1.

Neste recurso ( 2 ), interposto ao abrigo do artigo 263.o TFUE, a República da Polónia pede ao Tribunal de Justiça que anule o Regulamento (UE, Euratom) 2020/2092 ( 3 ).

2.

No âmbito do recurso, cuja importância constitucional é incontestável, discute‑se a questão de saber se o Regulamento 2020/2092, que institui um mecanismo de proteção do orçamento da União contra as violações dos princípios do Estado de Direito pelos Estados‑Membros ligadas à execução orçamental, foi adotado com uma base jurídica adequada e é compatível com diversas disposições do direito primário, nomeadamente com o artigo 7.o TUE.

3.

O Tribunal de Justiça decidiu remeter o recurso ao Tribunal Pleno, enquanto formação jurisdicional apta a decidir causas de «excecional importância» (artigo 16.o do Estatuto do Tribunal de Justiça).

4.

Remeto para a transcrição das normas dos Tratados e do direito derivado da União a que procedo nas Conclusões do processo C‑156/21.

5.

A República da Polónia pede ao Tribunal de Justiça:

6.

O Parlamento e o Conselho pedem que o Tribunal de Justiça negue provimento ao recurso e condene a República da Polónia nas despesas.

7.

Em 12 de maio de 2021, o Parlamento Europeu pediu que o processo fosse submetido à via processual prevista no artigo 133.o do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça (tramitação acelerada), pedido que o Presidente do Tribunal de Justiça deferiu em 9 de junho de 2021.

8.

Em 12 de maio de 2021, o Conselho pediu ao Tribunal de Justiça, em conformidade com o artigo 151.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, que não tivesse em conta determinadas passagens da petição da República da Polónia, com o fundamento de que reproduziam ou faziam referência a um parecer não publicado do Serviço Jurídico do Conselho. Em 29 de junho de 2021, o Tribunal de Justiça decidiu, em aplicação do n.o 5 desse artigo, reservar para final a apreciação desse incidente, conjuntamente com a apreciação do mérito do recurso de anulação.

9.

Na audiência realizada no Tribunal de Justiça, reunido em Tribunal Pleno, em 11 e 12 de outubro de 2021, intervieram a República da Polónia, o Parlamento Europeu e o Conselho, a Comissão Europeia, os Governos do Reino da Bélgica, do Reino da Dinamarca, da República Federal da Alemanha, da Hungria, da Irlanda, do Reino de Espanha, da República Francesa, do Grão‑Ducado do Luxemburgo, do Reino dos Países Baixos, da República da Finlândia e do Reino da Suécia.

10.

Nas presentes conclusões, seguirei a mesma ordem que utilizei nas do processo C‑156/21. Antes de mais, abordarei o incidente processual suscitado pelo Conselho. Em seguida, referir‑me‑ei ao contexto jurídico em que a elaboração e a adoção do Regulamento 2020/2092 se inserem. Por último, debruçar‑me‑ei sobre os onze fundamentos de anulação invocados pela República da Polónia para pedir a anulação do Regulamento 2020/2092.

11.

Para evitar repetições, remeterei para as Conclusões do processo C‑156/21 (cuja data de registo é anterior à do presente processo) sempre que for possível. Por conseguinte, só abordarei nas presentes conclusões as questões que não tenham sido já tratadas nas primeiras.

12.

O Conselho pede ao Tribunal de Justiça que «não tenha em conta as passagens da petição e dos seus anexos que fazem referência, retomam o conteúdo ou refletem a análise efetuada no parecer do Serviço Jurídico do Conselho (documento 13593/18 do Conselho) de 25 de outubro de 2018 e, em especial, as passagens [dos n.os 53, 75, 126, 133 e 139]».

13.

O Governo polaco pede ao Tribunal de Justiça que indefira o pedido do Conselho com base no facto de os seus argumentos serem infundados e não poderem ser acolhidos.

14.

Nas minhas Conclusões no processo C‑156/2021, exponho as razões que me levam a sugerir o indeferimento do pedido incidental do Conselho, idêntico ao do presente processo, após ter analisado: a) a regulamentação relativa ao acesso e à invocação judicial dos documentos das instituições; b) a jurisprudência relativa ao acesso aos pareceres dos serviços jurídicos das instituições e à sua invocação em juízo; e c) a sua aplicação a este litígio.

15.

Pelas mesmas razões, proponho que, também neste processo, o Tribunal de Justiça indefira o pedido incidental pelo Conselho.

16.

Remeto para os argumentos desenvolvidos nas Conclusões do processo C‑156/21 sobre o processo legislativo seguido para a adoção do Regulamento 2020/2092 e sobre os mecanismos de condicionalidade financeira existentes no direito da União.

17.

A Polónia alega que o regulamento adotado com base no artigo 322.o, n.o 1, alínea a), TFUE não pode definir o conceito de Estado de Direito nem os elementos constitutivos das violações deste. Também não pode autorizar a Comissão e o Conselho a explicitar, na aplicação deste regulamento, as exigências ligadas aos princípios do Estado de Direito. Finalmente, o legislador não podia autorizar o Conselho a basear‑se nas constatações da Comissão quanto à violação desses princípios para adotar medidas de proteção do orçamento da União dirigidas contra um Estado‑Membro.

18.

O Governo polaco alega que o Regulamento 2020/2092 permite a aplicação de sanções aos Estados‑Membros por incumprimento das obrigações que lhes incumbem por força dos Tratados. Entende, por conseguinte, que o Regulamento 2020/2092 não cumpre os requisitos que um mecanismo de condicionalidade financeira deve cumprir. Assim, não pode ter por base jurídica o artigo 322.o, n.o 1, alínea a), TFUE, que atribui funções estritamente orçamentais às instituições da União.

19.

A análise destes argumentos nos pontos correspondentes das Conclusões do processo C‑156/21 leva‑me a defender a improcedência do primeiro fundamento do recurso.

20.

O Governo polaco entende que, se o Tribunal de Justiça aceitar que a União dispõe de competência para adotar o Regulamento 2020/2092, a sua base jurídica deveria ser o artigo 311.o, terceiro parágrafo, TFUE ou, não sendo possível, o artigo 312.o, n.o 2, TFUE, e não o artigo 322.o, n.o 1, alínea a), TFUE.

21.

Na opinião do Governo polaco, o Regulamento 2020/2092 diz respeito, e está ligado, ao novo ciclo orçamental, a todos os compromissos financeiros assumidos para o quadro financeiro plurianual (a seguir «QFP») ( 4 ) e ao Instrumento de Recuperação da União Europeia Next Generation EU ( 5 ), como demonstra o seu processo de elaboração.

22.

O artigo 322.o, n.o 1, alínea a), TFUE não confere cobertura jurídica adequada ao Regulamento 2020/2092, uma vez que apenas permite a adoção de atos de execução do orçamento anual da União.

23.

Entende que a utilização dessa base jurídica errada levou a um processo legislativo inadequado (ordinário) e a um sistema de votação incorreto (por maioria qualificada). Deste modo, são desrespeitados requisitos de forma essenciais, uma vez que o artigo 311.o, terceiro parágrafo, TFUE e o artigo 312.o, n.o 2, TFUE preveem o recurso a um processo legislativo especial e a decisão por unanimidade.

24.

O Parlamento e o Conselho contestam estes argumentos ( 6 ).

25.

O Regulamento 2020/2092 institui um mecanismo de condicionalidade financeira com caráter permanente que não está ligado a nenhum orçamento anual ou a um determinado QFP.

26.

As modalidades de execução do orçamento cuja adoção é admitida pelo artigo 322.o, n.o 1, alínea a), TFUE aplicam‑se tanto aos quadros financeiros plurianuais (e ao Instrumento Next Generation EU) como aos orçamentos anuais. O artigo 310.o TFUE consagra o princípio da anualidade, o que significa que as receitas e as despesas previstas nos quadros financeiros plurianuais são repartidas e executadas anualmente por cada orçamento.

27.

Dos dois artigos invocados pelo Governo polaco, o primeiro (artigo 311.o, terceiro parágrafo, TFUE) dispõe que «[o] Conselho, deliberando de acordo com um processo legislativo especial, por unanimidade e após consulta ao Parlamento Europeu, adota uma decisão que estabelece as disposições aplicáveis ao sistema de recursos próprios da União. Neste quadro, é possível criar novas categorias de recursos próprios ou revogar uma categoria existente. Essa decisão só entra em vigor após a sua aprovação pelos Estados‑Membros, em conformidade com as respetivas normas constitucionais».

28.

Ora, o Regulamento 2020/2092 não cria nenhum tipo de recurso próprio, não revoga nenhum dos existentes, e não regula nem as modalidades de cobrança dos recursos próprios nem a relação entre eles. Foi concebido para ser aplicado essencialmente às despesas da União e não tanto às suas receitas. Por este motivo, o artigo 311.o, terceiro parágrafo, TFUE não pode constituir a base jurídica adequada para a sua adoção.

29.

O mesmo pode ser dito no que respeita ao segundo artigo alegadamente violado (artigo 312.o, n.o 2, TFUE), nos termos do qual «[o] Conselho, deliberando de acordo com um processo legislativo especial, adota um regulamento que estabelece o quadro financeiro plurianual. O Conselho delibera por unanimidade, após aprovação do Parlamento Europeu, que se pronuncia por maioria dos membros que o compõem […]».

30.

O quadro financeiro plurianual é estabelecido por um período de pelo menos cinco anos, destina‑se a garantir, durante esse período, que as despesas da União sigam uma evolução ordenada e, para esse efeito, fixa os montantes dos limites máximos anuais das dotações para autorizações por categoria de despesa e do limite máximo anual das dotações para pagamentos.

31.

Em contrapartida, o Regulamento 2020/2092 não contém nenhuma planificação das autorizações e dos pagamentos da União durante um período (mantém‑se em vigor enquanto não for revogado) e não pode ser qualificado de mecanismo útil para o bom desenrolar do processo orçamental anual, na aceção do artigo 312.o, n.o 3, TFUE.

32.

Quanto à circunstância de o Regulamento 2020/2092 ter sido adotado em paralelo com as negociações do QFP 2021 a 2027 e do Instrumento Next Generation EU (ou de ter um nexo político com eles), este fator temporal não tem incidência na escolha da sua base jurídica nem na fiscalização da sua legalidade.

33.

Nestas condições, o segundo fundamento do recurso deve ser julgado improcedente.

34.

O Governo polaco alega, a título subsidiário (no caso de o Tribunal de Justiça reconhecer a competência do legislador da União para o aprovar), que o Regulamento 2020/2092 foi adotado em violação do Protocolo n.o 2 relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade.

35.

Segundo o Governo polaco, a execução do orçamento da União não é uma competência exclusiva das previstas no artigo 3.o, n.o 1, TFUE, mas sim uma competência partilhada, das previstas no artigo 4.o, n.o 1, TFUE, embora não conste da lista destas.

36.

Entende que esta afirmação é corroborada pelo artigo 325.o, n.o 1, TFUE, nos termos do qual «[a] União e os Estados‑Membros combaterão as fraudes e quaisquer outras atividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da União, por meio de medidas a tomar ao abrigo do presente artigo […]».

37.

Referindo‑se ao projeto da Comissão relativo ao (futuro) Regulamento 2020/2092 ( 7 ), o Governo polaco alega que, não tendo esta proposta sido transmitida aos parlamentos nacionais para verificar a sua adequação ao princípio da subsidiariedade, foram violados os artigos 4.o, primeiro parágrafo, 6.o, primeiro parágrafo, e 7.o, n.o 1, do Protocolo n.o 2.

38.

Tal omissão constitui um vício de forma essencial que conduz à anulação do Regulamento 2020/2092. Foi o que o Tribunal de Justiça declarou para o incumprimento da obrigação de consulta do Parlamento Europeu no âmbito do processo legislativo.

39.

O Conselho e o Parlamento Europeu contestam estes argumentos.

40.

O orçamento permite à União desenvolver as suas políticas e assegurar o funcionamento das suas instituições, órgãos e organismos. Não lhe é aplicável a repartição vertical de competências entre a União e os seus Estados‑Membros (artigos 3.o TFUE a 6.o TFUE), uma vez que faz parte de uma competência interna relativa ao funcionamento da União e das suas instituições, que se assemelha à que estas últimas detêm para a adoção dos regulamentos internos, do regime linguístico ou do estatuto dos seus funcionários e agentes. Por conseguinte, a execução do orçamento da União não é uma matéria sujeita ao princípio da atribuição de competências, mas sim um poder que pertence exclusivamente à União.

41.

Estas afirmações não são contrariadas pelo artigo 317.o TFUE, que atribui à Comissão a missão de executar, sob sua própria responsabilidade, o orçamento «em cooperação com os Estados‑Membros nos termos da regulamentação adotada em execução do artigo 322.o [TFUE]».

42.

Por conseguinte, é possível uma intervenção por delegação dos Estados‑Membros na gestão do orçamento da União, sob o controlo da Comissão. É o que demonstra o regime de «gestão partilhada» que o Regulamento Financeiro ( 8 ) prevê no seu artigo 63.o ( 9 ). Todavia, essa gestão partilhada entre a União e os seus Estados‑Membros não significa que estes últimos possam adotar as regras do orçamento da União ( 10 ). A execução do seu orçamento é da competência exclusiva da União e esta pode delegá‑la nos Estados‑Membros quando considerar que a gestão partilhada é a melhor forma de a concretizar. Logicamente, na gestão partilhada, a Comissão mantém o controlo sobre as ações das autoridades estatais.

43.

O artigo 325.o TFUE, no capítulo consagrado à «luta contra a fraude», também não pode ser invocado para conferir competência aos Estados‑Membros no que respeita ao mecanismo da condicionalidade financeira ligado à execução do orçamento da União.

44.

Ao instituir tal mecanismo, o Regulamento 2020/2092 não tem por finalidade imediata a luta contra a fraude. Além disso, este mecanismo de condicionalidade financeira atua apenas em relação aos Estados‑Membros, mas não em relação aos operadores privados, que são os visados pelo artigo 325.o TFUE e pelas normas de direito derivado que o aplicam.

45.

Com base nesta premissa, uma vez que o princípio da subsidiariedade rege os domínios abrangidos pela competência partilhada entre os Estados‑Membros e a União (artigo 5.o, n.o 3, TUE), não é aplicável à execução do orçamento da União. Mas, mesmo que assim fosse e que esse princípio fosse considerado aplicável, considero que não ocorreu o vício de forma essencial que o Governo polaco aponta.

46.

No que respeita à alegada violação dos artigos 4.o, primeiro parágrafo, 6.o, primeiro parágrafo, e 7.o, n.o 1, do Protocolo n.o 2, recordo que os regulamentos, como os outros atos normativos, são aprovados pelas instituições da União nos termos do artigo 288.o, primeiro parágrafo, TFUE. Se uma instituição da União não intervém na sua adoção, quando uma regra dos Tratados o preveja de forma vinculativa, é lógico que esse vício de forma seja qualificado de essencial e produza efeitos invalidantes ( 11 ).

47.

Ora, as funções dos parlamentos nacionais limitam‑se às que figuram no artigo 12.o TUE, que, no que aqui interessa, consistem em ser informados e notificados dos projetos de atos legislativos da União [alínea a)] e em garantir o respeito pelo princípio da subsidiariedade, de acordo com os procedimentos previstos no Protocolo n.o 2 [alínea b)]. Nos termos do artigo 7.o do Protocolo n.o 2, a sua intervenção não bloqueia a adoção do ato normativo, mas obriga a Comissão a reanalisar a proposta a fim de a manter, retirar ou alterar.

48.

O vício de forma que o Governo polaco alega foi cometido pela Comissão ao não cumprir a sua obrigação de enviar aos parlamentos nacionais o projeto de ato legislativo, conforme previsto no artigo 4.o, primeiro parágrafo, do Protocolo n.o 2.

49.

Dessa violação inicial decorreria a do artigo 6.o, primeiro parágrafo, do Protocolo n.o 2 (possibilidade de um Parlamento nacional emitir parecer fundamentado «em que exponha as razões pelas quais considera que o projeto em questão não obedece ao princípio da subsidiariedade») e a do artigo 7.o, n.o 1, do mesmo protocolo (as instituições da União, «se del[a]s emanar o projeto de ato legislativo, têm em conta os pareceres fundamentados emitidos pelos Parlamentos nacionais»).

50.

No entanto, importa não esquecer que:

51.

O reconhecimento expresso do Governo polaco de que o projeto da Comissão foi enviado aos parlamentos nacionais ( 14 ) não impede este mesmo Governo de afirmar que a Comissão devia ter procedido a uma segunda notificação, dado que esse projeto sofreu alterações de relevo no decurso do processo legislativo.

52.

Em apoio da sua posição, o Governo polaco invoca a jurisprudência do Tribunal de Justiça ( 15 ) nos termos da qual «a obrigação de consulta do Parlamento [Europeu] durante o processo legislativo, nos casos previstos pelo Tratado, implica que este seja novamente consultado sempre que o texto finalmente adotado, considerado no seu conjunto, se afaste na sua substância daquele sobre o qual já foi consultado o Parlamento».

53.

Todavia, esta jurisprudência não é aplicável no caso em apreço, uma vez que o Protocolo n.o 2 não prevê segundos (ou sucessivos) envios dos projetos de atos legislativos aos parlamentos nacionais, quando, no âmbito do procedimento que decorre no Conselho e no Parlamento, o seu conteúdo seja alterado. No caso do Regulamento 2020/2092, a Comissão não alterou a sua proposta inicial, sendo que foram o Conselho e o Parlamento que o fizeram, até à adoção do texto final.

54.

Atendendo a estas considerações, há que julgar improcedente o terceiro fundamento de recurso.

55.

Em substância, o Governo polaco alega que a fundamentação do regulamento que constava da proposta da Comissão não respeitava a obrigação imposta pelo artigo 296.o, segundo parágrafo, TFUE, conforme interpretada pelo Tribunal de Justiça.

56.

Em especial, acrescenta, essa proposta não justificava a necessidade da adoção do Regulamento 2020/2092 nem a escolha do artigo 322.o, n.o 1, alínea a), TFUE como base jurídica.

57.

O Parlamento e o Conselho contestam esta argumentação.

58.

Em primeiro lugar, este fundamento é inoperante, pois diz unicamente respeito à proposta inicial da Comissão e não ao conteúdo final do Regulamento 2020/2092. É este o ato legislativo que é impugnado, e não essa proposta.

59.

Embora os textos considerados no âmbito do processo legislativo de um ato da União possam ser ponderados para examinar a sua fundamentação, a única que importa é a que figure no ato normativo tal como foi adotado e publicado. Logicamente, a fundamentação desse ato será a que consta dos considerandos que figuram no seu preâmbulo.

60.

Em segundo lugar, como afirma o Tribunal de Justiça, a fundamentação exigida pelo artigo 296.o, segundo parágrafo, TFUE ( 16 ) deve ser adaptada à natureza do ato em causa e deve deixar transparecer de forma clara e inequívoca a argumentação da instituição autora do ato, por forma a permitir aos interessados conhecerem as razões da medida adotada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização ( 17 ).

61.

Ora, no caso em apreço, o legislador da União fundamentou suficientemente a adoção do Regulamento 2020/2092 ao longo dos 29 considerandos do seu preâmbulo. No primeiro dos «vistos» incluídos nesse preâmbulo, é invocado, nomeadamente, o artigo 322.o, n.o 1, alínea a), TFUE.

62.

Nesses considerandos figuram as razões que conduziram ao estabelecimento do mecanismo da condicionalidade financeira para a proteção do orçamento da União em caso de violação eventual dos princípios do Estado de Direito pelos Estados‑Membros.

63.

A relação «entre o respeito pelo Estado de Direito e a execução eficiente do orçamento da União de acordo com os princípios da boa gestão financeira», como elemento essencial do Regulamento 2020/2092, é identificada, nomeadamente, no seu considerando 13.

64.

Por conseguinte, há que julgar improcedente o quarto fundamento do recurso.

65.

Na opinião do Governo polaco, o Regulamento 2020/2092 institui um novo mecanismo, não previsto nos Tratados, de fiscalização do respeito pelos Estados‑Membros dos princípios do Estado de Direito. Por conseguinte, produz efeitos equivalentes a uma alteração dos Tratados, irrealizável por uma simples norma de direito derivado.

66.

Além disso, entende que, uma vez que o seu objetivo se sobrepõe ao objetivo do procedimento estabelecido no artigo 7.o TUE, o Regulamento 2020/2092 contorna a aplicação deste artigo, cujas condições são mais exigentes e oferecem mais garantias aos Estados‑Membros.

67.

A análise destes argumentos nos pontos correspondentes das Conclusões do processo C‑156/21 leva‑me a defender a improcedência do quinto fundamento do recurso.

68.

Segundo o Governo polaco, a adoção do Regulamento 2020/2092 implica de facto uma violação do artigo 269.o, primeiro parágrafo, TFUE, na medida em que alarga a competência do Tribunal de Justiça (que esse artigo limita à fiscalização das disposições processuais) a qualquer violação dos princípios do Estado de Direito, cujo alcance é definido, igualmente sem nenhum fundamento, pelo Regulamento 2020/2092.

69.

A análise destes argumentos nos pontos correspondentes das Conclusões do processo C‑156/21 leva‑me a defender a improcedência do sexto fundamento do recurso.

70.

Segundo o Governo polaco, ao estabelecer o mecanismo de condicionalidade, ligado ao respeito dos princípios do Estado de Direito, no Regulamento 2020/2092, o legislador da União:

71.

O Parlamento e o Conselho contestam estes argumentos.

72.

No que respeita à alegada violação do princípio da atribuição de competência (artigos 4.o, n.o 1, e 5.o, n.o 2, TUE), reitero que esta não se verifica, pois a União dispõe de base jurídica no artigo 322.o, n.o 1, alínea a), TFUE para a adoção do Regulamento 2020/2092. Remeto para a análise efetuada nas Conclusões do processo C‑156/21.

73.

No que respeita ao artigo 4.o, n.o 2, TUE, o Governo polaco não aponta neste fundamento ( 18 ) a violação do seu primeiro período (ou seja, a relativa à identidade nacional) ( 19 ), mas apenas do segundo, que se refere ao respeito das funções essenciais do Estado ( 20 ).

74.

Contrariamente ao que defende o Governo polaco, o Regulamento 2020/2092 não sujeita à fiscalização da Comissão domínios essenciais da soberania dos Estados‑Membros, como a sua integridade territorial, a manutenção da ordem pública e a salvaguarda da segurança nacional.

75.

É certo que o mecanismo do Regulamento 2020/2092 pode ser aplicado em relação à atividade de algumas autoridades nacionais (como as responsáveis pelo controlo financeiro e pela adjudicação dos contratos públicos; os serviços de investigação; o Ministério Público e os órgãos jurisdicionais), mas apenas na medida em que influencie a execução do orçamento da União ou afete os interesses financeiros desta.

76.

O artigo 4.o, n.o 2, segundo período, TUE não dispensa os Estados‑Membros do cumprimento das obrigações que o direito da União lhes impõe em domínios abrangidos pela competência nacional ligados ao exercício das funções essenciais do Estado.

77.

O Tribunal de Justiça confirmou‑o em domínios tão sensíveis como a segurança interna e externa ( 21 ), a organização jurisdicional nacional ( 22 ) ou até mesmo a organização das forças armadas ( 23 ), quando se trate de matérias abrangidas pelo direito da União. O «respeito necessário» deste implica que condutas das autoridades estatais nestes domínios não sejam imunes aos atos das instituições da União, quando estas últimas exerçam legitimamente as suas competências.

78.

É certo que, como afirma a República da Polónia, a regulamentação da organização e do funcionamento das instituições estatais identificadas pelo Regulamento 2020/2092 (nomeadamente os serviços de inquérito, o Ministério Público ou os órgãos jurisdicionais) é da competência nacional nos termos do artigo 4.o, n.o 2, segundo período, TUE.

79.

Ora, o Regulamento 2020/2092 não impõe aos Estados‑Membros nenhuma nova obrigação quanto à organização e ao funcionamento desses órgãos estatais suscetível de afetar o exercício das suas funções essenciais. O dever de as referidas autoridades, e quaisquer outras, no âmbito das suas atividades, respeitarem os princípios do Estado de Direito, enquanto valor comum a todos os Estados‑Membros, é, evidentemente, anterior à aprovação do Regulamento 2020/2092 e decorre diretamente dos Tratados.

80.

Na medida em que a gestão do orçamento da União e a proteção dos seus interesses financeiros podem ser afetadas por condutas dessas autoridades que infrinjam os princípios do Estado de Direito, as medidas corretivas autorizadas pelo Regulamento 2020/2092 correspondem ao exercício de uma competência da própria União.

81.

Na realidade, o Governo polaco repete, no âmbito deste fundamento, argumentos análogos aos que invocou noutros litígios (quer se trate de recursos diretos ou de pedidos de decisão prejudicial) relativos à impossibilidade de recurso ao artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, e ao artigo 47.o da Carta para pôr em causa normas da República da Polónia relativas ao estatuto dos juízes nacionais ou aos seus próprios tribunais. O Tribunal de Justiça rejeitou estes argumentos que invocavam a seu favor, nomeadamente os artigos 4.o, 5., n.os 1 e 2, e 13.o, n.o 2, TUE ( 24 ).

82.

Atendendo a estas considerações, há que julgar improcedente o sétimo fundamento de recurso.

83.

O Governo polaco alega que o Regulamento 2020/2092 não só contraria o princípio da igualdade entre os Estados‑Membros, como também contribui para perpetuar as manifestações da sua violação.

84.

Na sua opinião, o Regulamento 2020/2092 não garante que a declaração de violações dos princípios do Estado de Direito será precedida de uma «avaliação qualitativa aprofundada» que se possa qualificar de objetiva, imparcial e equitativa.

85.

Além disso, salienta que o procedimento de adoção de medidas para a proteção do orçamento da União discrimina direta e inequivocamente os Estados‑Membros de pequena e média dimensão em relação aos de grande dimensão, uma vez que o Conselho adota as suas decisões por maioria qualificada segundo um sistema em cujo cálculo os votos destes últimos adquirem um «peso desproporcionado».

86.

O Parlamento e o Conselho contestam estes argumentos,

87.

No desenvolvimento deste fundamento, misturam‑se questões heterogéneas, nem todas respeitantes ao que, em teoria, devia ser o seu único objeto (ou seja, a violação do princípio da igualdade de tratamento).

88.

Se entendi bem a sua argumentação, o Governo polaco alega, em primeiro lugar, que a Comissão não pode proceder a uma avaliação objetiva, imparcial e equitativa porque um dos elementos que tem de pesar consiste nos relatórios da Comissão de Veneza ( 25 ), órgão consultivo que, numa ocasião ( 26 ), estabeleceu a distinção entre as antigas e as novas democracias no âmbito da apreciação da compatibilidade da nomeação de juízes com as exigências do Estado de Direito.

89.

Segundo o considerando 16 do Regulamento 2020/2092, a Comissão procede a uma ponderação das «informações pertinentes provenientes das fontes disponíveis e de instituições reconhecidas». Entre essas fontes e instituições figuram, juntamente com outras, os órgãos do Conselho da Europa, nomeadamente o Grupo de Estados contra a Corrupção (GRECO) e a Comissão de Veneza.

90.

Todavia, nesse mesmo considerando afirma que a Comissão procede a uma avaliação aprofundada, «objetiva, imparcial e equitativa […]». No âmbito dessa avaliação, a Comissão não está vinculada por documentos da Comissão de Veneza e não teria de os ter em conta se deles resultasse um tratamento desigual dos Estados‑Membros na aplicação do Regulamento 2020/2092 ( 27 ).

91.

Além disso, o considerando 26 do Regulamento 2020/2092 enuncia que «[o] procedimento […] deverá respeitar os princípios da objetividade, da não discriminação e da igualdade de tratamento dos Estados‑Membros e deverá ser conduzido em conformidade com uma abordagem imparcial e baseada em dados factuais».

92.

Para esse efeito, parece‑me lógico que a Comissão possa recolher informações junto de todas as fontes disponíveis, como indica o artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento 2020/2092. Se o Estado infrator considerar que essas informações não são corretas, pode utilizar duas rondas de consultas para as contestar perante a Comissão, antes de esta propor as medidas ao Conselho.

93.

Em segundo lugar, os argumentos do Governo polaco quanto à violação do princípio da igualdade dos Estados‑Membros não conseguem identificar exatamente por que razão o Regulamento 2020/2092 discrimina uns em relação aos outros. O artigo 6.o, n.os 6 e 9, desse regulamento confere‑lhes a todos, sem distinção, a possibilidade de apresentarem observações à Comissão sobre a avaliação que efetua, bem como sobre as medidas que propõe ao Conselho.

94.

O Governo polaco parece detetar um elemento discriminatório na circunstância de os Estados‑Membros de pequena e média dimensão não terem, no Conselho, «peso para adotar ou rejeitar as decisões» que os Estados de grande dimensão têm, por força do sistema de contabilização para atingir a maioria qualificada ( 28 ).

95.

Logicamente, essa crítica não pode visar o sistema de voto enquanto tal, que está previsto nos Tratados e não poderia ser objeto de anulação pelo Tribunal de Justiça. Se bem compreendo a posição do Governo polaco, a sua crítica diz respeito à utilização desse sistema de voto para a adoção, por maioria qualificada do Conselho, das decisões de aplicação do Regulamento 2020/2092 (artigo 6.o, n.os 10 e 11).

96.

Ora, como recorda o Conselho, nos termos do artigo 16.o, n.o 3, TUE, «[o] Conselho delibera por maioria qualificada, salvo disposição em contrário dos Tratados». Não encontro nenhuma norma de direito primário da União que, neste caso, conduza a um resultado diferente.

97.

De resto, na medida em que o Governo polaco reitera, no âmbito deste fundamento, argumentos relativos à natureza repressiva das medidas do Regulamento 2020/2092, que não visariam a proteção do orçamento da União, mas diretamente do Estado de Direito, remeto para as Conclusões no processo C‑156/21, nas quais explico por que razão não concordo com estes argumentos.

98.

Atendendo a estas considerações, há que julgar improcedente o oitavo fundamento de recurso.

99.

O Governo polaco alega que o Regulamento 2020/2092, em especial, os seus artigos 3.o e 4.o, n.o 2, não cumprem os requisitos de clareza e precisão inerentes ao princípio da segurança jurídica.

100.

Mais uma vez, a análise desta posição nos pontos correspondentes das Conclusões do processo C‑156/21 leva‑me a defender a sua improcedência.

101.

Segundo o Governo polaco, o Regulamento 2020/2092 viola o princípio da proporcionalidade consagrado no artigo 5.o, n.o 4, TUE, ao não justificar a ligação entre a proteção do orçamento da União e as violações dos princípios do Estado de Direito.

102.

Alega que o legislador não demonstrou o valor acrescentado do mecanismo estabelecido pelo Regulamento 2020/2092 em relação às regras financeiras da União já existentes.

103.

Para o Governo polaco, «na prática, será impossível» respeitar a proporcionalidade das medidas previstas no Regulamento 2020/2092 à luz dos elementos que este comporta para as adotar.

104.

O Parlamento e o Conselho contestam estes argumentos.

105.

Nos termos do artigo 5.o, n.o 4, TUE, «o conteúdo e a forma da ação da União não devem exceder o necessário para alcançar os objetivos dos Tratados».

106.

Na linha seguida pelo Parlamento e pelo Conselho, entendo que o Regulamento 2020/2092 não viola essa disposição, ou seja, não é contrário ao princípio da proporcionalidade ( 29 ). São diversos os motivos que me conduzem a esta posição.

107.

Em primeiro lugar, o legislador dispõe de uma ampla margem de apreciação no exercício das suas competências ( 30 ) e não considero que o Regulamento 2020/2092 seja uma norma manifestamente inadequada para atingir o objetivo que visa, ou seja, estabelecer um mecanismo de condicionalidade financeira para fazer face às violações dos princípios do Estado de Direito que tenham um nexo direto com a execução do orçamento da União.

108.

Em segundo lugar, na minha opinião, o legislador da União fundamentou suficientemente a necessidade do Regulamento 2020/2092 e o valor acrescentado que este comporta em relação à regulamentação financeira da União já existente. Baseio‑me na premissa de que o vínculo entre a proteção do orçamento da União e as violações dos princípios do Estado de Direito está demonstrado, como exponho noutras passagens das presentes conclusões e nas do processo C‑156/21.

109.

A explicação para este valor acrescentado figura no considerando 17 do Regulamento 2020/2092, quando nele se afirma que as suas medidas «são particularmente necessárias nos casos em que outros procedimentos previstos na legislação da União não permitam uma proteção mais eficaz do orçamento da União».

110.

Por conseguinte, o procedimento do Regulamento 2020/2092, aplicável em caso de violações dos princípios do Estado de Direito com incidência na execução orçamental, acresce às regras financeiras anteriores da União que preveem mecanismos de condicionalidade ligados às obrigações previstas nos programas de transferência de fundos para os Estados‑Membros.

111.

A novidade do Regulamento 2020/2092 e do seu caráter horizontal relativamente às normas anteriores consiste no facto de permitir ter em conta violações dos princípios do Estado de Direito que tenham uma incidência suficientemente direta na execução do orçamento da União, quando essa incidência resulte de condutas das autoridades nacionais.

112.

Na medida em que essas condutas, contrárias aos princípios do Estado de Direito, pudessem influenciar a boa gestão do orçamento da União, as regras financeiras anteriores não previam especificamente mecanismos de reação com intensidade semelhante à do Regulamento 2020/2092.

113.

Por conseguinte, o Regulamento 2020/2092 respeita o princípio da proporcionalidade na medida em que, para o legislador, o mecanismo de condicionalidade que institui é utilizável «a menos que […] outros procedimentos […] permit[am] proteger mais eficazmente o orçamento da União» (artigo 6.o, n.o 1).

114.

Em terceiro lugar, nada obsta a que as medidas corretivas futuras para proteção do orçamento da União, conforme previstas no Regulamento 2020/2092, respeitem as exigências do princípio da proporcionalidade. Devem, aliás, fazê‑lo por força do seu artigo 5.o, n.o 3, e do considerando 18.

115.

Atendendo a estas considerações, há que julgar improcedente o décimo fundamento de recurso.

116.

Para o Governo polaco, o legislador da União incorreu em abuso de poder ao adotar o Regulamento 2020/2092. Faz essa acusação numa dupla perspetiva:

117.

O Parlamento e o Conselho contestam estes argumentos.

118.

O Governo polaco desenvolve este fundamento na linha do acima exposto no que respeita aos argumentos anteriores. Em especial, como o próprio reconhece, aborda as questões relativas à finalidade do Regulamento 2020/2092 no âmbito do primeiro fundamento do recurso ( 31 ).

119.

Não há verdadeiramente nada de novo nesta argumentação que não figure nos primeiro, segundo, sétimo, oitavo e nono fundamentos do recurso, já analisados. É o que acontece no que respeita não só à finalidade do Regulamento 2020/2092, mas também ao procedimento que este estabelece, em relação ao procedimento previsto no artigo 7.o TUE.

120.

Segundo o Tribunal de Justiça, «um ato só enferma de desvio de poder se se verificar, com base em indícios objetivos, pertinentes e concordantes, que foi adotado exclusivamente, ou pelo menos de forma determinante[,] com fins diversos daqueles para os quais o poder em causa foi conferido, ou com a finalidade de eludir um processo especialmente previsto no Tratado FUE para fazer face às circunstâncias do caso em apreço» ( 32 ).

121.

Como já referi, o Regulamento 2020/2092 visa estabelecer um mecanismo de condicionalidade financeira que facilite a adoção de medidas de proteção do orçamento da União em caso de violações do Estado de Direito diretamente relacionadas com a execução desse orçamento.

122.

O artigo 322.o, n.o 1, alínea a), TFUE, confere ao legislador da União o poder de estabelecer este tipo de mecanismos de condicionalidade, dos quais o Regulamento 2020/2092 é um exemplo, com o objetivo de proteger o orçamento da União.

123.

O Regulamento 2020/2092 não estabelece um procedimento análogo (ainda que com menos restrições) ao do artigo 7.o TUE para punir as violações dos princípios do Estado de Direito. São, insisto, instrumentos jurídicos diferentes.

124.

Nessas condições, há que julgar improcedente o décimo primeiro fundamento do recurso.

125.

Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Parlamento e o Conselho pedido a condenação da República da Polónia e sendo esta vencida, há que condená‑la nas despesas.

126.

Em conformidade com o artigo 140.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a Comissão Europeia, o Reino da Bélgica, o Reino da Dinamarca, a República Federal da Alemanha, a Hungria, a Irlanda, o Reino de Espanha, a República Francesa, o Grão‑Ducado do Luxemburgo, o Reino dos Países Baixos, a República da Finlândia e o Reino da Suécia suportarão as suas próprias despesas.

127.

Atendendo a estas considerações, proponho ao Tribunal de Justiça que: