentação da decisão recorrida para justificar a recusa parcial de acesso às estipulações relativas à responsabilidade e à indemnização com fundamento na exceção relativa à proteção dos interesses comerciais prevista no artigo 4.°, n.° 2, primeiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001.

131    Primeiro, os recorrentes contestam as considerações, invocadas na decisão recorrida, segundo as quais a divulgação integral das cláusulas relativas à responsabilidade e à indemnização poderia dar lugar a numerosas ações judiciais abusivas e injustificadas. Estas considerações são hipotéticas e especulativas, como demonstra a utilização do condicional na decisão recorrida.

132    Segundo, os recorrentes alegam que a hipótese de a divulgação integral das cláusulas em questão revelar aos concorrentes da empresa em causa os «pontos fracos» da cobertura da sua responsabilidade e fornecer a esses concorrentes uma vantagem concorrencial não foi demonstrada e não pode prevalecer sobre o direito à vida e à reparação dos danos causados por vacinas eventualmente defeituosas.

133    Terceiro, os recorrentes contestam que a divulgação integral das cláusulas em questão tivesse um impacto na reputação geral das empresas em causa. Os elementos invocados pela Comissão são hipotéticos. A reputação das empresas em causa seria afetada pela «imputação de um caráter não indemnizável» aos prejuízos resultantes de produtos defeituosos e pela não divulgação das referidas cláusulas. Além disso, os documentos solicitados dizem sobretudo respeito a elementos jurídicos e científicos, e não a informações de interesse comercial.

134    A Comissão contesta esta argumentação.

135    A Comissão sustenta que as cláusulas em questão têm a mesma importância económica e financeira que qualquer outro elemento de custo para a empresa em causa e foram objeto de negociações individuais.

136    Primeiro, a Comissão entende que a divulgação integral das cláusulas em questão aumentaria o número de ações de indemnização contra a empresa em causa, uma vez que poderia incitar à instauração de ações de indemnização e daria à parte demandante mais argumentos para tentar estabelecer a natureza defeituosa da vacina. Sublinha que, contrariamente ao que alegam os recorrentes, o interesse comercial protegido não consiste em exonerar as empresas em causa da sua responsabilidade.

137    Segundo, a Comissão sustenta que a decisão recorrida explica de forma suficiente as razões pelas quais a divulgação integral das cláusulas em questão teria repercussões comerciais negativas para as empresas em causa, nomeadamente ao conferir uma vantagem concorrencial aos concorrentes e ao revelar a dimensão do risco financeiro por elas assumido no âmbito dos contratos em causa.

138    Terceiro, a Comissão contesta a argumentação dos recorrentes segundo a qual os elementos jurídicos ou científicos não têm interesse comercial. Neste contexto, salienta que os termos dos compromissos financeiros previstos nos contratos em causa ou os dados científicos podem ser comercialmente sensíveis.

i)      Quanto à fundamentação da decisão recorrida

139    No caso em apreço, a Comissão afirma, no ponto 2.2.1 da decisão recorrida, que as informações ocultadas a título da exceção relativa à proteção dos interesses comerciais, prevista no artigo 4.°, n.° 2, primeiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, continham elementos comercialmente sensíveis relativos, nomeadamente, à responsabilidade e à indemnização. A Comissão explicou que a divulgação integral dessas informações poderia revelar aos concorrentes da empresa em causa o lucro exato que esta última tinha obtido com a negociação.

140    Seguidamente, no ponto 2.2.4, a Comissão começou por abordar, em substância, a responsabilidade extracontratual das empresas em causa em relação a terceiros, em particular por efeitos adversos decorrentes da utilização da vacina, e as cláusulas relativas a uma eventual indemnização, a saber, o reembolso, pelos Estados‑Membros, das empresas em causa, no caso de estas últimas serem condenadas a pagar indemnizações a terceiros a título da sua responsabilidade extracontratual. Em seguida, abordou vários aspetos da responsabilidade contratual das empresas em causa.

141    Assim, a Comissão precisou que a divulgação integral das cláusulas em questão poderia prejudicar os interesses comerciais das referidas empresas em três aspetos.

142    Primeiro, o conhecimento preciso dos limites da responsabilidade da empresa em causa permitiria um comportamento estratégico em relação a ela, na medida em que poderia ser confrontada com as consequências económicas de múltiplas ações judiciais, intentadas de forma abusiva e injustificada, com o único objetivo de receber uma indemnização relacionada com a utilização da sua vacina. Segundo, a divulgação integral das cláusulas relativas à indemnização das empresas em causa pelos Estados‑Membros, nomeadamente as que definem as condições exatas em que essa indemnização está excluída, revelaria inevitavelmente aos concorrentes da empresa em causa, incluindo os que não produzem vacinas, os «pontos fracos» da cobertura de responsabilidade dessa empresa e proporcionar‑lhes‑ia uma vantagem concorrencial que poderiam explorar. Terceiro, o conhecimento específico dos limites da responsabilidade da empresa em causa também teria impacto na sua reputação geral junto dos consumidores e de potenciais parceiros comerciais. Na opinião da Comissão, estes motivos explicam as razões pelas quais certas passagens sobre a derrogação da cláusula relativa à indemnização, a saber, as condições em que uma empresa em causa não será indemnizada, não podem ser divulgadas. Neste contexto, a Comissão referiu, a título de exemplo, as ocultações na cláusula I.12 do documento 4.

143    Seguidamente, a Comissão indicou que certas cláusulas relativas à responsabilidade contratual têm uma dimensão comercial avaliada e negociada com a empresa em causa, cuja divulgação revelaria aos seus concorrentes informações sobre a sua capacidade e estratégia internas, em especial na medida em que essas informações permitiriam conhecer com precisão os custos que um incumprimento contratual poderia acarretar para essa empresa. A Comissão ilustrou as suas afirmações com exemplos de cláusulas específicas.

144    A Comissão referiu que as informações ocultadas eram sensíveis do ponto de vista comercial. Por um lado, a divulgação dessas informações permitiria conhecer com exatidão os custos que um incumprimento contratual poderia acarretar para as empresas em causa. Por outro lado, a divulgação dessas informações poderia ser prejudicial para as empresas em causa, uma vez que daria aos seus concorrentes uma ideia muito realista dos lucros reais obtidos no âmbito do contrato em causa, quando, no momento em que a decisão recorrida foi adotada, essas mesmas empresas estavam a negociar contratos de entrega de vacinas contra a COVID‑19 com compradores de países terceiros, uma vez que a concorrência a esse respeito decorria num mercado mundial. A Comissão indicou ainda que este conflito potencial com os interesses comerciais das empresas em causa seria ainda mais prejudicial se a execução de certos contratos estivesse prestes a começar, como era o caso, no momento da adoção da decisão recorrida, nomeadamente, dos documentos 5 e 6.

145    Por último, a Comissão salientou que, neste contexto, era necessário ter em conta o mercado mundial em que as empresas em causa operavam para avaliar os efeitos da divulgação das cláusulas em questão, a título do Regulamento n.° 1049/2001. A Comissão indicou que, quando da avaliação da aplicabilidade da exceção relativa à proteção dos interesses comerciais, foram tidos em conta vários fatores, nomeadamente a situação particular de cada produtor de vacinas no mercado, as suas características, as suas relações com outros operadores comerciais, as suas estratégias de mercado e de empresa e a utilização que os seus concorrentes poderiam fazer das informações divulgadas. A Comissão concluiu que a divulgação integral dos contratos celebrados com as empresas em causa seria prejudicial para os seus interesses comerciais, essencialmente por comprometer a sua competitividade nos mercados mundiais.

146    Resulta destas considerações que a Comissão forneceu explicações sobre o caráter comercialmente sensível das informações contidas nas cláusulas relativas à responsabilidade e à indemnização. Do mesmo modo, a Comissão explicou de forma suficiente de que modo, na sua opinião, a divulgação integral destas cláusulas poderia prejudicar, concreta e efetivamente, os interesses comerciais das empresas em causa, quer entre elas, quer em relação a terceiros com os quais estavam em concorrência.

147    Conclui‑se que os fundamentos da decisão recorrida permitem aos recorrentes compreender as razões concretas que levaram a Comissão a ocultar parcialmente, nos contratos em causa, as cláusulas relativas à responsabilidade, tanto contratual como extracontratual, das empresas em causa bem como as cláusulas relativas à eventual indemnização, pelos Estados‑Membros, das obrigações eventualmente contraídas pelas empresas em causa no caso de a sua responsabilidade extracontratual ser posta em causa, e ao juiz da União exercer a sua fiscalização da legalidade dessas ocultações, na aceção da jurisprudência referida nos n.^os 101 e 117, supra.

148    Por conseguinte, a acusação de que a fundamentação da decisão recorrida é insuficiente a este respeito deve ser julgada improcedente.

ii)    Quanto ao mérito da fundamentação da decisão recorrida

149    No que se refere ao mérito dos fundamentos invocados pela Comissão para justificar a ocultação parcial das cláusulas relativas à responsabilidade e à indemnização, cabe determinar se, em conformidade com a jurisprudência referida nos n.^os 97, 99, 121 e 123, supra, a Comissão forneceu explicações plausíveis quanto ao facto de o acesso às informações ocultadas poder prejudicar, concreta e efetivamente, a proteção dos interesses comerciais das empresas em causa e quanto ao facto de o alegado prejuízo poder ser considerado razoavelmente previsível e não meramente hipotético.

–       Quanto às cláusulas relativas à responsabilidade contratual

150    No caso vertente, tal como indicado nos n.^os 143 a 145, supra, decorre da decisão recorrida que a Comissão recusou o acesso integral às cláusulas relativas à responsabilidade contratual das empresas em causa para não incorrer no risco de revelar informações alegadamente sensíveis do ponto de vista comercial, relativas aos riscos identificados em matéria de execução dos contratos em causa e aos limiares financeiros aceites pelas referidas empresas relativamente a esses riscos, numa época caracterizada por uma forte procura de vacinas contra a COVID‑19 e durante a qual estavam em curso ou, pelo menos, eram previsíveis negociações com compradores de países terceiros.

151    Depois de ter consultado as versões integrais dos contratos em causa, o Tribunal Geral constata que as cláusulas relativas à responsabilidade das empresas em causa em caso de incumprimento, de rescisão ou de suspensão dos referidos contratos, nomeadamente no que diz respeito a atrasos ou falhas nas entregas, são diferentes. Além disso, os recorrentes não contestam nem o contexto de forte procura de vacinas contra a COVID‑19 nem o facto de que estavam em curso ou, pelo menos, de serem previsíveis negociações com compradores de países terceiros.

152    Daqui resulta que a Comissão teve razão quando, na decisão recorrida, considerou que a divulgação integral das referidas cláusulas poderia fornecer aos concorrentes das empresas em causa e a terceiros compradores informações comercialmente sensíveis sobre elementos de custo, sobre as suas capacidades e estratégias internas e sobre os limiares financeiros aceites (v., neste sentido, Acórdão de 12 de outubro de 2022, Saure/Comissão, T‑524/21, EU:T:2022:632, n.^os 99 a 102).

153    Decorre do que antecede que são fundadas as explicações da Comissão, na decisão recorrida, quanto à existência de um risco razoavelmente previsível e não hipotético de prejudicar a proteção dos interesses comerciais das empresas em causa no que respeita à divulgação integral das disposições relativas à responsabilidade contratual das referidas empresas.

–       Quanto às cláusulas relativas à indemnização

154    A título preliminar, importa salientar que, nos termos dos artigos 1.° e 12.° da Diretiva 85/374/CEE do Conselho, de 25 de julho de 1985,  relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros em matéria de responsabilidade decorrente dos produtos defeituosos (JO L 210, p. 29; EE 13 F2 p. 9), o produtor é responsável pelo dano causado por um defeito do seu produto e a sua responsabilidade não pode ser reduzida ou excluída em relação ao lesado por uma cláusula limitativa ou exoneratória de responsabilidade. Assim, como foi reconhecido pela Comissão na audiência, não se tendo procedido a uma alteração à Diretiva 85/374, nem a Comissão nem os Estados‑Membros tinham o direito de derrogar as disposições da referida diretiva.

155    Por outro lado, nenhuma disposição na Diretiva 85/374 proíbe um terceiro, neste caso um Estado‑Membro, de reembolsar os danos pagos por um produtor em razão de um defeito do seu produto.

156    Além disso, o Tribunal Geral observa que o artigo 6.°, terceiro parágrafo, do acordo, de 16 de junho de 2020, relativo à aquisição de vacinas contra a COVID‑19, celebrado entre a Comissão e os Estados‑Membros, foi publicado no sítio Internet da Comissão em 7 de setembro de 2020 e divulgado na íntegra como anexo aos contratos em causa e permite que os Estados‑Membros indemnizem as empresas em causa pelos custos económicos, a saber, eventuais indemnizações, que normalmente recairiam sobre essas empresas a título da sua responsabilidade pelas suas vacinas. Do mesmo modo, a Comunicação COM(2020) 245 final, referida no n.° 3, supra, indica que este mecanismo deve ser analisado como uma «apólice de seguro», que transfere uma parte do risco económico que pesava sobre a indústria para as autoridades públicas, em troca do que os Estados‑Membros tinham a garantia de beneficiar de um acesso equitativo e a preços acessíveis a uma vacina, caso esta ficasse disponível.

157    Decorre do que antecede que, por um lado, o mecanismo de indemnização das empresas em causa pelos Estados‑Membros não afeta em nada o regime de responsabilidade jurídica dessas empresas nos termos da Diretiva 85/374, e, por outro, essa informação já era do domínio público quando o pedido inicial de acesso deu entrada e a decisão recorrida foi adotada.

158    Depois de ter consultado as versões integrais dos contratos em causa, o Tribunal Geral constata que, embora os acordos prévios de aquisição e os contratos de aquisição contenham todos uma cláusula relativa à indemnização, à semelhança do que tinha sido previsto no artigo 6.° do acordo, de 16 de junho de 2020, relativo à aquisição de vacinas contra a COVID‑19, celebrado entre a Comissão e os Estados‑Membros, o conteúdo detalhado dessas cláusulas não é idêntico. Neste contexto, o Tribunal Geral salienta a existência de diferenças no que diz respeito, primeiro, às situações precisas em que foi acordado que não seria aplicável a indemnização pelo Estado‑Membro, permanecendo, no entanto, a maior parte dessas situações globalmente semelhantes nos contratos em causa, segundo, ao âmbito de aplicação temporal ou material de uma eventual indemnização, e, terceiro, às modalidades de gestão da defesa de eventuais ações de indemnização e de execução de uma eventual indemnização.

159    Feitas estas precisões, resta determinar se a Comissão teve razão quando recusou uma divulgação mais ampla, ou mesmo integral, das cláusulas relativas à indemnização.

160    A este respeito, não pode ser acolhido o primeiro fundamento invocado na decisão recorrida, a saber, que o conhecimento específico dos limites da responsabilidade da empresa em causa permitiria adotar um comportamento estratégico em relação a si, na medida em que poderia ver‑se confrontada com as consequências económicas de múltiplas ações judiciais, intentadas de forma abusiva e injustificada, com o único objetivo de obter uma indemnização relacionada com a utilização da sua vacina.

161    Com efeito, embora o facto de uma empresa ser alvo de ações de indemnização poder, sem dúvida, acarretar custos elevados, quer em termos de recursos económicos, de tempo ou de pessoal, incluindo na hipótese de essas ações virem ulteriormente a ser julgadas improcedentes, o direito de terceiros que possam ter sofrido danos em consequência de uma vacina defeituosa de intentarem ações de indemnização contra as empresas em causa assenta na legislação nacional que transpõe a Diretiva 85/374. Esta via judicial é independente da existência e do conteúdo das cláusulas relativas à indemnização.

162    Por outro lado, o interesse das empresas em causa em evitar tais pedidos de indemnização, no caso de terem efetivamente produzido e posto em circulação uma vacina defeituosa, não pode ser qualificado de interesse comercial e, em todo o caso, não constitui um interesse digno de proteção, tendo em conta, nomeadamente, o direito de qualquer pessoa de pedir uma indemnização pelos danos que lhe tenham sido causados por um produto defeituoso (v., por analogia, Acórdão de 14 de junho de 2008, CDC Hydrogene Peroxide/Comissão, T‑437/08, EU:T:2011:752, n.° 49 e jurisprudência aí referida). Do mesmo modo, a vontade de evitar uma exposição a custos mais elevados associados a um processo judicial não constitui um interesse protegido pelo artigo 4.°, n.° 2, primeiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001 (v., neste sentido, Acórdão de 28 de junho de 2019, Intercept Pharma e Intercept Pharmaceuticals/EMA, T‑377/18, não publicado, EU:T:2019:456, n.^os 55 e 56).

163    Além disso, a decisão recorrida não contém nenhum elemento que permita concluir que a divulgação mais ampla do mecanismo de indemnização das empresas em causa podia dar origem a ações intentadas contra elas. Com efeito, o objeto de tais processos será sempre a condenação do produtor de vacinas a reparar o dano sofrido, independentemente da identidade da entidade que, em última análise, suportará o dano pago.

164    Nestas condições, o Tribunal Geral considera que o primeiro fundamento invocado na decisão recorrida para recusar uma divulgação mais ampla da cláusula relativa à indemnização não demonstra, conforme exigido pela jurisprudência citada no n.° 99, supra, a existência de um risco previsível e não meramente hipotético para os interesses comerciais das empresas em causa.

165    O segundo fundamento invocado na decisão recorrida para recusar a divulgação integral das cláusulas relativas à indemnização, em particular as que definem as condições exatas em que uma indemnização pelo Estado‑Membro está excluída, é que essa divulgação revelaria inevitavelmente aos concorrentes da empresa em causa, incluindo os que não produzem vacinas, os «pontos fracos» da sua cobertura de responsabilidade e proporcionar‑lhes‑ia uma vantagem concorrencial que poderiam explorar, por exemplo, em anúncios publicitários e publicidades comparativas.

166    A este respeito, cabe recordar que a razão pela qual as cláusulas relativas à indemnização foram incluídas nos contratos em causa, a saber, compensar os riscos incorridos pelas empresas em causa devido à redução do prazo de desenvolvimento das vacinas, já era do domínio público antes de a decisão recorrida ter sido adotada.

167    Além disso, todos os contratos em causa contêm uma cláusula relativa à indemnização que, de resto, enumera, de forma globalmente semelhante, as principais situações específicas em que a indemnização da empresa em causa pelo Estado‑Membro está excluída.

168    Uma vez que todas as empresas em causa beneficiavam, por uma razão identificada e legítima, de uma cláusula relativa à indemnização, a decisão recorrida não contém nenhum elemento que permita concluir que, no caso de uma divulgação mais ampla da cláusula relativa à indemnização, o risco de prejudicar os interesses comerciais das empresas em causa, nomeadamente ao conferir uma vantagem concorrencial entre elas, era, à data da sua adoção, razoavelmente previsível e não meramente hipotético.

169    Nestas condições, o Tribunal Geral considera que o segundo fundamento invocado na decisão recorrida para recusar uma divulgação mais ampla da cláusula relativa à indemnização não demonstra, como exige a jurisprudência referida no n.° 99, supra, a existência de um risco previsível e não meramente hipotético para os interesses comerciais das empresas em causa.

170    No que respeita ao terceiro fundamento invocado na decisão recorrida para recusar a divulgação integral da cláusula relativa à indemnização, nomeadamente as condições em que a indemnização pelo Estado‑Membro está excluída, a saber, que o conhecimento preciso dos limites da responsabilidade das empresas em causa teria repercussões na sua reputação junto dos consumidores e dos seus potenciais parceiros comerciais, cabe salientar que, contrariamente ao que alegam os recorrentes, o dano para a reputação de uma empresa constitui certamente um prejuízo para os seus interesses comerciais, na medida em que a reputação de qualquer operador ativo num mercado é essencial para o desempenho das suas atividades económicas no mercado (v., neste sentido, Acórdão de 5 de dezembro de 2018, Falcon Technologies International/Comissão, T‑875/16, não publicado, EU:T:2018:877, n.^os 51 e 53).

171    No entanto, pelas mesmas razões que foram expostas nos n.^os 166 a 168, supra, a decisão recorrida não contém nenhum elemento que permita concluir razoavelmente que, em caso de divulgação mais ampla da cláusula relativa à indemnização, o risco de prejudicar os interesses comerciais das empresas em causa, nomeadamente a sua reputação, era, à data da sua adoção, razoavelmente previsível e não meramente hipotético.

172    Nestas condições, o Tribunal Geral considera que o terceiro fundamento invocado na decisão recorrida para recusar uma divulgação mais ampla da cláusula relativa à indemnização não demonstra, como exige a jurisprudência referida no n.° 99, supra, a existência de um risco previsível e não meramente hipotético para os interesses comerciais das empresas em causa.

173    Face ao que antecede, a segunda acusação da segunda parte do segundo fundamento é fundada no que respeita às cláusulas relativas à indemnização dos contratos em causa.

174    Daqui resulta que, a segunda acusação da segunda parte do segundo fundamento deve ser julgada em parte procedente, no que respeita às cláusulas relativas à indemnização, e em parte improcedente, no que respeita às cláusulas relativas à responsabilidade contratual das empresas em causa.

3)      Quanto à recusa de acesso à lista de parceiros da rede de produção e de subcontratantes das empresas em causa

175    Com a terceira acusação, os recorrentes contestam o caráter suficiente da fundamentação da decisão recorrida e o seu mérito para justificar a recusa de acesso às informações relativas à lista dos parceiros da rede de produção e dos subcontratantes das empresas em causa com o fundamento na exceção relativa à proteção dos interesses comerciais prevista no artigo 4.°, n.° 2, primeiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001.

176    A Comissão contesta esta argumentação.

177    A este respeito, importa salientar que, na decisão recorrida, a Comissão indicou que a opção de ter instalações de produção num determinado local ou de recorrer a determinado subcontratante para uma tarefa específica era uma questão de estratégia comercial interna das empresas em causa e resultava de uma escolha económica precisa. A identidade das referidas instalações e a sua relação económica ou industrial com a empresa em causa não eram do domínio público. Daqui a Comissão concluiu que a divulgação dos anexos de todos os contratos em causa relativos aos subcontratantes revelaria aos concorrentes das empresas em causa elementos importantes das suas capacidades industriais e poderia prejudicar a sua capacidade industrial de produzir a vacina, ou mesmo, a longo prazo, impedir, por razões económicas, a execução integral dos contratos celebrados.

178    Ao fazê‑lo, contrariamente ao que sustentam os recorrentes, a Comissão forneceu explicações suficientes sobre o caráter comercialmente sensível das informações relativas à lista dos parceiros da rede de produção e dos subcontratantes das empresas em causa, pelo que a sua acusação relativa à insuficiência da fundamentação da decisão recorrida a este respeito deve ser rejeitada.

179    Depois de ter consultado as versões integrais dos contratos em causa, o Tribunal Geral constata que estes expõem, com um nível de detalhe variável, a identidade e a localização dos diferentes subcontratantes ou parceiros das empresas em causa bem como, consoante o caso, a repartição das tarefas entre as entidades enumeradas. Além disso, em certos casos, foram introduzidas, na fase do contrato de aquisição, alterações, como aditamentos ou mudanças de instalações ou de parceiros, ao acordo prévio de aquisição.

180    Por conseguinte, a Comissão teve razão quando considerou, na decisão recorrida, que as informações sobre a lista dos parceiros da rede de produção e sobre os subcontratantes das empresas em causa ocultadas nos contratos em causa diziam respeito às relações comerciais dessas empresas e, in fine, à sua capacidade e à sua estratégia industrial e comercial.

181    Ora, como foi recordado no n.° 100, supra, a proteção que deve ser garantida aos interesses comerciais, em conformidade com o artigo 4.°, n.° 2, primeiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001 pode abranger informações desta natureza.

182    Além disso, como, em substância, a Comissão salienta, não se pode excluir que as relações comerciais estabelecidas pelas empresas em causa com os seus parceiros da rede de produção e os seus subcontratantes tenham criado uma sinergia com valor comercial e que a divulgação de dados nominativos relativos a essas relações possa prejudicar os interesses comerciais das pessoas em causa ou prejudicar a concorrência leal (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 14 de junho de 2007, Antea Polska e o./Comissão, C‑54/21, EU:C:2022:888, n.° 79).

183    Por outro lado, as informações contidas nos contratos em causa não podem ser consideradas históricas (v., neste sentido, Acórdão de 7 de julho de 2015, Axa Versicherung/Comissão, T‑677/13, EU:T:2015:473, n.° 154 e jurisprudência aí referida, e Despacho de 12 de julho de 2018, RATP/Comissão, T‑250/18, não publicado, EU:T:2018:458, n.^os 55 e 57). Com efeito, esses dados tinham menos de dois anos e, como resulta da resposta da Comissão a uma questão colocada a título de medida de organização do processo, a maior parte dos contratos em causa ainda estava a ser executada no momento em que a decisão recorrida foi adotada.

184    Por último, os recorrentes não contestam nem o contexto altamente concorrencial em que as empresas em causa operam, nem o contexto de forte procura de vacinas contra a COVID‑19.

185    Daqui resulta que a Comissão teve razão quando considerou, na decisão recorrida, que a divulgação integral da lista dos parceiros da rede de produção e dos subcontratantes poderia fornecer aos concorrentes das empresas em causa informações comercialmente sensíveis sobre as suas capacidades industriais (v., neste sentido, Acórdãos de 7 de setembro de 2022, Saure/Comissão, T‑651/21, não publicado, EU:T:2022:526, n.^os 108 e 109, e de 12 de outubro de 2022, Saure/Comissão, T‑524/21, EU:T:2022:632, n.^os 99 a 102).

186    Decorre do que antecede que são fundadas as explicações da Comissão, na decisão recorrida, quanto à existência de um risco razoavelmente previsível e não hipotético de prejudicar a proteção dos interesses comerciais das referidas empresas no que respeita à divulgação integral da lista dos parceiros da rede de produção e dos subcontratantes das empresas em causa.

187    Tendo em conta o que antecede, a terceira acusação da segunda parte do segundo fundamento deve ser julgada improcedente.

c)      Conclusão sobre o segundo fundamento

188    Pelas razões expostas nos n.^os 65 a 92 e nos n.^os 154 a 174, supra, a primeira parte do segundo fundamento e a segunda acusação da segunda parte do segundo fundamento devem ser julgadas procedentes e a decisão recorrida deve ser anulada no que respeita à recusa parcial de acesso às declarações de inexistência de conflito de interesses e às cláusulas relativas à indemnização, havendo que julgar improcedente o segundo fundamento quanto ao restante.

3.      Quanto ao terceiro fundamento, relativo à existência de um interesse público superior que justifica o acesso integral aos documentos solicitados

189    Em apoio do terceiro fundamento, os recorrentes alegam que o seu pedido de acesso aos documentos é justificado por um interesse público superior que pode justificar especificamente a divulgação das informações sensíveis ocultadas. Em particular, os recorrentes invocam o princípio da boa governação da União e o princípio da transparência, que apresenta especial acuidade, uma vez que os documentos solicitados estão relacionados com violações dos seus direitos fundamentais. Os recorrentes também invocam os princípios fundamentais que regem os contratos públicos da União e os direitos a um processo equitativo, a uma boa administração e à integridade da pessoa. Exigem poder avaliar e verificar as práticas dos atores institucionais responsáveis pela negociação e a adjudicação dos contratos em causa, controlar a legalidade desses contratos, velar pela boa utilização dos fundos públicos atribuídos pela Comissão e dar o seu consentimento livre e esclarecido à vacinação. Invocam a relutância de numerosos cidadãos em serem vacinados, a circunstância de terem sido constrangidos a ser vacinados devido às restrições à liberdade de circulação por razões de saúde pública impostas pelos Estados‑Membros e a sua vontade de ter acesso aos contratos em causa a fim de serem devidamente informados e darem o seu consentimento a um ato médico.

190    A Comissão contesta esta argumentação.

191    A este respeito, o Tribunal Geral, por um lado, começa por salientar que o exame do terceiro fundamento apenas diz respeito aos contratos em causa, ou seja, aos documentos relativamente aos quais a Comissão concluiu estarem abrangidos pela exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, primeiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001.

192    Com efeito, as disposições do artigo 4.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1049/2001 não preveem a ponderação entre o interesse público relativo à vida privada e à integridade do indivíduo e um interesse público superior (Acórdão de 15 de julho de 2015, Dennekamp/Parlamento, T‑115/13, EU:T:2015:497, n.° 62). Por conseguinte, o terceiro fundamento não diz respeito às declarações de inexistência de conflito de interesses tratadas no âmbito da primeira parte do segundo fundamento.

193    Por outro lado, o Tribunal Geral recorda que a segunda acusação da segunda parte do segundo fundamento deve ser parcialmente acolhida, uma vez que os motivos de recusa de uma divulgação mais ampla das cláusulas relativas à indemnização não demonstram a existência de um risco previsível e não meramente hipotético de prejudicar os interesses comerciais das empresas em causa, em violação do artigo 4.°, n.° 2, primeiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001. Por conseguinte, a análise do terceiro fundamento não diz respeito a este aspeto da decisão recorrida.

194    Em conformidade com o disposto no artigo 4.°, n.° 2, último período, do Regulamento n.° 1049/2001, as instituições recusarão o acesso a um documento cuja divulgação possa prejudicar, nomeadamente, a proteção de interesses comerciais de uma pessoa singular ou coletiva, «exceto quando um interesse público superior imponha a divulgação». Isto significa que as instituições da União não podem recusar o acesso a um documento se a sua divulgação for justificada por um interesse público superior, mesmo que a divulgação seja suscetível de prejudicar a proteção dos interesses comerciais de uma pessoa singular ou coletiva.

195    Neste contexto, há que ponderar, por um lado, o interesse específico a proteger pela não divulgação do documento em causa, e, por outro, nomeadamente, o interesse geral em facultar o acesso a esse documento, tendo em conta, conforme se precisa no considerando 2 do Regulamento n.^o 1049/2001, as vantagens resultantes de uma transparência acrescida, a saber, uma melhor participação dos cidadãos no processo decisório e uma maior legitimidade, uma maior eficácia e uma maior responsabilidade da Administração perante os cidadãos num sistema democrático (v. Acórdãos de 21 de outubro de 2010, Agapiou Joséphidès/Comissão e EACEA, T‑439/08, não publicado, EU:T:2010:442, n.° 136 e jurisprudência aí referida, e de 5 de fevereiro de 2018, PTC Therapeutics International/EMA, T‑718/15, EU:T:2018:66, n.° 107).

196    Cabe ao requerente invocar, em concreto, as circunstâncias que demonstram um interesse público superior que justifique a divulgação dos documentos em causa (v. Acórdãos de 25 de setembro de 2014, LPN e Finlândia/Comissão, C‑514/11 P e C‑605/11 P, EU:C:2013:738, n.° 94, e jurisprudência aí referida, e de 25 de setembro de 2015, ClientEarth/Comissão, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, n.° 90 e jurisprudência aí referida). Com efeito, é a quem alega a existência de um interesse público superior, na aceção do último período da referida disposição, que cabe demonstrá‑lo (Acórdão de 25 de setembro de 2014, Spirlea/Comissão, T‑306/12, EU:T:2014:816, n.° 97).

197    Neste contexto, uma pessoa que pretenda opor‑se a um motivo de recusa de divulgação deve, por um lado, invocar a existência de um interesse público suscetível de prevalecer sobre esse motivo, e, por outro, demonstrar precisamente que, naquele caso, a divulgação dos documentos em causa contribuiria, em concreto, para assegurar a proteção desse interesse público, a tal ponto que o princípio da transparência prevalece sobre a proteção dos interesses que motivaram a recusa de divulgação (v., neste sentido, Despacho de 21 de maio de 2019, Pint/Comissão, C‑770/18, não publicado, EU:C:2019:436, n.° 18), a saber, no caso em apreço, a proteção dos interesses comerciais das empresas em causa.

198    O interesse público superior suscetível de justificar a divulgação de um documento não tem de ser necessariamente distinto dos princípios subjacentes ao Regulamento n.° 1049/2001. Contudo, considerações gerais não podem usadas para justificar o acesso aos documentos solicitados, o qual exige que o princípios da transparência tenha, no caso, uma acuidade particular que prime sobre as razões justificativas da recusa de divulgação integral dos documentos em questão (v., neste sentido, Acórdãos de 14 de dezembro de 2013, LPN e Finlândia/Comissão, C‑514/11 P e C‑605/11 P, EU:C:2013:738, n.^os 92 e 93 e jurisprudência aí referida, e de 16 de julho de 2015, ClientEarth/Comissão, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, n.^os 92 e 93).

199    No pedido confirmativo, os recorrentes invocaram um interesse público superior que justificava a divulgação dos documentos solicitados, baseado essencialmente na transparência exigida pela «boa governação que preside ao funcionamento da União segundo o artigo 15.° TFUE». Em sua opinião, este interesse público prevalece sobre os interesses comerciais das empresas em causa devido ao estado de emergência sanitária.

200    Na decisão recorrida, através da qual a Comissão concedeu um acesso mais amplo aos documentos 1, 3 a 6, 8 e 9, anteriormente divulgados, e um acesso parcial aos documentos 2, 7 e 10 a 13, que até então não tinham sido divulgados publicamente de forma expurgada, a Comissão indicou que reconhecia o estado de emergência associado à pandemia de COVID‑19, concordava com a importância da confiança do público nas suas ações no que dizia respeito à aquisição de vacinas e reconhecia o elevado grau de transparência exigido. No entanto, a Comissão entendeu que os requerentes não tinham demonstrado a necessidade de divulgar as informações comercialmente sensíveis, ocultadas com fundamento no artigo 4.°, n.° 2, primeiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001. Com efeito, os argumentos relativos à boa governação e à transparência têm caráter geral. A Comissão recordou que tinha comunicado de forma regular informações sobre o estado de adiantamento das negociações com as empresas em causa e sobre as diferentes diligências empreendidas, incluindo as diligências junto do Parlamento Europeu, para garantir a transparência. A Comissão explicou que tinha consultado as empresas em causa com vista a conceder o acesso mais amplo possível aos contratos em causa. Sublinhou, contudo, que o direito de acesso aos documentos não era um direito geral e absoluto. Seguidamente, recordou que considerações de ordem geral, incluindo sobre a proteção da saúde pública, não eram suficientes para justificar um interesse público superior, sem especificações das razões concretas que justificavam em que medida a divulgação serviria esse interesse público. A Comissão indicou que não tinha podido identificar um interesse público suscetível de primar sobre o interesse público e privado protegido pelo artigo 4.°, n.° 2, primeiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001. Por último, considerou que o facto de os contratos em causa dizerem respeito a um procedimento administrativo e não a atos legislativos reforçava a conclusão de que nenhum interesse público superior justificaria a divulgação das passagens ocultadas.

201    No caso vertente, a apreciação da Comissão não enferma de nenhum erro de direito à luz do artigo 4.°, n.° 2, primeiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001.

202    Em especial, no seu pedido confirmativo, os recorrentes só invocaram considerações gerais relativas à transparência e à boa governação. Ora, essas considerações não são suscetíveis de demonstrar que o interesse relativo à transparência apresentava, no caso em apreço, uma acuidade especial que pudesse primar sobre as razões justificativas da recusa de divulgação das partes ocultadas dos contratos em causa.

203    Em todo o caso, importa referir que a Comissão não negou a existência de um interesse público em receber informações relativas à aquisição das vacinas e aos contratos em causa, mas considerou, na decisão recorrida, que esse interesse estava satisfeito pelas várias diligências efetuadas para garantir a transparência, incluindo a publicação de informações atualizadas sobre o estado de evolução das negociações e a comunicação de informações ao Parlamento, oralmente e por escrito. Cabe igualmente referir que as informações ocultadas não contêm quaisquer indicações científicas relativas à eficácia e à segurança das vacinas que possam responder a eventuais preocupações do público relativamente à utilização das vacinas.

204    Esta conclusão não é posta em causa pelos argumentos invocados pelos recorrentes no âmbito do seu articulado de adaptação.

205    Primeiro, ao contrário do que os recorrentes afirmam, resulta da decisão recorrida que a Comissão examinou a questão da existência de um interesse público superior, sendo o ponto 3 dessa decisão consagrado à referida questão.

206    Segundo, na medida em que os recorrentes alegaram, no pedido confirmativo, a existência de um interesse público superior que justificava a divulgação integral dos contratos em causa, cabia‑lhes invocar, em concreto, as circunstâncias que justificavam essa divulgação. O argumento dos recorrentes de que cabia à Comissão examinar oficiosamente a existência desse interesse, mesmo que não o tivessem invocado, não pode pôr em causa esta conclusão.

207    É certo que o artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1049/2001, que estabelece as modalidades práticas dos pedidos de acesso aos documentos ao abrigo deste regulamento, prevê que «[o] requerente não é obrigado a declarar as razões do pedido». No entanto, quando uma instituição que recebe um pedido de acesso constata que a divulgação em causa pode prejudicar a proteção de um dos interesses enumerados no artigo 4.°, n.° 2, daquele regulamento, como fez a Comissão na sua resposta ao pedido inicial, é ao requerente que pretende que a instituição em causa reveja a sua posição, alegando a existência de um interesse público superior, que cabe apresentar argumentos para esse efeito, como referido nos n.^os 196 e 197, supra.

208    Terceiro, no que diz respeito às afirmações gerais relativas à sua vontade de poderem controlar as práticas dos atores institucionais responsáveis pela adjudicação dos contratos em causa e a legalidade dos referidos contratos e de velarem pela boa utilização dos fundos públicos atribuídos pela Comissão, os recorrentes não fundamentam as razões concretas que, no caso vertente, justificariam uma divulgação mais ampla desses contratos. Neste contexto, importa salientar que não compete aos recorrentes determinar em que medida foram respeitados o direito da União em matéria de adjudicação de contratos e o direito belga, que é o direito que rege os contratos em causa. Do mesmo modo, não lhes compete assegurar a proteção dos interesses financeiros da União. Com efeito, o Regulamento (UE, Euratom) 2018/1046 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de julho de 2018, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União, que altera os Regulamentos (UE) n.° 1296/2013 (UE) n.° 1301/2013 (UE) n.° 1303/2013, UE n.° 1304/2013 (UE) n.° 1309/2013 (UE) n.° 1316/2013 (UE) n.° 223/2014 e (UE) n.° 283/2014 e a Decisão n.° 541/2014/UE, e revoga o Regulamento (UE, Euratom) n.° 966/2012 (JO 2018, L 193, p. 1), e o Regulamento 2016/369, conforme alterado pelo Regulamento 2020/521, bem como os contratos em causa contêm disposições que habilitam a Comissão, o Tribunal de Contas Europeu e a Procuradoria Europeia a realizar auditorias e inquéritos, em conformidade com as respetivas competências. Além disso, os recorrentes não explicam de que forma a divulgação dos elementos comercialmente sensíveis ocultados lhes permitiria formar uma opinião informada sobre a adjudicação conjunta dos contratos relativos às vacinas contra a COVID‑19 ou sobre a utilização de fundos públicos, ao passo que esses mesmos elementos poderiam ser utilizados contra as empresas em causa ou mesmo contra a Comissão e os Estados‑Membros no âmbito de contratos de aquisição posteriores. Daqui resulta que os recorrentes não demonstraram com precisão como é que a divulgação das informações ocultadas contribuiria, em concreto, para garantir a proteção dos interesses que invocam.

209    Quarto, no que se refere às afirmações dos recorrentes segundo os quais, em substância, a divulgação mais ampla dos contratos em causa era necessária para serem devidamente informados e poderem dar o seu consentimento esclarecido à vacinação contra a COVID‑19, além de serem de natureza geral, essas afirmações baseiam‑se no pressuposto de que as passagens ocultadas dos contratos em causa contêm informações científicas suscetíveis de responder a eventuais preocupações do público relativamente à utilização das vacinas. Tal como referido no n.° 202, supra, não é esse o caso, e, como referido no n.° 126, supra, as empresas em causa são obrigadas a respeitar todas as condições previstas nas autorizações de colocação dos seus produtos no mercado. Por conseguinte, não se pode considerar que os recorrentes tenham demonstrado que a divulgação das informações ocultadas contribuiria, em concreto, para assegurar a proteção do interesse público que invocam.

210    Quinto, deve rejeitar‑se a argumentação dos recorrentes segundo a qual a transparência é particularmente importante pois os contratos em causa contribuíram para violar os seus direitos fundamentais. Com efeito, os referidos contratos não preveem nem uma obrigação de vacinação contra a COVID‑19 nem uma obrigação de fazer prova de vacinação como condição para o levantamento das restrições à livre circulação introduzidas pelos Estados‑Membros por razões de saúde pública. A este respeito, as obrigações nesse sentido decorrem exclusivamente do direito nacional dos Estados‑Membros (v., neste sentido, Despacho de 29 de abril de 2022, Abenante e o./Parlamento e Conselho, T‑527/21, não publicado, EU:T:2022:278, n.^os 22 e 23).

211    Por último, no que respeita às afirmações dos recorrentes respeitantes à vontade de exercer um controlo democrático das ações da Comissão, como a Comissão indicou na decisão recorrida, a sua atividade administrativa não exige um acesso aos documentos tão alargado como o relativo à atividade legislativa de uma instituição da União (v., por analogia, Acórdãos Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, n.° 60, e de 27 de fevereiro de 2014, Comissão/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, n.° 91).

212    Ora, no caso vertente, os contratos em causa inscrevem‑se no âmbito de uma atividade administrativa.

213    Nestas condições, a Comissão não cometeu nenhum erro de direito quando, na data da adoção da decisão recorrida, invocou a exceção relativa à proteção dos interesses comerciais das empresas em causa, entendendo‑se, no entanto, que, como resulta do artigo 4.°, n.° 7, do Regulamento n.° 1049/2001, esta exceção não se destina a ser aplicada por um período ilimitado, mas apenas durante o período em que essa proteção jurídica se justificar com base no conteúdo do documento em causa (v., neste sentido, Acórdão de 26 de janeiro de 2010, Internationaler Hilfsfonds/Comissão, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, n.^os 56 e 57).

214    Daqui resulta que há que julgar improcedente o terceiro fundamento, na parte em que se circunscreve aos n.^os 191 a 193, supra.

4.      Quanto ao quarto fundamento, relativo à violação do princípio da proporcionalidade

215    Em apoio do seu quarto fundamento, os recorrentes sustentam que as medidas adotadas pela Comissão violam o princípio da proporcionalidade.

216    A Comissão conclui pela improcedência destas alegações.

217    No caso em apreço, pelos motivos expostos nos n.^os 85 a 92 e 193, supra, o exame do quarto fundamento não diz respeito à recusa parcial de acesso às declarações de inexistência de conflito de interesses ou às cláusulas relativas à indemnização dos contratos em causa.

218    No que se refere à crítica apontada à Comissão de que não verificou se a divulgação era proporcionada ao prejuízo causado aos interesses dos recorrentes, cabe recordar que o artigo 4.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1049/2001 prevê que, quando só algumas partes do documento pedido forem abrangidas por uma ou várias exceções, as restantes partes do documento serão divulgadas, e que o exame do acesso parcial a esse documento da Comissão deve ser efetuado à luz do princípio da proporcionalidade (v., neste sentido, Acórdão de 14 de setembro de 2001, Conselho/Hautala, C‑353/99 P, EU:C:2001:661, n.^os 27 e 28).

219    Com efeito, a jurisprudência sublinha que decorre dos termos do artigo 4.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1049/2001 que uma instituição ou um órgão é obrigado a ponderar a possibilidade de conceder um acesso parcial aos documentos objeto de um pedido de acesso, limitando a eventual recusa aos dados abrangidos pelas exceções previstas. A instituição ou o órgão deve conceder esse acesso parcial se o objetivo prosseguido por essa instituição ou esse órgão, ao recusar o acesso ao documento, puder ser alcançado no caso de essa instituição se limitar a ocultar passagens suscetíveis de prejudicar o interesse público protegido (Acórdão de 12 de setembro de 2013, Besselink/Conselho, T‑331/11, não publicado, EU:T:2013:419, n.° 84; v., neste sentido, Acórdão de 12 de setembro de 2013, Conselho/Hautala, C‑353/99 P, EU:C:2001:661, n.° 29).

220    A análise pormenorizada dos diferentes documentos, constantes da decisão recorrida, revela que a Comissão examinou o pedido de acesso aos documentos no estrito respeito do princípio da proporcionalidade, cuja aplicação no domínio do acesso aos documentos foi descrita na jurisprudência referida nos n.^os 218 e 219, supra.

221    Em face do que antecede, o quarto fundamento, na parte em que se circunscreve ao n.° 217, supra, deve ser julgado improcedente.

222    À luz de todas as considerações que antecedem, há que anular a decisão recorrida na parte em que, em violação do artigo 4.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1049/2001, recusou um acesso mais amplo às declarações de inexistência de conflito de interesses assinadas pelos membros da equipa conjunta de negociação e na parte em que em violação do artigo 4.°, n.° 2, primeiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, recusou um acesso mais amplo às cláusulas relativas à indemnização, e negar provimento ao recurso quanto ao restante.

223    Neste contexto, importa recordar que não cabe ao Tribunal Geral substituir‑se à Comissão e indicar as partes de documentos a que deveria ter sido permitido um acesso total ou parcial, estando a instituição obrigada, na execução do presente acórdão e em conformidade com o artigo 266.° TFUE, a tomar em consideração os fundamentos que a este respeito nele figuram (v., neste sentido, Acórdão de 14 de setembro de 2006, Franchet e Byk/Comissão, T‑391/03 e T‑70/04, EU:T:2006:190, n.° 133).

IV.    Quanto às despesas

224    Nos termos do artigo 134.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido. Por outro lado, nos termos do artigo 137.° do Regulamento de Processo, se não houver lugar a decisão de mérito, o Tribunal Geral decide livremente sobre as despesas. Tendo a Comissão sido vencida no essencial, há que condená‑la nas despesas, em conformidade com os pedidos dos recorrentes.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção)

decide:

1)      Não há que conhecer do mérito do pedido de anulação da decisão tácita da Comissão Europeia de 24 de setembro de 2021 que indeferiu o pedido confirmativo de acesso aos documentos.

2)      São anuladas a Decisão da Comissão C(2022) 1359 final, de 28 de fevereiro de 2022, adotada em aplicação do artigo 4.° do Regulamento (CE) n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, e que concedeu a Fabien Courtois e às outras pessoas singulares cujos nomes figuram em anexo um acesso parcial a determinados documentos relativos à aquisição de vacinas por aquela instituição no âmbito da pandemia de COVID‑19, bem como a versão francesa da referida decisão comunicada, em 31 de março de 2022, a Fabien Courtois e às outras pessoas singulares cujos nomes figuram em anexo, na parte em que a Comissão recusou um acesso mais amplo, por um lado, às declarações de inexistência de conflito de interesses assinadas pelos membros da equipa conjunta de negociação para a aquisição de vacinas contra a COVID‑19 com fundamento no artigo 4.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1049/2001, e, por outro lado, às cláusulas relativas à indemnização nos acordos prévios de aquisição e nos contratos de aquisição celebrados entre a Comissão e as empresas farmacêuticas em causa para aquisição das referidas vacinas com fundamento no artigo 4.°, n.° 2, primeiro travessão, do mesmo regulamento.

3)      É negado provimento ao recurso quanto ao restante.

4)      A Comissão é condenada nas despesas, incluindo nas despesas relativas à petição na sua versão inicial.

Svenningsen

Mac Eochaidh

Martín y Pérez de Nanclares

Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 17 de julho de 2024.

Assinaturas

Índice

I. Antecedentes do litígio

II. Pedidos das partes

III. Questão de direito

A. Quanto à legitimidade dos recorrentes

B. Quanto ao objeto do litígio

C. Quanto ao mérito

1. Quanto ao primeiro fundamento, relativo ao caráter incompleto da lista dos documentos identificados como estando inseridos no âmbito do pedido de acesso aos documentos

2. Quanto ao segundo fundamento, relativo à inaplicabilidade das duas exceções invocadas pela Comissão para justificar a recusa de acesso aos documentos solicitados

a) Quanto à primeira parte do segundo fundamento, relativa à inaplicabilidade da exceção relativa à proteção da vida privada e da integridade do indivíduo [artigo 4.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1049/2001]

b) Quanto à segunda parte do segundo fundamento, relativa à inaplicabilidade da exceção relativa à proteção dos interesses comerciais das empresas (artigo 4.°, n.° 2, primeiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001)

1) Quanto à recusa parcial de acesso às cláusulas relativas às propriedades das vacinas e ao controlo de qualidade

i) Quanto à fundamentação da decisão recorrida

ii) Quanto ao mérito da fundamentação da decisão recorrida

2) Quanto à recusa parcial de acesso às cláusulas relativas à indemnização

i) Quanto à fundamentação da decisão recorrida

ii) Quanto ao mérito da fundamentação da decisão recorrida

— Quanto às cláusulas relativas à responsabilidade contratual

— Quanto às cláusulas relativas à indemnização

3) Quanto à recusa de acesso à lista de parceiros da rede de produção e de subcontratantes das empresas em causa

c) Conclusão sobre o segundo fundamento

3. Quanto ao terceiro fundamento, relativo à existência de um interesse público superior que justifica o acesso integral aos documentos solicitados

4. Quanto ao quarto fundamento, relativo à violação do princípio da proporcionalidade

IV. Quanto às despesas

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*      Língua do processo: francês.

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1      A lista dos outros recorrentes apenas está anexada à versão notificada às partes.