1.

O dever de diligência da administração da União Europeia, entendido como a obrigação de ter em consideração todos os fatores pertinentes no exercício das suas competências, constitui uma norma jurídica cujo objetivo é conferir direitos aos particulares, cuja violação pode desencadear a responsabilidade extracontratual da União? Esta é a questão de princípio sobre a qual o Tribunal de Justiça se deverá debruçar no âmbito do exame do fundamento invocado pelos recorrentes em apoio dos seus recursos interpostos contra quatro acórdãos do Tribunal Geral da União Europeia ( 2 ).

2.

Nos acórdãos recorridos, o Tribunal Geral julgou improcedentes as ações de indemnização intentadas por vários fabricantes de breu de alcatrão de hulha de alta temperatura (a seguir «BAHAT») ( 3 ) que alegadamente sofreram prejuízos resultantes da classificação errada desta substância como perigosa para o ambiente aquático. Uma vez que esta classificação resultou de um erro manifesto de apreciação por parte da Comissão Europeia, constatado nos acórdãos anteriores do Tribunal Geral ( 4 ) e do Tribunal de Justiça ( 5 ), não se contesta a ilegalidade do ato que causou o prejuízo invocado. No entanto, a ilegalidade de um ato não é, por si só, suficiente para desencadear a responsabilidade extracontratual da União. Entre os requisitos que devem ser preenchidos para que tal se verifique, encontra‑se, nomeadamente, o que exige que o dano seja o resultado da violação de uma norma que tenha por objetivo conferir direitos aos particulares. No caso em apreço, coloca‑se a questão de saber se a obrigação da administração da União de ter em consideração todos os elementos pertinentes no exercício das suas competências constitui uma norma desse tipo.

3.

O artigo 3.o, primeiro parágrafo, do Regulamento (CE) n.o 1272/2008 ( 6 ) dispõe:

«As substâncias ou misturas que preencham os critérios relativos aos perigos físicos, para a saúde ou para o ambiente, estabelecidos nas partes 2 a 5 do anexo I são perigosas e devem ser classificadas nas respetivas classes de perigo definidas nesse mesmo anexo.»

4.

O anexo I do Regulamento n.o 1272/2008 estabelece os critérios de classificação das substâncias e misturas nas classes de perigo. O ponto 4.1.3.5.5 contém disposições que descrevem um método de classificação, o «método da soma».

5.

Os antecedentes do litígio são expostos, em pormenor, nos acórdãos recorridos, para os quais remeto para mais detalhes ( 7 ). Para efeitos dos presentes processos, limitar‑me‑ei a recordar o seguinte.

6.

Com o Acórdão Bilbaína de Alquitranes e o./Comissão ( 8 ), o Tribunal Geral anulou o Regulamento (UE) n.o 944/2013 ( 9 ) na medida em que este classificou o BAHAT entre as substâncias de toxicidade aquática aguda de categoria (H400) e de toxicidade aquática crónica de categoria 1 (H410).

7.

Nos n.os 30 a 34 desse acórdão, o Tribunal Geral considerou o seguinte:

«30 No presente caso, cabe observar que a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação porquanto, ao classificar o BAHAT entre as substâncias de toxicidade aquática aguda de categoria 1 (H400) e de toxicidade aquática crónica de categoria 1 (H410) com base nos seus componentes, violou a sua obrigação de tomar em consideração todos os elementos e circunstâncias pertinentes a fim ter devidamente em conta a taxa de presença dos dezasseis componentes [hidrocarbonetos aromáticos policíclicos (a seguir “HAP”)] no BAHAT e os respetivos efeitos químicos.

31 Com efeito, segundo o ponto 7.6 do documento informativo, para efeitos da classificação do BAHAT com base nos seus componentes, presumiu‑se que todos os HAP presentes no BAHAT se dissolviam na fase aquosa e que, portanto, estavam disponíveis para os organismos aquáticos. Também se mencionou que essa circunstância implicava provavelmente uma sobrevalorização da toxicidade do BAHAT e que, sendo a composição do WAF incerta, podia considerar‑se que essa estimativa representava o pior cenário.

32 Todavia, nem a Comissão nem a ECHA lograram demonstrar a este Tribunal que, ao proceder à classificação do BAHAT entre as substâncias de toxicidade aquática aguda de categoria 1 (H400) e de toxicidade aquática crónica de categoria 1 (H410) com base na presunção de que todos os HAP presentes nessa substância se dissolviam na fase aquosa e ficavam disponíveis para os organismos aquáticos, a Comissão tinha tomado em consideração o facto de, segundo o ponto 1.3, sob a epígrafe “Propriedades físico‑químicas”, do documento informativo, os componentes do BAHAT só limitadamente poderem ser extraídos do BAHAT e de essa substância ser muito estável.

33 Com efeito, em primeiro lugar, nem o parecer do [Comité de Avaliação dos Riscos (a seguir “CAR”)] sobre o BAHAT nem o documento informativo contêm uma argumentação passível de demonstrar que, ao presumir que todos os HAP presentes nessa substância se dissolvem na fase aquosa e ficam disponíveis para os organismos aquáticos, foi tida em consideração a diminuta solubilidade do BAHAT na água. Além disso, em resposta a uma pergunta escrita do Tribunal, a Comissão e a ECHA limitaram‑se a indicar que foi demonstrado que todos os HAP do BAHAT se dissolviam na água, na medida em que o exame da toxicidade aquática desta substância tinha sido efetuado com base nos seus constituintes. Ora, tal raciocínio não permite estabelecer que a baixa solubilidade desta substância foi tida em consideração.

34 Em segundo lugar, importa observar que, segundo o ponto 1.3 do documento informativo, a mais alta taxa de solubilidade do BAHAT na água obtida com uma descarga foi de 0,0014 %, no máximo. Dada esta diminuta solubilidade do BAHAT na água, a Comissão de forma alguma demonstrou que a classificação em causa dessa substância podia assentar na presunção de que todos os HAP presentes no BAHAT se dissolvem na fase aquosa e ficam disponíveis para os organismos aquáticos. Com efeito, do quadro 7.6.2 do documento informativo resulta que os dezasseis componentes HAP do BAHAT estão presentes nessa substância numa percentagem de 9,2%. Assim, a Comissão, no essencial, ao partir da hipótese de que todos esses HAP se dissolvem na água, baseou a classificação em causa na hipótese de 9,2 % do BAHAT se poder dissolver na água. Porém, conforme resulta do ponto 1.3 do documento informativo, esse valor não é realista, sendo a taxa máxima de 0,0014 %».

8.

A Comissão interpôs recurso desse acórdão.

9.

O Tribunal de Justiça negou provimento ao recurso da Comissão no seu Acórdão de 22 de novembro de 2017, Comissão/Bilbaína de Alquitranes e o. ( 10 )

10.

Nos n.os 39 e 46 a 55 desse acórdão, o Tribunal de Justiça considerou, nomeadamente, o seguinte:

«39 É verdade que o ponto 4.1.3.5.5 do anexo I do Regulamento n.o 1272/2008 não prevê o recurso a critérios diferentes dos expressamente previstos nessa disposição. Todavia, há que observar que nenhuma disposição proíbe expressamente a tomada em consideração de outros elementos suscetíveis de serem pertinentes para a classificação de uma substância UVCB.

[…]

46 A aplicação estrita e automática do método da soma em todas as circunstâncias pode levar a subavaliar a toxicidade para o ambiente aquático de uma substância UVCB da qual se conheçam poucos constituintes. Não se pode considerar tal resultado compatível com a finalidade de proteção do ambiente e da saúde humana prosseguida pelo Regulamento n.o 1272/2008.

47 Por conseguinte, há que considerar que, quando aplica o método da soma para determinar se uma substância UVCB pertence às categorias de toxicidade aguda e de toxicidade crónica para o ambiente aquático, a Comissão não está obrigada a limitar a sua apreciação aos elementos expressamente previstos no ponto 4.1.3.5.5 do anexo I do Regulamento n.o 1272/2008, com exclusão de qualquer outro. Em conformidade com o seu dever de diligência, a Comissão está obrigada a examinar, com cuidado e imparcialidade, outros elementos que, embora não expressamente previstos nas referidas disposições, são, no entanto, pertinentes.

[…]

50 O motivo do acórdão recorrido que figura no seu n.o 28, segundo o qual, “para considerar que uma substância pertence à categoria de toxicidade aguda ou crónica, é essa substância, e não apenas os seus constituintes, que deve preencher os critérios de classificação”, não é contestado.

51 O método de classificação previsto no ponto 4.1.3.5.5 do anexo I do Regulamento n.o 1272/2008 assenta na hipótese de que os constituintes tomados em consideração são 100 % solúveis. Com base nessa hipótese, este método da soma implica que exista um nível de concentração dos constituintes abaixo do qual o limite de 25 % não possa ser alcançado e consista, assim, no cálculo da soma das concentrações dos constituintes que pertencem às categorias de toxicidade aguda ou crónica, ponderadas individualmente com o fator M correspondente ao seu perfil de toxicidade.

52 Todavia, a perda de fiabilidade em situações em que a soma ponderada dos constituintes excede o nível de concentração correspondente ao limite de 25 % numa proporção inferior à relação entre a taxa de solubilidade observada ao nível da substância no seu conjunto e a taxa de solubilidade hipotética de 100 % é inerente a este método. Com efeito, em tais situações, torna‑se então possível que o método da soma conduza, em casos particulares, a um resultado superior ou inferior ao nível correspondente ao limite regulamentar de 25 %, consoante seja tomada em consideração a taxa de solubilidade hipotética dos constituintes ou a substância no seu conjunto.

53 É pacífico que resulta do quadro 7.6.2 do anexo I do relatório que acompanha o parecer do CAR que, por um lado, o método da soma conduz ao resultado de 14521 % e que, por outro, este resultado é 581 vezes superior ao nível mínimo exigido para que o limite de 25 %, após ponderação com os fatores M, seja alcançado. Também não é contestado que resulta, além disso, do ponto 1.3 desse documento, sob a epígrafe “Propriedades físico‑químicas”, que a taxa máxima de solubilidade em água do CTPHT era de 0,0014 %, ou seja, uma taxa cerca de 71000 vezes inferior à taxa de solubilidade hipotética de 100 % utilizada para os constituintes tomados em consideração.

54 Assim, foi sem cometer uma desvirtuação nem um erro de qualificação jurídica dos factos que o Tribunal Geral considerou, no n.o 34 do acórdão recorrido, que, “ao partir do princípio de que a totalidade desses [constituintes] se dissolve em água, a Comissão baseou essencialmente a classificação em causa no pressuposto de que 9,2 % do CTPHT é solúvel em água. Porém, como se pode observar no ponto 1.3 do documento de apoio [anexo ao parecer do CAR], esse valor não é realista, uma vez que a taxa máxima é de 0,0014 %”.

55 Tendo concluído, no n.o 32 deste acórdão, que “nem a Comissão nem a ECHA [tinham sido] capazes de demonstrar […] que […] a Comissão [tinha tido] em conta o facto de que, segundo o ponto 1.3 do documento de apoio, sob a epígrafe ‘Propriedades físico‑químicas’, os constituintes do CTPHT eram libertados deste apenas limitadamente e de que essa substância era muito estável”, o Tribunal Geral declarou, sem cometer um erro de direito, no n.o 30 do referido acórdão, que “a Comissão [tinha cometido] um erro manifesto de apreciação na medida em que, ao classificar o CTPHT como substância de toxicidade aquática aguda de categoria 1 (H400) e de toxicidade aquática crónica de categoria 1 (H410) com base nos seus constituintes, não [tinha cumprido] o seu dever de tomar em consideração todos os fatores e circunstâncias relevantes, a fim de ter em devida conta a proporção em que os 16 constituintes […] estão presentes no CTPHT e os seus efeitos químicos”.»

11.

Mediante seis petições apresentadas na Secretaria do Tribunal Geral em 23 de outubro de 2018, os recorrentes e duas outras sociedades intentaram ações de indemnização pelo prejuízo alegadamente sofrido em razão da classificação ilegal do BAHAT como substância de toxicidade aquática aguda de categoria 1 (H400) e como substância de toxicidade aquática crónica de categoria 1 (H410).

12.

Por seis Acórdãos proferidos em 16 de dezembro de 2020, entre os quais figuram os acórdãos recorridos ( 11 ), o Tribunal Geral julgou essas ações improcedentes.

13.

Nos n.os 70, 71, 96, 98 e 114 do primeiro acórdão recorrido, o Tribunal Geral considerou o seguinte:

«70 Em todo o caso, a resposta à questão de saber se, no presente caso, a violação da regra do método da soma em que assenta a classificação ilegal do BAHAT pode ou não ser invocada em apoio do presente pedido de indemnização, na perspetiva da imposição ou agravamento de obrigações que afetam a situação jurídica da demandante, só é decisiva para a decisão da presente causa caso essa violação seja suficientemente caracterizada na aceção da referida jurisprudência, o que convirá examinar seguidamente [ ( 12 )].

71 Quanto à violação do dever de diligência inerente ao princípio da boa administração, conforme alegada pela demandante na réplica, cabe observar que, formalmente, na petição, a demandante não alegou, de forma específica e autónoma, a violação do referido dever de diligência em apoio do seu pedido de indemnização. Também não se afigura que essa alegação possa ser vista como uma ampliação de um argumento que já constava da petição. Nestas condições, o pedido de indemnização, na medida em que se funda numa violação do dever de diligência, deve, como defendeu a Comissão nas observações que apresentou a propósito das respostas a uma questão que foi colocada, a este respeito, por escrito à demandante, ser declarado inadmissível [ ( 13 )].

[…]

96. No que respeita, em primeiro lugar, ao critério relativo ao grau de clareza e precisão da norma violada, ou seja, o ponto 4.1.3.5.5 do anexo I do Regulamento n.o 1272/2008, importa sublinhar que, de acordo com a sua redação, o método da soma apresenta‑se como um cálculo quase mecânico, por força do qual a Comissão verifica se a soma das concentrações (em percentagem) dos componentes altamente tóxicos da mistura multiplicados pelos seus fatores M correspondentes é igual ou superior a 25 %. Se assim for, a mistura, no presente caso o BAHAT, “é classificada” nas categorias de toxicidade aguda ou crónica 1 […] [O] ponto 4.1.3.5.5 do anexo I do referido regulamento não prevê explicitamente o recurso a critérios diferentes dos expressamente previstos nessa disposição [ ( 14 )].

[…]

98. Por conseguinte, não se pode considerar que, à data da adoção do Regulamento n.o 944/2013, o ponto 4.1.3.5.5 do anexo I do Regulamento n.o 1272/2008 era uma regra absolutamente clara no que respeita à existência da margem de apreciação de que dispunha a Comissão na aplicação do método da soma. A sua redação não sugere a existência desse poder discricionário e, sobretudo, não menciona que a solubilidade de uma mistura é um fator a ter em conta. A este respeito, cabe observar que o Tribunal Geral e, mais especificamente, o Tribunal de Justiça reconheceram a existência de uma margem de apreciação que deveria ter levado a Comissão a considerar outros elementos que não os expressamente indicados no ponto 4.1.3.5.5, baseando‑se em considerações que não decorrem nem direta nem explicitamente da redação deste mesmo ponto. Em especial, o Tribunal de Justiça recorreu a considerações atinentes ao contexto regulamentar mais genérico, ou seja, nomeadamente, ao facto de o método da soma não se abstrair das limitações metodológicas […]. Essas dificuldades de interpretação que complicam a aplicação do método da soma e das quais, aliás, o referido acórdão é revelador opõem‑se a que o comportamento da Comissão possa ser qualificado de manifesta e gravemente contrário à norma jurídica violada […] [ ( 15 )].

[…]

114. À luz do exposto, o erro cometido pela Comissão apresenta‑se, deste modo, como desculpável. Dada a falta de clareza e as dificuldades de interpretação das disposições pertinentes constantes do anexo I do Regulamento n.o 1272/2008 no que respeita à consideração de outros fatores não expressamente previstos aquando da aplicação do método da soma, o comportamento da Comissão não se afastou daquele que se poderia razoavelmente esperar de uma administração normalmente prudente e diligente numa situação análoga, ou seja, numa situação caracterizada por uma complexidade científica ligada à classificação de uma substância de composição desconhecida, como o BAHAT, com o objetivo de garantir um elevado nível de proteção da saúde humana e do ambiente. Tal comportamento não equivale a uma violação manifesta e grave dos limites impostos ao poder de apreciação da Comissão. Por conseguinte, o erro cometido não constitui uma violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica, pelo que, no caso em apreço, a responsabilidade extracontratual da União não pode ser desencadeada. Esta conclusão é válida tanto para a violação do método da soma como, a título exaustivo e pelos fundamentos acima expostos, para a alegada violação do dever de diligência [ ( 16 )].»

14.

Com os seus recursos, interpostos em termos, em princípio, idênticos e registados sob os n.os C‑65/21 P, C‑73/21 P, C‑74/21 P e C‑75/21 P, os recorrentes pedem que o Tribunal de Justiça se digne:

15.

A Comissão, apoiada pela ECHA, pede que o Tribunal de Justiça se digne:

16.

O Reino de Espanha, interveniente em apoio da Comissão, pede que o Tribunal de Justiça se digne:

17.

Os processos foram apensos para efeitos do acórdão. Não foi realizada audiência.

18.

Os recorrentes interpuseram recursos dos acórdãos recorridos nos quais o Tribunal Geral julgou improcedentes as suas ações de indemnização. Nesses acórdãos, o Tribunal Geral reconheceu, com base nos Acórdãos Bilbaína de Alquitranes e o./Commissão ( 17 ) e Commissão/Bilbaína de Alquitranes e o. ( 18 ) (a seguir «acórdãos de anulação»), que o ato que alegadamente tinha causado o prejuízo aos recorrentes era ilegal devido a um erro manifesto de apreciação da Comissão. Não obstante, declarou que esse erro era desculpável e, por conseguinte, não constituía uma violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica, pelo que, nesse caso a responsabilidade extracontratual da União não podia ser desencadeada ( 19 ).

19.

Os presentes recursos baseiam‑se em seis fundamentos, relativos, o primeiro, ao erro cometido pelo Tribunal Geral ao julgar improcedente o argumento dos recorrentes baseado no dever de diligência, o segundo, a um erro de direito do Tribunal Geral ao concluir que não existia nenhum precedente claro, o terceiro, à conclusão errada segundo a qual o quadro jurídico era complexo, o quarto, à aplicação incorreta do critério da prudência e da diligência, o quinto, a uma fundamentação insuficiente dos acórdãos recorridos, e, por último, o sexto, ao erro de direito do Tribunal Geral ao considerar que a abordagem da Comissão podia ser desculpável com base no princípio da precaução.

20.

Em conformidade com o pedido do Tribunal de Justiça, as presentes conclusões limitar‑se‑ão a uma análise da primeira parte do quarto fundamento dos recursos. Ora, a primeira parte do quarto fundamento parece sobrepor‑se ao primeiro fundamento dos recursos, na medida em que ambos visam a questão da diligência da Comissão. Por conseguinte, há que analisar previamente a relação entre esta e o primeiro fundamento dos recursos, a fim de ter em conta todos os aspetos da problemática comum aos dois fundamentos.

21.

Com o primeiro fundamento dos recursos, os recorrentes alegam que o Tribunal Geral errou ao declarar inadmissível ( 20 ) o seu argumento baseado na violação do dever de diligência. O Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que esse argumento, invocado nas réplicas, devia ser distinguido do argumento, apresentado nas petições, relativo a um erro manifesto de apreciação por parte da Comissão na medida em que esta não examinou com cuidado e imparcialidade todos os elementos pertinentes para a classificação do BAHAT. A este respeito, os recorrentes remetem para o Acórdão Comissão/Bilbaína de Alquitranes e o. ( 21 ), no qual o Tribunal de Justiça declarou que, quando uma instituição não examina com cuidado e imparcialidade todos os elementos pertinentes, viola necessariamente o seu dever de diligência. Por conseguinte, na sua opinião, o argumento relativo à existência de uma violação do dever de diligência não deve ser invocado separadamente e de maneira independente, como se tratasse de um argumento autónomo ( 22 ).

22.

A Comissão, apoiada pela ECHA, considera que o argumento relativo à violação do dever de diligência é inoperante, uma vez que o Tribunal Geral julgou improcedentes as ações tendo concluído que o erro cometido não constituía uma violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica.

23.

O Governo espanhol salienta que a violação do dever de diligência devia ter sido alegada pelos recorrentes de forma específica e independente nas petições. Caso contrário, o requisito que impõe que a norma jurídica violada seja especificada estaria implicitamente preenchido em qualquer pedido de indemnização, na medida em que o dever de diligência é inerente ao princípio da boa administração e se aplica, de modo geral, à atuação das instituições.

24.

No âmbito do quarto fundamento dos recursos, os recorrentes alegam que o Tribunal Geral concluiu erradamente que a Comissão tinha atuado como uma administração normalmente prudente e diligente e que o seu erro na classificação do BAHAT era assim desculpável. Na primeira parte deste fundamento, acusam o Tribunal Geral de não ter efetuado a sua análise à luz dos pedidos que tinham formulado. Em vez de verificar se a solubilidade estava expressamente mencionada como um dos elementos pertinentes no Regulamento n.o 1272/2008, o Tribunal Geral devia ter examinado se a Comissão tinha respeitado o princípio de direito constante de que todos os elementos pertinentes sejam tomados em consideração.

25.

A Comissão, apoiada pela ECHA, considera que o quarto fundamento deve ser rejeitado como inoperante e infundado. No entanto, na sua contestação, apresenta argumentos relativos à segunda parte deste fundamento, que não é objeto das presentes conclusões.

26.

O Governo espanhol considera que o erro alegado no quarto fundamento de recurso não pode ser acolhido. Salienta que o princípio da diligência exige que se avalie se, no âmbito da atuação administrativa em causa, foi aplicado um nível mínimo de diligência aceitável e se esse nível era razoável nas circunstâncias do caso vertente, proporcionado à importância do processo e conforme com o que é normalmente aplicado pelo órgão administrativo em processos análogos.

27.

Decorre das considerações anteriores que o dever de diligência da Comissão é invocado nestes dois fundamentos em contextos diferentes. Enquanto no primeiro fundamento esse dever é expressamente qualificado como norma jurídica que confere direitos aos particulares, no âmbito do quarto fundamento é tratado como critério de apreciação da gravidade da violação de uma norma jurídica.

28.

Contudo, a meu ver, quaisquer que sejam as formulações exatas e os contextos, deve considerar‑se que em ambos os casos está em causa o incumprimento, pela Comissão, do mesmo dever de diligência, entendido como a obrigação de examinar todos os elementos pertinentes do caso em apreço em que se baseia a sua apreciação. Com efeito, os recorrentes explicam, no âmbito do primeiro fundamento dos seus recursos, que o dever de diligência invocado nas suas réplicas devia ter sido considerado equivalente à obrigação da administração de ter em conta, no exercício das suas competências, todos os elementos pertinentes do caso concreto. A violação desta obrigação está na origem da alegação objeto da primeira parte do quarto fundamento dos presentes recursos.

29.

Constitui esta obrigação uma norma que confere direitos aos particulares, cuja violação pode desencadear a responsabilidade extracontratual da União?

30.

Decorre da jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que a responsabilidade extracontratual da União está sujeita ao preenchimento de três requisitos, a saber, primeiro, a existência de uma violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que tenha por objeto conferir direitos aos particulares (a seguir «primeiro requisito»), segundo, a realidade do dano, e, terceiro, a existência de um nexo de causalidade entre o incumprimento da obrigação que incumbe ao autor do ato e o prejuízo sofrido pelas pessoas lesadas ( 23 ).

31.

A natureza cumulativa destes requisitos significa que, se um deles não estiver preenchido, a responsabilidade extracontratual da União não pode ser desencadeada ( 24 ). Este é o motivo pelo qual, no caso vertente, após ter constatado que o erro da Comissão na classificação do BAHAT não constituía uma violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica, o Tribunal Geral concluiu que a responsabilidade extracontratual da União não tinha sido desencadeada, e, por conseguinte, não procedeu à análise dos outros requisitos relativos a esta responsabilidade.

32.

Tanto os presentes recursos como as presentes conclusões dizem respeito ao primeiro requisito.

33.

Este requisito contém duas partes distintas relativas, a primeira, à natureza da norma cuja violação é suscetível de desencadear a responsabilidade extracontratual da União («norma jurídica que tem por objeto conferir direitos aos particulares»), e, a segunda, à gravidade da violação da norma («violação suficientemente caracterizada»). Estas duas partes constituem dois sub‑requisitos cumulativos do primeiro requisito, pelo que este não está preenchido se um deles não estiver preenchido.

34.

Componente central do primeiro requisito, o conceito de «norma jurídica que tem por objeto conferir direitos aos particulares» foi reproduzido pelo Tribunal de Justiça a partir da sua jurisprudência em matéria de responsabilidade dos Estados‑Membros por violação do direito da União ( 25 ). Utilizando‑o para substituir o conceito anteriormente utilizado, a saber, o de «norma superior de direito que protege os particulares», o Tribunal de Justiça consagrou o princípio do paralelismo entre, por um lado, a responsabilidade da União, e, por outro, a responsabilidade do Estado pelos danos causados aos particulares em razão da violação do direito da União ( 26 ).

35.

Mais especificamente, no seu Acórdão Bergaderm e Goupil/Comissão ( 27 ), o Tribunal de Justiça, remetendo para o Acórdão Brasserie du pêcheur e Factortame ( 28 ), considerou que as condições de efetivação da responsabilidade do Estado por danos causados aos particulares em virtude da violação do direito comunitário não devem, caso não existam razões específicas, diferir das que regulam a responsabilidade da União em circunstâncias equiparáveis ( 29 ).

36.

Assim, resulta claramente da jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que a responsabilidade extracontratual da União pode resultar não de uma violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica da União, mas apenas da violação suficientemente caracterizada de uma norma que tem por objeto conferir direitos aos particulares ( 30 ).

37.

Como o Tribunal de Justiça explica, esta restrição tem por objeto, sem prejuízo das regras aplicáveis no que respeita à apreciação da legalidade de um ato da União, limitar essa responsabilização apenas às situações nas quais o comportamento ilícito das instituições, dos órgãos e dos organismos da União causou um dano a um particular por lesar os seus interesses especificamente protegidos pelo direito da União ( 31 ).

38.

Na jurisprudência do Tribunal de Justiça e do Tribunal Geral, o conceito de «norma jurídica que tem por objeto conferir direitos aos particulares» é, no entanto, interpretado em sentido amplo ( 32 ). Têm sido qualificados como tal princípios que asseguram a proteção dos direitos fundamentais do particular, tais como os princípios da igualdade de tratamento das empresas, da não retroatividade das decisões, da proporcionalidade, do respeito da confiança legítima e do respeito da vida privada e familiar ( 33 ). Considera‑se que apenas as normas puramente processuais ou de repartição de competências não visam proteger os particulares ( 34 ).

39.

Na sua jurisprudência relativa à segunda parte do primeiro requisito, o Tribunal de Justiça precisou que uma violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que tem por objeto conferir direitos aos particulares fica demonstrada quando a mesma implique uma violação grave e manifesta, pela instituição em causa, dos limites que se impõem ao seu poder de apreciação ( 35 ). Os elementos a tomar em consideração a este respeito são, nomeadamente, a complexidade das situações a resolver, o grau de clareza e de precisão da norma violada, bem como o alcance da margem de apreciação que a norma violada deixa à instituição da União ( 36 ). Em relação a este último elemento, quando uma instituição ou um órgão da União está investido do poder de apreciação, só uma violação manifesta e grave, pela instância em causa, dos limites que se impõem a esse poder é suscetível de configurar uma violação suficientemente caracterizada do direito da União ( 37 ).

40.

Em qualquer caso, de maneira geral, só a constatação de uma irregularidade que, em circunstâncias análogas, uma administração normalmente prudente e diligente não teria cometido permite desencadear a responsabilidade extracontratual da União ( 38 ).

41.

As ações de indemnização dos recorrentes e os presentes recursos têm por objeto a obrigação da administração de ter em conta todos os elementos e circunstâncias pertinentes no exercício das suas competências, estando esta obrigação «automaticamente» ligada, segundo os recorrentes, ao dever de diligência, inerente ao princípio da boa administração.

42.

Este princípio (ou direito) está consagrado no artigo 41.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»). Se, para se considerar que uma norma tem por objeto conferir direitos aos particulares, for determinante que a mesma se destine a proteger os interesses dos particulares especificamente protegidos pelo direito da União, a consagração desta norma como um direito fundamental na Carta cessaria o debate sobre a sua natureza. No entanto, não é este o caso ( 39 ).

43.

Para além da questão clássica da classificação de uma disposição da Carta no sentido de que «consagra um direito ou um princípio», resulta claramente da jurisprudência do Tribunal que a violação de certos direitos, como o que decorre da obrigação de a administração fundamentar as suas decisões, expressamente mencionada no artigo 41.o, n.o 2, alínea c), da Carta, nem sempre é suscetível de desencadear a responsabilidade extracontratual da União ( 40 ). O próprio Tribunal de Justiça não parece, desta forma, considerar essa consagração na Carta determinante para se classificar o direito a uma boa administração como uma norma que tem por objeto conferir direitos aos particulares. Com efeito, nem todas as obrigações da administração podem automaticamente dar origem a um direito subjetivo dos particulares.

44.

A este respeito, segundo o Tribunal Geral, o direito a uma boa administração não confere, por si só, direitos aos particulares, exceto quando constitui a expressão de direitos específicos, como o direito a que os seus processos sejam tratados de forma imparcial, equitativa e num prazo razoável, o direito a ser ouvido, o direito de acesso ao processo e o direito à fundamentação das decisões ( 41 ).

45.

Entre esses direitos específicos pode figurar o direito correspondente ao dever de diligência da administração, entendido como a obrigação de a instituição competente examinar, com cuidado e imparcialidade, todos os elementos pertinentes do caso concreto, conforme consagrada pelo Tribunal de Justiça, nomeadamente, no Acórdão Technische Universität München ( 42 ). Contudo, nesse acórdão, o Tribunal de Justiça não considerou que a violação desta obrigação pudesse desencadear a responsabilidade extracontratual da União.

46.

A este respeito, o Tribunal de Justiça declarou, no seu Acórdão Masdar(UK)/Commissão ( 43 ), que a administração pode desencadear a sua responsabilidade extracontratual por comportamento ilícito quando não tiver agido com toda a diligência exigida, causando, por isso, prejuízo ( 44 ). O Tribunal de Justiça declarou que este dever de diligência é inerente ao princípio da boa administração, que se aplica de modo geral, à ação da administração da União nas suas relações com o público ( 45 ) e implica que a administração da União deve agir com cuidado e prudência ( 46 ).

47.

No entanto, as considerações formuladas pelo Tribunal de Justiça nesse acórdão diziam respeito a atuações que a Comissão tinha empreendido num contexto específico. O pedido de indemnização da recorrente foi formulado no âmbito de relações contratuais entre, por um lado, a Comissão e o seu cocontratante, e, por outro, esse cocontratante e a recorrente como subcontratante do referido cocontratante. Esse pedido baseou‑se, nomeadamente, nas alegações de que, no exercício do seu poder de suspender o pagamento de um contrato em caso de irregularidades cometidas pelo cocontratante, a Comissão deveria ter demonstrado diligência para se assegurar de que não causava danos ao subcontratante. Para além do facto de o Tribunal de Justiça não partilhar da opinião da recorrente quanto ao conteúdo do dever de diligência nesse caso concreto, importa salientar que, nesse acórdão, o Tribunal de Justiça não qualificou o dever de diligência como «norma jurídica que tem por objeto conferir direitos aos particulares».

48.

Essa qualificação parece ser mais frequentemente aceite na jurisprudência do Tribunal Geral ( 47 ). Apesar de, em alguns acórdãos, ser difícil decidir a questão de saber se o dever de diligência é entendido como a norma jurídica violada ou como o critério de apreciação da gravidade da violação de outra norma ( 48 ), não é menos verdade que, noutros acórdãos, esse órgão jurisdicional declarou expressamente que o dever de diligência, ou mesmo o princípio da boa administração, devia ser qualificado como «norma jurídica que tem por objeto conferir direitos aos particulares» ( 49 ).

49.

No entanto, é difícil falar de uma qualificação clara e inequívoca deste dever. O próprio Tribunal Geral admite que o dever de diligência pode ser tido em conta não como uma norma que confere direitos aos particulares, mas como um dos critérios para se considerar que uma irregularidade ou um erro cometido por uma instituição constitui uma violação suficientemente caracterizada do direito da União, servindo assim para «caracterizar» a violação de outro princípio ou de outra norma do direito da União ( 50 ).

50.

Em todo o caso, a qualificação do dever de diligência como «norma jurídica que tem por objeto conferir direitos aos particulares» está longe de ser óbvia. A abordagem demasiado flexível desta qualificação foi explicitamente criticada pelo advogado‑geral N. Wahl nas suas Conclusões no Processo Provedor de Justiça Europeu/Staelen ( 51 ). O advogado‑geral expressou dúvidas quanto à resposta a dar à questão de saber se a violação do direito a uma boa administração dá lugar a uma indemnização ( 52 ) e considerou que «a questão de saber se, num determinado caso, a inobservância do referido princípio implica a violação de um direito conferido a um particular depende das circunstâncias pertinentes» ( 53 ).

51.

Estou de acordo com esta conclusão.

52.

Por um lado, recordo ( 54 ) que a primeira parte do primeiro requisito visa limitar essa responsabilidade às situações em que o comportamento ilícito das instituições, dos órgãos e dos organismos da União tenha causado danos a um particular violando os seus interesses especificamente protegidos pelo direito da União. Não vejo por que razão não possa figurar, entre estes interesses específicos, o interesse dos particulares em que os seus processos sejam tratados por uma administração que tenha em conta todos os elementos pertinentes do caso concreto. Trata‑se do direito dos particulares a que a sua situação não seja tratada de forma arbitrária e abstrata pela administração.

53.

Por outro lado, na minha opinião, é impossível analisar o dever de diligência da administração em abstrato, sem ter em conta a situação concreta. Os atos da administração da União são de natureza diversa. No que se refere à obrigação da administração de ter em conta todas as circunstâncias pertinentes, esta é diferente consoante se trate de um inquérito ( 55 ), da execução de obrigações contratuais ( 56 ), da adoção de atos delegados e de atos de execução ( 57 ), ou de outro procedimento administrativo conducente à determinação da situação jurídica de um particular. Embora, em todas estas situações, se possa argumentar que a administração tem a obrigação de ter em conta todos os elementos pertinentes, essa obrigação terá, porém, um conteúdo específico em cada uma delas, determinado pelas disposições aplicáveis ao caso concreto.

54.

Assim, o dever de diligência, na medida em que é uma obrigação geral da administração da União, é uma obrigação de geometria variável. Na prática, em cada tipo de intervenção da administração, a tomada em consideração de todas as circunstâncias pertinentes deverá ser precedida de uma análise do alcance das competências da administração e da sua margem de apreciação, determinadas pelas disposições aplicáveis no caso concreto.

55.

Isso é verdade, nomeadamente, no que respeita à adoção pela administração de atos delegados ou de execução de âmbito geral ou de atos individuais. Nesta situação, o alcance do dever de diligência da administração é estabelecido pelas disposições aplicadas ao caso concreto, que determinam o alcance das competências da administração e a sua margem de apreciação. Com base nelas, a administração estabelece todas as circunstâncias pertinentes a ter em consideração. É impossível analisar o dever de diligência da administração sem ter em conta a situação concreta regulada por essas disposições. Só em combinação com essas disposições o dever de diligência pode constituir uma norma jurídica que confere direitos aos particulares, cuja violação pode desencadear a responsabilidade extracontratual da União ( 58 ).

56.

Como fundamento das suas ações de indemnização, os recorrentes invocam as conclusões do Tribunal Geral e do Tribunal de Justiça nos acórdãos de anulação. Por conseguinte, deve entender‑se que estas se baseiam na violação da obrigação da Comissão, tal como foi constatada pelo Tribunal Geral e pelo Tribunal de Justiça nos acórdãos de anulação. Trata‑se, nomeadamente, da constatação do Tribunal Geral ( 59 ) segundo a qual «a Comissão violou a sua obrigação de tomar em consideração todos os elementos e circunstâncias pertinentes» ( 60 ).

57.

Neste contexto, decorre das passagens dos acórdãos de anulação citadas nos n.os 7 e 10 das presentes conclusões que a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação na aplicação das regras específicas de classificação das substâncias contidas no ponto 4.1.3.5.5 do anexo I do Regulamento n.o 1272/2008. Este erro, cometido no âmbito da aplicação de uma norma jurídica concreta, consistiu em não tomar em consideração, para efeitos da classificação da BAHAT, a taxa de presença nesta dos dezasseis componentes HAP e dos seus efeitos químicos.

58.

Por este motivo, deve considerar‑se, como os recorrentes invocaram corretamente nas suas réplicas no Tribunal Geral, que, no caso vertente, a norma jurídica que lhes conferia direitos era o dever de diligência da Comissão, em conjugação com as disposições de classificação das substâncias constantes do ponto 4.1.3.5.5 do anexo I do Regulamento n.o 1272/2008. O alcance do dever de diligência da Comissão era, por conseguinte, regulado pelas disposições do Regulamento n.o 1272/2008.

59.

Os recorrentes acusam o Tribunal Geral de não ter analisado a gravidade da violação pela Comissão do seu dever de diligência, entendido como a obrigação de ter em conta todas as circunstâncias pertinentes no exercício das suas competências.

60.

A este respeito, é verdade que o Tribunal Geral não analisou expressamente este ponto nos acórdãos recorridos. Com efeito, o Tribunal Geral decidiu rejeitar o argumento baseado na violação desse dever.

61.

No entanto, como resulta do n.o 55 das presentes conclusões, é impossível realizar uma análise da gravidade da violação do dever de diligência em abstrato, sem ter em conta as normas jurídicas aplicadas. Além disso, a meu ver, não está excluído que a análise da gravidade da violação das normas jurídicas aplicadas constitua, ao mesmo tempo, a análise da gravidade da violação do dever de diligência na aplicação dessas normas. É esse o caso se tal análise incidir sobre circunstâncias de igual pertinência para cada violação.

62.

Em minha opinião, é o que se verifica no caso em apreço. O Tribunal Geral não pôs em causa as observações feitas nos acórdãos de anulação segundo as quais a ilegalidade do ato impugnado se devia a um erro manifesto de apreciação da Comissão que consistia em não tomar em consideração todos os elementos e circunstâncias pertinentes na classificação do BAHAT. O raciocínio do Tribunal Geral, consagrado no ponto 4.1.3.5.5 do anexo I do Regulamento n.o 1272/2008, centra‑se nas razões pelas quais este erro foi cometido, ou seja, os motivos pelos quais não foram tidos em conta outros elementos, para além dos expressamente referidos neste ponto. A análise que versa diretamente sobre o ponto 4.1.3.5.5 do anexo I do Regulamento n.o 1272/2008 estende‑se, a meu ver, automaticamente ao dever de diligência da Comissão na aplicação desta norma. Com efeito, a falta de clareza e as dificuldades de interpretação das disposições do anexo I do Regulamento n.o 1272/2008 quanto à tomada em consideração de fatores diferentes dos expressamente previstos para efeitos da aplicação do ponto 4.1.3.5.5 do anexo I do Regulamento n.o 1272/2008 são duas circunstâncias pertinentes tanto no que respeita à violação deste ponto como à violação do dever de diligência no âmbito da respetiva aplicação. Estas circunstâncias constituem o mesmo vício que está na origem de cada uma dessas violações.

63.

Por conseguinte, entendo que, apesar da sua decisão anterior de rejeitar o argumento baseado na violação do dever de diligência, o Tribunal Geral considerou ( 61 ), com razão, «a título exaustivo», que a sua declaração sobre a inexistência de uma violação suficientemente caracterizada do método da soma vale igualmente, e pelas mesmas razões, para a violação do dever de diligência ( 62 ).

64.

Não obstante, importa examinar se a apreciação do Tribunal Geral relativa ao caráter desculpável do erro cometido na aplicação do ponto 4.1.3.5.5 do anexo I do Regulamento n.o 1272/2008 é correta. Esta questão é abordada na segunda parte do quarto fundamento, que não é objeto das presentes conclusões.

65.

Atendendo às considerações precedentes, sou de opinião que a primeira parte do quarto fundamento deve ser julgada improcedente.

66.

Tendo em conta todas as considerações expostas, proponho que o Tribunal de Justiça julgue improcedente a primeira parte do quarto fundamento dos presentes recursos.