1.

Este recurso permitirá ao Tribunal de Justiça pronunciar‑se sobre a intensidade do controlo que as Câmaras de Recurso das agências da União devem aplicar quando são chamadas a pronunciar‑se sobre os recursos que lhes são submetidos.

2.

Em especial, o Tribunal de Justiça terá de confirmar ou rejeitar a posição do Tribunal Geral que, no acórdão ora em causa ( 2 ), exigiu que a Câmara de Recurso da Agência de Cooperação dos Reguladores da Energia (a seguir «ACER») ( 3 ) procedesse a um escrutínio das decisões desta agência que vá além do exame dos seus erros manifestos.

3.

Embora já exista uma jurisprudência assente relativa aos poderes das Câmaras de Recurso de outros organismos, como o Instituto da Propriedade Intelectual da União Europeia (EUIPO) e o Instituto Comunitário das Variedades Vegetais (ICVV), o mesmo não acontece com o contencioso das outras Câmaras de Recurso, cujas decisões vão sendo progressivamente submetidas ao Tribunal Geral ( 4 ). Daí a relevância do presente recurso ( 5 ).

4.

O pano de fundo do litígio consiste numa decisão da ACER (n.o 05/2018) que recusou isentar de determinadas obrigações impostas pelas regras de liberalização do mercado da eletricidade à construção de uma infraestrutura de interligação que liga as redes de transporte de eletricidade britânica e francesa.

5.

Essa decisão (confirmada depois pela Câmara de Recurso da ACER na sua Decisão A‑001‑2018), aplicou o artigo 17.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 714/2009 ( 6 ), conjugado com o regime geral de financiamento das infraestruturas energéticas previsto no artigo 12.o do Regulamento (UE) n.o 347/2013 ( 7 ).

6.

O artigo 19.o ( 8 ) dispõe:

«1.   Qualquer pessoa singular ou coletiva, incluindo as entidades reguladoras nacionais, pode recorrer das decisões a que se referem os artigos 7.o, 8.o ou 9.o de que seja destinatária, ou de uma decisão que, embora formalmente dirigida a outra pessoa, lhe diga direta e individualmente respeito.

[…]

4.   Se o recurso for admissível, a Câmara de Recurso verifica se é fundamentado. A Câmara de Recurso convida as partes no processo de recurso, tantas vezes quantas forem necessárias, a apresentar, em prazos determinados, as suas observações sobre as notificações que lhes tiver enviado ou sobre as comunicações das outras partes no processo de recurso. As partes no processo de recurso podem prestar declarações oralmente.

5.   A Câmara de Recurso pode, nos termos do presente artigo, exercer todas as competências atribuídas à Agência ou remeter o processo para o órgão competente da Agência. Este órgão fica vinculado à decisão da Câmara de Recurso.

[…].»

7.

O artigo 20.o, n.o 1, prevê:

«Pode ser interposto recurso para o Tribunal de Primeira Instância ou para o Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 230.o do Tratado, de decisões da Câmara de Recurso ou, nos casos em que a Câmara de Recurso não tenha competência para se pronunciar, da Agência.»

8.

O artigo 17.o dispõe:

«1.   As novas interligações de corrente contínua podem, se tal for solicitado, ficar isentas, por um período de tempo limitado, do disposto no n.o 6 do artigo 16.o do presente regulamento, bem como nos artigos 9.o e 32.o e nos n.os 6 e 10 do artigo 37.o da Diretiva 2009/72/CE [ ( 9 )], nas seguintes condições:

[…]

4.   A decisão sobre a isenção ao abrigo dos n.os 1, 2 e 3 deve ser tomada caso a caso pelas entidades reguladoras dos Estados‑Membros em causa. Uma isenção pode abranger a totalidade ou parte da capacidade da nova interligação ou da interligação existente com capacidade significativamente aumentada.

No prazo de dois meses a contar da data em que a isenção foi recebida pela última das entidades reguladoras em causa, a Agência pode apresentar um parecer consultivo às entidades reguladoras, o qual pode constituir uma base para a sua decisão.

Ao decidir conceder uma isenção, há que analisar, caso a caso, se é necessário impor condições no que se refere à duração dessa isenção e ao acesso não discriminatório à interligação. Ao decidir essas condições, há que ter em conta, nomeadamente, a capacidade adicional a construir ou a alteração da capacidade existente, o horizonte temporal do projeto e as circunstâncias nacionais.

Antes de concederem uma isenção, as entidades reguladoras dos Estados‑Membros em causa definem as regras e os mecanismos de gestão e atribuição de capacidade. As regras de gestão dos congestionamentos devem incluir a obrigação de oferecer no mercado a capacidade não utilizada e os utilizadores do serviço devem ter o direito de transacionar no mercado secundário as suas capacidades contratadas. Na avaliação dos critérios referidos nas alíneas a), b) e f) do n.o 1, devem ser tidos em conta os resultados do procedimento de atribuição de capacidade.

Caso todas as entidades reguladoras em causa tenham chegado a acordo sobre a decisão de isenção no prazo de seis meses, devem informar a Agência dessa decisão.

A decisão de isenção, incluindo as condições referidas no segundo parágrafo do presente número, deve ser devidamente justificada e publicada.

5.   A decisão referida no n.o 4 é tomada pela Agência:

Antes de tomar essa decisão, a Agência consulta as entidades reguladoras em causa e os requerentes.

[…].»

9.

O artigo 12.o tem a seguinte redação:

«1.   Os custos de investimento eficientemente suportados, o que exclui custos de manutenção, relativos a um projeto de interesse comum pertencente às categorias definidas no Anexo II, ponto 1, alíneas a), b) e d), e no Anexo II, ponto 2, devem ser suportados pelos [operadores de redes de transporte] em causa ou pelos promotores do projeto da infraestrutura de transporte dos Estados‑Membros em que o projeto produz um impacto positivo líquido e, na medida em que não se encontrem abrangidos pelas receitas de congestionamento ou outras taxas, pagos pelos utilizadores da rede através de tarifas de acesso à rede no ou nos Estados‑Membros.

2.   Para os projetos de interesse comum ao abrigo das categorias estabelecidas no Anexo II, ponto 1, alíneas (a) (b) e (d), e no Anexo II, ponto 2, as disposições do n.o 1 só se aplicam se, no mínimo, um promotor do projeto solicitar que as autoridades nacionais relevantes apliquem este artigo à totalidade ou a parte dos custos do projeto. Para os projetos de interesse comum ao abrigo das categorias estabelecidas no Anexo II, ponto 2, as disposições do n.o 1 só se aplicam se já tiver sido realizada uma avaliação da procura de mercado que demonstre não se poder esperar que os custos de investimento eficientemente suportados sejam cobertos pelas taxas.

[…]

3.   Relativamente a um projeto de interesse comum abrangido pelas disposições do n.o 1, os promotores do projeto devem, pelo menos uma vez por ano e até à colocação em funcionamento do projeto, manter todas as entidades reguladoras nacionais em causa ao corrente dos progressos realizados por esse projeto e da identificação dos custos e impactos a este associados.

Assim que um projeto desta natureza atingir a maturidade suficiente, os promotores do projeto, após consulta dos [operadores de redes de transporte] dos Estados‑Membros nos quais o projeto tenha um significativo impacto positivo líquido, devem apresentar um pedido de investimento. Este pedido de investimento deve incluir um pedido de imputação dos custos transfronteiriços e deve ser submetido às entidades reguladoras nacionais em causa, acompanhado dos seguintes elementos:

[…]

4.   No prazo de seis meses a contar da data em que o último pedido de investimento for recebido pelas entidades reguladoras nacionais em causa, essas entidades devem, após consulta aos promotores do projeto envolvidos, tomar decisões coordenadas sobre a imputação dos custos de investimento a suportar por cada operador de sistemas relativamente ao projeto, bem como a sua inclusão nas tarifas. As entidades reguladoras nacionais podem decidir imputar apenas uma parte dos custos ou podem decidir imputá‑los entre vários projetos de interesse comum de um mesmo pacote.

[…]

5.   Quando fixam ou aprovam as tarifas ao abrigo do artigo 37.o, n.o 1, alínea a), da Diretiva [2009/72] e do artigo 41.o, n.o 1, alínea a), da Diretiva 2009/73/CE [ ( 10 )], as entidades reguladoras nacionais devem tomar em consideração, com base na imputação de custos transfronteiriços referida no n.o 4 do presente artigo, os custos efetivamente suportados por um [operador de redes de transporte] ou por outro promotor do projeto em consequência dos investimentos, na medida em que estes custos correspondam aos de um operador de rede eficiente e estruturalmente comparável.

A decisão de imputação dos custos deve ser imediatamente notificada à Agência pelas entidades reguladoras nacionais, acompanhada de todas as informações relevantes respeitantes à decisão. […]

[…]

A decisão de imputação dos custos deve ser publicada.

6.   Se as entidades reguladoras nacionais em causa não tiverem chegado a acordo sobre o pedido de investimento, no prazo de seis meses a contar da data em que o pedido foi recebido pela última dessas entidades reguladoras, devem informar a Agência desse facto, sem demora.

Neste caso, ou se as entidades reguladoras nacionais em causa apresentarem um pedido conjunto nesse sentido, a decisão sobre o pedido de investimento, incluindo a imputação de custos transfronteiriços referida no n.o 3, bem como a forma como os custos de investimento se refletem nas tarifas, é tomada pela Agência no prazo de três meses a contar da data em que a questão lhe foi submetida.

[…].»

10.

Os factos na origem do litígio são descritos nos n.os 1 a 13 do acórdão recorrido. Desses factos destaco os seguintes:

11.

A Aquind interpôs recurso de anulação (T‑735/18) da Decisão da Câmara de Recurso no Tribunal Geral.

12.

No acórdão recorrido, o Tribunal Geral julgou procedentes os quarto e nono fundamentos do recurso da Aquind e, consequentemente, anulou a Decisão da Câmara de Recurso. Negou provimento ao recurso quanto ao restante e condenou a ACER no pagamento das despesas.

13.

Em 27 de janeiro de 2021, a ACER interpôs o presente recurso ( 11 ). Por seu turno, em 17 de abril de 2021, a Aquind apresentou igualmente um requerimento de interposição de recurso subordinado do acórdão recorrido.

14.

Em 5 de fevereiro de 2021, na sequência da prolação do acórdão recorrido, a Câmara de Recurso, decidiu retomar o processo e julgar inadmissível o recurso de anulação da Aquind ( 12 ).

15.

Além disso, a Aquind apresentou um pedido de imputação de custos transfronteiriços nas ERN de França, do Reino Unido, de Espanha e da Alemanha em agosto e setembro de 2019. O processo subsequente a esse pedido foi interrompido, uma vez que a interligação Aquind deixou de ser considerada um projeto de interesse comum no Regulamento Delegado (UE) 2020/389 ( 13 ).

16.

Em 29 de maio e 2 de junho de 2020, a Aquind apresentou um segundo pedido de isenção parcial ( 14 ), por um período de 25 anos, para a interligação Aquind nas ERN francesa e britânica. Em 27 de janeiro de 2021, essas duas entidades anunciaram que não podiam deferir o pedido, após a entrada em vigor do Acordo de Comércio e de Cooperação entre a União e o Reino Unido na sequência do Brexit.

17.

A ACER pede que o Tribunal de Justiça se digne:

18.

A Aquind pede que o Tribunal de Justiça se digne:

19.

Além disso, a Aquind interpôs um recurso subordinado em que pede que o Tribunal de Justiça se digne:

20.

A ACER contestou o recurso subordinado pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

21.

Em substância, a ACER alega que o acórdão recorrido enferma de dois erros de direito, respeitantes:

22.

Adianto que proporei a rejeição do primeiro dos dois fundamentos do recurso da ACER, o que implicará confirmar o acórdão recorrido na parte em que anula a Decisão da Câmara de Recurso.

23.

Com base nessa premissa, poderia parecer desnecessário examinar o segundo fundamento do recurso da ACER, uma vez que a Decisão da Câmara de Recurso foi anulada na sua totalidade.

24.

Todavia, efetuarei essa análise e proporei que se julgue procedente o segundo fundamento do recurso da ACER, com a subsequente anulação do acórdão recorrido no que respeita, apenas, à relação do artigo 17.o do Regulamento n.o 714/2009 com o regime geral de financiamento do artigo 12.o do Regulamento RTE‑E.

25.

Considero ser indispensável que o Tribunal de Justiça decida sobre este segundo fundamento do recurso porque, de outro modo, deixaria inalterada a tese do Tribunal Geral (que me parece errada) sobre a relação entre esses dois regulamentos. Se essa tese não for retificada, poderia ser considerada vinculativa para a ACER e para a sua Câmara de Recurso.

26.

Na realidade, o Tribunal Geral não precisava ( 15 ) de ter analisado o quarto fundamento de anulação, após ter acolhido o primeiro fundamento que, por si só, punha em causa a validade da Decisão da Câmara de Recurso. Como não se limitou a este último, desenvolveu uma jurisprudência que, na minha opinião, vai além de um simples obiter dictum e não é conforme com o direito.

27.

O Tribunal Geral analisa «a abordagem defendida pela ACER que visa considerar que a fiscalização que a Câmara de Recurso exerce sobre as apreciações de ordem técnica e económica complexas pode ser equivalente à fiscalização jurisdicional restrita exercida pelo juiz da União» (n.o 49 do acórdão recorrido) e rejeita‑a.

28.

Em substância, essa rejeição assenta em quatro tipos de considerações:

29.

Segundo a ACER, o Tribunal Geral cometeu vários erros de direito quanto ao objetivo da Câmara de Recurso, à sua organização e aos seus poderes, tendo em conta o contexto em que esta desempenha a sua função.

30.

A Aquind contesta os argumentos correspondentes da ACER e considera que foi com razão que o Tribunal Geral se pronunciou sobre a exigência, pela Câmara de Recurso, de uma fiscalização completa e não restrita ao erro manifesto de apreciação.

31.

Por conseguinte, exporei os argumentos da ACER em apoio do seu primeiro fundamento de recurso.

32.

O Tribunal Geral cometeu um erro de direito e violou os princípios da separação dos poderes e da cooperação leal consagrados no artigo 13.o, n.o 2, TUE, na medida em que não teve em conta o objetivo da aplicação de um processo de recurso rápido e simplificado para a Câmara de Recurso, como enuncia o considerando 19 do Regulamento n.o 713/2009.

33.

Pelo contrário, o Tribunal Geral privilegiou um objetivo que ele próprio enuncia, baseado na perceção de um pretenso «movimento» do legislador da União.

34.

O Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao declarar que as disposições relativas à organização e aos poderes da Câmara de Recurso permitem concluir que a intensidade da sua fiscalização sobre apreciações de ordem técnica e económica complexa não podia ser limitada aos erros manifestos de apreciação (n.os 52 a 82 do acórdão recorrido). Esse erro manifesta‑se das seguintes formas:

35.

Subsidiariamente, a ACER alega que, mesmo admitindo (quod non) que a Câmara de Recurso deveria exercer uma fiscalização completa das suas decisões, quando comportam apreciações complexas de ordem técnica e económica, o Tribunal Geral cometeu um erro (n.os 83 a 90 do acórdão recorrido) ao considerar que a Câmara de Recurso não efetuou essa fiscalização completa no caso em apreço.

36.

O Tribunal de Justiça deve determinar se o Tribunal Geral decidiu corretamente ou se cometeu um erro de direito ao considerar que a Câmara de Recurso devia ter efetuado uma fiscalização completa da Decisão da ACER, ao abrigo dos poderes que lhe são conferidos pelo Regulamento n.o 713/2009.

37.

A ACER defendia, e continua a defender, que à Câmara de Recurso competia uma simples fiscalização restrita, limitada apenas à avaliação dos erros manifestos de apreciação quanto às decisões complexas de ordem técnica e económica.

38.

Na minha opinião, a interpretação adotada pelo Tribunal Geral é correta. A sua leitura dos artigos 19.o e 20.o do Regulamento n.o 713/2009 é a mais adequada.

39.

Esta posição é corroborada pela função específica da Câmara de Recurso e é confirmada (ou, pelo menos, a ela não se opõem) outros elementos de apreciação relativos à sua composição, aos seus poderes, à duração do processo e à sua comparação com as Câmaras de Recurso de outras agências da União.

40.

Durante estes últimos anos, ocorreu um fenómeno de «agencificação» da administração da União ( 21 ). No âmbito desse processo, as agências foram dotadas de câmaras de recurso com capacidade para adotar atos jurídicos com incidência na situação jurídica dos particulares. A ACER adquiriu progressivamente poderes de decisão limitados e capacidade para adotar acordos com incidência na situação jurídica dos particulares, ainda que a sua função principal consista na coordenação da ação das ERN no domínio da energia ( 22 ). Esta circunstância explica a configuração inicial da sua Câmara de Recurso.

41.

Em especial, se os meus cálculos estiverem corretos, foram criadas oito câmaras deste tipo ( 23 ), que não obdecem a um modelo único ( 24 ) e apresentam diferenças na sua estrutura, funcionamento e poderes. Todavia, têm algumas características comuns ( 25 ):

42.

De forma indireta, a importância de algumas destas Câmaras de Recurso foi reforçada pela introdução do artigo 58.o‑A no Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia ( 26 ).

43.

Nos termos desse artigo, o recebimento dos recursos interpostos das decisões do Tribunal Geral respeitantes a uma decisão de determinadas câmaras de recurso ( 27 ) é subordinado à demonstração da sua importância para a unidade, a coerência ou o desenvolvimento do direito da União ( 28 ).

44.

Concordo com a afirmação do Tribunal Geral (n.o 51 do acórdão recorrido) segundo a qual a criação da Câmara de Recurso da ACER se inscreve num movimento, privilegiado pelo legislador da União, que visa estabelecer «órgãos de recurso» nas agências da União quando lhes foram confiados poderes de decisão sobre questões complexas no plano técnico ou científico, que afetam diretamente a situação jurídica das partes em causa.

45.

Como justamente afirma o Tribunal Geral, «o sistema do órgão de recurso representa […] um meio adequado para proteger os […] direitos [das partes em causa] num contexto em que […] a fiscalização do juiz da União se deve limitar a examinar se o exercício do amplo poder de apreciação dos elementos factuais de ordem científica, técnica e económica complexos não está viciado por erro manifesto […]» ( 29 ).

46.

Com efeito, penso que não faria muito sentido que, num quadro de ação caracterizado pela complexidade técnica e económica dos processos confiados a cada agência, fossem criados órgãos de recurso no seu seio, que, precisamente, não pudessem avaliar os aspetos técnicos e económicos das decisões dessa agência.

47.

É certo que a fiscalização do juiz da União se deve limitar a examinar se o exercício do amplo poder de apreciação dos elementos factuais de ordem científica, técnica e económica complexos enferma de erro manifesto ou de desvio de poder. Mas essa fiscalização, já exercida pelo Tribunal Geral, não é a que compete à Câmara de Recurso, cuja especialização lhe permite, como exporei adiante, aprofundar esses aspetos e avaliar de forma exaustiva todos os pormenores da decisão impugnada ( 30 ).

48.

Portanto, considero que, em princípio, a função dos órgãos de recurso criados nas agências, quanto à fiscalização das decisões complexas destas últimas, não pode ser equiparada à dos órgãos jurisdicionais da União. Se assim não fosse, a criação das Câmaras de Recurso seria redundante, ou seja, duplicaria desnecessariamente o nível de fiscalização que é próprio dos órgãos jurisdicionais da União.

49.

Por conseguinte, concordo com o Tribunal Geral quando declara que «se a fiscalização efetuada pela Câmara de Recurso devesse ser restrita no que respeita às apreciações de ordem técnica e económica complexas, isso significaria que o Tribunal exerceria uma fiscalização limitada sobre uma decisão que seria, ela própria, o resultado de uma fiscalização restrita. É manifesto que um sistema de “controlo restrito de uma fiscalização restrita” não oferece as garantias de uma proteção jurisdicional efetiva de que devem beneficiar as empresas […]» ( 31 ).

50.

Nos termos do artigo 18.o, n.o 1, do Regulamento n.o 713/2009 ( 32 ), os membros da Câmara de Recurso são selecionados de entre os quadros superiores das ERN, ou de outros organismos, com experiência relevante no setor da energia.

51.

Nos termos do artigo 18.o, n.os 2 e 3, do Regulamento n.o 713/2009 ( 33 ), o mandato desses membros, que tomam decisões com total independência e não aceitam quaisquer instruções, é de cinco anos, com possibilidade de renovação.

52.

Por conseguinte, a composição da Câmara de Recurso satisfaz as exigências indispensáveis para efetuar uma fiscalização completa e não restrita das decisões da ACER. Se os seus membros devem ter experiência anterior no setor da energia, é porque dispõem (ou devem dispor) dos conhecimentos técnicos necessários para apreciar os recursos em profundidade. Foi o que o Tribunal Geral salientou, cuja opinião partilho ( 34 ).

53.

A ACER alega que os quadros superiores das ERN não possuem necessariamente esses conhecimentos técnicos e experiência, uma vez que são os quadros médios das ERN que procedem às apreciações sobre as questões complexas de ordem técnica e económica.

54.

Esse argumento não me convence. Se fossem escolhidos membros da Câmara de Recurso sem a experiência necessária no setor da energia e sem o conhecimento técnico exigido, simplesmente a sua seleção não seria conforme com o artigo 18.o do Regulamento n.o 713/2009. O facto de esses conhecimentos estarem igualmente ao alcance de «quadros médios» não significa que os quadros superiores possam não os ter.

55.

De resto, a composição e o perfil dos membros da Câmara de Recurso não foram alterados pela reforma operada pelo Regulamento 2019/942, cujos artigos 25.o, 26.o e 27.o reproduzem, em substância, o artigo 18.o do Regulamento n.o 713/2009. Com a reforma pretendeu‑se precisamente reforçar a Câmara de Recurso para que exerça melhor as suas funções.

56.

Também não me convence o argumento da ACER relativo à incidência no litígio do regime dos membros da Câmara de Recurso que exerciam a sua função, até 2019, sem remuneração e a título honorário. Segundo a ACER, ao abrigo deste regime, podiam exercer outras funções que lhes tiravam tempo para se dedicarem à Câmara de Recurso, pelo que era lógico que se limitassem a exercer uma fiscalização restrita e mais rápida das decisões da agência.

57.

A ausência de remuneração e de exclusividade dos membros da Câmara de Recurso, até 2019, não justifica a redução das suas funções de fiscalização. Esses aspetos podem explicar‑se, entre outras razões, pelos poderes de decisão mais reduzidos da ACER antes de 2019 e, sobretudo, pelo número limitado de recursos que, segundo os cálculos iniciais, eram interpostos ( 35 ).

58.

O aumento do número de processos levou a que se previsse atualmente uma remuneração para os membros da Câmara de Recurso ( 36 ) e uma seleção dos candidatos com mais exigências de conhecimentos jurídicos gerais, juntamente com os perfis técnicos ( 37 ).

59.

O reforço dos recursos humanos da Câmara de Recurso tinha demonstrado, quando muito, que a sua conceção inicial não era inteiramente adequada para o cumprimento das tarefas que lhe eram confiadas pelo Regulamento n.o 713/2009 ( 38 ). Todavia, essa falha não justifica que a Câmara de Recurso tivesse de renunciar à sua função primordial para se limitar a uma fiscalização restrita das decisões da agência.

60.

O aumento dos poderes da ACER no âmbito da alteração das normas da União relativas à energia, ocorrida após 2019 ( 39 ) (não aplicáveis aos factos do presente litígio), e a reforma da própria ACER pelo Regulamento 2019/942, implicam que o reforço da sua Câmara de Recurso a coloque em condições de exercer uma fiscalização completa das decisões dessa agência.

61.

A ACER considera que o prazo que a Câmara de Recurso tinha para decidir (dois meses, em conformidade com o artigo 19.o, n.o 2, do Regulamento n.o 713/2009) não lhe permitia proceder a uma análise aprofundada. Na sua opinião, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar o contrário.

62.

Pela minha parte, concordo com o raciocínio do Tribunal Geral e considero que este não cometeu um erro de direito na interpretação da referida disposição.

63.

É certo que o prazo para se pronunciar sobre o recurso era reduzido ( 40 ), uma vez que, em dois meses, devia ser levado a cabo um processo de caráter contraditório, no qual as partes podiam ser convidadas a apresentar observações sobre as comunicações provenientes das outras e a prestar declarações oralmente na Câmara de Recurso.

64.

Todavia, como afirma corretamente o Tribunal Geral (n.o 74 do acórdão recorrido), a duração do prazo não basta para revelar uma intenção do legislador de limitar a fiscalização da Câmara de Recurso. Existem vários argumentos que demonstram o contrário:

65.

Esta interpretação não é posta em causa pelo facto de o Regulamento 2019/942 ter alargado para quatro meses o prazo de que a Câmara de Recurso dispõe para decidir ( 41 ). Esse alargamento demonstra apenas que o legislador talvez tenha sido pouco realista ao fixar o prazo de dois meses no Regulamento n.o 713/2009, mas daí não se pode inferir que a Câmara de Recurso só devia exercer uma fiscalização restrita sobre as decisões da ACER.

66.

Como já referi, o artigo 19.o, n.o 5, do Regulamento n.o 713/2009 previa que a Câmara de Recurso exercesse todas as competências atribuídas à Agência ou remetesse o processo para o órgão competente desta, que fica vinculado à decisão da Câmara de Recurso.

67.

Como salienta corretamente o Tribunal Geral (n.o 54 do acórdão recorrido), quando desse provimento ao recurso, a Câmara de Recurso podia assumir o poder de apreciação da ACER para examinar se os elementos de que dispunha lhe permitiam adotar a sua própria decisão, como alternativa à remessa do processo à ACER para uma nova decisão.

68.

Em conformidade com o artigo 20.o, n.o 1, do Regulamento n.o 713/2009, é a decisão da Câmara de Recurso e não a decisão da ACER que deve ser objeto de recurso no Tribunal Geral. Foi o que aconteceu no presente processo: a recorrente não tinha legitimidade para impugnar diretamente a decisão da ACER perante o juiz da União ( 42 ), como explicou o Tribunal Geral no n.o 58 do acórdão recorrido.

69.

Essa dupla constatação corrobora o facto de que a Câmara de Recurso não podia limitar a sua atuação a uma fiscalização restrita da Decisão da ACER, em termos equivalentes à fiscalização jurisdicional exercida pelo juiz da União.

70.

Como já referi, a Câmara de Recurso dispõe de conhecimentos técnicos que lhe permitem levar a cabo uma fiscalização completa e não restrita ao escrutínio do erro manifesto das decisões da ACER. Posteriormente, esta fiscalização completa permite a fiscalização jurisdicional da competência do Tribunal Geral.

71.

As considerações anteriores não são postas em causa pelo erro, irrelevante, em que incorre o Tribunal Geral (n.o 60 do acórdão recorrido) ao referir‑se a uma «eventual incompatibilidade» da Decisão da ACER de 5 de outubro de 2019 ( 43 ) com o Regulamento n.o 713/2009.

72.

O Tribunal Geral errou nessa apreciação, uma vez que a alteração da Decisão da ACER n.o 1/2011 resultava da adoção prévia do Regulamento 2019/942. O artigo 21.o da Decisão n.o 1/2011, alterada, limita‑se a reproduzir o conteúdo do artigo 28.o, n.o 5, do Regulamento 2019/942 ( 44 ). Por conseguinte, a incompatibilidade evocada não existia.

73.

Todavia, este erro do Tribunal Geral ocorre num raciocínio obiter dictum e diz respeito a uma alteração normativa que não é aplicável ratione temporis ao litígio. Por esse motivo, é irrelevante para a solução final, no que respeita à intensidade da fiscalização efetuada pela Câmara de Recurso.

74.

Parece‑me adequada a comparação que o Tribunal Geral faz entre a intensidade da fiscalização da Câmara de Recurso da ECHA e da ACER, para alargar à segunda a sua jurisprudência relativa ao nível de fiscalização das decisões da primeira.

75.

O Tribunal Geral, após ter reproduzido a sua posição a propósito da Câmara de Recurso da ECHA (n.o 61 do acórdão recorrido) ( 45 ), afirma que também é aplicável à Câmara de Recurso da ACER.

76.

A crítica da ACER a esta parte do acórdão recorrido baseia‑se nas diferenças de objetivos, processos de recurso (nomeadamente, dos prazos para decidir) e regime do pessoal das câmaras de recurso da ACER e da ECHA. Essas diferenças seriam suscetíveis de infirmar a comparação efetuada pelo Tribunal Geral.

77.

Todavia, essas diferenças não afetam o cerne da tese do Tribunal Geral, aplicável tanto à Câmara de Recurso da ECHA como à da ACER: seria contrário à natureza dos órgãos de recurso instituídos nas agências exercerem uma fiscalização restrita à fiscalização do erro manifesto e não procederem a uma avaliação completa das apreciações de ordem técnica, científica e económica complexas contidas nas decisões recorridas.

78.

Dado que, tendo em conta tudo o que precede, me parece que essa tese do Tribunal Geral não enferma de nenhum erro de direito, também esta parte do primeiro fundamento é improcedente.

79.

A título subsidiário, a ACER alega que, mesmo admitindo (quod non) que a Câmara de Recurso deveria exercer uma fiscalização completa e não restrita ao erro manifesto das decisões que comportam apreciações complexas de ordem técnica e económica, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao afirmar que a Câmara de Recurso não tinha efetuado este tipo de fiscalização no presente processo.

80.

Todavia, este argumento subsidiário não tem em consideração o facto de a própria Câmara de Recurso ter considerado (n.os 47 e 52 da sua decisão) que se limitaria a exercer uma fiscalização restrita ao erro manifesto de apreciação, no que respeita à isenção pedida pela Aquind.

81.

A Câmara de Recurso faz esta afirmação expressa como uma declaração de princípio que regerá a sua intervenção. Por conseguinte, não era necessário analisar em pormenor os n.os 70 a 74 e 94 a 98 da Decisão da ACER quando a própria Câmara de Recurso começa por dizer que aplicará uma fiscalização restrita ao erro manifesto de apreciação. Em suma, o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito quanto a este ponto.

82.

Atendendo às considerações anteriores, o primeiro fundamento de recurso da ACER deve ser julgado improcedente.

83.

Para o Tribunal Geral, a abordagem adotada pela Câmara de Recurso quanto à isenção não estava justificada nem à luz do Regulamento n.o 714/2009, nem à luz do Regulamento RTE‑E. Em substância, baseou esta afirmação nos seguintes argumentos:

84.

A ACER acusa o Tribunal Geral de ter cometido um erro de direito «fundamental» ao declarar (em particular nos n.os 105 e 106 do acórdão recorrido) que nenhuma disposição regulamentar permite considerar que o legislador tenha previsto a prioridade do regime do Regulamento RTE‑E sobre o regime de isenção do Regulamento n.o 714/2009.

85.

Esse erro de direito decorre da interpretação inadequada que o pelo Tribunal Geral faz acerca da relação entre o artigo 12.o do Regulamento RTE‑E e o artigo 17.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 714/2009. A redação, o objetivo e o contexto deste último, bem como do seu antecessor, o Regulamento (CE) n.o 1228/2003 ( 46 ), levam a ACER a sustentar que o Regulamento RTE‑E estabelece o regime geral e que o Regulamento n.o 714/2009 institui um regime de isenção, cuja interpretação deve ser estrita. Não se trata de regimes iguais entre os quais os promotores dos projetos podem escolher livremente, como afirma o Tribunal Geral.

86.

Um segundo erro de direito que a ACER aponta ao acórdão recorrido (n.os 101 a 104) consiste no facto de considerar que, embora o eventual financiamento ao abrigo do artigo 12.o do Regulamento RTE‑E possa ser um critério pertinente para determinar o risco associado ao investimento, este critério não pode ser entendido como requisito indispensável para a obtenção da isenção ( 47 ).

87.

A ACER considera que a indisponibilidade de apoio financeiro suficiente no âmbito do regime regulamentado é um elemento essencial para determinar se o risco do investimento está ou não coberto, de modo que esta análise está implícita no artigo 17.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 714/2009 e não constitui uma condição suplementar para a concessão da isenção a uma interligação nova.

88.

Por último, para a ACER, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito (n.os 108 e 109 do acórdão recorrido) ao afirmar que não se pode recusar à Aquind a isenção do artigo 17.o do Regulamento n.o 714/2009 presumindo‑se que o pedido de apoio em aplicação do artigo 12.o do Regulamento RTE‑E conduziria à concessão de uma vantagem financeira que permitiria eliminar o risco.

89.

Na opinião da ACER, a possibilidade de obter financiamento para a interligação, através da imputação dos custos transfronteiriços, não era hipotética, tendo‑se baseado na consideração da interligação da Aquind como projeto de interesse comum, e na análise dos custos, da capacidade e das vantagens obtidas pela ACER. É precisamente esta a análise dos riscos que o artigo 17.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 714/2009 impõe para determinar se os riscos financeiros da interligação podiam ser limitados mediante meios diferentes da concessão da isenção ao regime geral.

90.

A Aquind contesta os argumentos da ACER e considera que o Tribunal Geral não cometeu nenhum dos erros de direito que lhe são imputados.

91.

A melhor compreensão do problema aconselha a expor, antes de mais, a relação entre os dois regimes de financiamento para, depois, analisar os argumentos deste segundo fundamento de recurso.

92.

As interligações elétricas transeuropeias de corrente contínua são infraestruturas fundamentais para o desenvolvimento do mercado europeu da eletricidade ( 48 ). Ligam os sistemas elétricos nacionais assegurando os abastecimentos de eletricidade e evitando o seu isolamento, incentivando simultaneamente a criação de um mercado elétrico europeu integrado com mais concorrência e melhores preços para os consumidores ( 49 ).

93.

As interligações elétricas são obras de grande envergadura e complexidade tecnológica que exigem um investimento significativo e vários anos para serem concluídas. Estas características explicam a adoção do Regulamento RTE‑E e a criação da figura dos projetos de interesse comum, como via para dirigir o financiamento para os mesmos ( 50 ).

94.

No seu artigo 1.o, o Regulamento RTE‑E ( 51 ) refere‑se à identificação dos projetos de interesse comum necessários para realizar corredores e domínios prioritários em matéria de infraestruturas energéticas transeuropeias. Além de abordar a identificação e a execução desses projetos, o Regulamento RTE‑E prevê normas para facilitar e agilizar as suas licenças e para assegurar a participação pública nos mesmos.

95.

Neste processo, é particularmente relevante o artigo 12.o do Regulamento RTE‑E, que fixa as regras e orientações para a imputação dos custos transfronteiriços, tendo em conta os riscos para os projetos de interesse comum.

96.

Nos termos do artigo 12.o, n.os 3, 4, 5 e 6, do Regulamento RTE‑E:

97.

O Regulamento RTE‑E foi adotado em 2013 e antes não existia uma regulamentação equivalente no direito da União que previsse um regime semelhante de financiamento das infraestruturas energéticas transeuropeias ( 52 ).

98.

Por este motivo, o seu artigo 12.o, n.o 9, prevê que «[o] presente artigo não se aplica aos projetos de interesse comum que beneficiem de [ ( 53 )]: […] b) uma isenção do disposto no artigo 16.o, n.o 6, do Regulamento [n.o 714/2009] nos termos do artigo 17.o do Regulamento [n.o 714/2009]; […] ou d) uma isenção nos termos do artigo 7.o do Regulamento [n.o 1228/2003]».

99.

A mesma interpretação é válida para o artigo 13.o, n.o 1, segundo parágrafo, do Regulamento RTE‑E, relativo aos incentivos para este tipo de infraestruturas energéticas transeuropeias.

100.

Este conjunto normativo não visa estabelecer uma aplicação alternativa entre o regime regulamentado de financiamento das interligações elétricas e o regime de isenção.

101.

Os artigos 12.o, n.o 9, e 13.o, n.o 1, segundo parágrafo, do Regulamento RTE‑E destinam‑se a impedir que as interligações elétricas que tinham beneficiado do regime de isenção ao abrigo do artigo 17.o do Regulamento n.o 714/2009 (e do artigo 7.o do Regulamento n.o 1228/2003) pudessem optar pelo financiamento do regime geral estabelecido no artigo 12.o do Regulamento RTE‑E.

102.

Ora, para as novas interligações elétricas projetadas depois da entrada em vigor do Regulamento RTE‑E, os seus artigos 12.o, n.o 9, e 13.o, n.o 1, segundo parágrafo, não são relevantes, uma vez que são normas que podem ser qualificadas de «transitórias» ( 54 ).

103.

A relação entre o regime regulamentado e o regime de exceção é corroborada pelos trabalhos preparatórios do Regulamento n.o 1228/2003, que o Tribunal Geral não teve em consideração. O Tribunal de Justiça recorreu a esses trabalhos preparatórios para interpretar os artigos 16.o e 17.o do Regulamento n.o 714/2009 ( 55 ).

104.

Com efeito, na posição comum do Conselho para a adoção do Regulamento n.o 1228/2003 foi incluída a seguinte declaração da Comissão sobre o regime de isenção: «A Comissão sublinha a sua intenção de interpretar esta isenção de forma restrita a fim de garantir que a sua concessão será limitada ao mínimo necessário, em especial no que se refere à sua duração e à capacidade em causa do projeto ao qual se aplica, com vista à realização do objetivo de garantir o financiamento de investimentos que comportem um nível de risco excecional» ( 56 ). A interpretação restritiva da isenção e do recurso a esta em situações muito limitadas é recordada no ponto C4 da posição comum ( 57 ).

105.

A Direção‑Geral da Energia e dos Transportes da Comissão publicou uma nota interpretativa do Regulamento n.o 1228/2003 a fim de facilitar a sua aplicação pelas ERN nacionais, na qual preconizava o caráter excecional do regime de isenção ( 58 ). Procedeu‑se do mesmo modo no Documento de Trabalho dos serviços da Comissão de 2009 ( 59 ).

106.

Por conseguinte, os trabalhos preparatórios e os documentos explicativos da Comissão evidenciam o caráter excecional do regime de isenção do artigo 17.o do Regulamento n.o 714/2009 e a sua aplicação subsidiária em relação ao regime geral de financiamento das interligações elétricas do Regulamento RTE‑E.

107.

Na minha opinião, o raciocínio do Tribunal Geral enferma de um erro de direito, nomeadamente nos n.os 105 e 106 do acórdão recorrido, porque coloca ao mesmo nível dois regimes jurídicos distintos. Como já referi:

108.

Em princípio, os promotores de uma interligação elétrica classificada como projeto de interesse comum, para conseguir a sua viabilidade financeira, devem submeter‑se ao regime geral (ou regulamentado, como o designa a ACER) do Regulamento RTE‑E, que se encontra previsto, principalmente, no seu artigo 12.o

109.

Se não obtiverem apoio mediante a imputação de custos transfronteiriços, os promotores podem demonstrar, se for caso disso, que o seu projeto apresenta um nível de risco financeiro que justifica a concessão de uma isenção do artigo 17.o do Regulamento n.o 714/2009.

110.

Mas, repito, os promotores não podem optar diretamente pelo regime excecional de isenção, o que implicaria a subversão da relação entre este último e o regime geral de apoio financeiro às interligações novas. Em virtude dessa relação:

111.

Dessa compreensão incorreta das relações entre esses dois regimes decorre um novo erro de direito, percetível nomeadamente nos n.os 101 e 102 do acórdão recorrido. Nesses números, o Tribunal Geral sustenta que a Câmara de Recurso não podia fazer da apresentação de um pedido prévio de apoio financeiro, nos termos do artigo 12.o do Regulamento RTE‑E, uma condição para determinar o risco associado ao investimento.

112.

É certo que a indisponibilidade de apoio financeiro gera um risco económico suscetível de pôr em perigo a construção da interligação. Como o próprio Tribunal Geral admite, este fator deve ser tomado em consideração pela ACER quando aplica a condição da existência de um risco associado ao investimento que justifique uma isenção ao sistema regulamentado que o artigo 17.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 714/2009 prevê.

113.

Por conseguinte, a verificação pela ACER da existência ou não de um apoio financeiro através do regime geral deve ser efetuada para verificar o risco e conceder ou recusar a isenção ( 60 ). Foi o que fez a ACER e a sua Câmara de Recurso confirmou a conformidade deste exame com as exigências do artigo 17.o, n.o 1, do Regulamento n.o 714/2009.

114.

Ora, não se pode admitir, como concluiu erradamente o Tribunal Geral, que, com esta abordagem, a ACER acrescenta uma nova condição às já previstas no artigo 17.o, n.o 1, do Regulamento n.o 714/2009 para a concessão de uma isenção.

115.

Além disso, a ACER e a sua Câmara de Recurso não exigiram à Aquind a apresentação de um pedido de financiamento através do regime regulamentado. Limitaram‑se a apreciar em que medida o risco económico da construção da interligação Aquind teria sido reduzido se o financiamento tivesse sido obtido através do regime regulamentado. Além da determinação dos custos e dos benefícios e de outros elementos, a ACER avaliou ( 61 ) se se preenchia o requisito segundo o qual «[o]nível de risco associado ao investimento deve ser tal que o investimento não se realizaria se não fosse concedida uma isenção».

116.

Por conseguinte, considero que a análise da ACER, confirmada pela sua Câmara de Recurso, era adequada e que não implica, contrariamente ao que o Tribunal Geral afirmou, a introdução de uma condição que não figura entre as enumeradas no artigo 17.o, n.o 1, do Regulamento n.o 714/2009 para conceder a isenção.

117.

No mesmo sentido, o raciocínio desenvolvido pelo Tribunal Geral nos n.os 107 a 110 do acórdão recorrido enferma de um erro. Os seus dois argumentos principais são os seguintes:

118.

O primeiro argumento não me convence. A classificação da interligação Aquind como projeto de interesse comum abria a porta ao seu financiamento através do regime regulamentado de imputação dos custos transfronteiriços e de incentivos do Regulamento RTE‑E. Assim, a ACER e a sua Câmara de Recurso podiam considerar que este financiamento estava ao alcance da Aquind, se o tivesse pedido ( 62 ).

119.

Em todo o caso, a análise do «nível de risco associado ao investimento», previsto no artigo 17.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 714/2009, obrigava a ACER a avaliar se o risco financeiro do projeto poderia ter sido reduzido pelo recurso a outros meios de financiamento que funcionam de forma geral e de modo preferencial relativamente à concessão da isenção. Esta última, repito, dada a sua natureza de regime excecional, constitui uma solução de «última instância», devido ao seu impacto negativo na liberalização do mercado comum da eletricidade.

120.

O segundo argumento do Tribunal Geral também não me convence. O facto (certo) de que o regime geral de financiamento do Regulamento RTE‑E não constitui uma garantia para a supressão de todos os riscos a que as interligações estão expostas não pode conduzir à concessão da isenção do artigo 17.o do Regulamento n.o 714/2009.

121.

Bastaria aos promotores de um projeto de interesse comum, como a interligação Aquind, não pedirem o apoio do regime regulamentado para aumentar o risco financeiro do seu projeto e «forçar» assim a concessão da isenção. Em última análise, ser‑lhes‑ia permitido escolher entre dois regimes de apoio a este tipo de infraestruturas que não se situam ao mesmo nível. O erro de base do Tribunal Geral acima analisado encontra‑se novamente neste raciocínio do acórdão recorrido.

122.

Além disso, a análise do «nível de risco associado ao investimento» estaria automaticamente cumprida e o próprio requisito previsto no artigo 17.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 714/2009, perderia o seu sentido se se considerasse que os eventuais atrasos e incertezas relativos à concessão de apoio financeiro pelo regime geral do Regulamento RTE‑E permitem conceder a isenção.

123.

Atendendo às considerações anteriores, proponho ao Tribunal de Justiça que julgue procedente este fundamento de recurso, na medida em que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito na interpretação do artigo 17.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 714/2009 em conjugação com o artigo 12.o do Regulamento RTE‑E.

124.

Além de contestar o recurso da ACER, a Aquind interpôs um recurso subordinado em que formula os pedidos referidos no n.o 19 das presentes conclusões.

125.

Como proponho ao Tribunal de Justiça que julgue improcedente o primeiro fundamento de recurso da ACER e confirme o Acórdão do Tribunal Geral na parte em que anula a Decisão da Câmara de Recurso, não será necessário proceder a uma análise específica do recurso subordinado da Aquind.

126.

Com efeito, o acórdão recorrido deve ser confirmado em sede de recurso de decisão do Tribunal Geral pela improcedência do primeiro fundamento, mesmo que o segundo seja julgado procedente. Assim, a anulação completa da Decisão da Câmara de Recurso é corroborada por ter aplicado uma fiscalização restrita ao erro manifesto. Não é necessário nem aconselhável que o Tribunal de Justiça examine outro fundamento adicional de anulação dessa decisão, como pede a Aquind. Por conseguinte, deve ser negado provimento ao seu recurso subordinado.

127.

Nos termos do artigo 61.o do Estatuto do Tribunal de Justiça, quando o recurso for julgado procedente, o Tribunal de Justiça anula a decisão do Tribunal Geral. Pode, neste caso, decidir definitivamente o litígio, se estiver em condições de ser julgado, ou remeter o processo ao Tribunal Geral, para julgamento.

128.

Não é necessário que o Tribunal de Justiça remeta o processo ao Tribunal Geral, após confirmação do acórdão deste último na parte em que anula na totalidade a Decisão da Câmara de Recurso da ACER.

129.

Cabe a essa Câmara de Recurso dar cumprimento ao acórdão do Tribunal Geral em conformidade com as precisões fornecidas pelo Tribunal de Justiça em sede de recurso, o que implica não ter em conta esse acórdão no que respeita à relação entre o artigo 17.o do Regulamento n.o 714/2009 e o artigo 12.o do Regulamento RTE‑E.

130.

O acolhimento do segundo fundamento de recurso não exige a remessa do processo ao Tribunal Geral, uma vez que, como já referi, não era indispensável que este se tivesse pronunciado sobre a relação entre o artigo 17.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 714/2009 e o artigo 12.o do Regulamento RTE‑E.

131.

Nos termos do artigo 138.o, n.o 3, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, aplicável ao recurso de decisões do Tribunal Geral em conformidade com o seu artigo 184.o, se as partes obtiverem vencimento parcial, cada uma das partes suporta as suas próprias despesas.

132.

Na medida em que preconizo que o primeiro fundamento do recurso da ACER seja julgado improcedente, em conformidade com o pedido da Aquind, mas que o segundo seja julgado procedente, cada uma das partes deveria suportar as suas próprias despesas. Há que aplicar esta mesma repartição das despesas ao recurso subordinado, estreitamente ligado ao recurso principal.

133.

Atendendo às considerações anteriores, proponho ao Tribunal de Justiça: