—

em representação de A, por U. Väänänen, asianajaja,

—

em representação do Governo finlandês, por H. Leppo, na qualidade de agente,

—

em representação do Governo alemão, por J. Möller e R. Kanitz, na qualidade de agentes,

—

em representação da Comissão Europeia, por E. Montaguti, G. Wils, J. Tomkin e I. Koskinen, na qualidade de agentes,

1

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 21.o, n.o 1, TFUE, do artigo 4.o, n.o 1, do artigo 5.o, n.o 1, e do artigo 27.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.o 1612/68 e que revoga as Diretivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77), bem como do artigo 21.o do Regulamento (CE) n.o 562/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março de 2006, que estabelece o código comunitário relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras (Código das Fronteiras Schengen) (JO 2006, L 105, p. 1), conforme alterado pelo Regulamento (UE) n.o 610/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013 (JO 2013, L 182, p. 1).

2

Este pedido foi apresentado no âmbito de um processo penal instaurado contra A a respeito da passagem por este da fronteira nacional da Finlândia a bordo de uma embarcação de recreio, sem estar munido de um bilhete de identidade ou de um passaporte.

3

Nos termos dos considerandos 1, 7 e 31 da Diretiva 2004/38:

[…]

[…]

4

O artigo 1.o desta diretiva, sob a epígrafe «Objeto», enuncia:

«A presente diretiva estabelece:

5

O artigo 3.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Titulares», dispõe, no seu n.o 1:

«A presente diretiva aplica‑se a todos os cidadãos da União que se desloquem ou residam num Estado‑Membro que não aquele de que são nacionais, bem como aos membros das suas famílias, na aceção do ponto 2 do artigo 2.o, que os acompanhem ou que a eles se reúnam.»

6

O artigo 4.o da mesma diretiva, sob a epígrafe «Direito de saída», prevê:

«1.   Sem prejuízo das disposições em matéria de documentos de viagem aplicáveis aos controlos nas fronteiras nacionais, têm direito a sair do território de um Estado‑Membro a fim de se deslocar a outro Estado‑Membro todos os cidadãos da União, munidos de um bilhete de identidade ou passaporte válido, e os membros das suas famílias que, não tendo a nacionalidade de um Estado‑Membro, estejam munidos de um passaporte válido.

[…]

3.   Os Estados‑Membros, agindo nos termos do respetivo direito, devem emitir ou renovar aos seus nacionais um bilhete de identidade ou passaporte que indique a nacionalidade do seu titular.

[…]»

7

O artigo 5.o da Diretiva 2004/38, sob a epígrafe «Direito de entrada», tem a seguinte redação:

«1.   Sem prejuízo das disposições em matéria de documentos de viagem aplicáveis aos controlos nas fronteiras nacionais, os Estados‑Membros devem admitir no seu território os cidadãos da União, munidos de um bilhete de identidade ou passaporte válido, e os membros das suas famílias que, não tendo a nacionalidade de um Estado‑Membro, estejam munidos de um passaporte válido.

[…]

4.   Se um cidadão da União ou um membro da sua família que não tenha a nacionalidade de um Estado‑Membro não dispuserem dos documentos de viagem necessários ou, se for o caso, dos vistos necessários, o Estado‑Membro em causa deve, antes de recusar a sua entrada, dar‑lhes todas as oportunidades razoáveis a fim de lhes permitir obter os documentos necessários ou de estes lhes serem enviados num prazo razoável, ou a fim de confirmar ou provar por outros meios a sua qualidade de titulares do direito de livre circulação e residência.

5.   O Estado‑Membro pode exigir à pessoa em questão que comunique a sua presença no seu território num prazo razoável e não discriminatório. O incumprimento desta obrigação pode ser passível de sanções proporcionadas e não discriminatórias.»

8

O artigo 27.o desta diretiva, sob a epígrafe «Princípios gerais», dispõe, nos seus n.os 1 e 2:

«1.   Sob reserva do disposto no presente capítulo, os Estados‑Membros podem restringir a livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias, independentemente da nacionalidade, por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública. Tais razões não podem ser invocadas para fins económicos.

2.   As medidas tomadas por razões de ordem pública ou de segurança pública devem ser conformes com o princípio da proporcionalidade e devem basear‑se exclusivamente no comportamento da pessoa em questão. […]

[…]»

9

Nos termos do artigo 36.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Sanções»:

«Os Estados‑Membros estabelecem o regime de sanções aplicáveis às violações das disposições nacionais aprovadas em execução da presente diretiva e tomam todas as medidas necessárias para garantir a sua aplicação. As sanções previstas devem ser efetivas e proporcionadas. […]»

10

O artigo 1.o do Regulamento n.o 562/2006, sob a epígrafe «Objeto e princípios», enunciava:

«O presente regulamento prevê a ausência de controlo de pessoas na passagem das fronteiras internas entre os Estados‑Membros da União Europeia.

O presente regulamento estabelece as normas aplicáveis ao controlo de pessoas na passagem das fronteiras externas dos Estados‑Membros da União Europeia.»

11

O artigo 2.o deste regulamento, sob a epígrafe «Definições», dispunha:

«Para os efeitos do presente regulamento, entende‑se por:

[…]»

12

O artigo 4.o do referido regulamento, sob a epígrafe «Passagem das fronteiras externas», dispunha:

«1.   As fronteiras externas só podem ser transpostas nos pontos de passagem de fronteira e durante as horas de abertura fixadas. As horas de abertura devem ser indicadas claramente nos pontos de passagem de fronteira que não estejam abertos 24 horas por dia.

[…]

2.   Em derrogação ao n.o 1, podem ser permitidas exceções à obrigação de passagem das fronteiras externas apenas nos pontos de passagem de fronteira e durante as horas de abertura fixadas:

[…]

[…]»

13

Nos termos do artigo 7.o do Regulamento n.o 562/2006, sob a epígrafe «Controlos de fronteira sobre as pessoas»:

«1.   A passagem das fronteiras externas é submetida a controlos por guardas de fronteira. […]

[…]

2.   Todas as pessoas são submetidas a um controlo mínimo que permita determinar a sua identidade a partir da apresentação dos documentos de viagem. Esse controlo mínimo consiste na verificação simples e rápida da validade do documento que autoriza o seu legítimo portador a passar a fronteira, bem como da presença de indícios de falsificação ou de contrafação, recorrendo se necessário a dispositivos técnicos e consultando, nas bases de dados pertinentes, informações exclusivamente relativas a documentos roubados, desviados, extraviados ou inválidos.

[…]

6.   O controlo dos beneficiários do direito à livre circulação ao abrigo do direito da União é efetuado nos termos da Diretiva [2004/38].

[…]»

14

14 O artigo 18.o deste regulamento, sob a epígrafe «Regras específicas aplicáveis aos vários tipos de fronteiras e aos vários meios de transporte utilizados para a passagem das fronteiras externas», dispunha:

«As regras específicas previstas no anexo VI aplicam‑se aos controlos efetuados nos diferentes tipos de fronteiras, tendo por objeto os diferentes meios de transporte utilizados para transpor os pontos de passagem de fronteira.

Essas regras específicas podem prever derrogações dos artigos 4.o, 5.o e 7.o a 13.o»

15

O artigo 20.o do referido regulamento, sob a epígrafe «Passagem das fronteiras internas», previa:

«As fronteiras internas podem ser transpostas em qualquer local sem que se proceda ao controlo das pessoas, independentemente da sua nacionalidade.»

16

O artigo 21.o do mesmo regulamento, sob a epígrafe «Controlos no interior do território», enunciava:

«A supressão do controlo nas fronteiras internas não prejudica:

[…]»

17

O anexo VI do Regulamento n.o 562/2006, sob a epígrafe «Regras específicas aplicáveis aos vários tipos de fronteiras e aos vários meios de transporte utilizados para a passagem das fronteiras externas dos Estados‑Membros», continha uma rubrica intitulada «Navegação de recreio», com a seguinte redação:

«3.2.5. Não obstante o disposto nos artigos 4.o e 7.o, as pessoas que se encontrarem a bordo de navios de recreio provenientes ou com destino a um porto situado num Estado‑Membro não são submetidas a controlos de fronteira e podem entrar num porto que não seja ponto de passagem de fronteira.

No entanto, se tal for conforme com a apreciação dos riscos de imigração clandestina e, nomeadamente, se as costas de um país terceiro estiverem situadas nas imediações do território do Estado‑Membro em causa, devem ser efetuados controlos dessas pessoas e/ou um controlo físico do navio de recreio.

[…]

3.2.7. Durante esse controlo, é entregue um documento de que constam todas as características técnicas do navio e o nome das pessoas que se encontram a bordo. Uma cópia deste documento é entregue às autoridades dos portos de entrada e de saída. Enquanto o navio permanecer nas águas territoriais de um dos Estados‑Membros, é incluída nos documentos de bordo uma cópia desse documento.»

18

Este regulamento, aplicável à data dos factos no processo principal, foi revogado e substituído pelo Regulamento (UE) 2016/399 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de março de 2016, que estabelece o código da União relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras (Código das Fronteiras Schengen) (JO 2016, L 77, p. 1).

19

O artigo 1.o da passilaki (671/2006) [Lei Relativa aos Passaportes (671/2006)] prevê:

«Os nacionais finlandeses têm direito a sair do país em conformidade com as disposições previstas na presente lei.

Os nacionais finlandeses não podem ser impedidos de entrar no território.»

20

O artigo 2.o da Lei Relativa aos Passaportes enuncia:

«Os nacionais finlandeses têm o direito de sair e de entrar no território munidos de passaporte, salvo disposição em contrário da presente lei, do direito da União ou de qualquer tratado internacional que vincule a Finlândia. Os nacionais finlandeses podem deslocar‑se sem passaporte à Islândia, à Noruega, à Suécia e à Dinamarca. Mediante regulamento do Conselho de Ministros são determinados os outros países para os quais os nacionais finlandeses podem viajar utilizando, como documento de viagem, não um passaporte, mas um documento de identidade […]»

21

Nos termos do artigo 28.o, primeiro parágrafo, da Lei Relativa aos Passaportes:

«Se um nacional finlandês tiver de estar munido de um passaporte ou de um bilhete de identidade durante a sua viagem, deve, quando sai e quando entra no país, exibir esse documento às autoridades competentes de vigilância das fronteiras se estas lho exigirem.»

22

O artigo 1.o do valtioneuvoston asetus matkustusoikeuden osoittamisesta eräissä tapauksissa (660/2013) [Regulamento do Governo Relativo à Prova do Direito de Viajar em Determinados Casos Específicos) (660/2013)] dispõe:

«Os nacionais finlandeses podem viajar a partir da Finlândia, utilizando como documento de viagem um bilhete de identidade, em vez de um passaporte, com destino aos seguintes países […]: Países Baixos, Bélgica, Bulgária, Espanha, Irlanda, Reino Unido, Itália, Áustria, Grécia, Croácia, Chipre, Letónia, Liechtenstein, Lituânia, Luxemburgo, Malta, Portugal, Polónia, França, Roménia, Alemanha, São Marinho, Eslováquia, Eslovénia, Suíça, República Checa, Hungria e Estónia.»

23

O artigo 7.o, sob a epígrafe «Infração das regras em matéria de fronteiras», constante do capítulo 17, intitulado «Infrações à ordem pública», do rikoslaki (39/1889) [Código Penal (39/1889)] dispõe:

«Qualquer pessoa que:

[…]

comete uma infração das regras em matéria de fronteiras, passível de multa ou de pena de prisão por um período máximo de um ano.»

24

O artigo 7a do mesmo capítulo 17 desse código, sob a epígrafe «Infração pouco grave às regras em matéria de fronteiras», enuncia:

«O infrator será punido com multa por infração pouco grave às regras em matéria de fronteiras se, tendo em conta a curta duração da permanência ou da circulação irregular, a natureza do comportamento proibido ou outras circunstâncias da infração, esta for considerada globalmente pouco grave.»

25

Nos termos do artigo 1.o, primeiro parágrafo, do capítulo 2a do Código Penal:

«A infração é punida com pena de multa até 120 dias.»

26

O artigo 2.o deste mesmo capítulo 2a do Código Penal dispõe:

«O montante da multa diária é fixado equitativamente atendendo à capacidade de pagamento do infrator.

É considerado adequado um montante da multa diária que corresponda a um sessenta avos do rendimento mensal médio do infrator, deduzidos os impostos e taxas estabelecidos por regulamento do Governo e um montante fixo correspondente a despesas correntes. Do montante da multa diária poderá ser deduzida a pensão de alimentos que esteja a cargo do infrator.

Os rendimentos do infrator indicados na última declaração de impostos apresentada servirão de principal base de cálculo do referido rendimento mensal. Caso o rendimento do infrator não possa ser determinado de modo suficientemente fiável com base nos dados fornecidos para efeito de impostos ou tenha aumentado consideravelmente após a última declaração apresentada, pode o mesmo ser determinado com base noutro documento ao qual seja permitido acesso.

[…]

São objeto de regulamentação específica pelo Conselho de Ministros o cálculo do rendimento mensal médio, o arredondamento do montante da pena de multa diária, o montante fixo correspondente às despesas correntes, a eventual pensão de alimentos a ter em conta e o montante mínimo da multa diária.»

27

O artigo 5.o do valtioneuvoston asetus päiväsakon rahamäärästä (609/1999) [Regulamento do Governo Relativo ao Montante da Pena de Multa Diária (609/1999)] enuncia:

«O montante da pena de multa diária não pode ser inferior a 6 euros.»

28

Em 25 de agosto de 2015, A, nacional finlandês, efetuou uma viagem de ida e volta entre a Finlândia e a Estónia a bordo de uma embarcação de recreio. Tanto o lugar de partida dessa viagem como o de regresso situavam‑se na Finlândia. Durante essa viagem, A atravessou uma zona marítima internacional situada entre os dois Estados‑Membros.

29

Embora fosse titular de um passaporte finlandês válido, A não estava munido do mesmo no momento da viagem. Por conseguinte, por ocasião de um controlo na fronteira efetuado em Helsínquia no momento do seu regresso, A não pôde apresentar esse passaporte nem nenhum outro documento de viagem. Todavia, a identidade de A pôde ser determinada com base na carta de condução de que era portador.

30

O syyttäjä (Ministério Público, Finlândia) intentou uma ação penal contra A no Helsingin käräjäoikeus (Tribunal de Primeira Instância de Helsínquia, Finlândia) por infração pouco grave às regras em matéria de fronteiras.

31

Por Decisão de 5 de dezembro de 2016, o Helsingin käräjäoikeus (Tribunal de Primeira Instância de Helsínquia) declarou que A tinha cometido uma infração ao atravessar a fronteira finlandesa sem estar munido de um documento de viagem, e precisou que a circunstância de o interessado ser titular de um passaporte válido não era pertinente a este respeito.

32

Todavia, esse tribunal não aplicou uma pena com o fundamento de que a infração era pouco grave e que, em caso de condenação no pagamento de uma multa, o montante desta, calculado segundo o regime penal de multa diária em função do rendimento mensal médio de A, teria sido excessivo.

33

O Ministério Público interpôs recurso desta decisão no Helsingin hovioikeus (Tribunal de Recurso de Helsínquia, Finlândia). Por seu lado, A interpôs recurso subordinado da mesma decisão.

34

Por Acórdão de 15 de junho de 2018, o Helsingin hovioikeus (Tribunal de Recurso de Helsínquia), embora declarando que tinha ficado devidamente demonstrado que A não estava munido de um documento de viagem aquando da passagem da fronteira finlandesa, julgou improcedente a acusação. Com efeito, esse órgão jurisdicional considerou que os factos praticados no caso não configuravam uma infração pouco grave às regras em matéria de fronteiras.

35

O Ministério Público interpôs recurso desse acórdão para o Korkein oikeus (Supremo Tribunal, Finlândia).

36

Esse órgão jurisdicional considera que o processo deve ser apreciado na perspetiva do direito da União.

37

Recorda que o Tribunal de Justiça declarou, no n.o 45 do Acórdão de 21 de setembro de 1999, Wijsenbeek (C‑378/97, EU:C:1999:439), que esse direito não se opunha a que um Estado‑Membro obrigasse, sob pena de sanções penais, uma pessoa a fazer prova da sua nacionalidade aquando da entrada no território desse Estado‑Membro, desde que as sanções fossem equiparáveis às aplicáveis a infrações nacionais semelhantes e não fossem desproporcionadas.

38

Todavia, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a questão de saber se esta jurisprudência continua a ser aplicável, tendo em conta as alterações introduzidas no direito da União posteriormente a esse acórdão.

39

Com efeito, embora resulte efetivamente do Código das Fronteiras Schengen que qualquer Estado‑Membro pode prever uma obrigação de os cidadãos da União estarem munidos de um documento de viagem válido, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se e, em caso afirmativo, em que condições o incumprimento desta obrigação pode ser objeto de uma sanção, uma vez que não está excluído que a aplicação de uma sanção viole o direito à livre circulação, previsto no artigo 21.o, n.o 1, TFUE.

40

A fim de determinar se esse direito foi violado, há que ter em conta os artigos 4.o e 5.o da Diretiva 2004/38, assim como o artigo 21.o do Regulamento n.o 562/2006, uma vez que este regulamento correspondia ao Código das Fronteiras Schengen aplicável ao litígio no processo principal.

41

É igualmente necessário determinar, à luz dos artigos 2.o, 4.o, 7.o, 20.o e 21.o do Regulamento n.o 562/2006, bem como do ponto 3.2.5 do seu anexo VI, se é pertinente o facto de o cidadão da União em causa, se ter deslocado entre dois Estados‑Membros, a bordo de uma embarcação de recreio e ter atravessado uma zona marítima internacional.

42

Admitindo que o direito da União não se opõe à obrigação, sob pena de sanção, de estar munido de um documento de viagem válido, o órgão jurisdicional de reenvio questiona‑se ainda se um regime de multa diária, como o previsto no código penal [finlandês], é compatível com o princípio da proporcionalidade.

43

Refere que, em 2014, o montante médio da multa diária era de 16,70 euros para um rendimento mensal médio líquido de 1257 euros. Precisa, por outro lado, que uma infração às regras em matéria de fronteiras como a que está em causa no processo principal é normalmente passível da aplicação de quinze dias de multa.

44

Ora, tendo em conta o rendimento mensal médio de A, o montante da taxa diária de multa ascenderia, no seu caso, a 6350 euros, pelo que o montante total da multa que lhe poderia ser aplicada seria de 95250 euros. Tal montante explica‑se pelo facto de que, embora a regulamentação aplicável no processo principal fixe um nível mínimo de 6 euros para o montante da taxa diária de multa, não prevê nenhum limite máximo para esse montante.

45

Nestas condições, o Korkein oikeus (Supremo Tribunal) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as questões prejudiciais seguintes:

46

No âmbito do processo de cooperação entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça, instituído pelo artigo 267.o TFUE, compete a este dar ao juiz nacional uma resposta útil que lhe permita decidir o litígio que lhe foi submetido. Nesta ótica, incumbe ao Tribunal de Justiça, se necessário, reformular as questões que lhe são submetidas. A este respeito, importa extrair do conjunto dos elementos fornecidos pelo órgão jurisdicional nacional os elementos do direito da União que requerem uma interpretação, tendo em conta o objeto do litígio (v., neste sentido, Acórdão de 29 de abril de 2021, Granarolo, C‑617/19, EU:C:2021:338, n.os 32 e 33 e jurisprudência aí referida).

47

No caso, resulta da decisão de reenvio que o processo principal tem por objeto uma viagem entre a Finlândia e a Estónia efetuada por um nacional finlandês a bordo de uma embarcação de recreio, com locais de partida e de regresso na Finlândia e em que é atravessada uma zona marítima internacional. Resulta igualmente desta decisão que o interessado é objeto de um processo penal por inobservância da regulamentação finlandesa que obriga os nacionais finlandeses a estarem munidos de um bilhete de identidade ou de um passaporte quando viajam entre a Finlândia e outros Estados‑Membros, entre os quais a República da Estónia.

48

Nestas condições, há que considerar que, com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, por um lado, se o direito dos cidadãos da União à livre circulação previsto no artigo 21.o, n.o 1, TFUE e precisado na Diretiva 2004/38 deve, tendo em conta as disposições relativas à passagem das fronteiras enunciadas no Regulamento n.o 562/2006, ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional pela qual um Estado‑Membro, sob pena de sanções penais, obriga os seus nacionais a estarem munidos de bilhete de identidade ou de passaporte válido quando efetuam uma viagem para outro Estado‑Membro e, por outro lado, se o facto de tal viagem ser efetuada a bordo de uma embarcação de recreio e atravessando uma zona marítima internacional tem influência a este respeito.

49

Nos termos do artigo 21.o, n.o 1, TFUE, qualquer cidadão da União goza do direito de circular e permanecer livremente no território dos Estados‑Membros, sem prejuízo das limitações e condições previstas nos Tratados e nas disposições adotadas em sua aplicação.

50

Como enuncia o seu artigo 1.o, a Diretiva 2004/38 tem, designadamente, por objeto estabelecer as condições que regem o exercício desse direito, bem como as restrições a este.

51

A esse título, o artigo 4.o, n.o 1, desta diretiva enuncia que, sem prejuízo das disposições em matéria de documentos de viagem aplicáveis aos controlos nas fronteiras nacionais, têm direito a sair do território de um Estado‑Membro a fim de se deslocar a outro Estado‑Membro todos os cidadãos da União, munidos de um bilhete de identidade ou passaporte válido.

52

Como salientou o advogado‑geral nos n.os 54 a 57 das suas conclusões, decorre da expressão «munidos de um bilhete de identidade ou passaporte válido», contida nesta disposição, que o exercício, pelos nacionais de um Estado‑Membro, do seu direito de se deslocarem a outro Estado‑Membro está sujeito à condição de serem portadores de um bilhete de identidade ou passaporte válido.

53

Assim, e embora caiba aos Estados‑Membros, por força do artigo 4.o, n.o 3, da Diretiva 2004/38, emitir aos seus cidadãos, ou renovar, um bilhete de identidade ou um passaporte, o legislador da União, ao subordinar, em conformidade com o artigo 4.o, n.o 1, desta diretiva, o direito de um cidadão da União de se deslocar a outro Estado‑Membro à condição de estar munido desse documento, pretendeu definir uma formalidade relacionada com a livre circulação, na aceção do considerando 7 da referida diretiva. Como salientou o advogado‑geral no n.o 58 das suas conclusões, essa formalidade visa facilitar o exercício do direito à livre circulação garantindo que qualquer pessoa que beneficie desse direito pode ser identificada sem dificuldade no âmbito de um eventual controlo da sua identidade (v., neste sentido, Acórdãos de 21 de setembro de 1999, Wijsenbeek, C‑378/97, EU:C:1999:439, n.o 43, e de 17 de fevereiro de 2005, Oulane, C‑215/03, EU:C:2005:95, n.os 21 e 22).

54

Esta condição relacionada com o exercício do direito à livre circulação aplica‑se, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38, a todos os cidadãos da União que se desloquem a um Estado‑Membro que não aquele de que são nacionais.

55

Daqui resulta que um Estado‑Membro que obriga os seus nacionais a estarem munidos do seu bilhete de identidade ou do seu passaporte quando atravessam a fronteira nacional para se deslocarem para outro Estado‑Membro contribui, ao fazê‑lo, para o cumprimento de uma formalidade à qual está subordinado o exercício do direito à livre circulação por força da Diretiva 2004/38. Essa regra de direito nacional faz parte, por conseguinte, da aplicação desta diretiva.

56

Em conformidade com o artigo 36.o da referida diretiva, cada Estado‑Membro tem o poder de aprovar o regime de sanções aplicável às violações das disposições nacionais aprovadas em execução desta.

57

Na falta de harmonização dessas sanções, os Estados‑Membros são competentes para escolher as que se lhes afigurem adequadas, desde que respeitem o direito da União e os seus princípios gerais [v., por analogia, Acórdão de 11 de fevereiro de 2021, K. M. (Sanções aplicadas ao capitão de um navio), C‑77/20, EU:C:2021:112, n.o 36 e jurisprudência aí referida].

58

Por conseguinte, e não obstante a evolução de que foi objeto desde a prolação do Acórdão de 21 de setembro de 1999, Wijsenbeek (C‑378/97, EU:C:1999:439), o direito da União continua a preservar, no seu estado atual, a autonomia dos Estados‑Membros no que respeita às sanções suscetíveis de serem aplicadas a um cidadão da União que não respeite uma formalidade relacionada com o exercício do direito à livre circulação. Como referiu o Tribunal de Justiça no n.o 45 do referido acórdão, os Estados‑Membros podem, nesse caso, prever sanções penais, desde que estas respeitem, nomeadamente, o princípio da proporcionalidade. Este princípio está agora consagrado no artigo 49.o, n.o 3, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), nos termos do qual as penas não devem ser desproporcionadas em relação à infração.

59

Por outro lado, importa recordar que as disposições legislativas penais nacionais não podem fazer uma discriminação relativamente a pessoas a quem o direito da União confere o direito à igualdade de tratamento nem restringir as liberdades fundamentais garantidas pelo direito da União (Acórdão de 19 de novembro de 2020, ZW, C‑454/19, EU:C:2020:947, n.o 27 e jurisprudência aí referida).

60

A legitimidade, sob reserva do respeito pelos princípios gerais do direito da União, da obrigação imposta por um Estado‑Membro aos seus nacionais de estarem munidos, sob pena de sanções penais, de um bilhete de identidade ou de um passaporte válido quando passam a fronteira nacional para se deslocarem para outro Estado‑Membro não é infirmada pela precisão que figura no artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38, segundo a qual esta disposição é «sem prejuízo das disposições em matéria de documentos de viagem aplicáveis aos controlos nas fronteiras nacionais».

61

É certo que decorre desta precisão que qualquer regra relativa aos controlos nas fronteiras nacionais, como a que figura no artigo 20.o do Regulamento n.o 562/2006, que prevê a supressão desses controlos nas fronteiras internas do Espaço Schengen, deve ser plenamente aplicada. Por conseguinte, um controlo não pode, em princípio, ser efetuado na passagem dessas fronteiras.

62

No entanto, a supressão do controlo nas fronteiras internas não prejudica a possibilidade, enunciada no artigo 21.o do Regulamento n.o 562/2006, de os Estados‑Membros preverem a obrigação de posse ou de porte de títulos e de documentos e, portanto, de efetuarem controlos de identidade no seu território a fim de assegurar o respeito dessa obrigação (v., neste sentido, Acórdão de 19 de julho de 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, n.o 63 e jurisprudência aí referida).

63

Por outro lado, embora o ponto 3.2.5. do anexo VI do Regulamento n.o 562/2006 estabeleça, no seu primeiro parágrafo, a regra de que as pessoas que se encontrarem a bordo de embarcações de recreio provenientes ou com destino a um porto situado num Estado‑Membro e que atravessam uma fronteira externa do Espaço Schengen não estão sujeitas aos controlos de identidade, este mesmo ponto enuncia, no seu segundo parágrafo, uma exceção a esta regra, exceção segundo a qual essas pessoas podem, não obstante, ser sujeitas a controlos «se tal for conforme com a apreciação dos riscos de imigração clandestina».

64

Tendo em conta o poder assim reservado aos Estados‑Membros de verificarem, em diversas situações especificadas no Regulamento n.o 562/2006, a identidade das pessoas, há que considerar que um Estado‑Membro não viola o direito à livre circulação quando obriga, sob pena de sanções, eventualmente de natureza penal, simultaneamente dissuasivas e conformes com os princípios gerais do direito da União, os seus nacionais a munirem‑se do seu bilhete de identidade ou do seu passaporte quando saem do território nacional para se deslocarem, por vários meios de transporte e independentemente do itinerário, a esse Estado‑Membro. Com efeito, essa obrigação garante que esses nacionais estão em condições de demonstrar a sua identidade, a sua nacionalidade e, por conseguinte, o seu estatuto de cidadão da União quando uma das referidas situações previstas no Regulamento n.o 562/2006 se verifique e dê lugar a um controlo.

65

Por conseguinte, há que responder à primeira questão submetida que o direito dos cidadãos da União à livre circulação previsto no artigo 21.o TFUE e precisado pela Diretiva 2004/38 deve, tendo em conta as disposições relativas à passagem de fronteiras enunciadas no Regulamento n.o 562/2006, ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma regulamentação nacional pela qual um Estado‑Membro obriga, sob pena de sanções penais, os seus nacionais a estarem munidos de um bilhete de identidade ou de um passaporte válido quando efetuam, independentemente do meio de transporte e do itinerário, uma viagem para outro Estado‑Membro, desde que as modalidades dessas sanções sejam conformes com os princípios gerais do direito da União, incluindo os princípios da proporcionalidade e da não discriminação.

66

Atendendo aos elementos expostos no n.o 47 do presente acórdão, a segunda questão visa, em substância, determinar, por um lado, se o direito dos cidadãos da União à livre circulação previsto no artigo 21.o, n.o 1, TFUE e precisado na Diretiva 2004/38 deve, tendo em conta as disposições relativas à passagem das fronteiras enunciadas no Regulamento n.o 562/2006, ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional pela qual um Estado‑Membro obriga, sob pena de sanções penais, os seus nacionais a estarem munidos de um bilhete de identidade ou de um passaporte válido quando entram no seu território provenientes de outro Estado‑Membro e, por outro lado, se o facto de a viagem ser efetuada a bordo de uma embarcação de recreio e atravessando uma zona marítima internacional tem influência sobre essa questão.

67

Refira‑se, desde logo, que uma situação em que um cidadão da União, proveniente de outro Estado‑Membro, atravessa a fronteira do Estado‑Membro de que é nacional não é regulada pela Diretiva 2004/38.

68

Com efeito, em conformidade com o seu artigo 3.o, n.o 1, esta diretiva rege unicamente as condições de entrada e de residência de um cidadão da União nos Estados‑Membros que não aqueles de que é nacional (Acórdão de 14 de novembro de 2017, Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, n.os 33 e 34).

69

Considerando esta delimitação do âmbito de aplicação da Diretiva 2004/38 e uma vez que decorre de um princípio de direito internacional, reafirmado no artigo 3.o do Protocolo n.o 4 da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950, que um Estado‑Membro não pode recusar aos seus próprios nacionais o direito de entrarem no seu território e de aí residirem (v., neste sentido, Acórdãos de 4 de dezembro de 1974, van Duyn, 41/74, EU:C:1974:133, n.o 22, e de 5 de maio de 2011, McCarthy, C‑434/09, EU:C:2011:277, n.o 29), a entrada de um cidadão da União no território do Estado‑Membro de que é nacional não é abrangida pelas condições relativas ao direito de entrada estabelecidas no artigo 5.o desta diretiva.

70

Acrescente‑se que, o regresso de um cidadão da União ao território do Estado‑Membro de que é nacional, está abrangido pelo artigo 21.o, n.o 1, TFUE, se esse cidadão tiver previamente exercido, num Estado‑Membro que não o seu Estado‑Membro de origem, o seu direito de livre circulação previsto nesta disposição (v., neste sentido, Acórdão de 5 de junho de 2018, Coman e o., C‑673/16, EU:C:2018:385, n.o 31 e jurisprudência aí referida).

71

Por conseguinte, há que examinar se a obrigação imposta por um Estado‑Membro aos seus nacionais de estarem munidos de um bilhete de identidade ou de um passaporte válido quando entram no seu território, provenientes de outro Estado‑Membro, é suscetível de entravar o exercício do direito à livre circulação previsto no artigo 21.o TFUE.

72

Sem prejuízo de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, resulta dos elementos dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que os nacionais finlandeses que não estejam munidos do seu bilhete de identidade ou do seu passaporte quando regressam à Finlândia estão autorizados a entrar no território deste Estado‑Membro a partir do momento em que estejam em condições de provar a sua identidade por outro meio.

73

Verifica‑se, portanto, que a obrigação de estar munido de um bilhete de identidade ou de um passaporte não condiciona o direito de entrada, mas constitui uma formalidade que visa uniformizar e, assim, facilitar os controlos de identidade que podem ser efetuados nos casos delimitados pelo Regulamento n.o 562/2006.

74

Dado que cada cidadão da União é titular de um bilhete de identidade ou de um passaporte e deve estar munido desse documento quando se desloca para um Estado‑Membro que não aquele de que é nacional, a obrigação, imposta por uma regulamentação nacional, de estar munido desse mesmo documento aquando do regresso ao Estado‑Membro de origem não é excessiva nem inoportuna e não se pode, portanto, considerar que tem por efeito dissuadir o exercício do direito à livre circulação, precisando‑se ainda que esta obrigação não condiciona o direito de entrada no território do Estado‑Membro de origem desde que, contudo, as sanções previstas em caso de incumprimento dessa obrigação sejam compatíveis com o princípio da proporcionalidade consagrado no artigo 49.o, n.o 3, da Carta, e com os outros princípios gerais do direito da União, incluindo o princípio da não discriminação, todos eles aplicáveis no contexto da apreciação de uma regulamentação nacional à luz do artigo 21.o, n.o 1, TFUE (v., a este respeito, Acórdão de 8 de junho de 2017, Freitag, C‑541/15, EU:C:2017:432, n.os 31 e 42 e jurisprudência aí referida).

75

Por outro lado, o facto de a viagem em causa ser efetuada a bordo de uma embarcação de recreio e de esta atravessar uma zona marítima internacional não obsta a que se proceda ao controlo da identidade dos ocupantes desta embarcação.

76

Com efeito, como foi recordado no n.o 63 do presente acórdão, o n.o 3.2.5, segundo parágrafo, do anexo VI do Regulamento n.o 562/2006 autoriza, «se tal for conforme com a apreciação dos riscos de imigração clandestina», os controlos das pessoas a bordo de embarcações de recreio com origem ou num porto situado num Estado‑Membro e que atravessam uma fronteira externa do Espaço Schengen. O efeito útil desta disposição seria prejudicado se fosse interpretada no sentido de que as autoridades competentes devem, no momento desses controlos, limitar‑se a verificar o documento se reproduz todas as características técnicas do navio, bem como o nome das pessoas que se encontram a bordo, referido no ponto 3.2.7. desse anexo, sem poderem fiscalizar, através da verificação dos documentos de identidade, a exatidão da lista de nomes que figura nesse documento.

77

No caso, resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que a embarcação em causa no processo principal atravessou, durante a sua viagem, a zona marítima internacional situada entre as águas territoriais da Finlândia e da Estónia, pelo que se deve considerar que atravessou uma fronteira externa, na aceção do artigo 2.o, ponto 2, do Regulamento n.o 562/2006. Além disso, a viagem foi efetuada em agosto de 2015, período que as partes no processo principal reconheceram ter apresentado um risco acrescido de imigração clandestina. Assim, sem prejuízo das verificações que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio efetuar, afigura‑se que as autoridades competentes finlandesas estavam perante um caso em que podiam legitimamente proceder à verificação da identidade das pessoas que se encontravam a bordo do referido navio no momento do seu regresso às águas territoriais finlandesas.

78

Tal como referido nos n.os 73 e 74 do presente acórdão, o direito à livre circulação não se opõe a que um Estado‑Membro obrigue, a fim de uniformizar e, dessa forma, facilitar os controlos de identidade que podem ser efetuados nos casos definidos pelo Regulamento n.o 562/2006, que os seus nacionais estejam munidos de bilhete de identidade ou de passaporte quando regressam ao seu território, provenientes de outro Estado‑Membro, desde que as sanções em caso de incumprimento desta obrigação sejam compatíveis com os princípios gerais do direito da União. Daí decorre que as autoridades desse Estado‑Membro podem, no âmbito de um controlo legitimamente efetuado ao abrigo do ponto 3.2.5, segundo parágrafo, do anexo VI do Regulamento n.o 562/2006, exigir à pessoa em questão que apresente o seu bilhete de identidade ou o seu passaporte e, em caso de não apresentação desse documento, aplicar‑lhe uma sanção.

79

Tendo em conta todos estes elementos, há que responder à segunda questão submetida que o direito dos cidadãos da União à livre circulação previsto no artigo 21.o, n.o 1, TFUE deve, considerando as disposições relativas à passagem de fronteiras enunciadas no Regulamento n.o 562/2006, ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma regulamentação nacional pela qual um Estado‑Membro obriga, sob pena de sanções penais, os seus nacionais a estarem munidos de um bilhete de identidade ou de um passaporte válido quando entrem no seu território provenientes de outro Estado‑Membro, desde que esta obrigação não condicione o direito de entrada e as modalidades de sanções previstas em caso de incumprimento dessa obrigação sejam conformes com os princípios gerais do direito da União, incluindo os princípios da proporcionalidade e da não discriminação. Uma viagem para o Estado‑Membro em causa a partir de outro Estado‑Membro efetuada a bordo de uma embarcação de recreio e que atravesse uma zona marítima internacional figura, nas condições previstas no ponto 3.2.5, segundo parágrafo, do anexo VI deste regulamento, entre um dos casos em que a apresentação de tal documento pode ser exigida.

80

Como resulta das disposições do Código Penal citadas na decisão de reenvio, qualquer pessoa que atravesse ou tente atravessar a fronteira da Finlândia sem documento de viagem ou outro documento equivalente comete uma infração passível de multa ou de pena de prisão por um período máximo de um ano, precisando‑se que, quando a infração for considerada pouco grave, a sanção prevista consiste numa multa aplicada sob a forma de multa diária, correspondendo o montante de uma multa diária a um sessenta avos do rendimento mensal médio do infrator, deduzidos determinados impostos, taxas e despesas.

81

Por outro lado, decorre da decisão de reenvio que a multa aplicada em caso de infração pouco grave ao respeito da fronteira nacional consiste normalmente em quinze dias de multa e que o montante da multa eventualmente aplicada ascende, normalmente, a cerca de 20 % do rendimento mensal líquido do infrator.

82

No caso, o Ministério Público instaurou um processo contra A pelo facto de este não estar munido, aquando das passagens na fronteira finlandesa, de passaporte válido nem de nenhum outro documento de viagem, mesmo apesar de a sua identidade poder ser determinada com base na carta de condução de que era portador.

83

Por conseguinte, há que considerar que a terceira questão prejudicial visa saber se o artigo 21.o, n.o 1, TFUE e os artigos 4.o e 36.o da Diretiva 2004/38, lidos à luz do artigo 49.o, n.o 3, da Carta, se opõem a um regime de sanções penais pelo qual um Estado‑Membro torna a passagem da sua fronteira nacional sem bilhete de identidade ou passaporte válido passível de multa podendo, a título indicativo, ascender a 20 % do rendimento mensal líquido do infrator.

84

Por força da regra enunciada no artigo 49.o, n.o 3, da Carta, a gravidade das sanções deve ser adequada à gravidade das violações que reprimem, designadamente assegurando um efeito realmente dissuasivo, sem exceder os limites do necessário para a realização dos objetivos legitimamente prosseguidos pela legislação em causa [v., neste sentido, Acórdão de 11 de fevereiro de 2021, K. M. (Sanções aplicadas ao capitão de um navio), C‑77/20, EU:C:2021:112, n.os 37 e 38 e jurisprudência aí referida]

85

Embora caiba ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar se o regime de sanções em causa no processo principal é proporcionado à realização do objetivo legítimo prosseguido pela obrigação de estar munido de um bilhete de identidade ou de um passaporte válido, é igualmente verdade que o Tribunal de Justiça lhe pode fornecer todos os elementos de interpretação do direito da União que lhe possam permitir determinar se é esse o caso [v., por analogia, Acórdãos de 28 de janeiro de 2016, Laezza, C‑375/14, EU:C:2016:60, n.o 37, e de 11 de fevereiro de 2021, K. M. (Sanções aplicadas ao capitão de um navio), C‑77/20, EU:C:2021:112, n.o 39].

86

Como referido no n.o 53 do presente acórdão, a obrigação de estar munido de um bilhete de identidade ou de um passaporte no momento de uma deslocação de um Estado‑Membro para outro constitui uma formalidade que visa facilitar o exercício do direito à livre circulação garantindo que qualquer pessoa que beneficie deste direito pode ser identificada sem dificuldade no âmbito de um eventual controlo.

87

No que respeita à multa que, segundo as informações prestadas pelo órgão jurisdicional de reenvio, é aplicada no caso em que a passagem da fronteira nacional sem bilhete de identidade ou passaporte é qualificada de infração pouco grave, importa considerar que esta sanção, que ascende tipicamente a aproximadamente 20 % do rendimento mensal líquido do infrator, não é adequada à gravidade da infração, como resulta muito especificamente das circunstâncias do processo principal, no qual, como se refere no n.o 44 do presente acórdão, o montante total da multa que lhe poderia ser aplicada por esta infração pouco grave seria de 95250 euros, não estando previsto um limite máximo.

88

Embora os Estados‑Membros possam aplicar uma multa a fim de sancionar a violação de um requisito formal relativo ao exercício de um direito conferido pelo direito da União, importa precisamente que essa sanção seja proporcional à gravidade dessa violação [v., neste sentido, Acórdão de 18 de março de 2021, A. (Exercício do direito a dedução), C‑895/19, EU:C:2021:216, n.o 53 e jurisprudência aí referida].

89

Ora, quando, como no caso presente, a obrigação de estar munido de um bilhete de identidade ou de um passaporte válido não é cumprida por um beneficiário do direito à livre circulação que é titular de tal documento, mas que apenas não se muniu dele no momento da sua viagem, a infração é de pouca gravidade, como aliás reconheceu o Governo finlandês. Por conseguinte, sem prejuízo dos casos de reincidência, essa infração não pode conduzir à aplicação de uma sanção pecuniária pesada, como a que consiste numa multa que ascende a 20 % do montante do rendimento mensal médio líquido do infrator.

90

Com efeito, a gravidade de tal sanção excede os limites do adequado e necessário à realização do objetivo recordado no n.o 86 do presente acórdão.

91

É certo que, como salientou o advogado‑geral no n.o 121 das conclusões, o direito da União não se opõe a que um regime de sanções pecuniárias tenha em conta a capacidade de pagamento do infrator ao prever que a multa seja calculada em função do seu nível de rendimentos. Todavia, o respeito pelos cidadãos da União das formalidades relacionadas com o exercício do direito à livre circulação pode, de forma suficientemente dissuasiva, ser assegurado por medidas menos restritivas do que as previstas por uma regulamentação como a que está em causa no processo principal, podendo essas medidas consubstanciar, nomeadamente, a fixação de multas de um montante correspondente a uma percentagem inferior do rendimento mensal e a instituição de um limite máximo ao montante das multas.

92

Em face do exposto, há que responder à terceira questão submetida que o artigo 21.o, n.o 1, TFUE e os artigos 4.o e 36.o da Diretiva 2004/38, lidos à luz do artigo 49.o, n.o 3, da Carta, devem ser interpretados no sentido de que se opõem a um regime de sanções penais pelo qual um Estado‑Membro torna a passagem da sua fronteira nacional sem bilhete de identidade ou passaporte válido passível de multa que pode, a título indicativo, ascender a 20 % do rendimento mensal líquido do infrator, uma vez que essa multa não é proporcionada à gravidade dessa infração, sendo esta considerada uma infração pouco grave.

93

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quinta Secção) declara: