–

em representação da SC Avio Lucos SRL, por M. Gornoviceanu, avocate,

–

em representação da Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură — Centrul judeţean Dolj, por N.S. Răducan, na qualidade de agente,

–

em representação da Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA) – Aparat Central, por A. Pintea, na qualidade de agente,

–

em representação do Governo romeno, por E. Gane e A. Rotăreanu, na qualidade de agentes,

–

em representação do Governo checo, por M. Smolek, J. Pavliš e J. Vláčil, na qualidade de agentes,

–

em representação da Comissão Europeia, por A. Sauka e A. Biolan, na qualidade de agentes,

1

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação, por um lado, do artigo 4.o, n.o 1, alíneas a) e c), e n.o 2, alínea b), e do artigo 9.o, n.o 1, do Regulamento (UE) n.o 1307/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece regras para os pagamentos diretos aos agricultores ao abrigo de regimes de apoio no âmbito da política agrícola comum e que revoga o Regulamento (CE) n.o 637/2008 do Conselho e o Regulamento (CE) n.o 73/2009 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 608) e, por outro, do artigo 60.o do Regulamento (UE) n.o 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da política agrícola comum e que revoga os Regulamentos (CEE) n.o 352/78 (CE) n.o 165/94 (CE) n.o 2799/98 (CE) n.o 814/2000 (CE) n.o 1290/2005 e (CE) n.o 485/2008 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 549).

2

Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a SC Avio Lucos SRL à Agenția de Plăți și Intervenție Pentru Agricultură — Centrul județean Dolj (Agência de Pagamentos e de Intervenção para a Agricultura — Centro Provincial de Dolj, Roménia) e à Agenția de Plăți și Intervenție Pentru Agricultură (APIA) — Aparat Central (Agência de Pagamentos e de Intervenção para a Agricultura — Central, Roménia) (a seguir, em conjunto, «APIA») a respeito de uma decisão da APIA que indeferiu o pedido de pagamento apresentado pela Avio Lucos ao abrigo do regime de pagamento único por superfície para 2015.

3

Nos termos do artigo 29.o do Regulamento (CE) n.o 1782/2003 do Conselho, de 29 de setembro de 2003, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores e altera os Regulamentos (CEE) n.o 2019/93, (CE) n.o 1452/2001, (CE) n.o 1453/2001, (CE) n.o 1454/2001, (CE) n.o 1868/94, (CE) n.o 1251/1999, (CE) n.o 1254/1999, (CE) n.o 1673/2000, (CEE) n.o 2358/71, e (CE) n.o 2529/2001 (JO 2003, L 270, p. 1), sob a epígrafe «Restrição de pagamentos»:

«Sem prejuízo das disposições específicas que possam constar de qualquer dos regimes de apoio, não pode ser efetuado nenhum pagamento a beneficiários em relação aos quais se prove terem criado artificialmente as condições exigidas para conseguirem esses pagamentos, a fim de obterem um benefício contrário aos objetivos do regime de apoio em questão.»

4

O artigo 60.o do Regulamento n.o 1306/2013, sob a epígrafe «Cláusula de evasão», dispõe:

«Sem prejuízo de disposições específicas, não é concedida qualquer vantagem ao abrigo da legislação agrícola setorial a pessoas singulares ou coletivas relativamente às quais se conclua terem sido criadas artificialmente as condições requeridas para obter tais vantagens, contrariamente aos objetivos da referida legislação.»

5

O considerando 3 do Regulamento n.o 1307/2013 enuncia:

«Todos os elementos de base relacionados com o pagamento do apoio da União aos agricultores deverão ser incluídos no presente regulamento que deverá igualmente fixar os critérios e condições de acesso aos pagamentos, que estão inextricavelmente associados a tais elementos de base.»

6

O artigo 4.o desse regulamento, sob a epígrafe «Definições e disposições conexas», prevê:

«1.   Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:

2.   Os Estados‑Membros:

[…]

[…]

3.   No intuito de garantir a segurança jurídica, a Comissão fica habilitada a adotar atos delegados, nos termos do artigo 70.o, que estabeleçam:

[…]

[…]»

7

O artigo 9.o do referido regulamento, sob a epígrafe «Agricultor ativo», dispõe, no seu n.o 1:

«Não são concedidos pagamentos diretos a pessoas singulares ou coletivas, ou a grupos de pessoas singulares ou coletivas, cujas superfícies agrícolas são sobretudo superfícies naturalmente mantidas num estado adequado para pastoreio ou cultivo e que não exercem nessas superfícies a atividade mínima definida pelos Estados‑Membros nos termos do artigo 4.o, n.o 2, alínea b).»

8

Em conformidade com o seu artigo 74.o, o Regulamento n.o 1307/2013 tornou‑se aplicável em 1 de janeiro de 2015.

9

Os considerandos 4 e 16 do Regulamento Delegado (UE) n.o 639/2014 da Comissão, de 11 de março de 2014, que completa o Regulamento n.o 1307/2013 e que altera o anexo X do mesmo regulamento (JO 2014, L 181, p. 1), enunciam:

[…]

10

O artigo 5.o desse regulamento delegado, sob a epígrafe «Enquadramento das atividades mínimas nas superfícies agrícolas naturalmente mantidas num estado adequado para pastoreio ou cultivo», dispõe:

«Para efeitos do artigo 4.o, n.o 1, alínea c), subalínea iii), do Regulamento (UE) n.o 1307/2013, a atividade mínima, a estabelecer pelos Estados‑Membros, que deve ser realizada nas superfícies agrícolas mantidas naturalmente num estado adequado para pastoreio ou cultivo consiste, pelo menos, numa atividade a realizar anualmente pelo agricultor. Quando razões ambientais o justifiquem, os Estados‑Membros podem decidir reconhecer igualmente atividades realizadas apenas de dois em dois anos.»

11

O artigo 2.o do Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2013 privind organizarea, administrarea și exploatarea pajiștilor permanente și pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991 (Decreto‑Lei n.o 34/2013 Relativo à Organização, Administração e Exploração dos Prados Permanentes, que Introduz Alterações e Aditamentos à Lei sobre Propriedade Fundiária n.o 18/1991), de 23 de abril de 2013 (Monitorul Oficial al României, parte I, n.o 267, de 13 de maio de 2013), dispõe:

«Para efeitos do presente decreto‑lei, entende‑se por:

[…]

12

O artigo 2.o do Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015 — 2020 și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (Decreto‑Lei n.o 3/2015, que Aprova os Regimes de Pagamento Aplicáveis à Agricultura no Período de 2015‑2020 e que Altera o Artigo 2.o da Lei n.o 36/1991, Relativa às Sociedades Agrícolas e a outras Formas de Associação na Agricultura), de 18 de março de 2015, na sua versão em vigor em 1 de julho de 2015 (Monitorul Oficial al României, parte I, n.o 191, de 23 de março de 2015) (a seguir «OUG n.o 3/2015»), dispõe:

«(1)   Para efeitos do presente decreto‑lei, entende‑se por:

[…]

[…]

(2)   Na aceção do n.o 1, alínea f), a expressão “atividade agrícola” significa, consoante o caso:

[…]

13

O artigo 7.o, n.o 1, desse decreto‑lei prevê:

«Os beneficiários dos pagamentos são os agricultores ativos, pessoas singulares e/ou coletivas, que exercem uma atividade agrícola na qualidade de utilizadores de superfícies agrícolas e/ou possuidores legítimos de animais, em conformidade com a legislação em vigor. […]»

14

O artigo 8.o do referido decreto‑lei tem a seguinte redação:

«(1)   Para poderem beneficiar dos pagamentos diretos […] os agricultores devem:

[…]

[…]

[…]

(6)   Os documentos que provam a utilização legal de terras agrícolas e a posse de animais são determinados por decreto do [ministro da Agricultura, das Florestas e do Desenvolvimento Rural] e são apresentados, consoante o caso, por todos os requerentes aquando da apresentação de pedidos de pagamento único. As superfícies ou animais para os quais esses documentos não são apresentados não são elegíveis para pagamento.»

15

O artigo 2.o do Ordinul ministrului agriculturii și dezvoltării rurale nr. 619/2015 pentru aprobarea criteriilor de eligibilitate, condițiilor specifice și a modului de implementare a schemelor de plăți prevăzute la articolul 1 alineatele (2) și (3) din [OUG nr. 3/2015] pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015‑2020 și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură, precum și a condițiilor specifice de implementare pentru măsurile compensatorii de dezvoltare rurală aplicabile pe terenurile agricole, prevăzute în Programul Național de Dezvoltare Rurală 2014‑2020 (Decreto do Ministro da Agricultura e do Desenvolvimento Rural n.o 619/2015, para a Aprovação dos Critérios de Elegibilidade, das Condições Específicas e das Regras de Execução dos Regimes de Pagamento Previstos no Artigo 1.o, n.os 2 e 3, do [OUG n.o 3/2015], e das Condições Específicas de Execução das Medidas Compensatórias de Desenvolvimento Rural Aplicáveis às Terras Agrícolas, Previstas no Programa Nacional de Desenvolvimento Rural 2014‑2020), de 6 de abril de 2015, na sua versão em vigor em 1 de julho de 2015 (Monitorul Oficial al României, parte I, n.o 234, de 6 de abril de 2015) (a seguir «Decreto n.o 619/2015»), dispõe:

«Para efeitos do presente decreto, entende‑se por:

[…]

[…]»

16

O artigo 7.o, n.o 3, desse decreto prevê:

«Os utilizadores de pastagens permanentes, pessoas singulares ou coletivas de direito privado, além dos mencionados no n.o 1 e no artigo 6.o, n.o 1, que exerçam pelo menos uma atividade agrícola mínima em pastagens permanentes à sua disposição nas condições da lei em vigor, tal como definida no artigo 2.o, n.o 2, alínea d), do [OUG n.o 3/2015], na qualidade de agricultores ativos, apresentam à APIA, no momento de entrega do pedido de pagamento único, os documentos previstos no artigo 5.o, n.o 1, e no n.o 2, alínea a), alínea b), subalínea i), alínea c) e alínea d), bem como, se for caso disso:

[…]»

17

O artigo 2.146 do Codul Civil (Código Civil), aprovado pela Lei n.o 287, de 17 de julho de 2009 (Monitorul Oficial al României, parte I, n.o 505, de 15 de julho de 2011), relativo ao comodato de uso, dispõe:

«O comodato de uso é o contrato a título gratuito pelo qual uma parte, denominada “comodante”, entrega um bem móvel ou imóvel à outra parte, denominada “comodatária”, para que esta o utilize, com a obrigação de o restituir após um certo tempo.»

18

A Avio Lucos apresentou à APIA um pedido de apoio financeiro ao abrigo do regime de pagamento único por superfície para 2015, relativo a uma superfície de 170,36 ha de pastagem. Para este efeito, apresentou um certo número de documentos, entre os quais um contrato de concessão, celebrado em 28 de janeiro de 2013 com o Consiliul Local al Comunei Podari (Conselho Local do Município de Podari, Roménia), relativo a uma pastagem situada nesse município, bem como contratos de comodato de uso, celebrados em abril de 2015 entre a Avio Lucos e diversos proprietários de animais, por força dos quais esses animais são utilizados para o pastoreio e contribuem, assim, para a atividade agrícola declarada.

19

Por Decisão de 20 de outubro de 2017, a APIA indeferiu esse pedido, com fundamento no facto de a Avio Lucos não ter assegurado a carga mínima de 0,3 CN/ha para a totalidade da superfície de pastagem de 170,36 ha. Segundo essa agência, o pastoreio não tinha, com efeito, sido efetuado pelos animais da Avio Lucos, mas pelos dos proprietários com os quais esta tinha celebrado um contrato de comodato de uso. A Avio Lucos reclamou dessa decisão, reclamação que foi indeferida pela APIA em 4 de janeiro de 2018.

20

A Avio Lucos interpôs recurso dessa decisão no Tribunalul Dolj (Tribunal Regional de Dolj, Roménia), o qual negou provimento ao recurso em 28 de janeiro de 2018. Em substância, esse tribunal considerou, antes de mais, que o contrato de concessão tinha sido celebrado em violação do direito nacional, uma vez que, na data da celebração do contrato, a Avio Lucos não tinha a qualidade de criadora de animais e que a carga de 0,3 CN/ha devia ser respeitada nessa mesma data. Por conseguinte, essa sociedade não estava legalmente habilitada para receber em concessão as pastagens em causa, pelo que o seu pedido de pagamento não era admissível. Em seguida, apesar do respeito formal das condições previstas pela regulamentação nacional aplicável, a Avio Lucos criou artificialmente as condições para a obtenção do apoio financeiro. Por último, uma interpretação extensiva do conceito de «criador» de animais, como a proposta pela Avio Lucos, é contrária ao direito da União, uma vez que as autoridades nacionais podem, para recusar a ajuda solicitada, basear‑se exclusivamente nos dados que figuram no sistema nacional de identificação e registo individuais dos animais, sem terem necessariamente de proceder a outras verificações.

21

A Avio Lucos interpôs recurso dessa sentença no órgão jurisdicional de reenvio, a Curtea de Apel Alba Iulia (Tribunal de Recurso de Alba Iulia, Roménia). Em apoio do seu recurso, alega, nomeadamente, que a referida sentença considerou erradamente que a mesma não cumpria o requisito relativo à qualidade de criador de animais.

22

O órgão jurisdicional de reenvio refere que, segundo o artigo 4.o, n.o 1, alíneas a) e c), do Regulamento n.o 1307/2013, o conceito de «agricultor» abrange nomeadamente uma pessoa singular ou coletiva que exerce uma «atividade agrícola» que, segundo o artigo 4.o, n.o 1, alínea c), iii), do referido regulamento, pode consistir no exercício de uma atividade mínima, definida pelos Estados‑Membros, em superfícies agrícolas naturalmente mantidas num estado adequado para pastoreio ou cultivo. No que diz respeito a essa atividade mínima, o artigo 4.o, n.o 2, do referido regulamento deixa aos Estados‑Membros a possibilidade de definirem esse conceito. Ora, o legislador romeno estabeleceu, a esse respeito, que a atividade agrícola deve ser exercida com os animais criados pelo próprio agricultor, excluindo assim da concessão de apoio financeiro qualquer pessoa coletiva que exerça tal atividade com recurso a intermediação, o que, segundo a APIA, é o caso da Avio Lucos.

23

Esse órgão jurisdicional considera que a questão de saber se o artigo 4.o, n.o 1, alíneas a) e c), do Regulamento n.o 1307/2013 se opõe a tal regulamentação nacional e, em caso negativo, se a mesma disposição e o artigo 9.o, n.o 1, desse regulamento permitem considerar que uma pessoa coletiva que celebrou um contrato de concessão e contratos de comodato de uso em circunstâncias como as que estão em causa no processo principal está abrangida pelo conceito de «agricultor ativo» não é desprovida de incerteza. Além disso, uma vez que a Avio Lucos preenchia, de um ponto de vista formal, os critérios de elegibilidade previstos pelo direito nacional, o referido órgão jurisdicional pretende saber se a celebração de um contrato de concessão e de contratos de comodato de uso como os que estão em causa no litígio no processo principal pode ser abrangida pelo conceito de «condições criadas artificialmente», a que se refere o artigo 60.o do Regulamento n.o 1306/2013.

24

Nestas condições, a Curtea de Apel Alba Iulia (Tribunal de Recurso de Alba Iulia) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

25

A título preliminar, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, no âmbito do processo de cooperação entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça, instituído pelo artigo 267.o TFUE, cabe a este dar ao juiz nacional uma resposta útil que lhe permita decidir o litígio que lhe foi submetido. Nesta ótica, incumbe ao Tribunal, se necessário, reformular as questões que lhe são submetidas (Acórdão de 18 de novembro de 2021, A. S.A., C‑212/20, EU:C:2021:934, n.o 36 e jurisprudência referida).

26

No caso em apreço, há que salientar, antes de mais, que, não obstante a circunstância de o órgão jurisdicional de reenvio não precisar as disposições do Regulamento n.o 1307/2013 cuja interpretação pede, resulta dos fundamentos da decisão de reenvio que as dúvidas desse órgão jurisdicional incidem especificamente sobre a interpretação do artigo 4.o deste regulamento, em especial do n.o 1, alínea c), iii), e do n.o 2, alínea b), deste artigo.

27

Em seguida, como sublinhou o Governo romeno nas suas observações escritas, a expressão «superfícies agrícolas habitualmente mantidas», que figura na redação da primeira questão, é utilizada no artigo 2.o, n.o 2, alínea d), do OUG n.o 3/2015, o qual, segundo esse Governo, corresponde, em substância, à expressão «superfícies agrícolas naturalmente mantidas», referida no artigo 4.o, n.o 1, alínea c), iii), e n.o 2, alínea b), do Regulamento n.o 1307/2013.

28

Por último, em resposta a um pedido de esclarecimentos do Tribunal de Justiça, o órgão jurisdicional de reenvio precisou que a expressão «animais criados pelo agricultor», igualmente utilizada na redação da sua primeira questão e que figura no artigo 2.o, n.o 2, alínea d), do OUG n.o 3/2015, não está definida no direito nacional. Todavia, esta expressão coincide tanto com o conceito de «posse» de animais, previsto no artigo 8.o, n.o 6, do OUG n.o 3/2015, quanto com o de «possuidor de animais», referido no artigo 2.o, alínea m), do Decreto n.o 619/2015.

29

Nestas condições, há que considerar que, com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 4.o, n.o 1, alínea c), iii), e n.o 2, alínea b), do Regulamento n.o 1307/2013 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a legislação nacional que prevê que a atividade mínima nas superfícies agrícolas naturalmente mantidas num estado adequado para pastoreio ou cultivo, referida nessas disposições, deve ser exercida pelo agricultor com animais que ele próprio possui.

30

Impõe‑se salientar, desde logo, que o artigo 4.o, n.o 1, alínea c), iii), do Regulamento n.o 1307/2013, define o conceito de «atividade agrícola», nomeadamente, como o exercício de uma atividade mínima, definida pelos Estados‑Membros, em superfícies agrícolas naturalmente mantidas num estado adequado para pastoreio ou cultivo. Além disso, o n.o 2, alínea b), desse artigo precisa que os Estados‑Membros «definem a atividade mínima a desenvolver nas superfícies naturalmente mantidas num estado adequado para pastoreio ou cultivo, como referido no n.o 1, alínea c), subalínea iii)».

31

Como resulta claramente da sua redação, estas disposições conferem aos Estados‑Membros uma margem de apreciação para definirem o tipo de atividade mínima que deve ser exercida, nomeadamente nas superfícies agrícolas naturalmente adaptadas para o pastoreio.

32

No que respeita à questão de saber se essa margem de apreciação inclui a possibilidade de os Estados‑Membros preverem, nas respetivas legislações internas, uma condição segundo a qual essa atividade mínima deve ser exercida pelo agricultor com animais que possui, há que salientar que o artigo 4.o, n.o 3, alínea b), do Regulamento n.o 1307/2013 dispõe que, no intuito de garantir a segurança jurídica, a Comissão fica habilitada a adotar atos delegados que estabeleçam o quadro dentro do qual os Estados‑Membros definem a referida atividade mínima.

33

O Regulamento Delegado n.o 639/2014, adotado para esse efeito, ao mesmo tempo que enuncia, no seu considerando 4, que, ao aprovarem medidas para transposição da legislação da União, os Estados‑Membros devem exercer o seu poder discricionário em conformidade com determinados princípios, em particular o da não‑discriminação, limita‑se a prever, a este respeito, nas suas disposições relativas às definições constantes do Regulamento n.o 1307/2013, e, em especial, no seu artigo 5.o, que delimita o quadro referido no número anterior, que, «[p]ara efeitos do artigo 4.o, n.o 1, alínea c), subalínea iii), do [Regulamento n.o 1307/2013], a atividade mínima, a estabelecer pelos Estados‑Membros, que deve ser realizada nas superfícies agrícolas mantidas naturalmente num estado adequado para pastoreio ou cultivo consiste, pelo menos, numa atividade a realizar anualmente pelo agricultor», ficando os Estados‑Membros, no entanto, livres para decidir, quando razões ambientais o justifiquem, reconhecer igualmente atividades exercidas apenas de dois em dois anos.

34

Daqui decorre, por um lado, que a atividade mínima deve, em princípio, ser exercida nessas superfícies agrícolas pelo menos uma vez por ano. Por outro lado, essa atividade mínima deve ser exercida «pelo agricultor».

35

A este respeito, o artigo 4.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1307/2013, que define o conceito de «agricultor», não precisa a natureza do direito que este deve ter sobre os animais que, sendo esse o caso, apascenta nessas superfícies agrícolas.

36

Esta disposição indica, no entanto, em substância, que um agricultor é uma pessoa cuja exploração se situa no âmbito de aplicação territorial dos Tratados e que exerce uma atividade agrícola. Ora, o conceito de «exploração», definido no artigo 4.o, n.o 1, alínea b), deste regulamento, abrange o conjunto das unidades de produção «geridas» por um agricultor, situadas no território do mesmo Estado‑Membro. Impõe‑se assim concluir que as unidades de produção geridas pelo agricultor em questão incluem os animais utilizados no pastoreio, contanto que este tenha um poder de disposição desses animais suficiente para fins de exercício da sua atividade agrícola, o que cabe ao órgão jurisdicional nacional competente verificar, tendo em conta todas as circunstâncias do caso em apreço (v., por analogia, Acórdãos de 14 de outubro de 2010, Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:606, n.os 61 e 62, e de 2 de julho de 2015, Demmer, C‑684/13, EU:C:2015:439, n.o 58).

37

Tal interpretação é corroborada pelo considerando 16 do Regulamento Delegado n.o 639/2014, que enuncia, em substância, que os direitos ao pagamento devem ser atribuídos à pessoa que dispõe do poder de decisão e a quem cabem os benefícios e os riscos financeiros decorrentes da atividade agrícola nas terras para as quais é solicitada a referida atribuição.

38

No caso em apreço, como resulta do n.o 28 do presente acórdão, o órgão jurisdicional de reenvio sublinhou, em substância, que o «possuidor de animais», na aceção do artigo 2.o, alínea m), do Decreto n.o 619/2015, é a pessoa que possui animais a título permanente, na qualidade de proprietário de animais e/ou de proprietário da exploração, ou a título temporário, em virtude de um contrato celebrado nas condições da legislação nacional em vigor, na qualidade de pessoa ao cuidado da qual foram confiados durante o ano do pedido.

39

Nas suas observações escritas, a APIA precisou, quanto a este ponto, por um lado, que, na Roménia, a identificação e o registo dos suínos, ovinos, caprinos e bovinos são assegurados pela base de dados informática nacional, bem como pelo sistema nacional de identificação e registo dos animais e, por outro, que a qualidade de proprietário de animais e/ou de possuidor temporário de animais deve ser provada por um «cartão de exploração», a saber, o documento de identificação da exploração de criação de animais, sendo que todas as explorações agrícolas na Roménia devem estar registadas no registo nacional das explorações e receber um código alfanumérico único e permanente. Ora, o pedido de pagamento único por superfície da Avio Lucos não provou, por esse meio, a sua qualidade de proprietário de animais ou de possuidor temporário de animais.

40

A este respeito, como resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça, tendo em conta a margem de apreciação dos Estados‑Membros no âmbito de regimes de apoio no âmbito da política agrícola comum (PAC), aqueles podem introduzir precisões sobre as provas a apresentar em apoio de um pedido de ajudas invocando, nomeadamente, as práticas habituais no seu território, no domínio da agricultura, relativas à posse, por parte do agricultor, dos animais utilizados no pastoreio (v., por analogia, Acórdão de 24 de junho de 2010, Pontini e o., C‑375/08, EU:C:2010:365, n.o 82).

41

Neste contexto, o Tribunal de Justiça já declarou que a base de dados de um sistema de identificação e de registo dos animais visa garantir um rastreio eficiente desses animais em tempo real, que é essencial por razões de saúde pública, e que tal base é suscetível de atestar se estão preenchidas as condições de elegibilidade para uma ajuda, como a relativa à densidade do gado (v., neste sentido, Acórdão de 21 de julho de 2011, Nagy, C‑21/10, EU:C:2011:505, n.o 42).

42

Não é menos verdade que, como resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça, o exercício, pelos Estados‑Membros, da sua margem de apreciação relativa às provas a apresentar em apoio de um pedido de ajuda deve respeitar os objetivos prosseguidos pela regulamentação da União em causa e os princípios gerais do direito da União, em particular o princípio da proporcionalidade, que exige que os meios que uma disposição põe em execução sejam aptos a realizar o objetivo visado e não vão além do que é necessário para o atingir [v., neste sentido, Acórdãos de 24 de junho de 2010, Pontini e o., C‑375/08, EU:C:2010:365, n.os 86 e 87, e de 17 de dezembro de 2020, Land Berlin (Direitos de pagamento da PAC), C‑216/19, EU:C:2020:1046, n.o 35].

43

Incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio, em primeiro plano, verificar se esse princípio é respeitado no âmbito da legislação nacional aplicável ao processo principal (v., neste sentido, Acórdão de 24 de junho de 2010, Pontini e o., C‑375/08, EU:C:2010:365, n.o 89).

44

Nas suas observações escritas, o Governo romeno indicou, nomeadamente, que, quando estabeleceu as atividades mínimas para as superfícies agrícolas naturalmente mantidas num estado adequado para pastoreio, o legislador romeno pretendeu facilitar o acesso direto às pastagens em questão ao maior número possível de proprietários ou de possuidores de animais, e não às pessoas que exercem atividades agrícolas sob a forma de intermediação.

45

A este respeito, como salientou, em substância, o advogado‑geral no n.o 50 das suas conclusões, esse objetivo respeita os prosseguidos pela regulamentação da União em causa. Com efeito, o artigo 39.o, n.o 1, alínea b), TFUE enuncia que os regimes de apoio existentes no âmbito da PAC preveem um apoio direto ao rendimento, que tem por objetivo assegurar um nível de vida equitativo à população agrícola, designadamente pelo aumento do rendimento individual dos que trabalham na agricultura.

46

No que respeita à aptidão da legislação nacional em causa no processo principal para alcançar o objetivo que prossegue, basta observar, sem prejuízo das verificações que incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio efetuar, que esta parece ser adequada para realizar esse objetivo, que consiste, como resulta do n.o 44 do presente acórdão, em facilitar o acesso direto às pastagens em questão ao maior número possível de proprietários ou de possuidores de animais.

47

Por outro lado, nestas condições, essa legislação nacional em causa também não parece ir além do que é necessário para alcançar o referido objetivo, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar. No entanto, importa recordar que o exame da proporcionalidade deve ser feito tendo em conta, em especial, os objetivos da PAC, o que impõe uma ponderação entre esses objetivos e o prosseguido por essa legislação (v., neste sentido, Acórdão de 23 de dezembro de 2015, Scotch Whisky Association e o., C‑333/14, EU:C:2015:845, n.os 28 e 40).

48

Tendo em conta todas as considerações anteriores, há que responder à primeira questão que o artigo 4.o, n.o 1, alínea c), iii), e n.o 2, alínea b), do Regulamento n.o 1307/2013 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma regulamentação nacional que prevê que a atividade mínima nas superfícies agrícolas naturalmente mantidas num estado adequado para pastoreio ou cultivo, referida nessas disposições, deve ser exercida pelo agricultor com animais que ele próprio possui.

49

Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 4.o, n.o 1, alíneas a) e c), e o artigo 9.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1307/2013 devem ser interpretados no sentido de que está abrangida pelo conceito de «agricultor ativo», na aceção dessa segunda disposição, uma pessoa coletiva que tenha celebrado um contrato de concessão relativo a uma superfície de pastagem pertencente a um município e que aí apascenta animais que lhe foram emprestados, a título gratuito, por pessoas singulares que são proprietárias dos mesmos.

50

Segundo jurisprudência constante, para a interpretação das disposições do direito da União, importa ter em conta não só os termos dessas disposições de acordo com o sentido habitual na linguagem corrente mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que fazem parte (v., neste sentido, Acórdãos de 24 de junho de 2010, Pontini e o., C‑375/08, EU:C:2010:365, n.o 58, e de 29 de julho de 2019, Pelham e o., C‑476/17, EU:C:2019:624, n.o 28 e jurisprudência referida).

51

Em primeiro lugar, no que diz respeito à redação do artigo 9.o do Regulamento n.o 1307/2013, que tem por objeto, segundo a sua epígrafe, o conceito de «agricultor ativo», importa salientar, em primeiro lugar, que essa disposição prevê expressamente, no seu n.o 1, que não são concedidos pagamentos diretos a pessoas cujas superfícies agrícolas são sobretudo superfícies naturalmente mantidas num estado adequado para pastoreio ou cultivo e que não exercem nessas superfícies a atividade mínima definida pelos Estados‑Membros em conformidade com o artigo 4.o, n.o 2, alínea b), desse regulamento, sendo essas condições cumulativas, como resulta da utilização da conjunção «e» nesse artigo 9.o, n.o 1.

52

No caso em apreço, é pacífico que as superfícies agrícolas em causa no processo principal constituem principalmente superfícies naturalmente mantidas num estado adequado para pastoreio ou cultivo, em conformidade com o primeiro requisito imposto por essa disposição.

53

No que respeita ao segundo requisito imposto por aquela, resulta da redação do artigo 9.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1307/2013 que um agricultor que não exerça nas superfícies agrícolas em causa a atividade mínima definida pelos Estados‑Membros, em conformidade com o artigo 4.o, n.o 1, alínea c), iii), desse regulamento, não pode ser considerado um «agricultor ativo» e, portanto, deve ser‑lhe recusado qualquer pagamento direto.

54

Em segundo lugar, para poder ser abrangida pelo conceito de «agricultor ativo», na aceção do artigo 9.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1307/2013, uma pessoa deve, previamente, cumprir os requisitos previstos nesse artigo 4.o, n.o 1, alínea a), desse regulamento, segundo o qual o conceito de «agricultor» se refere a uma pessoa «cuja exploração se situa no âmbito de aplicação territorial dos Tratados […] e que exerce uma atividade agrícola».

55

A este respeito, como resulta do n.o 36 do presente acórdão, o conceito de «exploração», definido no artigo 4.o, n.o 1, alínea b), desse regulamento, abrange todas as unidades de produção geridas por um agricultor.

56

Ora, por um lado, no que respeita ao requisito de que uma unidade de produção deve ser «gerida» por um agricultor, o Tribunal de Justiça já declarou que o conceito de gestão não implica a existência, a favor do agricultor, de um poder de disposição ilimitado sobre a superfície em causa no âmbito da sua utilização para fins agrícolas. Em contrapartida, o agricultor deve dispor, nessa superfície, de suficiente autonomia no exercício da sua atividade agrícola, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar, tendo em conta todas as circunstâncias do caso pendente da apreciação deste (v., neste sentido, Acórdãos de 14 de outubro de 2010, Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:606, n.os 61 e 62, e de 2 de julho de 2015, Demmer, C‑684/13, EU:C:2015:439, n.o 58).

57

Daqui decorre que o facto de as superfícies utilizadas para efeitos do exercício de uma atividade agrícola terem sido objeto de um contrato de concessão relativo a uma superfície de pastagem pertencente a um município não tem pertinência para efeitos de determinar se um agricultor está abrangido pelo conceito de «agricultor ativo», contanto que o agricultor em causa disponha, nessa superfície, de suficiente autonomia no exercício da sua atividade agrícola.

58

Por outro lado, como resulta do n.o 36 do presente acórdão, as «unidades de produção», referidas no artigo 4.o, n.o 1, alínea b), desse regulamento, incluem os animais utilizados no pastoreio, contanto que o agricultor em causa tenha um poder de disposição desses animais suficiente para o exercício da sua atividade agrícola, o que cabe ao órgão jurisdicional nacional verificar, tendo em conta todas as circunstâncias do caso submetido à sua apreciação.

59

Daqui resulta que, no processo principal, a circunstância de a Avio Lucos apascentar animais que lhe são emprestados, a título gratuito, por pessoas singulares que destes são proprietários, também não é pertinente para efeitos de determinar se essa pessoa coletiva está abrangida pelo conceito de«agricultor ativo», na aceção do artigo 9.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1307/2013, contanto que, como resulta do número anterior, este tenha um poder de disposição desses animais suficiente para o exercício da sua atividade agrícola.

60

Em segundo lugar, a interpretação do artigo 4.o, n.o 1, alíneas a) e c), bem como do artigo 9.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1307/2013, tal como decorre dos n.os 50 a 59 do presente acórdão, é corroborada pelo contexto em que se inserem essas disposições. Com efeito, como foi salientado no n.o 37 do presente acórdão, o considerando 16 do Regulamento Delegado n.o 639/2014 enuncia, em substância, que os direitos ao pagamento devem ser atribuídos à pessoa que dispõe do poder de decisão e a quem cabem os benefícios e os riscos financeiros decorrentes da atividade agrícola nas terras para as quais é solicitada a referida atribuição.

61

Nestas condições, há que considerar que, desde que o agricultor tenha um poder de disposição suficiente dos animais da sua exploração para efeitos do exercício da sua atividade agrícola, que receba benefícios e assuma os riscos financeiros no que diz respeito à atividade agrícola nas terras para as quais o pedido de ajuda é formulado, a circunstância de um agricultor exercer uma atividade agrícola com animais disponibilizados no âmbito de um contrato de comodato de uso não exclui que esse agricultor seja considerado um «agricultor ativo» na aceção do artigo 9.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1307/2013.

62

Tal interpretação é, em terceiro lugar, conforme com o objetivo prosseguido por esse regulamento. Em especial, os regimes de apoio abrangidos pela PAC preveem um apoio direto ao rendimento, que tem por objetivo assegurar um nível de vida equitativo à população agrícola, designadamente pelo aumento do rendimento individual dos que trabalham na agricultura.

63

Ora, como salientou o advogado‑geral, em substância, no n.o 66 das suas conclusões, uma vez que a ajuda direta é concedida aos agricultores que têm um poder de disposição suficiente dos animais utilizados para o pastoreio no âmbito da utilização destes para fins agrícolas, que recebem os benefícios e assumem os riscos financeiros no que respeita à atividade agrícola nas terras para as quais essa atribuição é pedida, a circunstância de esses animais serem utilizados no âmbito de um contrato de comodato não é determinante.

64

No caso em apreço, resulta da resposta à primeira questão que, sem prejuízo das verificações que devem ser efetuadas pelo órgão jurisdicional de reenvio, o direito da União não se opõe a uma legislação nacional que prevê que a atividade mínima nas superfícies agrícolas naturalmente mantidas num estado adequado para pastoreio ou cultivo, previsto no artigo 4.o, n.o 1, alínea c), iii), e n.o 2, alínea b), do Regulamento n.o 1307/2013, deve ser exercida pelo agricultor, com animais que possui. A este respeito, como resulta do n.o 38 do presente acórdão, no caso em apreço, o «possuidor de animais», tal como definido no artigo 2.o, alínea m), do Decreto n.o 619/2015, não é só a pessoa que possui animais a título permanente, na qualidade de proprietário de animais e/ou de proprietário da exploração mas também a pessoa que possui esses animais a título temporário, na qualidade de pessoa ao cuidado da qual foram confiados durante o ano do pedido, com base num documento elaborado nas condições previstas pela legislação em vigor. Ora, tal definição não parece, em princípio, excluir do conceito de «possuidor de animais» a pessoa que possui animais que lhe são emprestados, a título gratuito, por pessoas singulares que são proprietárias dos mesmos, e que tem um poder de disposição suficiente desses animais para efeitos do exercício da sua atividade agrícola. Uma vez que tal conclusão implica uma interpretação do direito nacional, é ao órgão jurisdicional de reenvio que incumbe, sendo caso disso, efetuá‑la.

65

Tendo em conta todas as considerações anteriores, há que responder à segunda questão que o artigo 4.o, n.o 1, alíneas a) e c), e o artigo 9.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1307/2013 devem ser interpretados no sentido de que está abrangida pelo conceito de «agricultor ativo», na aceção dessa segunda disposição, uma pessoa coletiva que tenha celebrado um contrato de concessão relativo a uma superfície de pastagem pertencente a um município e que aí apascenta animais que lhe foram emprestados, a título gratuito, por pessoas singulares que destes são proprietárias, contanto que essa pessoa exerça, nessa superfície de pastagem, uma «atividade mínima», na aceção do artigo 4.o, n.o 1, alínea c), iii), desse regulamento.

66

Com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 60.o do Regulamento n.o 1306/2013 deve ser interpretado no sentido de que uma situação em que o requerente de um apoio financeiro ao abrigo do regime de pagamento único por superfície apresenta, em apoio do seu pedido, um contrato de concessão relativo a superfícies de pastagem e contratos de comodato de uso, a título gratuito, relativos a animais destinados a pastar nessas superfícies, pode ser abrangida pelo conceito de «condições criadas artificialmente», na aceção dessa disposição.

67

Nos termos do artigo 60.o do Regulamento n.o 1306/2013, sem prejuízo de disposições específicas, não é concedida nenhuma vantagem ao abrigo da legislação agrícola setorial a pessoas singulares ou coletivas relativamente às quais se conclua terem sido criadas artificialmente as condições requeridas para obter tais vantagens, contrariamente aos objetivos da referida legislação.

68

À luz dos seus termos, o referido artigo 60.o é, em substância, uma reiteração do artigo 29.o do Regulamento n.o 1782/2003, procedendo à codificação de uma jurisprudência existente segundo a qual os particulares não podem abusiva ou fraudulentamente invocar as normas da União.

69

Com efeito, é jurisprudência constante que a aplicação dos regulamentos da União não pode ser ampliada de modo a cobrir as práticas abusivas dos operadores económicos (Acórdão de 12 de setembro de 2013, Slancheva sila, C‑434/12, EU:C:2013:546, n.o 27 e jurisprudência referida).

70

Ora, o Tribunal de Justiça já declarou que a prova de uma prática abusiva do possível beneficiário de tal auxílio exige, por um lado, que se verifique um conjunto de circunstâncias objetivas das quais resulta que, apesar de se ter respeitado formalmente as condições previstas pelo regime pertinente, não foi alcançado o objetivo prosseguido por este regime e, por outro lado, um elemento subjetivo que consiste na vontade de obter uma vantagem resultante da regulamentação da União criando artificialmente as condições requeridas para a sua obtenção (Acórdão de 12 de setembro de 2013, Slancheva sila, C‑434/12, EU:C:2013:546, n.o 29 e jurisprudência referida).

71

Além disso, o Tribunal de Justiça especificou que incumbe ao órgão jurisdicional nacional verificar a existência destes dois elementos, cuja prova deve ser feita em conformidade com as regras de direito nacional, sempre que isso não ponha em causa a eficácia do direito da União (Acórdão de 12 de setembro de 2013, Slancheva sila, C‑434/12, EU:C:2013:546, n.o 30 e jurisprudência referida).

72

É neste contexto que há que interpretar o conceito de «condições criadas artificialmente», na aceção do artigo 60.o do Regulamento n.o 1307/2013.

73

Por um lado, no que respeita ao elemento objetivo referido no n.o 70 do presente acórdão, importa recordar que resulta do artigo 39.o, n.o 1, alínea b), TFUE, que os regimes de apoio existentes no âmbito da PAC preveem um apoio direto ao rendimento, que tem por objetivo assegurar um nível de vida equitativo à população agrícola, designadamente pelo aumento do rendimento individual dos que trabalham na agricultura. Ora, como salientou, em substância, o advogado‑geral no n.o 73 das suas conclusões, a concessão de tal apoio a uma pessoa que tenha celebrado um contrato de concessão relativo a superfícies de pastagem e que, não possuindo o número de animais necessário para explorar essas pastagens, celebra contratos de comodato de uso relativos a animais destinados a pastar nessas superfícies, pode constituir um desvio desse apoio, em detrimento de uma parte da população agrícola, no caso em apreço, as pessoas que apascentam os seus próprios animais nas referidas superfícies.

74

Por outro lado, como salientou igualmente o advogado‑geral no n.o 74 das suas conclusões, a respeito do elemento subjetivo referido no n.o 70 do presente acórdão, incumbe, no caso em apreço, ao órgão jurisdicional de reenvio ter em conta todos os elementos pertinentes do litígio no processo principal para determinar se a Avio Lucos tinha vontade de obter uma vantagem resultante da regulamentação da União criando artificialmente as condições requeridas para a sua obtenção. Assim, fazem parte dos elementos de facto que podem ser tomados em consideração, a celebração, em violação do direito nacional aplicável, do contrato de concessão ou ainda o conteúdo dos contratos de comodato de uso em causa no processo principal, nomeadamente se daí resultar que o pastoreio por animais emprestados não é realizado pela Avio Lucos, mas pelos proprietários desses animais.

75

Tendo em conta as considerações anteriores, há que responder à terceira questão que o artigo 60.o do Regulamento n.o 1306/2013 deve ser interpretado no sentido de que uma situação em que o requerente de um apoio financeiro ao abrigo do regime de pagamento único por superfície apresenta, em apoio do seu pedido, um contrato de concessão relativo a superfícies de pastagem e contratos de comodato de uso, a título gratuito, relativos a animais destinados a pastar nessas superfícies, pode ser abrangida pelo conceito de «condições criadas artificialmente», na aceção dessa disposição, contanto que, por um lado, resulte de um conjunto de circunstâncias objetivas que, apesar de um respeito formal dos requisitos previstos pela regulamentação pertinente, não foi alcançado o objetivo prosseguido por essa regulamentação e, por outro, fique demonstrada a vontade de obter uma vantagem resultante da regulamentação da União criando artificialmente as condições requeridas para a sua obtenção.

76

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) declara: