CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

GIOVANNI PITRUZZELLA

apresentadas em 14 de novembro de 2023 (1)

Processos apensos C‑541/20 a C‑555/20

República da Lituânia (C‑541/20 e C‑542/20)

República da Bulgária (C‑543/20 a C‑545/20)

Roménia (C‑546/20 a C‑548/20)

República de Chipre (C‑549/20 e C‑550/20)

Hungria (C‑551/20)

República de Malta (C‑552/20)

República da Polónia (C‑553/20 a C‑555/20)

contra

Parlamento Europeu,

Conselho da União Europeia

«Recurso de anulação — Conjunto de medidas sobre a mobilidade — Regulamento (UE) 2020/1054 — Tempos máximos de condução diária e semanal — Duração mínima das pausas e dos períodos de repouso diário e semanal — Obrigação relativa ao regresso dos condutores — Proibição de gozo dos períodos de repouso semanal regulares e superiores a quarenta e cinco horas no veículo — Prazo para a instalação de tacógrafos inteligentes de segunda geração (V2) — Data de entrada em vigor — Regulamento (UE) 2020/1055 — Requisitos para o exercício da atividade de transportador rodoviário — Requisitos relativos à exigência de estabelecimento — Obrigação relativa ao regresso dos veículos ao centro operacional do Estado‑Membro de estabelecimento — Obrigação relativa ao número de veículos e de motoristas normalmente afetados ao centro operacional do Estado‑Membro de estabelecimento — Operações de cabotagem — Período de carência de quatro dias para a cabotagem — Derrogação relativa à cabotagem que faça parte de operações de transporte combinado — Diretiva (UE) 2020/1057 — Regras específicas para o destacamento de condutores do setor do transporte rodoviário — Prazo de transposição — Mercado interno — Regime jurídico especial dos transportes — Liberdades fundamentais — Princípio da proporcionalidade — Avaliação de impacto — Princípio da não discriminação — Proteção do ambiente — Artigo 11.o TFUE — Artigo 37.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Princípio da segurança jurídica — Artigo 91.o TFUE — Tomada em consideração da situação económica dos transportadores — Artigo 94.o TFUE»

Índice

I. Quadro jurídico

A. Regulamento 2020/1054 (Pacote Mobilidade, Vertente «Duração do Tempo de Trabalho»)

B. Regulamento 2020/1055 (Pacote Mobilidade, Vertente «Estabelecimento»)

C. Diretiva 2020/1057 (Pacote Mobilidade, Vertente «Destacamento de Trabalhadores»)

II. Antecedentes do litígio

III. Pedidos das partes e tramitação processual no Tribunal de Justiça

IV. Análise

A. Observações preliminares

1. Quanto ao regime jurídico especial dos transportes no mercado interno

2. Quanto ao princípio da proporcionalidade

a) Quanto ao princípio da proporcionalidade, à ampla margem de apreciação do legislador e à fiscalização jurisdicional

b) Quanto aos dados a tomar em consideração no processo legislativo e à avaliação de impacto

3. Quanto aos princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação

4. Quanto às disposições de direito da União relativas à política em matéria de ambiente

B. Quanto ao Regulamento 2020/1054 (processos C541/20, C543/20, C546/20, C551/20 e C553/20)

1. Quanto aos fundamentos relativos à obrigação de regresso dos condutores

a) Quanto à inadmissibilidade do recurso no processo C543/20 no que respeita ao artigo 1.o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054

1) Argumentos das partes

2) Análise

b) Quanto à violação do princípio da segurança jurídica

1) Argumentos das partes

2) Análise

c) Quanto à violação das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado FUE

1) Argumentos das partes

2) Análise

d) Quanto à violação do princípio da proporcionalidade

1) Quanto aos fundamentos relativos à proporcionalidade da obrigação relativa ao regresso dos condutores

i) Argumentos das partes

ii) Análise

– Quanto aos objetivos da regulamentação em causa

– Quanto às repercussões negativas para os condutores

– Quanto às repercussões negativas para os transportadores

– Quanto às repercussões negativas para o ambiente

– Quanto à existência de alternativas menos vinculativas

2) Quanto aos fundamentos respeitantes à análise, pelo legislador da União, da proporcionalidade da obrigação relativa ao regresso dos condutores

i) Argumentos das partes

ii) Análise

e) Quanto à violação do artigo 91.o, n.o 2, e do artigo 94.o TFUE

1) Argumentos das partes

2) Análise

i) Quanto ao alcance do artigo 91.o, n.o 2, e do artigo 94.o TFUE

ii) Quanto às violações alegadas do artigo 91.o, n.o 2, e do artigo 94.o TFUE

f) Quanto à violação das disposições de direito da União relativas à política em matéria de ambiente e de alterações climáticas

1) Argumentos das partes

2) Análise

g) Quanto à violação dos princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação

1) Argumentos das partes

2) Análise

h) Conclusão quanto aos fundamentos sobre a obrigação relativa ao regresso dos condutores

2. Quanto aos fundamentos relativos à proibição de repouso semanal regular dentro da cabina

a) Quanto à violação do princípio da proporcionalidade

1) Argumentos das partes

2) Análise

i) Observações preliminares

ii) Quanto ao Acórdão Vaditrans e ao seu alcance

iii) Quanto à proporcionalidade do artigo 1.o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054

b) Quanto à violação do artigo 91.o, n.o 2, e do artigo 94.o TFUE

1) Argumentos das partes

2) Análise

c) Quanto à violação dos princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação

1) Argumentos das partes

2) Análise

d) Quanto à violação das disposições de direito da União em matéria de livre prestação de serviços de transporte e do mercado único

1) Argumentos das partes

2) Análise

e) Conclusão quanto aos fundamentos relativos à proibição do repouso semanal na cabine

3. Quanto aos fundamentos relativos ao artigo 2.o, ponto 2, do Regulamento 2020/1054

a) Quanto à violação do princípio da proporcionalidade

1) Argumentos das partes

2) Análise

b) Quanto à violação dos princípios da proteção da confiança legítima e da segurança jurídica

1) Argumentos das partes

2) Análise

c) Quanto à violação do artigo 151.o, segundo parágrafo, TFUE

1) Argumentos das partes

2) Análise

4. Quanto aos fundamentos relativos ao artigo 3.° do Regulamento 2020/1054

a) Quanto ao caráter operante dos fundamentos relativos ao artigo 3.° do Regulamento 2020/1054

b) Quanto à violação do princípio da proporcionalidade

1) Argumentos das partes

2) Análise

c) Quanto à violação do dever de fundamentação

1) Argumentos das partes

2) Análise

d) Quanto à violação do princípio da cooperação leal consagrado no artigo 4.o, n.o 3, TUE

1) Argumentos das partes

2) Análise

5. Conclusão sobre os recursos relativos ao Regulamento 2020/1054

C. Quanto ao Regulamento 2020/1055 (processos C542/20, C545/20, C547/20, C549/20, C551/20, C552/20 e C554/20)

1. Quanto à obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas [artigo 1.o, ponto 3, do Regulamento 2020/1055, na parte em que altera o artigo 5.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 1071/2009]

a) Quanto aos fundamentos relativos à violação do artigo 91.o, n.o 1, TFUE por falta de consulta ao CESE e do CdR

1) Argumentos das partes

2) Análise

b) Quanto aos fundamentos relativos à violação da política da União em matéria de ambiente e de alterações climáticas

1) Argumentos das partes

2) Análise

i) Quanto à alegada violação do artigo 3.° TUE, dos artigos 11.° e 191.° TFUE e do artigo 37.° da Carta

ii) Quanto à alegada violação dos compromissos internacionais da União e dos EstadosMembros no domínio da proteção do ambiente

iii) Quanto à alegada violação da política ambiental da União devido ao facto de a obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas ser contrária ao direito derivado do ambiente, às conclusões do Conselho Europeu e ao Pacto Ecológico Europeu

iv) Conclusão da análise

c) Quanto aos fundamentos relativos à violação dos princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação

1) Argumentos das partes

2) Análise

d) Quanto aos fundamentos relativos à violação do princípio da proporcionalidade

1) Quanto ao exame pelo legislador da União da proporcionalidade da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas

i) Argumentos das partes

ii) Análise

2) Quanto ao exame da proporcionalidade da medida

e) Quanto aos fundamentos relativos à violação do artigo 91.o, n.o 2, e do artigo 94.° TFUE

1) Argumentos das partes

2) Análise

f) Quanto aos fundamentos relativos à violação das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado FUE

1) Argumentos das partes

2) Análise

g) Conclusão

2. Quanto à obrigação de ter à sua disposição um número de veículos e de motoristas proporcionado ao volume das operações de transporte efetuadas pela empresa [artigo 1.o, ponto 3, do Regulamento 2020/1055, na medida em que aditou a alínea g), ao n.o 1 do artigo 5.° do Regulamento n.o 1071/2009]

a) Quanto ao primeiro fundamento relativo à violação do princípio da proporcionalidade

1) Argumentos das partes

2) Análise

b) Quanto ao fundamento relativo à violação do princípio da segurança jurídica

1) Argumentos das partes

2) Análise

c) Quanto ao fundamento relativo à violação do artigo 11.o TFUE e do artigo 37.° da Carta

1) Argumentos das partes

2) Análise

d) Conclusão

3. Quanto ao período de carência de quatro dias entre dois períodos de cabotagem [artigo 2.o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055, que inseriu um n.o 2A no artigo 8.° do Regulamento n.o 1072/2009]

a) Quanto aos fundamentos relativos à violação da política da União em matéria de ambiente e de alterações climáticas

1) Argumentos das partes

2) Análise

b) Quanto aos fundamentos relativos à violação do princípio da proporcionalidade

1) Argumentos das partes

2) Análise

i) Quanto ao exame, pelo legislador da União, da proporcionalidade do período de carência entre dois períodos de cabotagem

ii) Quanto ao caráter proporcionado do período de carência de quatro dias entre dois períodos de cabotagem autorizada

c) Quanto aos fundamentos relativos à violação do artigo 91.o, n.o 2, e do artigo 94.° TFUE

1) Argumentos das partes

2) Análise

d) Quanto aos fundamentos relativos à violação dos princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação

1) Argumentos das partes

2) Análise

e) Quanto aos fundamentos relativos a uma violação dos artigos 26.o, 34.° a 36.° e do artigo 58.o, n.o 1, TFUE

1) Argumentos das partes

2) Análise

f) Conclusão

4. Quanto à possibilidade de sujeitar as operações de transporte combinado a um período de carência [artigo 2.o, ponto 5, alínea b), do Regulamento 2020/1055, na medida em que acrescenta um n.o 7 ao artigo 10.° do Regulamento n.o 1072/2009 ou a «cláusula de salvaguarda»]

a) Quanto ao fundamento relativo à violação do princípio da proporcionalidade

1) Argumentos das partes

2) Análise

b) Quanto aos fundamentos relativos à violação do artigo 91.o, n.o 2, e do artigo 94.° TFUE

1) Argumentos das partes

2) Análise

c) Quanto ao fundamento relativo à violação do artigo 11.o TFUE e do artigo 37.° da Carta

1) Argumentos das partes

2) Análise

d) Conclusão

5. Conclusão quanto aos recursos relativos ao Regulamento 2020/1055

D. Quanto à Diretiva 2020/1057

1. Observações preliminares

a) Quanto à Diretiva 2020/1057 e à regulamentação nela prevista relativa ao destacamento dos condutores

b) Quanto ao alcance dos recursos da República da Bulgária e da República de Chipre nos processos C544/20 e C550/20, respetivamente

2. Quanto aos fundamentos relativos às regras específicas em matéria de destacamento de condutores

a) Observações preliminares

b) Quanto à jurisprudência do Tribunal de Justiça em matéria de destacamento de condutores no setor do transporte rodoviário

c) Quanto ao fundamento relativo à não aplicabilidade da Diretiva 96/71 aos condutores do setor do transporte rodoviário

1) Argumentos das partes

2) Análise

d) Quanto à violação do artigo 91.o, n.o 1, TFUE

1) Argumentos das partes

2) Análise

e) Quanto à violação do princípio da proporcionalidade

1) Quanto aos fundamentos relativos à violação do princípio da proporcionalidade

i) Argumentos das partes

– Quanto ao caráter inadequado do critério baseado no tipo de operações de transporte

– Quanto ao caráter inadequado e desnecessário do «modelo híbrido» para contribuir para os objetivos prosseguidos

– Quanto aos efeitos negativos desproporcionados

ii) Análise

– Observações preliminares

– Quanto aos objetivos das regras específicas relativas ao destacamento de condutores, previstas pela Diretiva 2020/1057

– Quanto ao caráter inadequado do critério baseado no tipo de operações de transporte

– Quanto ao caráter inadequado e desnecessário do «modelo híbrido» para contribuir para os objetivos prosseguidos

– Quanto aos efeitos negativos desproporcionados

2) Quanto aos fundamentos relativos à análise da proporcionalidade pelo legislador da União

i) Argumentos das partes

ii) Análise

– Observações preliminares

– Quanto à inexistência de um complemento da avaliação de impacto para a versão definitiva das disposições relativas ao destacamento de condutores da Diretiva 2020/1057

f) Quanto à violação do artigo 90.o TFUE (lido em conjugação com o artigo 3.o, n.o 3, TUE), do artigo 91.o, n.o 2, TFUE e do artigo 94.o TFUE

1) Argumentos das partes

2) Análise

g) Quanto à violação do princípio da igualdade de tratamento

1) Argumentos das partes

2) Análise

i) Observações preliminares

ii) Quanto à alegada violação do princípio da igualdade de tratamento entre as operações de transporte bilaterais e as operações de transporte terceiro (República da Lituânia, República da Bulgária, Roménia e República de Chipre )

iii) Quanto à alegada violação do princípio da igualdade de tratamento entre as operações de transporte combinado e as operações bilaterais (Hungria)

iv) Conclusão

h) Quanto à violação da livre circulação de mercadorias e da livre prestação de serviços

1) Argumentos das partes

2) Análise

i) Quanto à violação do artigo 11.o TFUE e do artigo 37.o da Carta

1) Argumentos das partes

2) Análise

3. Quanto aos fundamentos relativos ao artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva 2020/1057

a) Quanto à violação do princípio da segurança jurídica

1) Argumentos das partes

2) Análise

b) Quanto à violação do princípio da proporcionalidade e do artigo 94.o TFUE

1) Argumentos das partes

2) Análise

4. Conclusão quanto aos recursos relativos à diretiva 2020/1057

V. Quanto às despesas

VI. Conclusão

1.        As presentes conclusões são relativas a quinze recursos interpostos por sete Estados‑Membros — a República da Lituânia, a República da Bulgária, a Roménia, a República de Chipre, a Hungria, a República de Malta e a República da Polónia — destinados a obter a anulação de certas disposições ou, por vezes a título subsidiário, da totalidade, de três atos legislativos que fazem parte de um «conjunto de medidas sobre a mobilidade», também denominado «Pacote Mobilidade» («Mobility Pack»).

2.        Estes três atos legislativos, todos respeitantes ao regime jurídico do transporte rodoviário, são, primeiro, o Regulamento (UE) 2020/1054 relativo, designadamente, aos tempos máximos de condução diária e semanal, à duração mínima das pausas e dos períodos de repouso diário e semanal, bem como ao posicionamento por meio de tacógrafos (2), segundo, o Regulamento (UE) 2020/1055 que alterou, nomeadamente, as regras comuns no que se refere aos requisitos para o exercício da atividade de transportador rodoviário e as regras para o acesso ao mercado do transporte internacional rodoviário de mercadorias (3), e, terceiro, a Diretiva (UE) 2020/1057 que estabelece regras específicas para o destacamento de condutores do setor do transporte rodoviário (4) (a seguir, estes três atos legislativos, considerados em conjunto, também são designados «três atos impugnados»).

3.        Estes quinze processos apensos têm uma dimensão verdadeiramente excecional. Raramente uma iniciativa legislativa suscitou, ao nível da União, uma reação contenciosa tão múltipla e intensa. Tal reação era aguardada, tendo em conta os debates e, por vezes, a oposição manifestada por vários Estados‑Membros durante o processo legislativo que deu lugar à adoção dos três atos constitutivos do Pacote Mobilidade. Cristaliza, quanto a um tema fundamental para o mercado interno, um risco de fratura entre duas visões da União. Nestes recursos, além do desafio jurídico, está, portanto, também em jogo, de certo modo, a prossecução de uma vontade de viver juntos, com bases económicas e sociais comuns. Importa, assim, independentemente do seu resultado, prestar‑lhes a atenção que merecem. É investido dessa responsabilidade que apresento a presente análise ao Tribunal de Justiça.

I.      Quadro jurídico

A.      Regulamento 2020/1054 (Pacote Mobilidade, Vertente «Duração do Tempo de Trabalho»)

4.        O artigo 1.^o, ponto 6, alíneas c) e d), e n.^os 7, 8 e 11 do Regulamento 2020/1054 enuncia:

«O Regulamento (CE) n.^o 561/2006 é alterado do seguinte modo:

[…]

6)      O artigo 8.^o é alterado do seguinte modo:

[…]

c)      O n.^o 8 passa a ter a seguinte redação:

“8.      Os períodos de repouso semanal regular e quaisquer períodos de repouso semanal de duração superior a 45 horas gozados a título de compensação por um período de repouso semanal reduzido anterior não podem ser gozados num veículo. Os referidos períodos de repouso devem ser gozados num alojamento apropriado e adequado do ponto de vista do género, com instalações de dormida e sanitárias adequadas.

Os custos de alojamento fora do veículo ficam a cargo do empregador.”

d)      É inserido o seguinte número:

“8‑A.      As empresas de transporte organizam o trabalho dos condutores de modo a que estes possam regressar ao centro operacional do empregador onde o condutor está normalmente baseado e onde iniciam o seu período de repouso semanal regular, no Estado‑Membro onde o empregador está normalmente baseado, ou ao local de residência do condutor em cada período de quatro semanas consecutivas, a fim de passar, pelo menos, um período de repouso semanal regular ou um período de repouso semanal superior a 45 horas a título de compensação por um período de repouso semanal reduzido.

Todavia, caso o condutor goze dois períodos de repouso semanal reduzido consecutivos nos termos do n.^o 6, a empresa de transporte organiza o trabalho do condutor de modo a que este possa regressar antes do início do período de repouso semanal regular superior a 45 horas a título de compensação.

A empresa documenta a forma como cumpre essa obrigação e conserva a documentação nas suas instalações a fim de a apresentar a pedido das autoridades de controlo.”

[…]

8)      O artigo 9.^o é alterado do seguinte modo:

[…]

b)      O n.^o 2 passa a ter a seguinte redação:

“2.      O tempo gasto pelo condutor para se deslocar até um local para assumir o controlo de um veículo abrangido pelo âmbito de aplicação do presente regulamento, ou para regressar desse local, caso o veículo não esteja junto à residência do condutor nem junto ao centro operacional do empregador onde o condutor está normalmente baseado, não pode ser contado como repouso nem como pausa, exceto se o condutor se encontrar num transbordador (ferry) ou num comboio e tenha acesso a uma cabine‑dormitório, uma cama ou um beliche.”

[…]

11)      No artigo 12.^o, são aditados os seguintes parágrafos:

“Desde que tal não comprometa a segurança rodoviária, em circunstâncias excecionais, o condutor pode também não observar o disposto no artigo 6.^o, n.^os 1 e 2, e no artigo 8.^o, n.^o 2, e exceder, no máximo, até uma hora o tempo de condução diário e semanal para chegar ao centro operacional do empregador ou ao local de residência do condutor para gozar um período de repouso semanal.

Nas mesmas condições, o condutor pode exceder, no máximo, até duas horas o tempo de condução diário e semanal, desde que tenha gozado uma pausa ininterrupta de 30 minutos imediatamente antes do período de condução suplementar necessário para chegar ao centro operacional do empregador ou ao local de residência do condutor para gozar um período de repouso semanal regular.

[…]”»

5.        O artigo 2.° do Regulamento 2020/1054 tem a seguinte redação:

«O Regulamento (UE) n.^o 165/2014 é alterado do seguinte modo:

[…]

2)      No artigo 3.^o, o n.^o 4 é substituído pelo seguinte texto:

“4.      No máximo até três anos a contar do final do ano da data de entrada em vigor das disposições pormenorizadas a que se refere o artigo 11.^o, segundo parágrafo, as categorias de veículos a seguir indicados que circulam num Estado‑Membro diferente do Estado‑Membro de matrícula são equipados com um tacógrafo inteligente conforme disposto nos artigos 8.^o, 9.° e 10.° do presente regulamento:

a)      Os veículos equipados com um tacógrafo analógico;

b)      Os veículos equipados com um tacógrafo digital que cumpram as especificações constantes do anexo I‑B do Regulamento (CEE) n.^o 3821/85, aplicáveis até 30 de setembro de 2011;

c)      Os veículos equipados com um tacógrafo digital que cumpram as especificações constantes do anexo I‑B do Regulamento (CEE) n.^o 3821/85, aplicáveis a partir de 1 de outubro de 2011; e

d)      Os veículos equipados com um tacógrafo digital que cumpram as especificações constantes do anexo I‑B do Regulamento (CEE) n.^o 3821/85, aplicáveis a partir de 1 de outubro de 2012.

4.‑A      No máximo até quatro anos após a data de entrada em vigor das disposições pormenorizadas a que se refere o artigo 11.^o, segundo parágrafo, os veículos equipados com um tacógrafo inteligente nos termos do anexo I‑C do Regulamento de Execução (UE) 2016/799 da Comissão[, de 18 de março de 2016, que dá execução ao Regulamento (UE) n.^o 165/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece os requisitos para construção, ensaio, instalação, funcionamento e reparação de tacógrafos e seus componentes (JO 2016, L 139, p. 1)] que circulam num Estado‑Membro diferente do Estado‑Membro de matrícula são equipados com um tacógrafo inteligente conforme disposto nos artigos 8.^o, 9.° e 10.° do presente regulamento.”

[…]

8)      O artigo 11.^o é alterado do seguinte modo:

a)      O primeiro parágrafo é substituído pelo seguinte texto:

“Para assegurar que os tacógrafos inteligentes respeitem os princípios e requisitos estabelecidos no presente regulamento, a Comissão adota, através de atos de execução, as disposições pormenorizadas necessárias à aplicação uniforme dos artigos 8.^o, 9.° e 10.^o, com exceção das disposições que prevejam o registo de dados suplementares pelos tacógrafos.

Até 21 de agosto de 2021, a Comissão adota atos de execução que estabelecem disposições pormenorizadas relativas à aplicação uniforme da obrigação de registar e armazenar os dados relativos a todas as passagens de fronteira do veículo e às atividades a que se refere o artigo 8.^o, n.^o 1, primeiro parágrafo, segundo e terceiro travessões, e o artigo 8.^o, n.^o 1, segundo parágrafo.

[…]”»

6.        O artigo 3.° do Regulamento 2020/1054 dispõe:

«O presente regulamento entra em vigor no vigésimo dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia.

Todavia, o artigo 1.^o, ponto 15, e o artigo 2.^o, ponto 12, são aplicáveis a partir de 31 de dezembro de 2024.»

B.      Regulamento 2020/1055 (Pacote Mobilidade, Vertente «Estabelecimento»)

7.        Nos termos dos considerandos 6 a 8 e 20 a 22 do Regulamento 2020/1055:

«(6)      A fim de combater o fenómeno das chamadas “empresas de fachada” e de assegurar uma concorrência leal e condições de concorrência equitativas no mercado interno, é necessário garantir que os transportadores rodoviários estabelecidos num Estado‑Membro nele tenham uma presença efetiva e permanente e exerçam as suas atividades de transporte a partir do seu território. Por este motivo, e à luz da experiência adquirida, é necessário clarificar e reforçar as disposições relativas à existência de um estabelecimento efetivo e estável, evitando encargos administrativos desproporcionados.

(7)      A presença efetiva e permanente no Estado‑Membro de estabelecimento deverá, em especial, obrigar a que a empresa realize as operações de transporte com os equipamentos técnicos adequados localizados no território desse Estado‑Membro.

(8)      O Regulamento (CE) n.^o 1071/2009 obriga as empresas a efetuarem efetiva e permanentemente as suas operações com os equipamentos técnicos e serviços técnicos adequados num centro de exploração localizado no Estado‑Membro de estabelecimento, e permite que sejam impostos requisitos suplementares a nível nacional, sendo o mais comum dispor de lugares de estacionamento no Estado‑Membro de estabelecimento. Contudo, tais requisitos, aplicados de forma desigual, não têm sido suficientes para assegurar um vínculo genuíno a esse Estado‑Membro que permita combater eficazmente as empresas de fachada e reduzir o risco de cabotagem sistemática e de atividade de condutores nómadas organizados a partir de uma empresa à qual os veículos não regressam. Considerando que, de modo a garantir que o mercado interno no domínio do transporte funcione devidamente, podem ser necessárias regras específicas em matéria de direito de estabelecimento e de prestação de serviços, é adequado proceder a uma maior harmonização dos requisitos de estabelecimento e tornar mais rigorosos os requisitos relacionados com a presença dos veículos utilizados pelo transportador no Estado‑Membro de estabelecimento. A definição de um intervalo mínimo preciso em que o veículo deve regressar também contribui para que possa ser efetuada a devida manutenção dos veículos com o equipamento técnico localizado no Estado‑Membro de estabelecimento e facilita os controlos.

O ciclo desses regressos deverá ser sincronizado com a obrigação, prevista no Regulamento (CE) n.^o 561/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho [de 15 de março de 2006, relativo à harmonização de determinadas disposições em matéria social no domínio dos transportes rodoviários, que altera os Regulamentos (CEE) n.^o 3821/85 e (CEE) n.^o 2135/98 do Conselho e revoga o Regulamento (CEE) n.^o 3820/85 do Conselho (JO 2006, L 102, p. 1)], de a empresa de transporte organizar as suas operações de modo a permitir ao condutor regressar a casa pelo menos de quatro em quatro semanas, possibilitando assim o cumprimento de ambas as obrigações uma vez que o condutor regressa juntamente com o veículo, pelo menos de dois em dois ciclos de quatro semanas. Esta sincronização reforça o direito de o condutor regressar e reduz o risco de o veículo ter de regressar apenas para cumprir este novo requisito de estabelecimento. No entanto, a obrigação de regressar ao Estado‑Membro de estabelecimento não deverá exigir a realização de um número de operações específico no Estado‑Membro de estabelecimento, nem de outra forma limitar a possibilidade de os transportadores rodoviários prestarem serviços em todo o mercado interno.

[…]

(20)      As regras relativas aos transportes nacionais efetuados a título temporário por transportadores de mercadorias não residentes num Estado‑Membro de acolhimento (cabotagem) deverão ser claras, simples e de fácil aplicação, mantendo‑se, ao mesmo tempo, o nível de liberalização alcançado até à data.

(21)      As operações de cabotagem deverão contribuir para aumentar o fator de carga dos veículos pesados e reduzir a circulação em vazio, e deverão ser autorizadas, desde que não sejam realizadas de forma a que se estabeleça uma atividade permanente ou contínua no Estado‑Membro em causa. A fim de assegurar que as operações de cabotagem não sejam efetuadas de forma a que se estabeleça uma atividade permanente ou contínua, os transportadores de mercadorias não deverão poder realizar operações de cabotagem no mesmo Estado‑Membro durante um determinado prazo após o final de um período de operações de cabotagem.

(22)      Embora a maior liberalização estabelecida no artigo 4.° da Diretiva [92/106/CEE do Conselho, de 7 de dezembro de 1992, relativa ao estabelecimento de regras comuns para certos transportes combinados de mercadorias entre Estados‑Membros (5)], comparada com a cabotagem prevista no Regulamento [n.° 1072/2009], tenha sido benéfica para a promoção do transporte combinado e deva, em princípio, ser mantida, é necessário garantir que não dê azo a abusos. A experiência demonstra que, em certas partes da União, se tem recorrido a esta disposição de forma sistemática para contornar o caráter temporário da cabotagem e como base para a presença contínua de veículos num Estado‑Membro que não o de estabelecimento da empresa. Estas práticas desleais poderão conduzir ao dumping social e põem em causa o cumprimento do regime jurídico relativo à cabotagem. Por conseguinte, para resolução desses problemas, os Estados‑Membros deverão ter a possibilidade de derrogar do artigo 4.° da Diretiva 92/106/CEE e aplicar as disposições relativas à cabotagem previstas no Regulamento (CE) n.^o 1072/2009, impondo um limite proporcionado à presença contínua de veículos no seu território.»

8.        O artigo 1.° do Regulamento 2020/1055 prevê:

«O Regulamento (CE) n.^o 1071/2009 é alterado do seguinte modo:

[…]

2)      No artigo 3.^o, é suprimido o n.^o 2;

3)      O artigo 5.° passa a ter a seguinte redação:

“Artigo 5.^o

Condições relativas ao requisito de estabelecimento

1.      Para preencher o requisito previsto no artigo 3.^o, n.^o 1, alínea a), no Estado‑Membro de estabelecimento a empresa deve:

a)      Dispor de instalações onde possa ter acesso aos originais dos seus principais documentos, em formato eletrónico ou em qualquer outro formato, nomeadamente aos seus contratos de transporte, aos documentos relativos aos veículos à disposição da empresa, aos documentos contabilísticos, aos documentos de gestão do pessoal, aos contratos de trabalho, aos documentos da segurança social, aos documentos que contenham dados sobre o escalonamento e destacamento dos motoristas, aos documentos que contenham dados relativos à cabotagem, aos períodos de condução e repouso e a qualquer outro documento a que a autoridade competente deva poder ter acesso para verificar o cumprimento, por parte da empresa, das condições previstas no presente regulamento;

b)      Organizar a atividade da sua frota de veículos de forma a assegurar que os veículos à disposição da empresa, e que são utilizados no transporte internacional, regressem a um dos centros operacionais situados nesse Estado‑Membro o mais tardar oito semanas após terem saído;

c)      Estar registada no registo das sociedades comerciais desse Estado‑Membro ou num registo similar quando o direito nacional o exija;

d)      Estar sujeita ao imposto sobre as receitas, e, quando o direito nacional o exija, ter um número de identificação de imposto sobre o valor acrescentado válido;

e)      Uma vez concedida a autorização, dispor de um ou mais veículos, matriculados ou colocados em circulação e autorizados a ser utilizados em conformidade com a legislação desse Estado‑Membro, independentemente de serem detidos em propriedade plena ou detidos, por exemplo, em virtude de um contrato de aluguer com opção de compra ou de um contrato de aluguer ou de locação financeira;

f)      Realizar efetiva e permanentemente as suas atividades administrativas e comerciais com o equipamento e os serviços adequados, em instalações como as referidas na alínea a) situadas no território desse Estado‑Membro, e gerir efetiva e permanentemente as suas operações de transporte utilizando os veículos referidos na alínea g) com o equipamento técnico adequado situado no território desse Estado‑Membro;

g)      Ter contínua e regularmente à sua disposição um número de veículos que preenchem as condições estabelecidas na alínea e) e de motoristas que estão normalmente afetados a um centro operacional nesse Estado‑Membro, em ambos os casos, proporcionado ao volume das operações de transporte efetuadas pela empresa.”

[…]”»

9.        O artigo 2.° do Regulamento 2020/1055 dispõe:

«O Regulamento (CE) n.^o 1072/2009 é alterado do seguinte modo:

[…]

4)      O artigo 8.^o é alterado do seguinte modo:

a)      É inserido o seguinte número:

“2‑A.      Os transportadores de mercadorias não podem efetuar operações de cabotagem com o mesmo veículo ou, tratando‑se de um conjunto de veículos acoplados, com o respetivo veículo trator desse conjunto, no mesmo Estado‑Membro antes de expirar um prazo de quatro dias a contar do fim da última operação de cabotagem efetuada nesse Estado‑Membro.”;

b)      No n.^o 3, o primeiro parágrafo passa a ter a seguinte redação:

“3.      Os serviços nacionais de transporte rodoviário de mercadorias efetuados no Estado‑Membro de acolhimento por um transportador não residente só são considerados conformes com o presente regulamento se o transportador puder apresentar provas claras da realização do transporte internacional anterior e de cada uma das operações consecutivas de cabotagem realizadas. No caso de o veículo ter estado no território do Estado‑Membro de acolhimento durante o período de quatro dias que antecede o transporte internacional, o transportador apresenta também provas claras de todas as operações realizadas durante esse período.”;

[…]

5)      O artigo 10.^o é alterado do seguinte modo:

[…]

b)      É aditado o seguinte número:

“7.      Para além do disposto nos n.^os 1 a 6 do presente artigo e em derrogação do artigo 4.° da Diretiva 92/106/CEE, se tal for necessário para evitar o recurso abusivo a esta última disposição através da prestação de serviços ilimitados e contínuos compostos por troços rodoviários iniciais ou finais no território de um Estado‑Membro de acolhimento que façam parte de operações de transporte combinado entre Estados‑Membros, os Estados‑Membros podem prever que o artigo 8.° do presente regulamento seja aplicável aos transportadores de mercadorias que efetuem tais trajetos rodoviários iniciais e/ou finais no interior desse Estado‑Membro. No que se refere a esses troços rodoviários de transporte de mercadorias, os Estados‑Membros podem prever um período superior ao prazo de sete dias previsto no artigo 8.^o, n.^o 2, do presente regulamento e um prazo inferior ao prazo de quatro dias previsto no artigo 8.^o, n.^o 2‑A, do presente regulamento. A aplicação do artigo 8.^o, n.^o 4, do presente regulamento a tais operações de transporte não prejudica os requisitos decorrentes da Diretiva 92/106/CEE. Os Estados‑Membros que recorram à derrogação prevista no presente número notificam a Comissão desse facto antes de aplicarem as medidas nacionais pertinentes. Procedem à revisão das referidas medidas pelo menos de cinco em cinco anos e notificam a Comissão dos resultados dessa revisão. Publicam de uma forma transparente as regras, incluindo a duração dos respetivos períodos.”»

C.      Diretiva 2020/1057 (Pacote Mobilidade, Vertente «Destacamento de Trabalhadores»)

10.      O artigo 1.° da Diretiva 2020/1057, intitulado «Regras específicas relativas ao destacamento de condutores», está redigido, no que respeita aos seus n.^os 1 a 7, da seguinte forma:

«1.      O presente artigo estabelece regras específicas no que diz respeito a determinados aspetos da Diretiva 96/71, relativa ao destacamento dos condutores do setor do transporte rodoviário, e da Diretiva 2014/67 relativa aos requisitos administrativos e às medidas de controlo aplicáveis ao destacamento dos referidos condutores.

2.      As presentes regras específicas aplicam‑se aos condutores ao serviço de empresas estabelecidas num Estado‑Membro que tomem a medida transnacional a que se refere o artigo 1.^o, n.^o 3, alínea a), da Diretiva 96/71.

3.      Não obstante o artigo 2.^o, n.^o 1, da Diretiva 96/71, nenhum condutor é considerado destacado para efeitos da Diretiva 96/71 quando executar operações de transporte bilateral de mercadorias.

Para efeitos da presente diretiva, uma operação de transporte bilateral respeitante a mercadorias é a deslocação de mercadorias baseada num contrato de transporte a partir do Estado‑Membro de estabelecimento, tal como definido no artigo 2.^o, n.^o 8, do Regulamento (CE) n.^o 1071/2009, para outro Estado‑Membro ou um país terceiro, ou a partir de outro Estado‑Membro ou país terceiro para o Estado‑Membro de estabelecimento.

A partir de 2 de fevereiro de 2022, data a partir da qual os condutores têm, nos termos do artigo 34.^o, n.^o 7, do Regulamento (UE) n.^o 165/2014 [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de fevereiro de 2014, relativo à utilização de tacógrafos nos transportes rodoviários, que revoga o Regulamento (CEE) n.^o 3821/85 do Conselho relativo à introdução de um aparelho de controlo no domínio dos transportes rodoviários e que altera o Regulamento (CE) n.^o 561/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à harmonização de determinadas disposições em matéria social no domínio dos transportes rodoviários, JO 2014, L 60, p. 1] de registar manualmente os dados de passagem de fronteira, os Estados‑Membros aplicam igualmente a isenção, prevista no primeiro e no segundo parágrafo do presente número relativa ao transporte bilateral respeitante a mercadorias, quando, além de realizar uma operação de transporte bilateral, o condutor realiza uma atividade de carga e/ou descarga nos Estados‑Membros ou países terceiros que atravesse, desde que o condutor não carregue mercadorias e as e descarregue no mesmo Estado‑Membro.

Quando uma operação de transporte bilateral com início no Estado‑Membro de estabelecimento durante a qual não tenha sido realizada nenhuma atividade adicional, for seguida de uma operação de transporte bilateral com destino ao Estado‑Membro de estabelecimento, a isenção relativa a atividades adicionais prevista no terceiro parágrafo é aplicável, no máximo, a duas atividades adicionais de carga e/ou descarga, nas condições estabelecidas no terceiro parágrafo.

As isenções relativas a atividades adicionais estabelecidas no terceiro e quarto parágrafos do presente número só são aplicáveis até à data em que um tacógrafo inteligente que cumpra o registo das passagens de fronteira e atividades adicionais referidas no artigo 8.^o, n.^o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento (UE) n.^o 165/2014, tiver de ser instalado pela primeira vez for instalado nos veículos matriculados num Estado‑Membro, nos termos do artigo 8.^o, n.^o 1, quarto parágrafo, do mesmo regulamento. A partir dessa data, as isenções relativas a atividades adicionais referidas nos terceiro e no quarto parágrafos do presente número aplicam‑se exclusivamente aos condutores de veículos equipados com um tacógrafo inteligente nos termos dos artigos 8.^o, 9.° e 10.° do referido regulamento.

4.      Não obstante o artigo 2.^o, n.^o 1, da Diretiva 96/71/CE, um condutor não é considerado destacado para efeitos da Diretiva 96/71/CE quando realiza operações de transporte bilateral de passageiros.

Para efeitos da presente diretiva, há operação de transporte bilateral em transporte internacional ocasional ou regular de passageiros, como estabelecido no Regulamento n.^o 1073/2009, quando o condutor executa uma das seguintes operações:

a)      toma os passageiros no Estado‑Membro de estabelecimento e os larga noutro Estado‑Membro ou num país terceiro; ou

b)      toma os passageiros num Estado‑Membro ou num país terceiro e os larga no Estado‑Membro de estabelecimento; ou

c)      toma e larga os passageiros no Estado‑Membro de estabelecimento com o objetivo de realizar excursões locais noutro Estado‑Membro ou num país terceiro, de acordo com o disposto no Regulamento (CE) n.^o 1073/2009.

A partir de 2 de fevereiro de 2022, data a partir da qual os condutores passam a dever registar manualmente os dados relativos às passagens de fronteira, nos termos do artigo 34.^o, n.^o 7, do Regulamento (UE) n.^o 165/2014, os Estados‑Membros aplicam a isenção relativa a operações de transporte bilateral de passageiros prevista no primeiro e no segundo parágrafos do presente número, igualmente quando o condutor que realiza uma operação de transporte bilateral, para além desta operação, recolhe passageiros uma vez; e/ou larga passageiros uma única vez nos Estados‑Membros ou países terceiros que o condutor atravesse, desde que o condutor não preste serviços de transporte de passageiros entre dois locais situados no Estado‑Membro cujo território atravessar. O mesmo se aplica às viagens de regresso.

A isenção relativa a atividades adicionais prevista no terceiro parágrafo do presente número só é aplicável até à data a partir da qual um tacógrafo inteligente que cumpra o registo das passagens de fronteira e atividades adicionais referidas no artigo 8.^o, n.^o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento (UE) n.^o 165/2014, tiver de ser instalado pela primeira vez nos veículos matriculados num Estado‑Membro, nos termos do artigo 8.^o, n.^o 1, quarto parágrafo, desse regulamento. A partir dessa data, a isenção relativa a atividades adicionais referidas no terceiro e no quarto parágrafos do presente número aplica‑se exclusivamente aos condutores de veículos equipados com um tacógrafo inteligente nos termos dos artigos 8.^o, 9.° e 10.° do referido regulamento.

5.      Não obstante o disposto no artigo 2.^o, n.^o 1, da Diretiva 96/71/CE, o condutor não é considerado destacado para efeitos da Diretiva 96/71/CE quando atravessar o território de um Estado‑Membro sem carregar nem descarregar mercadorias ou sem tomar nem largar passageiros.

6.      Não obstante o disposto no artigo 2.^o, n.^o 1.^o, da Diretiva 96/71/CE, o condutor não é considerado destacado para efeitos da Diretiva 96/71/CE quando efetuar o troço rodoviário inicial ou final de uma operação de transporte combinado, tal como definida na Diretiva 92/106/CEE do Conselho [de 7 de Dezembro de 1992, relativa ao estabelecimento de regras comuns para certos transportes combinados de mercadorias entre Estados‑Membros, JO 1992, L 368, p. 38] se o referido troço rodoviário, por si só, for constituído por operações de transporte bilateral, tal como definidas no n.^o 3 do presente artigo.

7.      O condutor que realize operações de cabotagem nos termos definidos no Regulamento (CE) n.^o 1072/2009 e no Regulamento (CE) n.^o 1073/2009, é considerado destacado de acordo com o disposto na Diretiva 96/71/CE.»

II.    Antecedentes do litígio

11.      Em 31 de maio de 2017, a Comissão Europeia adotou várias propostas que fazem parte de um «conjunto de medidas sobre a mobilidade» que tem por objeto a alteração de certos aspetos da legislação da União aplicável ao setor dos transportes. Entre estas figuravam, nomeadamente, a proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2006/22/CE no que diz respeito aos requisitos de execução e estabelece regras específicas no que se refere à Diretiva 96/71/CE e à Diretiva 2014/67/UE para o destacamento de condutores do setor do transporte rodoviário [COM(2017) 278 final, a seguir «proposta de diretiva destacamento»], a proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.^o 561/2006 no que diz respeito aos requisitos mínimos em matéria de tempos máximos de condução diária e semanal, à duração mínima das pausas e dos períodos de repouso diário e semanal, e o Regulamento (UE) n.^o 165/2014 no que diz respeito ao posicionamento por meio de tacógrafos [COM(2017) 277 final, a seguir «proposta de regulamento do tempo de trabalho»] e a proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera os Regulamentos (CE) n.^o 1071/2009 (CE) n.^o 1072/2009 e (UE) n.^o 1024/2012 com vista à sua adaptação à evolução no setor dos transportes rodoviários [COM(2017) 281 final, a seguir «proposta de regulamento estabelecimento]. Estas propostas foram acompanhadas de duas avaliações de impacto (6).

12.      Após longos debates, tanto no Parlamento Europeu e no Conselho da União Europeia como entre estas duas instituições, foi alcançado um compromisso sobre os três atos impugnados nas negociações realizadas em 11 e 12 de dezembro de 2019 no âmbito do trílogo interinstitucional entre o Conselho, o Parlamento e a Comissão.

13.      Em 7 de abril de 2020, na votação do Conselho relativa à adoção dos referidos atos, estes obtiveram o apoio de uma maioria qualificada de Estados‑Membros, embora nove deles a saber, a República da Bulgária, a República de Chipre, a República da Estónia, a Hungria, a República da Letónia, a República da Lituânia, a República de Malta, a República da Polónia e a Roménia, se tenham oposto a essa adoção.

14.      Em 15 de julho de 2020, o Parlamento e o Conselho adotaram o texto final dos três atos impugnados.

III. Pedidos das partes e tramitação processual no Tribunal de Justiça

15.      No processo C‑541/20, a República da Lituânia, apoiada pela República da Letónia e pela Roménia (7), conclui pedindo ao Tribunal de Justiça, primeiro, que anule, a título principal, o artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), e o artigo 3.° do Regulamento 2020/1054 ou, a título subsidiário, o regulamento na totalidade, e, segundo, que anule, a título principal, o artigo 1.^o, n.^os 3 e 7, da Diretiva 2020/1057 ou, a título subsidiário, esta diretiva na totalidade.

16.      No processo C‑542/20, a República da Lituânia, apoiada pela República da Estónia, pela República da Letónia e pela Roménia (8), conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne anular o artigo 1.^o, ponto 3, do Regulamento 2020/1055, uma vez que insere um n.^o 1, alínea b), no artigo 5.° do Regulamento n.^o 1071/2009, e anular o artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055.

17.      No processo C‑543/20, a República da Bulgária, apoiada pela Roménia e pela República da Letónia (9), pede ao Tribunal de Justiça que anule, a título principal, o artigo 1.^o, ponto 6, alíneas c) e d), do Regulamento 2020/1054 ou, a título subsidiário, o regulamento na totalidade.

18.      No processo C‑544/20, a República da Bulgária, apoiada pela República da Estónia, pela República da Letónia e pela Roménia (10), pede ao Tribunal de Justiça que anule a Diretiva 2020/1057.

19.      No processo C‑545/20, a República da Bulgária, apoiada pela República da Estónia, pela República da Letónia, pela República da Lituânia e pela Roménia (11), conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne anular o artigo 1.^o, ponto 3, do Regulamento 2020/1055, uma vez que insere um n.^o 1, alínea b), no artigo 5.° do Regulamento n.^o 1071/2009, ou, a título subsidiário, anular o referido artigo 1.^o, ponto 3, na totalidade; anular o artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055 ou, a título subsidiário, anular o referido artigo 2.^o, ponto 4, na totalidade; a título ainda mais subsidiário, anular o Regulamento 2020/1055 na totalidade.

20.      No processo C‑546/20, a Roménia, apoiada pela República da Letónia (12), pede ao Tribunal de Justiça que anule, a título principal, o artigo 1.^o, ponto 6, alíneas c) e d), do Regulamento 2020/1054 ou, a título subsidiário, o regulamento na totalidade.

21.      No processo C‑547/20, a Roménia, apoiada pela República da Estónia, pela República da Letónia e pela República da Lituânia (13), pede que o Tribunal de Justiça se digne anular o artigo 1.^o, ponto 3), do Regulamento 2020/1055, dado que insere um n.^o 1, alínea b), no artigo 5.° do Regulamento n.^o 1071/2009; anular o artigo 2.^o, ponto 4), alíneas a), b) e c), do Regulamento 2020/1055; a título subsidiário, anular o Regulamento 2020/1055 na totalidade.

22.      No processo C‑548/20, a Roménia, apoiada pela República da Estónia e pela República da Letónia (14), pede ao Tribunal de Justiça que anule, a título principal, o artigo 1.^o, n.^os 3 a 6, da Diretiva 2020/1057 ou, a título subsidiário, esta diretiva na totalidade, caso o Tribunal de Justiça considere que estas disposições são indissociáveis das outras disposições da referida diretiva.

23.      No processo C‑549/20, a República de Chipre, apoiada pela República da Estónia, pela República da Letónia, pela República da Lituânia e pela Roménia (15), conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne anular o artigo 1.^o, ponto 3, do Regulamento 2020/1055, visto que insere um n.^o 1, alínea b), no artigo 5.° do Regulamento n.^o 1071/2009, ou, a título subsidiário, anular o artigo 1.^o, n.^o 3, na totalidade; a título ainda mais subsidiário, anular o referido Regulamento 2020/1055 na totalidade.

24.      No processo C‑550/20, a República de Chipre, apoiada pela República da Estónia, pela República da Letónia e pela Roménia (16), pede ao Tribunal de Justiça que anule a Diretiva 2020/1057.

25.      No processo C‑551/20, a Hungria, apoiada pela República da Estónia, pela República da Letónia, pela República da Lituânia e pela Roménia (17), pede ao Tribunal de Justiça, primeiro, que anule o artigo 1.^o, ponto 6, alínea c), e o artigo 2.^o, ponto 2, do Regulamento 2020/1054, bem como, sendo caso disso, as disposições deste regulamento que formam uma unidade inseparável com as disposições referidas; segundo, que anule o artigo 1.^o, ponto 3, do Regulamento 2020/1055, dado que insere um n.^o 1, alínea b), no artigo 5.° do Regulamento n.^o 1071/2009, bem como, sendo caso disso, as disposições deste regulamento que formam uma unidade inseparável com as disposições referidas; e, terceiro, anular, a título principal, o artigo 1.° da Diretiva 2020/1057 ou, a título subsidiário, o n.^o 6 do seu artigo 1.^o, bem como, sendo caso disso, as disposições desta diretiva que formem uma unidade inseparável com as disposições referidas.

26.      No processo C‑552/20, a República de Malta, apoiada pelo Reino da Bélgica, pela República da Estónia, pela República da Letónia, pela República da Lituânia e pela Roménia (18), conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne anular o artigo 1.^o, ponto 3, do Regulamento 2020/1055, uma vez que insere um n.^o 1, alínea b), no artigo 5.° do Regulamento n.° 1071/2009 e anular o artigo 2.^o, ponto 4, do Regulamento 2020/1055 (19).

27.      No processo C‑553/20, a República da Polónia, apoiada pela Roménia e pela República da Letónia (20), pede ao Tribunal de Justiça que anule, a título principal, o artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054 ou, a título subsidiário, o regulamento na totalidade.

28.      No processo C‑554/20, a República da Polónia, apoiada pela República da Estónia, pela República da Letónia, pela República da Lituânia e pela Roménia (21), pede que o Tribunal de Justiça se digne anular o artigo 1.^o, ponto 3, do Regulamento 2020/1055, na parte em que adita o n.^o 1, alíneas b) e g), ao artigo 5.^o, n.^o 1, alínea b), do Regulamento n.^o 1071/2009; anular o artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055; anular o artigo 2.^o, ponto 5, alínea b), deste regulamento ou, a título subsidiário, anular o Regulamento 2020/1055 na totalidade.

29.      No processo C‑555/20, a República da Polónia, apoiada pela República da Estónia, pela República da Letónia e pela Roménia (22), pede ao Tribunal de Justiça que anule o artigo 1.^o, n.^os 3, 4, 6 e 7, bem como o artigo 9.^o, n.^o 1, da Diretiva 2020/1057, ou, a título subsidiário, que esta diretiva seja anulada na totalidade.

30.      Em todos estes processos, os Estados‑Membros recorrentes pedem ao Tribunal de Justiça que condene o Parlamento e o Conselho nas despesas.

31.      O Parlamento e o Conselho pedem ao Tribunal de Justiça que negue provimento a todos os recursos supramencionados e que condene os Estados‑Membros recorrentes nas despesas.

32.      Por decisões de 13, 21, 22, 26, 27 e 29 de abril de 2021 e de 12 de maio de 2022, o presidente do Tribunal de Justiça autorizou, respetivamente, a República Federal da Alemanha, a República da Áustria, o Reino da Suécia, o Grão‑Ducado do Luxemburgo, a República Helénica, o Reino dos Países Baixos, a República Francesa, o Reino da Dinamarca e a República Italiana a intervirem em apoio dos pedidos do Parlamento e do Conselho.

33.      A República da Bulgária, a República de Chipre, a República da Lituânia, a Hungria, a República de Malta, a República da Polónia, a Roménia, a República da Estónia, a República da Letónia, por um lado, e o Conselho, o Parlamento, a República Francesa, a República Italiana e o Reino da Suécia, por outro, apresentaram alegações orais na audiência realizada no Tribunal de Justiça em 24 e 25 de abril de 2023.

34.      Por decisão do presidente, datada de 13 de outubro de 2023, os processos C‑241/20 a C‑555/20 o foram apensados, em conformidade com o artigo 54.^o, n.^o 2, do Regulamento de Processo.

IV.    Análise

A.      Observações preliminares

35.      Os quinze recursos interpostos pelos sete Estados‑Membros recorrentes contra os três atos impugnados afetam transversalmente um determinado número de disposições e de princípios fundamentais do direito da União.

36.      Neste contexto, considero oportuno tecer, a título preliminar, considerações de caráter geral sobre estas disposições e princípios, à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça. Com base nestas considerações, desenvolverei em seguida a apreciação dos referidos recursos para cada um dos três atos impugnados.

37.      Nos números seguintes, apreciarei, antes de mais, o regime jurídico especial em que se integra o domínio dos transportes no âmbito da regulamentação da União em matéria de mercado interno. Em seguida, apreciarei, respetivamente, o princípio da proporcionalidade e os princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação, conforme desenvolvidos na jurisprudência do Tribunal de Justiça. Estes princípios são, com efeito, invocados várias vezes por diferentes Estados‑Membros nos seus recursos. Por último, tecerei algumas considerações relativas às disposições do direito da União em matéria de ambiente cuja violação foi igualmente invocada de maneira transversal por vários Estados‑Membros recorrentes.

1.      Quanto ao regime jurídico especial dos transportes no mercado interno

38.      O domínio dos transportes, em especial, o dos transportes rodoviários é um setor crucial para a sociedade, a economia e a integração europeia. Nem o legislador da União, nem o Tribunal de Justiça dão uma definição geral e universal do termo «transporte» (23). No entanto, na sua jurisprudência, o Tribunal de Justiça descreve o serviço de transporte com um «ato físico de movimentar pessoas ou mercadorias de um local para outro através de um meio de transporte» (24).

39.      O domínio dos transportes caracteriza‑se por certas especificidades próprias deste setor económico que justificam a sua sujeição a um regime jurídico especial no âmbito do mercado interno (25).

40.      No direito primário da União, a necessidade de ter em conta as especificidades do domínio dos transportes traduz‑se, em primeiro lugar, na exigência imposta expressamente e de maneira geral ao legislador da União pelo artigo 91.^o, n.^o 1, TFUE — que constitui a base jurídica para a implementação da política comum dos transportes — de ter em conta os «aspetos específicos» dos transportes na execução desta política comum.

41.      Outras disposições do título VI da parte III do Tratado FUE (artigos 90.° a 100.^o), relativas à política comum dos transportes — disposições cuja violação é invocada em várias ocasiões pelos Estados‑Membros recorrentes — concretizam, além disso, certos aspetos que o legislador deve especificamente ter em conta no âmbito da execução dessa política. Assim, nos termos do artigo 91.^o, n.^o 2, TFUE, aquando da adoção de medidas no âmbito da referida política comum, são tidas em conta a afetação grave do nível de vida e do emprego em certas regiões, bem como a exploração de equipamentos de transporte e, nos termos do artigo 94.^o TFUE, na adoção de medidas relativas aos preços e condições de transporte, é tida em consideração a situação económica dos transportadores.

42.      Por outro lado, na sua jurisprudência constante, o Tribunal de Justiça reconheceu que os Tratados deixam ao legislador da União um amplo poder de apreciação quanto ao objetivo e aos meios da política comum dos transportes (26), bem como quanto à adoção de medidas adequadas com vista a essa política comum (27).

43.      Neste contexto, importa ainda salientar que o artigo 91.^o, n.^o 1, TFUE distingue, nas alíneas a) e b), por um lado, entre transportes internacionais e transportes nacionais e, por outro, entre transportadores residentes e transportadores não residentes. Especificamente, enquanto a alínea a) deste n.^o 1 prevê a adoção de «regras comuns» aplicáveis aos transportes internacionais, a alínea b) do referido número prevê simplesmente o estabelecimento de «condições em que os transportadores não residentes podem efetuar serviços de transporte num Estado‑Membro». O direito da União prevê, portanto, ao nível do direito primário, uma abordagem diferente, no âmbito da política comum dos transportes, entre a regulamentação dos transportes internacionais e a dos transportes nacionais.

44.      Em segundo lugar, a exigência de que sejam tomadas em consideração as especificidades próprias do domínio dos transportes levou os autores do Tratado a atribuir a este domínio um estatuto especial no âmbito da regulamentação do mercado interno, em especial à luz da livre prestação de serviços (28).

45.      Assim, no domínio dos transportes, a livre circulação de serviços é regulada não pelo artigo 56.^o TFUE, que diz respeito à livre prestação de serviços em geral, mas pelo disposto especificamente no artigo 58.^o, n.^o 1, TFUE, nos termos do qual «[a] livre prestação de serviços em matéria de transportes é regulada pelas disposições constantes do título relativo aos transportes» (29).

46.      Daqui resulta que, como o Tribunal de Justiça reconheceu várias vezes na sua jurisprudência, no domínio dos transportes, a aplicação dos princípios que regulam a liberdade de prestação de serviços deve realizar‑se, segundo o Tratado FUE, através da implementação de uma política comum dos transportes (30). A livre prestação de serviços, tal como é garantida pelos artigos 56.° e 57.^o TFUE, só é, pois, aplicável aos serviços de transporte uma vez que o direito derivado a tornou aplicável (31). Os serviços de transporte não liberalizados devem ser, portanto, excluídos do âmbito de aplicação do artigo 56.^o TFUE (32).

47.      Em contrapartida, os autores dos Tratados não sujeitaram os transportes a nenhum regime especial no que respeita à liberdade de estabelecimento. Com efeito, como o Tribunal de Justiça teve ocasião de sublinhar expressamente, as disposições do Tratado FUE em matéria de liberdade de estabelecimento são diretamente aplicáveis aos transportes (33).

48.      Resulta das considerações precedentes que o estatuto especial dos transportes no âmbito da regulamentação de direito primário do mercado interno se distingue pela combinação de um direito de estabelecimento em qualquer Estado‑Membro baseado no Tratado FUE com um direito dos transportadores à livre prestação de serviços de transporte que é garantido exclusivamente desde que esse direito tenha sido concedido através de medidas de direito derivado adotadas pelo legislador da União no âmbito da política comum dos transportes.

49.      Ora, no que respeita especificamente ao domínio do transporte rodoviário, a ação do legislador da União para realizar a política comum dos transportes, por um lado, visou liberalizar o setor e apoiar a realização do mercado interno do transporte rodoviário, a sua eficácia e a sua competitividade. Enquanto as operações de transporte internacional foram totalmente liberalizadas, o transporte nacional é ainda parcialmente restringido para os transportadores não residentes por restrições às operações de cabotagem, em conformidade com o estatuto especial de que dispõem os transportes ao abrigo do direito primário estabelecido pelo artigo 58.^o, n.^o 1, TFUE (34).

50.      Este estatuto especial limita assim a possibilidade de prestar temporariamente serviços de transporte rodoviário num Estado‑Membro distinto do Estado‑Membro de estabelecimento, deixando, em contrapartida, plenamente aberta a possibilidade de os nacionais de todos os Estados‑Membros se estabelecerem noutro Estado‑Membro a título permanente e aí exercerem a profissão de transportador rodoviário nas mesmas condições que os nacionais do referido Estado‑Membro.

51.      Por outro lado, o legislador da União desenvolveu um amplo quadro de regras sociais para os transportadores rodoviários e para os operadores de transporte rodoviário de passageiros, com vista, designadamente, a melhorar as condições de trabalho dos trabalhadores móveis no setor do transporte rodoviário (a saber, os motoristas), a melhorar a segurança rodoviária de todos os utentes da estrada e a garantir uma concorrência leal entre os transportadores rodoviários no mercado único (35).

2.      Quanto ao princípio da proporcionalidade

a)      Quanto ao princípio da proporcionalidade, à ampla margem de apreciação do legislador e à fiscalização jurisdicional

52.      Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o principio da proporcionalidade, que faz parte dos princípios gerais do direito da União, exige que os atos das instituições da União sejam adequados a realizar os objetivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa e não vão além do necessário à realização desses objetivos, sendo que, quando haja uma escolha entre várias medidas adequadas, deve recorrer‑se à menos restritiva e os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados relativamente aos objetivos prosseguidos (36). Este princípio é recordado no artigo 5.^o, n.^o 4, TUE, e no artigo 1.° do Protocolo (n.^o 2) relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, anexo aos Tratados.

53.      No que diz respeito à fiscalização jurisdicional do respeito destas condições, o Tribunal de Justiça reconheceu ao legislador da União, no âmbito do exercício das competências que lhe são conferidas, um amplo poder de apreciação nos domínios, como a política comum dos transportes (37), em que a sua ação implica opções de natureza tanto política como económica ou social, e em que é chamado a efetuar apreciações e avaliações complexas. Deste modo, não se trata de saber se uma medida adotada em tal domínio era a única ou a melhor possível, e só o caráter manifestamente inadequado desta, em relação ao objetivo que as instituições competentes pretendem prosseguir, pode afetar a legalidade de tal medida (38).

54.      Além disso, o amplo poder de apreciação do legislador da União, que implica uma fiscalização jurisdicional limitada do seu exercício, não se aplica exclusivamente à natureza e ao alcance das disposições a adotar, mas também, em certa medida, ao apuramento dos dados de base (39).

55.      Todavia, mesmo na presença de um amplo poder de apreciação, o legislador da União tem de basear a sua escolha em critérios objetivos e examinar se os fins prosseguidos pela medida escolhida são suscetíveis de justificar consequências económicas negativas, até consideráveis, para certos operadores. Com efeito, nos termos do artigo 5.° do Protocolo (n.° 2) relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, anexo aos Tratados, os projetos de atos legislativos devem ter em conta a necessidade de assegurar que qualquer encargo que incumba aos agentes económicos seja o menos elevado possível e seja proporcional ao objetivo a atingir (40).

56.      No que respeita ao objeto da fiscalização jurisdicional a exercer, o Tribunal de Justiça precisou que não lhe cabe substituir a apreciação do legislador da União, no exercício de uma competência que implica opções de natureza tanto política como económica ou social e apreciações complexas, pela sua própria apreciação (41). Com efeito, segundo a jurisprudência referida nos n.^os 53 a 55, supra, incumbe ao Tribunal de Justiça verificar se o legislador da União excedeu manifestamente os limites do seu poder de apreciação no que se refere às apreciações e avaliações complexas que teve de efetuar, optando por medidas manifestamente inadequadas face ao objetivo prosseguido (42).

57.      Deste modo, o Tribunal de Justiça, só pode, quando muito, censurar a opção normativa do legislador se esta for manifestamente errada ou se os inconvenientes dela resultantes para certos agentes económicos forem desproporcionados em relação às vantagens que apresenta (43).

58.      Por outro lado, segundo jurisprudência constante, mesmo uma fiscalização jurisdicional com um alcance limitado requer que as instituições da União, autoras do ato em causa, estejam em condições de demonstrar ao Tribunal de Justiça que o ato foi adotado mediante um exercício efetivo do seu poder de apreciação, que pressupõe a tomada em consideração de todos os elementos e circunstâncias pertinentes da situação que esse ato pretendeu regular. Daqui resulta que essas instituições devem, pelo menos, poder apresentar e expor de forma clara e inequívoca os dados de base que tiveram de ser tidos em conta para fundamentar as medidas contestadas do referido ato e de que dependia o exercício do seu poder de apreciação (44).

59.      Todavia, cabe ao recorrente demonstrar que os inconvenientes que resultam da opção normativa efetuada pelo legislador da União são desproporcionados em relação às vantagens que esta apresenta (45).

60.      Além disso, o legislador da União não está obrigado a tomar em consideração a situação particular de um Estado‑Membro quando o ato da União em causa tem consequências em todos os Estados‑Membros e pressupõe que seja assegurado um equilíbrio entre os diferentes interesses em jogo, tendo em conta os objetivos prosseguidos por esse ato. Consequentemente, a procura desse equilíbrio, tomando em consideração não a situação particular de um Estado‑Membro mas a de todos os Estados‑Membros da União, não pode, em si mesma, ser considerada contrária ao princípio da proporcionalidade (46).

b)      Quanto aos dados a tomar em consideração no processo legislativo e à avaliação de impacto

61.      Em vários recursos, os Estados‑Membros recorrentes contestam a inexistência ou a insuficiência das avaliações de impacto efetuadas pela Comissão (47) relativamente aos três atos impugnados ou de algumas das suas disposições. A questão de saber se o legislador tomou em consideração todos os elementos e circunstâncias pertinentes da situação que o ato pretendeu regular e se devia efetuar ou completar uma avaliação de impacto enquadra‑se no princípio da proporcionalidade (48).

62.      As regras relativas às avaliações de impacto estão enunciadas no Acordo Interinstitucional entre o Parlamento, o Conselho e a Comissão sobre legislar melhor, de 13 de abril de 2016 (49) (a seguir «Acordo Interinstitucional»), e especificamente na parte III do referido acordo.

63.      Resulta deste acordo que a Comissão efetuará avaliações de impacto das suas iniciativas legislativas, que são suscetíveis de ter repercussões importantes a nível económico, ambiental ou social (50). A elaboração de avaliações de impacto é, consequentemente, uma etapa do processo legislativo que, regra geral, deve ter lugar quando uma iniciativa legislativa é suscetível de ter essa incidência (51).

64.      Todavia, como resulta da jurisprudência, as disposições do Acordo Interinstitucional relativas às avaliações de impacto não têm caráter vinculativo (52). Apesar de as avaliações de impacto serem um instrumento importante e útil no processo legislativo, por facilitarem a elaboração de normas bem fundamentadas e transparentes, o Acordo Interinstitucional não as apresenta como condição prévia para propor ou adotar atos jurídicos em todas as circunstâncias (53). A este respeito, o Tribunal de Justiça constatou expressamente que uma obrigação de efetuar tal avaliação em todos os casos não resulta dos termos do Acordo Interinstitucional (54).

65.      Neste contexto, o Tribunal de Justiça salientou que a não realização de uma avaliação de impacto não pode ser qualificada de violação do princípio da proporcionalidade quando o legislador da União se encontre numa situação particular que exija a dispensa dessa avaliação e disponha de elementos suficientes que lhe permitem apreciar a proporcionalidade de uma medida adotada (55).

66.      Quanto ao alcance da avaliação de impacto, embora decorra do Acordo Institucional e da jurisprudência que o Parlamento e o Conselho, ao ponderarem as propostas legislativas da Comissão, tomam plenamente em conta as avaliações de impacto da Comissão (56), o Tribunal de Justiça clarificou expressamente que uma avaliação de impacto não vincula nem o Parlamento nem o Conselho (57). A este respeito decorre do Acordo Interinstitucional que o Parlamento e o Conselho podem por si só, quando o considerem adequado e necessário, efetuar avaliações de impacto se introduzirem alterações substanciais na proposta da Comissão (58).

67.      Resulta do exposto que o legislador da União pode também, em princípio, agir na falta de uma avaliação de impacto (59) e que a falta de avaliação de impacto não torna automaticamente inválida a legislação de direito da União posteriormente adotada (60).

68.      As considerações precedentes, desenvolvidas em caso de total falta de avaliação de impacto à luz da adoção de um ato legislativo, são válidas, a fortiori, para a adoção de uma disposição específica de um ato que não foi, enquanto tal, objeto da avaliação de impacto que acompanha a proposta de ato da Comissão.

69.      Com efeito, no que respeita às medidas adotadas pelo legislador da União que não figuravam entre as inicialmente previstas pela Comissão na sua proposta de ato legislativo, o Tribunal de Justiça declarou expressamente que o referido legislador tem a liberdade de adotar medidas diferentes das que são objeto da avaliação de impacto e que, portanto, o simples facto de ter adotado uma medida diferente e, sendo caso disso, mais restritiva do que as previstas pela Comissão na avaliação de impacto não é suscetível de demonstrar que excedeu manifestamente os limites do que era necessário para alcançar o objetivo pretendido (61).

70.      Uma vez que, como resulta dos n.^os 64 e 66, supra, as avaliações de impacto são documentos da Comissão que expõem a solução privilegiada no plano político por esta instituição e não vinculam o Parlamento e o Conselho, estes últimos, na sua qualidade de colegisladores, são livres, em conformidade com o artigo 294.^o TFUE e dentro dos limites impostos pelo respeito do direito de iniciativa da Comissão, de chegar a uma apreciação diferente da situação e, portanto, de adotar uma posição política diferente. Daqui resulta que, mesmo que o Parlamento e o Conselho, afastando‑se da proposta da Comissão e da avaliação de impacto que a subjaz, alterem elementos substanciais dessa proposta, o facto de não terem procedido a uma atualização da avaliação de impacto não comporta automática e necessariamente a invalidade da legislação de direito da União adotada (62).

71.      Dito isto, como decorre dos n.^os 58 e 65, supra, um exercício efetivo do poder de apreciação pelo legislador da União pressupõe a tomada em consideração de todos os elementos e circunstâncias relevantes para a situação que esse ato pretendeu regular.

72.      Neste contexto, resulta da jurisprudência que é irrelevante a forma como os dados de base tidos em consideração pelo legislador da União são enumerados, pelo que, o legislador da União pode ter em conta não só a avaliação de impacto mas também qualquer outra fonte de informação (63).

73.      Todavia, decorre da jurisprudência que, para exercerem efetivamente o seu poder de apreciação, os colegisladores devem ter em conta, durante o processo legislativo, os dados científicos e outras constatações que tenham ficado disponíveis, incluindo documentos científicos utilizados pelos Estados‑Membros nas reuniões do Conselho e que este não detém (64). O legislador pode também ter em conta as informações que se encontram no domínio público e que são acessíveis a qualquer pessoa interessada no assunto em questão (65).

74.      Além disso, resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que a validade de um ato da União deve ser apreciada relativamente aos elementos de que o legislador da União dispunha no momento da adoção da regulamentação em causa (66).

3.      Quanto aos princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação

75.      Em vários processos, alguns Estados‑Membros alegam que algumas das disposições dos três atos impugnados foram adotadas em violação do princípio da igualdade de tratamento e do princípio da não discriminação.

76.      A este respeito, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o princípio da igualdade de tratamento constitui um princípio geral do direito da União, consagrado no artigo 20.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta») (67), de que o princípio da não discriminação enunciado no artigo 21.^o, n.^o 1, da Carta constitui uma expressão particular (68).

77.      Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o referido princípio geral exige que situações comparáveis não sejam tratadas de maneira diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de maneira igual, a menos que esse tratamento seja objetivamente justificado (69).

78.      Uma diferença de tratamento é justificada quando se baseie num critério objetivo e razoável, isto é, quando esteja relacionada com um objetivo legalmente admissível prosseguido pela legislação em causa, e seja proporcionada ao objetivo prosseguido pelo tratamento em questão (70).

79.      O caráter comparável de situações diferentes é apreciado tendo em conta todos os elementos que as caracterizam. Esses elementos devem, designadamente, ser determinados e apreciados à luz do objeto e da finalidade do ato da União que institui a distinção em causa. Devem, além disso, ser tomados em consideração os princípios e os objetivos do domínio em que o ato em causa foi adotado (71).

80.      Como sucede ‑ conforme decorre do n.^o 53, supra — com a apreciação da proporcionalidade das medidas adotadas em domínios em que o legislador dispõe de um amplo poder de apreciação, como o domínio da política dos transportes (72), o Tribunal de Justiça também reconheceu, no que concerne ao respeito pelo princípio da igualdade de tratamento, uma fiscalização jurisdicional limitada no que respeita a essas medidas, ao precisar que, nesse contexto, o juiz da União não pode substituir a apreciação do legislador da União pela sua, devendo limitar‑se a examinar se aquela não está ferida de erro manifesto ou de desvio de poder, ou se a autoridade em questão não excedeu manifestamente os limites do seu poder de apreciação (73).

4.      Quanto às disposições de direito da União relativas à política em matéria de ambiente

81.      Alguns dos Estados‑Membros recorrentes alegaram, por diversas vezes nos seus recursos, que algumas das disposições dos três atos impugnados tinham sido adotadas em violação das disposições de direito da União relativas à política em matéria de ambiente. Estes Estados‑Membros invocam especificamente violações do artigo 3.^o, n.^o 3, TUE, do artigo 11.° e do artigo 191.^o, n.^o 1, TFUE, bem como do artigo 37.° da Carta.

82.      Antes de mais, há que salientar que a jurisprudência recordou constantemente a importância do objetivo de proteção do ambiente qualificado de «essencial» (74), bem como o seu caráter transversal e fundamental (75).

83.      A este respeito, há que recordar que o artigo 191.^o, n.^o 1, TFUE define a política da União no domínio do ambiente como devendo contribuir para a prossecução da preservação, proteção e melhoria da qualidade do ambiente, a proteção da saúde das pessoas, a utilização prudente e racional dos recursos naturais e a promoção, no plano internacional, de medidas destinadas a enfrentar os problemas regionais ou mundiais do ambiente e, designadamente, a combater as alterações climáticas.

84.      O artigo 191.^o, n.^o 2, TFUE dispõe que a política da União no domínio do ambiente terá por objetivo atingir um «nível de proteção elevado», tendo em conta a diversidade das situações existentes nas diferentes regiões da União. No mesmo sentido, o artigo 3.^o, n.^o 3, TUE prevê que a União se empenhará nomeadamente a atingir um «elevado nível de proteção e de melhoramento da qualidade do ambiente» (76).

85.      Além disso, nos termos do artigo 191.^o, n.^o 3, TFUE, na elaboração da sua política no domínio do ambiente, a União terá em conta os dados científicos disponíveis, a relação custo/benefício da atuação ou da ausência de atuação, bem como o desenvolvimento económico e social da União no seu conjunto e o desenvolvimento equilibrado das suas regiões. O artigo 192.^o TFUE especifica as condições em que a União pode agir para a realização dos objetivos da política da União no domínio do ambiente.

86.      O artigo 11.^o TFUE prevê, por seu turno, que «[a]s exigências em matéria de proteção do ambiente devem ser integradas na definição e execução das políticas e ações da União, em especial com o objetivo de promover um desenvolvimento sustentável». No que respeita ao alcance do artigo 11.^o TFUE, as partes citaram abundantemente e comentaram as conclusões do advogado‑geral L. A. Geelhoed (77), que propunha uma interpretação do artigo 6.° TCE, ao qual sucedeu o artigo 11.^o TFUE, que será discutida mais tarde.

87.      Quanto ao artigo 37.° da Carta, este prevê que «[t]odas as políticas da União devem integrar um elevado nível de proteção do ambiente e a melhoria da sua qualidade, e assegurá‑los de acordo com o princípio do desenvolvimento sustentável».

88.      O artigo 52.^o, n.^o 2, da Carta dispõe que os direitos reconhecidos por esta que se regem por disposições constantes dos Tratados são exercidos de acordo com as condições e os limites por eles definidos. É o caso do artigo 37.° da Carta que assenta, em substância, no artigo 3.^o, n.^o 3, TUE e nos artigos 11.° e 191.^o TFUE. Por conseguinte, a argumentação dos Estados‑Membros recorrentes relativa ao artigo 37.° da Carta deve ser examinada à luz das condições e dos limites que decorrem do artigo 191.^o TFUE (78).

B.      Quanto ao Regulamento 2020/1054 (processos C‑541/20, C‑543/20, C‑546/20, C‑551/20 e C‑553/20)

89.      Cinco Estados‑Membros, a saber, a República da Lituânia (processo C‑541/20), a República da Bulgária (processo C‑543/20), a Roménia (processo C‑546/20), a Hungria (processo C‑551/20) e a República da Polónia (processo C‑553/20) pedem ao Tribunal de Justiça que anule várias disposições do Regulamento 2020/1054 ou, a título subsidiário, este regulamento na totalidade. Os seus recursos têm por objeto quatro disposições do referido regulamento.

90.      Primeiro, os recursos da República da Bulgária, da Roménia e da Hungria visam o artigo 1.^o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054, que alterou o artigo 8.^o, n.^o 8, do Regulamento n.^o 561/2006. Esta disposição proíbe os condutores rodoviários de gozar os seus períodos de repouso semanal regular e de repouso semanal superior a 45 horas no veículo (a seguir «proibição do repouso semanal regular na cabine»).

91.      Segundo, os recursos da República da Lituânia, da República da Bulgária, da Roménia e da República da Polónia visam o artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054, que introduziu um novo n.^o 8‑A, no artigo 8.° do Regulamento n.^o 561/2006. Esta disposição prevê a obrigação de as empresas de transporte rodoviário organizarem o trabalho dos condutores de modo que estes possam regressar, normalmente, de quatro em quatro semanas, ao seu local de residência ou ao centro operacional do empregador onde estão normalmente baseados, no Estado‑Membro onde o empregador está normalmente baseado, para aí iniciarem o seu período de repouso semanal ou regressarem ao seu local de residência (a seguir «obrigação relativa ao regresso dos condutores»).

92.      Terceiro, o recurso interposto pela Hungria visa também o artigo 2.^o, ponto 2, do Regulamento 2020/1054, que adiantou a data de entrada em vigor da obrigação de instalar tacógrafos inteligentes de segunda geração (a seguir «tacógrafos V2»).

93.      Quarto, o recurso interposto pela República da Lituânia visa também o artigo 3.° do Regulamento 2020/1054. Esta disposição fixa a data de entrada em vigor deste regulamento no vigésimo dia seguinte ao da sua publicação (ou seja, em 20 de agosto de 2020), sem prever um período transitório para a entrada em vigor da proibição do repouso semanal regular na cabine e para a obrigação relativa ao regresso dos condutores.

94.      Começarei a minha apreciação pelo exame dos fundamentos invocados para impugnar a disposição do Regulamento 2020/1054 que diz respeito à obrigação relativa ao regresso dos condutores. Seguidamente, apreciarei os fundamentos invocados para impugnar as outras disposições deste regulamento.

1.      Quanto aos fundamentos relativos à obrigação de regresso dos condutores

95.      A República da Lituânia (processo C‑541/20), a República da Bulgária (processo C‑543/20), a Roménia (processo C‑546/20) e a República da Polónia (processo C‑553/20) contestam o artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054 que prevê a obrigação de regresso dos condutores. Estes quatro Estados‑Membros deduzem diversos fundamentos contra esta disposição.

96.      Antes da análise destes diferentes fundamentos, há que examinar a exceção de inadmissibilidade invocada pelo Conselho no processo C‑543/20.

a)      Quanto à inadmissibilidade do recurso no processo C‑543/20 no que respeita ao artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054

1)      Argumentos das partes

97.      No processo C‑543/20, o Conselho invoca uma exceção de inadmissibilidade relativamente ao recurso interposto pela República da Bulgária no que respeita ao artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054. Segundo o Conselho, com efeito, o recurso deste Estado‑Membro não visa pôr em causa a validade da referida disposição, mas procura clarificar a interpretação exata da mesma. Além disso, o referido Estado afirma que, se a disposição em causa devesse ser interpretada num determinado sentido, o Tribunal de Justiça não teria de examinar os fundamentos que contestam esta disposição. A República da Bulgária usa a sua posição privilegiada ao abrigo do artigo 263.^o TFUE para impugnar atos com o único objetivo de clarificar o sentido dos mesmos, o que é contrário à ratio legis desta disposição. Tal como o Tribunal de Justiça declarou em relação ao artigo 267.^o TFUE, o artigo 263.^o TFUE também não deve ser utilizado para suscitar questões hipotéticas.

98.      A República da Bulgária considera que a exceção de inadmissibilidade invocada pelo Conselho deve ser julgada improcedente.

2)      Análise

99.      Importa, desde logo, recordar que, segundo jurisprudência constante, o objetivo do recurso de anulação previsto no artigo 263.^o TFUE consiste em assegurar o respeito pelo direito na interpretação e aplicação do Tratado (79).

100. Acresce que, em conformidade com o artigo 21.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia e com o artigo 120.^o, alínea c), do Regulamento de Processo, a petição inicial deve indicar o objeto do litígio, os fundamentos e os argumentos invocados, bem como a exposição sumária dos fundamentos do pedido. Resulta da jurisprudência que estes devem ser suficientemente claros e precisos para permitir ao demandado preparar a sua defesa e ao Tribunal de Justiça exercer a sua fiscalização, que os elementos essenciais de facto e de direito em que se funda uma ação devem decorrer, de modo coerente e compreensível, do texto da própria petição e que os pedidos desta última devem ser formulados de forma inequívoca (80).

101. No caso em apreço, resulta expressamente das conclusões e do texto do requerimento que, pelo seu recurso no processo C‑543/20, a República da Bulgária pede, nomeadamente, a anulação do artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054 ou, a título subsidiário, a anulação integral do referido regulamento. Este Estado‑Membro deduz diversos fundamentos em apoio do seu pedido de anulação.

102. No entanto, tal como sublinha o Conselho, na parte preliminar do seu recurso, a República da Bulgária menciona duas interpretações possíveis da disposição em causa. Com efeito, o referido Estado‑Membro afirma, por um lado, que, se o Tribunal de Justiça concluir que o artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054 deve ser interpretado no sentido de que os condutores são obrigados a regressar ao seu local de residência ou ao centro operacional do empregador onde estão normalmente baseados, no Estado‑Membro onde o empregador está estabelecido, esta disposição viola as suas liberdades fundamentais previstas pelo Tratado FUE, bem como diversos princípios de direito da União. Por outro lado, a República da Bulgária afirma que se, não obstante, o Tribunal de Justiça concluir que a referida disposição não cria uma obrigação para os condutores de regresso aos dois locais referidos e que estes são, portanto, livres para decidir passar o seu período de repouso onde desejarem, deixa de haver necessidade de examinar os fundamentos relativos às referidas violações.

103. Neste contexto, considero que, conforme resulta expressamente das conclusões apresentadas pela República da Bulgária, o recurso interposto por este Estado‑Membro visa efetivamente por em causa a legalidade do artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054, nos termos do artigo 263.^o TFUE.

104. Por outro lado, resulta da leitura do requerimento que não há dúvida de que a República da Bulgária indica de forma clara e precisa os fundamentos e os argumentos que invoca em apoio deste pedido de anulação, bem como a exposição sumária dos fundamentos invocados para este efeito. Por conseguinte, em meu entender, as exigências previstas no artigo 21.^o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia e no artigo 120.^o, alínea c), do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça são respeitadas.

105. O simples facto de, neste contexto, o referido Estado‑Membro procurar clarificar a interpretação do artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1 não pode, em meu entender, levar a que o recurso seja declarado inadmissível. Com efeito, de acordo com o objetivo do recurso de anulação referido no ponto 2) das presentes conclusões, a fiscalização da legalidade nos termos do artigo 263.^o TFUE implica necessariamente que o juiz da União, ao exercer a sua competência de interpretação (81), interprete as disposições cuja anulação é pedida e clarifique, eventualmente, o alcance das mesmas.

106. Assim, contrariamente ao que pressupõe a argumentação do Conselho, a determinação do alcance preciso da obrigação relativa ao regresso dos condutores, tal como prevista pelo artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054, não diz respeito à admissibilidade do recurso, mas antes à procedência do mesmo.

107. Em meu entender, resulta destas considerações que o recurso interposto pela República da Bulgária no processo C‑543/20, no que respeita ao artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054, deve ser considerado admissível.

108. Porém, resulta da afirmação constante do recurso apresentado pelo referido Estado‑Membro, mencionada no n.^o 102, supra, que se o Tribunal de Justiça concluir por uma interpretação do artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054 segundo a qual esta disposição não cria uma obrigação para os condutores de regressarem ao seu local de residência ou ao centro operacional onde estão normalmente baseados, no Estado‑Membro onde o empregador está estabelecido, deixa de haver necessidade de analisar o mérito dos fundamentos invocados pela República da Bulgária, no que respeita a esta disposição.

109. Neste contexto, considero que importa começar por analisar os fundamentos invocados por determinados Estados‑Membros segundo os quais o artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054 viola o princípio da segurança jurídica. Com efeito, esta análise permitirá determinar o alcance preciso da obrigação relativa ao regresso dos condutores, tal como prevista por esta disposição.

b)      Quanto à violação do princípio da segurança jurídica

1)      Argumentos das partes

110. Nos seus recursos, a República da Lituânia (processo C‑541/20), a República da Bulgária (processo C‑543/20) e a República da Polónia (processo C‑553/20) alegam que o artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054 não respeita as exigências que decorrem do princípio da segurança jurídica.

111. A República da Lituânia (82) afirma que o legislador não especificou a forma como a disposição que prevê a obrigação relativa ao regresso dos condutores deveria ser aplicada na prática. Assim, nem as modalidades do regresso do condutor, tais como os custos e a prova do regresso, nem as da recusa de regresso e as respetivas consequências no que respeita a sanções para o empregador e, eventualmente, para o trabalhador, são especificadas. A expressão «local de residência» do condutor também não está claramente definida. Em particular, não é claro se o condutor de um país terceiro deve regressar a este último ou ao local de residência temporária do Estado‑Membro em causa e, em geral, não é certo se esta expressão diz respeito ao Estado‑Membro em causa ou a uma morada precisa do local de residência. Todas estas incertezas tornam impossível a aplicação uniforme do Regulamento 2020/1054.

112. A República da Bulgária afirma que existe uma falta de clareza fundamental quanto à interpretação exata da referida disposição e das obrigações impostas aos condutores e às transportadoras. Assim, não é claro: em primeiro lugar, se a obrigação relativa ao regresso dos condutores é limitada aos dois locais referidos na mesma disposição (a saber, o centro operacional da empresa ou o local de residência do condutor) ou se os condutores podem escolher outro local; em segundo lugar, se esta obrigação cabe aos condutores ou aos transportadores; e, em terceiro lugar, neste último caso, se se trata de uma obrigação de meios ou de resultado. A interpretação da disposição em causa proposta pelo Conselho e pelo Parlamento nos seus articulados contraria as posições expressas em documentos anteriores, tanto por estas instituições como pela Comissão. Além disso, a ausência de segurança jurídica é demonstrada pela interpretação do artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054 realizada a nível nacional. Assim, resulta de um relatório da polícia belga que foram impostas sanções pelo simples motivo de um condutor não ter regressado após 13 semanas, sem que tenha sido apreciado se o mesmo teria optado por gozar o seu período de repouso noutro local (83).

113. A República da Polónia afirma, em primeiro lugar, que a própria natureza da obrigação a cargo do transportador, prevista no artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054, não está claramente definida. Não é claro se a empresa é apenas obrigada a fornecer ao condutor um meio de transporte para que o mesmo possa gozar o seu período de repouso num dos locais indicados ou se — tal como parece sugerir o considerando 14 deste regulamento — a mesma deve assegurar‑se de que o condutor se desloca para um desses locais. Neste último caso, não é claro de que forma a transportadora deve obrigar o condutor a fazer uso da possibilidade de regresso que o mesmo lhe oferece, nem que veículo deve ser utilizado para esse efeito. Esta disposição é, assim, suscetível de impor às transportadoras obrigações que as mesmas não estão em condições de cumprir sem violar a liberdade individual dos trabalhadores.

114. Em segundo lugar, no entendimento da República da Polónia a questão de saber se o regresso ao local de residência deve ser precedido do regresso ao centro operacional suscita dúvidas. Não é claro se, ao permitir que os condutores regressem diretamente ao seu local de residência, a empresa se exonera da obrigação de lhes garantir um período de repouso, uma vez que os condutores «iniciam o seu período de descanso semanal regular» no centro operacional.

115. Em terceiro lugar, segundo a República da Polónia, o terceiro parágrafo da disposição em causa também suscita dúvidas. Assim, não é claro se o tacógrafo cujos registos constituem os elementos de prova exigidos por esta disposição é o do veículo com o qual o condutor regressou ao centro operacional ou ao seu local de residência ou o do veículo geralmente utilizado pelo condutor. A disposição impugnada não precisa a duração da conservação dos documentos que, por força do considerando 14 do Regulamento 2020/1054, a empresa pode utilizar a fim de demonstrar o cumprimento da obrigação. A República da Polónia considera que a falta de precisão da disposição constante deste parágrafo impede a implementação da mesma. Os regulamentos devem determinar com precisão suficiente o teor das medidas nacionais de aplicação. Não é o que sucede no caso em apreço, uma vez que a disposição em causa estabelece uma margem de apreciação demasiado extensa para as autoridades nacionais. As precisões que estas autoridades acrescentaram às disposições do Regulamento 2020/1054 conduziram a aplicações divergentes, acentuando o estado de incerteza jurídica, o que contraria o objetivo deste regulamento de reforçar a segurança jurídica quanto às obrigações que cabem às transportadoras a fim de assegurar a aplicação uniforme no mercado interno.

116. O Conselho, o Parlamento e as partes intervenientes em apoio destas instituições pedem que o Tribunal se digne julgar improcedentes todos estes fundamentos.

2)      Análise

117. Segundo jurisprudência constante, o princípio da segurança jurídica exige, por um lado, que as regras jurídicas sejam claras e precisas e, por outro, que a sua aplicação seja previsível para os particulares, em especial quando possam ter consequências desfavoráveis. O referido princípio exige, nomeadamente, que uma regulamentação permita aos interessados conhecer com exatidão a extensão das obrigações que lhes impõe e que estes possam conhecer sem ambiguidade os seus direitos e obrigações e agir em conformidade (84), em particular quando podem ter consequências desfavoráveis para os indivíduos e as empresas (85).

118. No entanto, os requisitos de segurança jurídica não podem ser entendidos no sentido de que se opõem a que o legislador da União, no âmbito de uma norma que adote, utilize um conceito jurídico abstrato, nem no sentido de que impõe que essa norma abstrata mencione as diferentes hipóteses concretas em que é suscetível de ser aplicada, visto que o legislador não pode determinar antecipadamente todas essas hipóteses (86).

119. Além disso, não é necessário que o próprio ato legislativo contenha especificações de natureza técnica, podendo o legislador da União recorrer a um quadro jurídico geral que, sendo caso disso, pode ser especificado posteriormente (87).

120. Consequentemente, o facto de uma lei conferir um poder de apreciação às autoridades responsáveis pela sua implementação não viola, em si mesmo, a exigência de previsibilidade, desde que o alcance e as modalidades de exercício desse poder se encontrem definidos com clareza suficiente, tendo em conta o fim legítimo em jogo, para fornecer uma proteção adequada contra o arbitrário (88).

121. No caso vertente, no âmbito de recursos como o do presente processo, não cabe apreciar uma situação concreta, sendo apenas consideradas situações hipotéticas. Neste contexto, em aplicação da jurisprudência referida nos números precedentes, a fim de apreciar a conformidade de uma disposição com o princípio da segurança jurídica, importa, em meu entender, examinar se esta disposição sofre de uma ambiguidade tal que impeça os seus destinatários de ultrapassarem, com um grau suficiente de certeza, as suas eventuais dúvidas quanto ao seu âmbito ou ao seu sentido, de modo que não estariam em condições de determinar, inequivocamente, os seus direitos e as suas obrigações resultantes desta disposição (89).

122. Importa, em primeiro lugar, examinar os argumentos relativos ao facto de o artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054 não permitir compreender, por um lado, se a obrigação relativa ao regresso dos condutores cabe aos condutores ou aos transportadores e, por outro, se os condutores são livres de escolher um lugar diferente do centro operacional da empresa ou do seu local de residência para iniciar o seu período de repouso.

123. A este respeito, convém recordar que o artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054 prevê, no seu primeiro parágrafo, que «[a]s empresas de transporte organizam o trabalho dos condutores de modo que estes possam regressar ao centro operacional do empregador onde o condutor está normalmente baseado e onde iniciam o seu período de repouso semanal regular, no Estado‑Membro onde o empregador está normalmente baseado, ou ao local de residência do condutor em cada período de quatro semanas consecutivas, a fim de passar, pelo menos, um período de repouso semanal regular ou um período de repouso semanal superior a 45 horas a título de compensação por um período de repouso semanal reduzido».

124. Além disso, nos termos do segundo parágrafo desta disposição, em conjugação com o artigo 1.^o, ponto 6, alínea a), do referido regulamento, caso o condutor goze dois períodos de repouso semanal reduzido consecutivos, o condutor deve estar em condições de regressar na terceira semana a fim de gozar o período de repouso semanal regular superior a 45 horas a título de compensação.

125. Ora, entendo que resulta claramente do texto da referida disposição que a mesma não é dirigida aos condutores, mas às empresas de transporte, quando lhes impõe que organizem o trabalho dos condutores de modo que estes possam, consoante o caso, a cada três ou quatro semanas, iniciar o seu período de repouso semanal regular tanto no centro operacional do empregador como no local de residência do condutor.

126. Por conseguinte, a obrigação resultante da disposição em causa cabe sem dúvida às transportadoras. Trata‑se de uma obrigação de organização, no sentido de que a transportadora é obrigada a organizar o regresso do condutor a um dos dois locais indicados, a saber, o centro operacional da empresa ou o local de residência do condutor. Além disso, resulta do texto desta disposição que a obrigação imposta à transportadora se limita à organização do regresso a um destes locais e que a mesma não é, portanto, extensível a outros locais.

127. Nestes termos, a obrigação imposta à transportadora pela disposição em causa não tem influência sobre a liberdade do condutor de escolher o local onde pretende iniciar e gozar o seu período de repouso. De acordo com o teor da disposição, o condutor deve ter a possibilidade de iniciar o seu período de repouso semanal regular num destes locais, mas não é certamente obrigado a fazê‑lo. Por conseguinte, os condutores são livres de iniciar e de gozar o seu período de repouso semanal regular no local onde desejarem, não tendo tal, no entanto, qualquer influência sobre a obrigação de organização imposta à transportadora.

128. Aliás, o alcance da disposição em causa tal como descrito nos dois números precedentes não só resulta categoricamente da redação da mesma mas é confirmado pelo considerando 14 do Regulamento 2020/1054. Com efeito, resulta expressamente deste considerando, por um lado, que são «as empresas de transporte [que] organizam» o trabalho do condutor e que têm «obrigações em matéria de organização do regresso normal». Assim, este considerando confirma que a referida obrigação é imposta à transportadora. Por outro lado, resulta deste considerando que «[a] organização do regresso deverá prever a chegada do condutor a um centro operacional da transportadora no Estado‑Membro onde está estabelecida ou ao local de residência do mesmo, sendo os condutores livres para decidir onde passar o seu período de repouso» (90). O uso do termo «prever» confirma igualmente que a disposição prevê apenas uma possibilidade e não uma obrigação para os condutores.

129. As considerações precedentes permitem igualmente responder aos argumentos apresentados pelos Estados‑Membros quanto à alegada falta de clareza em relação à natureza da obrigação. Com efeito, por um lado, em resposta às dúvidas expressas pela República da Bulgária, resulta do acima exposto que a obrigação relativa ao regresso dos condutores é uma obrigação de resultado no que diz respeito à organização do regresso do condutor, mas não no que diz respeito ao regresso enquanto tal, ficando o condutor livre de escolher não regressar a um dos dois locais referidos e iniciar o seu período de repouso onde desejar.

130. Por outro lado, em resposta à primeira alegação da República da Polónia, resulta destas considerações que o artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054 não impõe de modo algum que as transportadoras obriguem o condutor a recorrer à possibilidade de regresso que lhe é facultada e, portanto, não impõe obrigações que os mesmos não estejam em condições de cumprir sem violar o direito fundamental dos condutores à liberdade individual.

131. Resulta igualmente das referidas considerações que, contrariamente ao que pretende a República da Lituânia, não pode haver sanções para o condutor em caso de recusa de regresso. Também não pode haver sanções para a transportadora em caso de não regresso do condutor, se a referida transportadora tiver respeitado a obrigação de organização que lhe incumbe.

132. Além disso, tal como salientam tanto a República da Lituânia como a República da Polónia, o artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054 não especifica nem as modalidades de regresso do condutor, nem o meio de transporte utilizado pelo condutor para o seu regresso. Contudo, esta escolha do legislador não cria insegurança jurídica, mas visa conferir às transportadoras a flexibilidade necessária para organizarem o regresso do condutor da maneira mais razoável em termos de custos, tendo em conta as necessidades da empresa e as suas modalidades organizacionais.

133. Com a sua segunda alegação, a República da Polónia afirma igualmente que não é claro se o regresso ao local de residência deve ser precedido do regresso ao centro operacional. A este respeito, importa salientar que, em conformidade com o teor do artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054, é possível que o empregador cumpra a sua obrigação de possibilitar o regresso do condutor pedindo‑lhe que regresse ao seu centro operacional no Estado‑Membro de estabelecimento. No âmbito do contrato de trabalho, a transportadora, enquanto empregadora, pode sempre obrigar o condutor a regressar ao centro operacional durante o seu tempo de trabalho (91), antes de o mesmo iniciar o seu período de repouso.

134. A este respeito, há que salientar, primeiro, que a relação de subordinação entre a transportadora e o condutor é regulada pelo direito nacional do trabalho aplicável ao referido contrato de trabalho. É, portanto, em conformidade com este direito que importa determinar as modalidades de subordinação. Segundo, o Regulamento 2020/1054 não proíbe que o empregador obrigue o condutor a regressar ao centro operacional desde que tal obrigação seja imposta durante o período de trabalho e não colida com o período de repouso do condutor. Contudo, esta obrigação não viola o direito do condutor de escolher o local onde pretende passar o seu período de repouso. Terceiro, o artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054 não impõe que a transportadora obrigue o condutor a regressar ao centro operacional para poder satisfazer a obrigação relativa ao regresso dos condutores. A referida disposição usa o termo «ou» e não a locução «e». Dá flexibilidade à transportadora para escolher um ou outro destino nela mencionados.

135. No que se refere à alegação da República da Lituânia segundo o qual a expressão local de residência não está claramente definida, basta sublinhar que resulta de jurisprudência constante que o lugar de residência corresponde ao lugar onde se encontre o centro habitual dos interesses da pessoa em causa (92). Resulta desta definição que o conceito de «residência» faz referência a um lugar preciso e não visa o território de um Estado‑Membro na sua globalidade, conforme considera o referido Estado‑Membro. No que respeita à situação específica dos condutores de um país terceiro, à luz da jurisprudência acima recordada no n.^o 118 e das considerações a seguir desenvolvidas nos n.^os 142 e 143, não se pode afirmar que o facto de a disposição em causa não regular esta situação implica a violação do princípio da segurança jurídica. Esta situação pode ser regulada a nível nacional. Em qualquer caso, não se afigura razoável estender a obrigação de regresso que incumbe às transportadoras até ao ponto de lhes impor regressos para fora da União Europeia. A este respeito, recordo que, tal como já salientei no número precedente, a transportadora é livre de escolher entre os dois locais indicados na disposição em causa, de modo que se o regresso ao local de residência se afigurar economicamente inviável, a referida empresa poderá sempre cumprir a obrigação organizando o regresso ao centro operacional.

136. Com a sua terceira alegação, a República da Polónia invoca a falta de clareza do terceiro parágrafo do artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054 no que respeita ao modo como as transportadoras devem demonstrar o cumprimento da sua obrigação relativa ao regresso dos condutores, prevista nos parágrafos anteriores.

137. A este respeito, recordo que o terceiro parágrafo da referida disposição prevê que «a empresa documenta a forma como cumpre essa obrigação e conserva a documentação nas suas instalações a fim de a apresentar a pedido das autoridades de controlo».

138. Quanto a este aspeto, o considerando 14 do Regulamento 2020/1054 especifica que «[a] fim de demonstrar que a empresa de transporte cumpre as suas obrigações em matéria de organização do regresso normal, a empresa de transporte deverá poder utilizar registos do tacógrafo, registos de escala de serviço dos condutores ou outra documentação. Tais elementos de prova deverão estar disponíveis nas instalações da empresa de transporte, a fim de serem apresentados caso as autoridades de controlo o solicitem».

139. A República da Polónia alega, em substância, que a falta de precisão de que enferma a disposição constante deste terceiro parágrafo não permite que as transportadoras a apliquem. O referido Estado‑Membro expressa, em particular, dúvidas sobre os registos do tacógrafo que podem ser utilizados para documentar o cumprimento da obrigação de regresso do condutor, bem como a falta de determinação da duração da conservação dos documentos que podem provar o referido cumprimento.

140. No entanto, resulta da leitura da disposição impugnada, interpretada à luz da parte pertinente do considerando 14 do Regulamento 2020/1054, que o legislador da União entendeu facultar uma margem de flexibilidade às transportadoras ao conferir‑lhes a possibilidade de fazerem prova do cumprimento da obrigação relativa ao regresso dos condutores mediante a utilização de qualquer documentação pertinente para o efeito. Aliás, esta flexibilidade relativa ao modo de provar o cumprimento da referida obrigação é coerente com a flexibilidade que, tal como resulta do n.^o 132, supra, o legislador da União facultou às transportadoras para organizarem o regresso do condutor do modo mais razoável em termos económicos e organizacionais.

141. A este respeito, o facto de o terceiro parágrafo do artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054 não precisar o modo como as transportadoras devem demonstrar o cumprimento da sua obrigação relativa ao regresso dos condutores não significa que esta disposição viola o princípio da segurança jurídica.

142. Com efeito, primeiro, conforme resulta da jurisprudência mencionada nos n.^os 118 a 120, supra, os requisitos do princípio da segurança jurídica não podem ser entendidos no sentido de que impõem que uma norma mencione sempre as diferentes hipóteses concretas nas quais a mesma é suscetível de se aplicar, dado que todas estas hipóteses não podem ser determinadas antecipadamente pelo legislador. Uma disposição tal como a do terceiro parágrafo do artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054, que é aplicável a uma diversidade de situações diferentes não pode nem deve precisar detalhadamente todas as situações às quais se aplica.

143. Segundo, resulta da jurisprudência que os Estados‑Membros podem adotar medidas de execução de um regulamento, ainda que este não lhes atribua expressamente esse poder, desde que não criem obstáculos à sua aplicabilidade direta, não dissimulem a sua natureza de ato de direito da União e precisem o exercício da margem de apreciação que lhes é conferida por esse regulamento, não deixando de respeitar os limites das suas disposições (93). Por conseguinte, dentro destes limites, os Estados‑Membros, se considerarem necessário integrar esta disposição e fornecer mais indicações às transportadoras, poderão fazê‑lo, no entanto, respeitando a flexibilidade que a mesma lhes faculta quanto à forma de provar o cumprimento da obrigação relativa ao regresso dos condutores.

144. Terceiro, na ausência de regulamentação precisa ao nível da União ou ao nível nacional quanto ao modo como as transportadoras devem demonstrar o cumprimento da sua obrigação relativa ao regresso dos condutores, cabe às próprias transportadoras, no quadro da flexibilidade facultada pelo legislador da União, escolher um método fiável suscetível de assegurar o cumprimento da exigência que decorre da referida disposição (94).

145. De seguida, quanto ao argumento da República da Bulgária segundo o qual a interpretação proposta pelo Conselho e pelo Parlamento nos seus articulados perante o Tribunal de Justiça é diferente em relação à que os mesmos propuseram em atos anteriores, este Estado‑Membro refere‑se a atos intermédios adotados por estas instituições durante o processo legislativo cujo objetivo é unicamente preparar a adoção de um ato final, sem fixar definitivamente a posição da instituição em causa (95) e que, portanto, não são suscetíveis de causar insegurança jurídica. Além disso, os documentos intitulados «Perguntas e respostas relativas à aplicação de um pacote de medidas para a mobilidade», publicado pela Comissão no sítio Internet da DG «Mobilidade e Transportes» desta instituição, ao qual tanto a República da Bulgária como a República da Polónia fizeram referência, não têm um caráter juridicamente vinculativo (96) e, por conseguinte, não podem demonstrar que a disposição contestada não respeita as exigências da segurança jurídica.

146. Por último, no que respeita às interpretações da disposição em causa efetuadas a nível nacional e referidas pela República da Lituânia e pela República da Bulgária, bem como ao relatório da polícia belga apresentado pela República da Bulgária como prova da falta de segurança jurídica, importa salientar por um lado, que, na ausência de outros elementos, as informações fornecidas pelos referidos Estados‑Membros e, em particular, este último documento, não permitem concluir se, nos casos referidos, as alterações foram impostas com base numa interpretação correta ou errónea do artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054. Por outro lado, mesmo se nos casos referidos tivessem sido impostas alterações com base numa leitura incorreta desta disposição, a eventual aplicação errónea da disposição em causa não pode de modo algum demonstrar, por si só, a falta de segurança jurídica. Com efeito, pode tratar‑se de simples erros cometidos pelas autoridades nacionais na aplicação desta disposição, suscetíveis de serem retificados através das vias de recurso disponíveis nas ordens jurídicas nacionais em questão.

147. Resulta de todo o acima exposto que, em meu entender, os fundamentos invocados pela República da Lituânia, pela República da Bulgária e pela República da Polónia, relativos à violação do princípio da segurança jurídica pelo artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054, devem ser julgados improcedentes.

148. Resulta igualmente da interpretação da obrigação relativa ao regresso dos condutores, prevista no artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054, adotada nos n.^os 125 a 129, supra, que, conforme salientei nos n.^os 102 e 108, supra, em meu entender, não será necessário que o Tribunal de Justiça proceda à apreciação substantiva dos restantes fundamentos invocados pela República da Bulgária relativamente a esta disposição do Regulamento 2020/1054.

149. Do mesmo modo, afigura‑se que a República da Lituânia, tanto na sua réplica (97) como na audiência, limitou o alcance do seu recurso contra a referida disposição apenas ao caso de o Tribunal de Justiça concluir que a mesma impõe uma obrigação de regresso a cargo dos condutores, o que, tal como foi salientado nos números precedentes das presentes conclusões, não é o caso. Neste sentido, considero que o Tribunal de Justiça também não necessita de analisar o mérito dos restantes fundamentos invocados pela República da Lituânia em relação a esta mesma disposição do Regulamento 2020/1054.

150. Por conseguinte, a seguir, nestas conclusões, analisarei os fundamentos invocados por estes dois Estados‑Membros contra a disposição em causa apenas a título subsidiário.

c)      Quanto à violação das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado FUE

1)      Argumentos das partes

151. Nos seus recursos, a República da Lituânia (processo C‑541/20), a República da Bulgária (processo C‑543/20) e a Roménia (processo C‑546/20), apoiadas a este respeito pela República da Letónia, alegam que o artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054 viola diversas liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado FUE.

152. Em primeiro lugar, a República da Lituânia afirma que o artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054, ao impor o regresso obrigatório dos condutores ao seu local de residência ou ao centro operacional da empresa, sem prever a possibilidade de os próprios condutores escolherem onde pretendem passar o seu tempo de repouso, viola a liberdade de circulação dos trabalhadores prevista no artigo 45.^o TFUE e o direito dos condutores de disporem livremente do seu tempo de repouso. A República da Lituânia também invoca a violação do artigo 26.^o TFUE. No mesmo sentido, a República da Bulgária invoca a violação do artigo 21.^o, n.^o 1, do artigo 45.^o TFUE, bem como do artigo 45.^o, n.^o 1, da Carta.

153. Em segundo lugar, a Roménia, apoiada a este respeito pela República da Letónia, alega que o artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054 restringe de forma injustificada a liberdade de estabelecimento e viola, assim, o artigo 49.^o TFUE.

154. Segundo a Roménia, esta disposição implica para as transportadoras rodoviárias, por um lado, novas obrigações administrativas relativas à prova do regresso regular dos condutores e, por outro, um aumento dos custos e uma perda de receitas. Com efeito, além dos custos adicionais que o respeito das novas exigências de prova acarretaria, as transportadoras deveriam suportar os custos das deslocações realizadas pelos condutores, bem como a redução das receitas relativamente aos períodos durante os quais os condutores não exercem nenhuma atividade lucrativa em razão do seu regresso, normalmente sem carga. Dado que a maior parte das transportadoras rodoviárias são pequenas ou médias empresas (PME), a necessidade de respeitar a referida disposição teria um impacto ainda mais significativo.

155. Daí se conclui que a criação de uma empresa num Estado‑Membro situado na periferia geográfica da União se revelaria menos rentável do que a criação de uma empresa num Estado da Europa Central e Ocidental, nomeadamente, tendo em conta os custos dos milhares de quilómetros suplementares de deslocações efetuadas a cada quatro semanas para organizar o regresso a partir dos países onde se concentra a procura de transportes, bem como os referidos custos administrativos adicionais e as perdas de receitas acima mencionadas.

156. Assim, o artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054, em particular, uma vez que dá origem a custos diferenciados consoante os Estados‑Membros, por um lado, impele as transportadoras com sede nos Estados‑Membros da periferia geográfica da União a constituírem filiais ou sucursais nos Estados‑Membros da Europa Central e Ocidental, ou mesmo a deslocalizarem a sua atividade para estes Estados‑Membros. Ora, esta deslocalização não resulta de uma verdadeira escolha das empresas. Estas últimas são obrigadas a deslocalizar‑se, tendo em conta as novas condições. Por outro lado, esta disposição tem um efeito dissuasivo para os operadores estabelecidos nos Estados‑Membros da Europa Central e Ocidental no que respeita à constituição de sociedades nos Estados‑Membros da periferia geográfica da União. Assim, apesar de ser indistintamente aplicável, a referida disposição afeta o acesso ao mercado das empresas de outros Estados‑Membros.

157. No quadro dos seus argumentos relativos à violação do princípio da proporcionalidade, a Roménia alega igualmente que a obrigação que cabe aos transportadores de organizarem a sua atividade de modo que os períodos de repouso sejam gozados em conformidade com as exigências resultantes do artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054, é suscetível de implicar restrições injustificadas à livre prestação de serviços.

158. O Conselho, o Parlamento e as partes intervenientes em apoio destas instituições pedem que o Tribunal se digne julgar improcedentes todos estes fundamentos.

2)      Análise

159. Importa desde logo salientar que o Tribunal de Justiça declarou que a proibição das restrições à livre prestação de serviços se aplica não só no que respeita às medidas nacionais mas também no que respeita às medidas que emanem das instituições da União (98).

160. Por conseguinte, a medida em causa, a saber, a obrigação relativa ao regresso dos condutores, prevista no artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054, deve respeitar as disposições do Tratado FUE invocadas pelos Estados‑Membros recorrentes.

161. Desde logo, no que respeita aos fundamentos relativos à violação dos artigos 26.° e 45.^o TFUE, invocados pela República da Lituânia e aos fundamentos relativos à violação do artigo 21.^o, n.^o 1, do artigo 45.^o TFUE, bem como do artigo 45.^o, n.^o 1, da Carta, invocados pela República da Bulgária, os mesmos baseiam‑se todos explicitamente numa leitura do artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054 segundo a qual esta disposição impõe o regresso obrigatório dos condutores ao seu local de residência ou ao centro operacional da empresa, sem prever a possibilidade de os próprios condutores escolherem onde pretendem passar o seu tempo de repouso. Ora, resulta dos n.^os 125 a 129, supra, que não é este o alcance da referida disposição. Por conseguinte, uma vez que se basearam numa leitura errónea da disposição em causa, todos os referidos fundamentos devem ser julgados improcedentes.

162. Em seguida, no que respeita ao fundamento invocado pela Roménia relativo à violação do artigo 49.^o TFUE, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, devem ser consideradas restrições à liberdade de estabelecimento todas as medidas que proíbam, perturbem ou tornem menos atrativo o exercício da liberdade garantida pelo artigo 49.^o TFUE (99).

163. Especialmente o conceito de «restrição» (ou de obstáculo) vai além da discriminação em razão da nacionalidade e abrange as medidas que, embora indistintamente aplicáveis, afetam o acesso ao mercado dos operadores económicos dos Estados‑Membros e entravam assim o comércio intracomunitário (100). Esta restrição existe, nomeadamente, se o acesso ao mercado no Estado‑Membro de acolhimento for tornado mais difícil pela medida em causa (101) ou se os operadores económicos forem privados da possibilidade de entrar no mercado daquele Estado‑Membro de acolhimento em condições de concorrência normais e eficazes (102).

164. Além disso, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a liberdade de estabelecimento distingue‑se da livre prestação de serviços sobretudo pela estabilidade e continuidade da atividade em causa, por oposição a uma atividade de natureza temporária (103).

165. O conceito de «estabelecimento», na aceção das disposições do Tratado FUE relativas à liberdade de estabelecimento, implica a prossecução efetiva de uma atividade económica através de um estabelecimento fixo nesse Estado‑Membro por um período indeterminado. Por conseguinte, esse conceito pressupõe a implantação real do operador em causa nesse Estado‑Membro e o exercício de uma atividade económica efetiva neste (104).

166. Por último, segundo jurisprudência bem assente, uma restrição à liberdade de estabelecimento só pode ser admitida se, em primeiro lugar, for justificada por uma razão imperiosa de interesse geral e, em segundo lugar, respeitar o princípio da proporcionalidade, o que implica que seja adequada para garantir, de modo coerente e sistemático, a realização do objetivo prosseguido e não for além do necessário para o alcançar (105).

167. No caso em apreço, é pacífico que a disposição que prevê a obrigação relativa ao regresso dos condutores se aplica indistintamente a qualquer empresa de transporte que efetue transportes rodoviários abrangidos pelo âmbito de aplicação do Regulamento n.^o 561/2006 (106).

168. Esta disposição enquanto tal não regula nem limita de forma alguma a liberdade de os operadores económicos estabelecidos num Estado‑Membro se estabelecerem noutro Estado‑Membro, por exemplo criando agências ou outros estabelecimentos naquele território.

169. Em contrapartida, o direito de estabelecimento, se necessário, mediante a constituição de filiais em qualquer Estado‑Membro à sua escolha, a fim de organizar o trabalho da melhor forma possível, em conformidade com a obrigação relativa ao regresso dos condutores, é garantido a qualquer empresa de transporte pelo artigo 49.^o TFUE que, conforme resulta do n.^o 47, supra, se aplica diretamente ao setor dos transportes rodoviários e que foi implementado, neste setor, pelo Regulamento n.^o 1071/2009.

170. Além disso, a própria Roménia confirma que esta disposição não restringe a possibilidade de as empresas de transportes de um Estado‑Membro se estabelecerem noutro Estado‑Membro quando alega, no quadro da sua argumentação, que esta obrigação levará as empresas de transportes estabelecidas na Roménia a criar filiais e sucursais noutros Estados‑Membros.

171. No entanto, o referido Estado‑Membro alega que a referida obrigação é suscetível de impor às transportadoras custos diferenciados consoante os Estados‑Membros ou que, por um lado, obrigaria as transportadoras estabelecidas nos Estados‑Membros periféricos da União a deslocalizarem‑se para os Estados‑Membros da Europa Central e Ocidental e, por outro, teria como efeito dissuadir os operadores estabelecidos nestes últimos Estados‑Membros de se estabelecerem nos Estados‑Membros periféricos. Por conseguinte, esta mesma obrigação tornaria mais difícil o acesso destes estabelecimentos ao mercado de outros Estados‑Membros.

172. A este respeito, saliento que, embora se aplique indistintamente às empresas que realizam o transporte rodoviário na aceção referida no n.^o 167, supra, é inquestionável que a obrigação relativa ao regresso dos condutores é suscetível de ter maior impacto nas empresas de transportes cujos condutores efetuem durante um período longo trajetos distantes do seu local de afetação ou de residência.

173. Contudo, em meu entender, esta constatação não implica de modo algum que a disposição em causa viola a sua liberdade de estabelecimento nos termos do artigo 49.^o TFUE, privando estas empresas da possibilidade de aceder aos mercados de outros Estados‑Membros em condições de concorrência normais e eficazes, como referido na jurisprudência mencionada no n.^o 163, supra.

174. Com efeito, tal como salientou, corretamente, o Conselho, as desvantagens organizacionais, administrativas e económicas decorrentes da obrigação relativa ao regresso dos condutores que a Roménia invoca no quadro da sua argumentação — a saber, os custos das deslocações efetuadas pelos condutores para o seu regresso, as eventuais perdas de receitas e os encargos e custos administrativos adicionais — são antes a consequência do facto de uma empresa de transporte ter escolhido, por razões comerciais que lhe são próprias, estabelecer‑se num Estado‑Membro da periferia da União continuando a exercer, no entanto, em permanência ou maioritariamente, as suas atividades noutros Estados‑Membros longínquos onde a mesma fornece o essencial dos seus serviços de transporte.

175. Porém, a disposição em causa não limita de modo algum a liberdade desta empresa de se estabelecer nestes Estados‑Membros, neles se implantando e neles exercendo de maneira efetiva a atividade de transportadora através de um estabelecimento estável, por um tempo indeterminado. Com efeito, apesar da referida obrigação, estas empresas continuam sempre livres, se o desejarem, de se estabelecerem em qualquer Estado‑Membro à sua escolha. Além disso, esta disposição é suscetível de tornar menos atraente um modelo económico como o referido no número anterior.

176. Ora, ainda que se considere que a referida disposição era suscetível de tornar menos atraente a prestação de serviços de transporte nos termos do modelo económico acima mencionado, tal não implica a violação das normas do Tratado FUE em matéria de liberdades fundamentais. Com efeito, tal como foi detalhadamente salientado nos n.^os 44 e segs., supra, a livre prestação de serviços no domínio dos transportes está sujeita a um regime especial. As transportadoras beneficiam do direito à livre prestação de serviços de transporte (no caso em apreço, rodoviário) apenas desde que este direito tenha sido conferido através de medidas de direito derivado adotadas pelo legislador da União no quadro da política comum dos transportes.

177. Dessa forma, o legislador da União tem todo o direito de, ao adaptar um ato legislativo a fim de aumentar a proteção social dos trabalhadores afetados, modificar as condições nas quais se exerce a livre prestação de serviços no domínio do transporte rodoviário, uma vez que o grau de liberalização, nos termos do artigo 58.^o, n.^o 1, TFUE, não é determinado diretamente pelo artigo 56.^o TFUE, mas pelo próprio legislador da União, no quadro da implementação da política comum dos transportes, tal como acima exposto nos n.^os 45 e 46.

178. A este respeito, sublinho que o Tribunal de Justiça já salientou que, em matéria de liberdade de circulação, nomeadamente, de serviços, as medidas adotadas pelo legislador da União podem ter por objetivo não apenas facilitar o exercício dessa liberdade, mas visar igualmente assegurar, sendo caso disso, a proteção de outros interesses fundamentais reconhecidos pela União que essa liberdade pode afetar (107).

179. Neste contexto, saliento, em particular, o artigo 9.^o TFUE, nos termos do qual, na definição e execução das suas políticas e ações, o legislador tem em conta a garantia de uma proteção social adequada.

180. Resulta do acima exposto que, no quadro das medidas adotadas para a implementação da política comum dos transportes, o legislador da União pode, a fim de contrariar a degradação das condições de trabalho para os condutores, resultantes de um modelo de organização económica como o modelo mencionado no n.^o 174, supra, adotar medidas que visem garantir uma proteção social adequada a estes condutores, sendo certo que o legislador da União tem o direito de ponderar os interesses em presença, no respeito do princípio da proporcionalidade. A questão do respeito deste princípio será abordada na secção seguinte.

181. Decorre de todas as considerações precedentes que, em meu entender, contrariamente ao que defende a Roménia, o artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054 não viola nem o artigo 49.^o TFUE nem as disposições do Tratado FUE em matéria de livre prestação de serviços. Por conseguinte, todos os fundamentos invocados pelos Estados‑Membros recorrentes relativos à violação das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado FUE devem ser julgados improcedentes.

d)      Quanto à violação do princípio da proporcionalidade

182. Nos seus recursos, a República da Lituânia (processo C‑541/20), a República da Bulgária (processo C‑543/20), a Roménia (processo C‑546/20) e a República da Polónia (processo C‑553/20) alegam que o artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054 não respeita as exigências resultantes do princípio da proporcionalidade, definidas no artigo 5.^o, n.^o 4, TUE.

183. Por um lado, estes quatro Estados‑Membros contestam a proporcionalidade enquanto tal da obrigação relativa ao regresso dos condutores, prevista nesta disposição. Em especial, alegam que esta medida é manifestamente inadequada para realizar os objetivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa e vai além do necessário para realizar estes objetivos declarados.

184. Por outro lado, a Roménia e a República da Polónia contestam igualmente o exame da proporcionalidade realizado pelo legislador da União e, em particular, a ausência de uma avaliação de impacto sobre a versão final da referida disposição que acabou por ser adotada.

185. Há que analisar separadamente estes dois aspetos.

1)      Quanto aos fundamentos relativos à proporcionalidade da obrigação relativa ao regresso dos condutores

i)      Argumentos das partes

186. Em primeiro lugar, segundo a República da Lituânia, a República da Bulgária, a Roménia e a República da Polónia, a obrigação relativa ao regresso dos condutores não é conforme com o princípio da proporcionalidade, dado o impacto negativo que a mesma teria nos condutores.

187. Primeiro, estes quatro Estados‑Membros alegam que a obrigação relativa ao regresso dos condutores viola o princípio da proporcionalidade, porquanto, ao limitar o direito de os próprios escolherem onde pretendem passar o seu tempo de repouso e ao afetar assim a sua liberdade de circulação, esta medida seria manifestamente desadequada, indo além do necessário para realizar o objetivo de melhorar as condições de repouso dos trabalhadores. Neste contexto, a República da Polónia afirma que esta obrigação seria assim contrária ao artigo 4.^o, alínea f), do Regulamento n.^o 561/2006, nos termos do qual se entende por «“repouso”: período ininterrupto durante o qual o condutor pode dispor livremente do seu tempo». De seguida, a República da Polónia alega igualmente que o legislador da União determinou de forma arbitrária, na disposição em causa, os locais onde os condutores devem fazer o seu repouso.

188. Segundo, os referidos quatro Estados‑Membros afirmam que a obrigação relativa ao regresso dos condutores implica um número mais elevado de deslocações que provocaria a fadiga dos condutores que fossem obrigados a regressar aos Estados‑Membros situados na periferia geográfica da União. O desequilíbrio que esta obrigação criaria para o condutor afetaria a sua saúde e a sua capacidade de trabalho, devido à exaustão que lhes provocaria o ritmo intensivo dos regressos. Esta situação também teria consequências negativas para a segurança rodoviária. Em consequência, a medida em causa não é adequada para alcançar os objetivos do Regulamento 2020/1054 de melhorar as condições de trabalho dos condutores na União e a segurança rodoviária.

189. Terceiro, a Roménia alega que embora um dos objetivos do Regulamento 2020/1054, tal como resulta do seu considerando 1, consista em atrair trabalhadores qualificados para o domínio dos transportes rodoviários, em razão da deslocalização forçada das empresas de transportes devido aos custos associados à nova obrigação, um número considerável destes trabalhadores correria, na realidade, o risco de perder o emprego ou de ser obrigado a emigrar para outro Estado‑Membro para poder continuar a exercer a atividade para a qual são qualificados. Segundo informações de que dispõe a Roménia, mais de 45 % das empresas de transportes da Roménia pretendem constituir sociedades ou filiais noutros Estados da Europa Ocidental ou deslocalizar a sua atividade para esses outros Estados, para atenuar os efeitos negativos das medidas do primeiro pacote sobre a mobilidade. Estes efeitos negativos produzir‑se‑iam num setor de importância crucial para a economia nacional, uma vez que os serviços de transporte rodoviário de mercadorias fazem parte dos setores que geram as exportações romenas mais importantes e contribuem de maneira significativa para equilibrar a balança comercial nacional.

190. Em segundo lugar, no entender da República da Bulgária, da Roménia e da República da Polónia, a obrigação relativa ao regresso dos condutores não é conforme com o princípio da proporcionalidade, no que respeita ao impacto negativo que a mesma tem nas transportadoras. Estes Estados‑Membros alegam que esta obrigação gera custos financeiros consideráveis para as transportadoras. Por um lado, a referida obrigação implica custos operacionais relacionados com a organização do regresso, bem como perdas de receitas relacionadas com o tempo de regresso ao Estado‑Membro do estabelecimento durante o qual os condutores, viajando sem carga, não exercem nenhuma atividade lucrativa, o que implica uma limitação da atividade comercial e uma diminuição das receitas. Por outro lado, a exigência imposta às transportadoras pelo terceiro parágrafo da disposição em causa de documentar a forma como as mesmas cumprem a obrigação relativa ao regresso dos condutores também acarreta custos adicionais significativos. Ora, as transportadoras são, em grande parte, PME, para as quais todos estes custos são particularmente pesados. O Comité Económico e Social Europeu (CESE) sublinhou a necessidade de limitar os procedimentos e o Comité Europeu das Regiões (CdR) também assinalou que os Estados‑Membros situados na periferia da União tinham maior dificuldade em chegar ao coração do mercado interno. Além disso, a disposição controvertida foi adotada durante o período de crise económica causada pela pandemia de COVID‑19, o que amplifica os seus efeitos negativos.

191. Em terceiro lugar, segundo a República da Bulgária, a Roménia e a República da Polónia, a obrigação relativa ao regresso dos condutores não está em conformidade com o princípio da proporcionalidade no que respeita ao impacto negativo que a mesma tem no ambiente. Estes três Estados‑Membros afirmam que esta obrigação implica a programação de trajetos suplementares para a partida e o regresso de milhares de condutores por dia. Os condutores provenientes de países da periferia geográfica da União são objetivamente obrigados a percorrer distâncias muito longas, muito superiores às percorridas pelos seus homólogos da Europa Central e Ocidental, onde se realiza o essencial dos transportes na União. Além disso, os regressos realizam‑se provavelmente com uma carga reduzida ou mesmo sem carga, obrigando assim milhares de veículos a transitarem sem carga. Este aumento significativo do número de deslocações implica o aumento das emissões de CO2 e tem uma incidência importante no ambiente.

192. Em quarto lugar, a República da Bulgária, a Roménia e na República da Polónia invocam a existência de alternativas menos restritivas para os condutores e as transportadoras. Estes Estados‑Membros alegam que a liberdade dos condutores poderia ter sido preservada prevendo a obrigação das transportadoras de apenas organizarem o regresso nos casos em que os condutores pretendam regressar. Desta forma, as transportadoras não suportariam custos suplementares excessivos. Esta alternativa garantiria uma maior flexibilidade e, por conseguinte, uma proteção adequada dos direitos dos condutores. A República da Polónia refere‑se especificamente a uma medida neste sentido proposta pela Comissão de Emprego e Assuntos Sociais do Parlamento.

193. O Conselho, o Parlamento e as partes intervenientes em apoio destas instituições pedem que o Tribunal se digne julgar improcedentes todos estes fundamentos.

ii)    Análise

194. Resulta da jurisprudência acima referida nos n.^os 52 e segs. que, no caso em apreço, para poder responder aos fundamentos relativos à violação do princípio da proporcionalidade pelo artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054, o Tribunal de Justiça deve verificar se o legislador da União, ao prever uma obrigação que força as transportadoras a organizarem o trabalho dos condutores de modo que os mesmos tenham condições de regressar quer ao centro operacional onde estão normalmente baseados, no Estado‑Membro onde o empregador está estabelecido, quer ao seu local de residência, excedeu manifestamente o amplo poder de apreciação de que o mesmo dispõe em matéria de política comum dos transportes (108), ao optar por uma medida manifestamente desadequada em relação aos objetivos que o mesmo pretendia prosseguir ou que causaria inconvenientes desproporcionados em relação aos objetivos visados.

195. Neste contexto, importa determinar desde logo os objetivos prosseguidos pela legislação em causa e, em particular, pelo artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054, objetivos esses cuja legitimidade não é contestada pelos Estados‑Membros recorrentes, para poder em seguida proceder à análise dos fundamentos relativos à violação do princípio da proporcionalidade.

–       Quanto aos objetivos da regulamentação em causa

196. O Regulamento 2020/1054 foi adotado no quadro do «Pacote Mobilidade» para adaptar o quadro legislativo do domínio do transporte rodoviário às evoluções do setor (109), tendo em conta a sua natureza específica e, em particular, a sua grande mobilidade.

197. Neste contexto, o Regulamento 2020/1054 introduziu alterações no Regulamento n.^o 561/2006, com vista a alcançar três objetivos definidos como «estratégicos». Assim, resulta dos seus considerandos 1, 6 e 36 que este regulamento visa, primeiro, melhorar as condições de trabalho dos condutores, segundo, garantir uma concorrência leal e sem distorções e condições comerciais equitativas para as transportadoras rodoviárias e, terceiro, contribuir para a segurança rodoviária de todos os utentes da estrada.

198. Estes objetivos estão inter‑relacionados, sendo as questões sociais e as questões de concorrência claramente interdependentes, uma vez que as práticas comerciais que permitem aos operadores obter uma vantagem concorrencial desleal muitas vezes privam os condutores dos seus direitos fundamentais à proteção social e a condições de trabalho adequadas e as práticas ilegais impedem igualmente o bom funcionamento do mercado interno (110).

199. Conforme resulta da Avaliação de Impacto — Vertente Social, as alterações legislativas constantes da proposta de regulamento tempo de trabalho visavam contribuir para os seguintes objetivos políticos que decorrem do Tratado FUE: desenvolvimento sustentável do mercado interno, baseado numa economia social de mercado altamente competitiva (artigo 3.° TUE); livre prestação de serviços além‑fronteiras (artigo 56.^o TFUE); melhoria das condições de vida e de trabalho (artigo 151.^o TFUE); estabelecimento de regras comuns, equitativas e seguras aplicáveis aos transportes internacionais realizados (artigo 91.^o TFUE) (111).

200. Neste contexto, a disposição que prevê a obrigação a cargo das transportadoras de organizar o trabalho dos condutores de forma que estes tenham condições de regressar regularmente ao centro operacional onde estão normalmente baseados ou ao seu local de residência visa, tal como resulta do considerando 14 do Regulamento 2020/1054, o objetivo específico de garantir que os períodos fora do domicílio dos condutores não sejam excessivamente longos.

201. Esta disposição visa especificamente suprir a ausência, na regulamentação precedente, de regras relativas ao regresso dos condutores ao seu local de residência. Esta ausência, por um lado, tinha sido identificada como um dos fatores que contribuíram para a deterioração das condições sociais dos condutores. Com efeito, na avaliação de impacto, a Comissão salientou que os longos períodos passados pelos condutores longe do seu domicílio contribuíam para o seu stress e fadiga e, a longo prazo, para a deterioração do seu estado de saúde e para o desequilíbrio entre a sua vida profissional e a sua vida privada (112).

202. Por outro lado, a ausência de regras relativas ao regresso dos condutores também foi identificada como um dos elementos que tinham conduzido a interpretações e a práticas de controlo divergentes nos Estados‑Membros (113).

203. Assim, a previsão da obrigação relativa ao regresso dos condutores a cargo das transportadoras inscreve‑se no objetivo estratégico mais geral do Regulamento 2020/1054 de garantir boas condições de trabalho para os condutores e de melhorar estas condições, estando este objetivo ligado ele próprio à exigência de garantir uma proteção social adequada, prevista no artigo 9.^o TFUE, acima mencionada no n.^o 179, supra.

204. Neste contexto, o objetivo da medida em causa de melhorar o equilíbrio entre a vida profissional e a vida privada dos condutores, e, por conseguinte, o seu nível de vida, contribui igualmente para o objetivo de atrair trabalhadores qualificados (114), tendo em conta a escassez generalizada de condutores qualificados na União. Conforme resulta da avaliação de impacto, esta escassez é, pelo menos em parte, causada pela deterioração das condições de trabalho que afeta a imagem e a atratividade da profissão de condutor (115).

205. Por último, tendo em conta a ligação direta entre o facto de garantir um repouso adequado aos condutores e a segurança rodoviária, a obrigação relativa ao regresso dos condutores inscreve‑se igualmente no objetivo estratégico do Regulamento 2020/1054 de «contribuir para a segurança rodoviária de todos os utentes da estrada» (116). Este objetivo estratégico está em linha com o objetivo, referido no artigo 91.^o, n.^o 1, alínea c), TFUE, de aumentar a segurança dos transportes.

206. É, portanto, à luz das considerações precedentes que se deve proceder à análise dos fundamentos relativos à violação do princípio da proporcionalidade invocados pela República da Lituânia, pela República da Bulgária, pela Roménia e pela República da Polónia. Estes Estados‑Membros alegam que a disposição em causa não é conforme com o princípio da proporcionalidade, tendo em conta o impacto negativo que a mesma teria, em primeiro lugar, nos condutores, em segundo lugar, nas transportadoras, em terceiro lugar, no ambiente e, em quarto lugar, relativamente à existência de alternativas menos restritivas.

–       Quanto às repercussões negativas para os condutores

207. Em primeiro lugar, no que diz respeito à acusação de que a obrigação relativa ao regresso dos condutores viola o princípio da proporcionalidade, uma vez que limita o direito dos condutores de escolher onde pretendem passar o seu período de repouso, esta baseia‑se na premissa errada de que a disposição em causa limita a liberdade dos condutores de passar o seu período de repouso no local da sua escolha. De facto, decorre dos n.^os 125 a 129, supra, que esta disposição não tem nenhum impacto na livre escolha dos condutores quanto ao local no qual pretendem passar o seu período de repouso. Assim, esta acusação deve ser julgada improcedente (117).

208. Considero, além disso, que deve ser igualmente julgada improcedente a acusação suscitada pela República da Polónia, relativa ao caráter arbitrário dos dois locais, alternativos, escolhidos pelo legislador no artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054, ou seja, o centro operacional onde os condutores estão normalmente baseados, situado no Estado‑Membro onde o empregador está estabelecido, e o local de residência do condutor.

209. Antes de mais, importa salientar, como faz o Conselho, que esses dois locais já eram referidos no Regulamento n.^o 561/2006, concretamente no artigo 9.^o, n.^os 2 e 3, mesmo na versão anterior às alterações introduzidas pelo Regulamento 2020/1054, como dois locais que têm normalmente uma conexão com o início ou o final do período de repouso do condutor (118). Daqui decorre que a referência a esses dois locais na disposição em causa como a localização onde se inicia o período de repouso não constitui uma novidade, antes baseia‑se na regulamentação já existente.

210. Em seguida, no que diz respeito, especificamente, à referência ao centro operacional onde os condutores estão normalmente baseados, decorre da jurisprudência que este corresponde ao local onde o condutor se desloca com regularidade no exercício normal das suas funções para tomar a seu cargo e conduzir um veículo equipado com um aparelho de controlo (119). O Tribunal de Justiça esclareceu que o local de afetação concreto do condutor é a instalação da empresa de transporte a partir da qual este efetua regularmente o seu serviço e aonde regressa quando o termina, no exercício normal das suas funções e sem seguir instruções específicas da entidade patronal (120). Esse local corresponde também ao local referido no artigo 5.^o, n.^o 1, alíneas b) e g), do Regulamento n.^o 1071/2009, alterado pelo Regulamento 2020/1055, onde os condutores estão normalmente baseados e ao qual os veículos regressam regularmente.

211. Ora, não se afigura de todo arbitrário que o legislador tenha escolhido o local de afetação concreto do condutor ao qual este regressa no âmbito do exercício normal das suas funções como um dos lugares onde o condutor deve ter o direito de poder regressar para iniciar o seu período de repouso. Com efeito, apesar de o trabalho dos condutores se caracterizar por uma extrema mobilidade e estes serem, portanto, levados a prestar serviços em lugares diferentes em momentos diferentes, isso em nada altera o facto de esses trabalhadores estarem ligados de forma permanente a um centro operacional ao qual se deslocam, normalmente, para levantar e entregar o veículo. Este lugar constitui, portanto, indubitavelmente, um lugar com um nexo real com o início e o fim dos serviços prestados pelo condutor no âmbito da sua relação de trabalho com o seu empregador, ou seja, o transportador.

212. Quanto à referência ao local de residência do condutor, também não se afigura que esta decorra de uma escolha arbitrária. Resulta da definição do conceito de «residência» na jurisprudência referida no n.^o 135, supra, que se trata de um local estável ao qual, com toda a probabilidade, o condutor se deslocará regularmente para aí passar os seus períodos de repouso. Se, ocasionalmente, o condutor pretender deslocar‑se a outros locais por motivos de lazer ou outros, poderá fazê‑lo sem que a empresa seja obrigada a permitir‑lhe que se desloque a esses locais, que podem ser sempre diferentes. Tal não altera, contudo, a conclusão de que o local de residência constitui também, indubitavelmente, um local que tem um nexo real com o período de repouso.

213. Daqui decorre que a escolha, efetuada pelo legislador, do centro operacional e do local de residência do condutor como os locais para os quais o transportador tem a obrigação de organizar o regresso dos condutores no âmbito da obrigação organizacional que lhe é imposta não é arbitrária nem manifestamente desadequada.

214. Em segundo lugar, no que diz respeito à acusação de desadequação da obrigação relativa ao regresso dos condutores para alcançar os objetivos do Regulamento 2020/1054 atendendo ao esgotamento e ao cansaço que o número mais elevado de deslocações ligadas ao regresso causa aos condutores, há que considerar que, como foi salientado no n.^o 201, supra, a disposição em causa foi adotada precisamente com o intuito de melhorar as condições sociais dos condutores, justamente para evitar que os longos períodos longe do local de residência contribuam para o stress, para o cansaço e, desse modo, para a deterioração do seu estado de saúde.

215. A este respeito, importa, antes de mais, salientar que o período de repouso apenas se inicia quando o condutor chega ao seu local de residência ou ao centro de exploração do empregador, o que decorre do próprio teor da disposição em causa que se refere expressamente ao início do período de repouso. Além disso, resulta do artigo 9.^o, n.^os 2 e 3, do Regulamento n.^o 561/2006 que o tempo de condução necessário para o condutor se deslocar para ou de um local onde toma a cargo um veículo não é, em princípio, considerado período de repouso. Assim, o tempo gasto a conduzir o veículo, se tal for o meio utilizado para o regresso do condutor ao centro operacional ou ao local de residência, é contabilizado como tempo de condução e, por isso, como tempo de trabalho, da mesma forma que qualquer outro tempo gasto a conduzir o veículo seja onde for. Daqui decorre que a obrigação de regresso não implicará, de modo nenhum, tempo de condução adicional, pelo que não pode gerar cansaço suplementar para os condutores. Daqui decorre igualmente que esta medida também não terá repercussões negativas para a segurança rodoviária.

216. Em terceiro lugar, no que diz respeito aos argumentos suscitados pela Roménia em relação às consequências negativas para os condutores e para a economia romena por causa da eventual perda de emprego na Roménia devido à alegada deslocalização forçada das empresas de transporte para os Estados‑Membros da Europa Ocidental, salientei nos n.^os 172 e 174, supra, que a obrigação relativa ao regresso dos condutores, ainda que seja indistintamente aplicável, pode, todavia, ter um impacto maior em determinadas empresas de transporte cujo modelo de organização económica preveja que os condutores efetuem durante muito tempo trajetos distantes do seu local de afetação ou de residência.

217. Contudo, por um lado, decorre da avaliação de impacto que a maior parte dos condutores, nomeadamente dos Estados‑Membros designados «da UE‑13» (121) já passava, antes da adoção da disposição em causa, menos de quatro semanas longe do seu local de residência (122), pelo que pode presumir‑se que as empresas que escolhem tal modelo económico representam um número não negligenciável, mas minoritário. Daqui decorre que o eventual impacto no emprego resultante de uma pretensa alteração forçada do modelo de organização económica parece ser de caráter bastante limitado.

218. Por outro lado, como salientei no n.^o 201, supra, decorre da avaliação de impacto que uma intervenção normativa a este respeito foi considerada necessária para impedir a degradação das condições de trabalho dos condutores que passam longos períodos longe do seu local de residência. Foi também salientado que a previsão da obrigação relativa ao regresso dos condutores imposta aos transportadores se insere no objetivo estratégico mais geral de garantir boas condições de trabalho para os condutores e melhorar essas condições, em linha com o objetivo geral prosseguido pelo artigo 9.^o TFUE (123).

219. Ora, decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o legislador da União não pode ser privado da possibilidade de adaptar um ato legislativo, nomeadamente no setor da política comum dos transportes, a qualquer alteração de circunstâncias ou a qualquer evolução dos conhecimentos, tendo em conta a missão que lhe incumbe de velar pela proteção dos interesses gerais reconhecidos pelo Tratado FUE e de ter em conta os objetivos transversais da União consagrados no artigo 9.° TFUE, entre os quais figuram as exigências relacionadas com a promoção de um nível elevado de emprego e a garantia de uma proteção social adequada (124).

220. Em especial, o Tribunal de Justiça já reconheceu a este respeito que, tendo em conta as evoluções significativas que afetaram o mercado interno, entre as quais se destacam os sucessivos alargamentos da União, o legislador da União podia adaptar um ato legislativo para proceder a um reequilíbrio dos interesses em presença, com o objetivo de aumentar a proteção social dos condutores através da alteração das condições nas quais é exercida a livre prestação de serviços (125).

221. Daqui decorre, na minha opinião, que o legislador, no âmbito da ampla margem de apreciação de que dispõe em matéria de política comum dos transportes, ponderando os diferentes objetivos e interesses em jogo, pode considerar necessário adotar uma medida específica destinada a melhorar as condições de trabalho dos condutores, apesar das eventuais consequências negativas num ou vários Estados‑Membros e apesar dos custos mais elevados que a medida pode implicar para um número minoritário, ainda que não negligenciável, de empresas estabelecidas nesses Estados‑Membros, que recorram a condutores nómadas para prestar serviços a título mais ou menos permanente noutros Estados‑Membros, e que podem, assim, ter de alterar o modelo de organização económica, com um potencial impacto limitado no emprego. Tal abordagem afigura‑se conforme com as ambições sociais da União enunciadas, entre outros, no artigo 9.^o TFUE e não se afigura como o resultado de uma violação manifesta do amplo poder de apreciação de que o legislador da União dispõe.

222. Além disso, decorre da jurisprudência recordada no n.^o 60, supra, que, quando o ato da União em causa tenha consequências em todos os Estados‑Membros e pressuponha que é assegurado o equilíbrio entre os diferentes interesses em presença, tendo em conta os objetivos prosseguidos por esse ato, o legislador da União não está obrigado a tomar em consideração a situação específica de cada Estado‑Membro. Consequentemente, a procura desse equilíbrio tomando em consideração, não a situação específica dos vários Estados‑Membros, mas a do conjunto dos Estados‑Membros da União, não pode, em si mesma, ser considerada contrária ao princípio da proporcionalidade.

223. Na minha opinião, decorre das considerações que precedem que todas as acusações atinentes à alegada violação do princípio da proporcionalidade no que se refere às repercussões negativas que a obrigação relativa ao regresso dos condutores tem para os condutores devem ser consideradas improcedentes.

–       Quanto às repercussões negativas para os transportadores

224. Três dos Estados‑Membros recorrentes alegam que o artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054 viola o princípio da proporcionalidade no que se refere às repercussões negativas que a obrigação relativa ao regresso dos condutores aí prevista tem para os transportadores atendendo ao aumento dos custos e às perdas de receita gerados por essa obrigação.

225. Estes Estados‑Membros mencionam dois tipos de custos relacionados com o respeito pela referida obrigação: por um lado, os encargos adicionais e as perdas de receitas que resultam da organização do regresso do condutor; por outro, os custos que resultam do requisito imposto aos transportadores pelo terceiro parágrafo do artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054, de documentar a forma como cumprem a obrigação de regresso.

226. No que diz respeito, em primeiro lugar, aos custos adicionais que os transportadores devem suportar para organizar o regresso dos condutores, importa, antes de mais, salientar que o legislador assegurou um certo nível de flexibilidade aos transportadores quanto à execução da obrigação relativa ao regresso dos condutores. Por um lado, como foi referido no n.^o 134, supra, os transportadores podem escolher entre dois locais para organizar o regresso do condutor, sendo um deles o centro operacional da empresa e, por isso, um local com uma conexão direta com o próprio transportador. Por outro lado, como salientei no n.^o 132, supra, ao não especificar de forma precisa as modalidades de execução da obrigação relativa ao regresso dos condutores, o legislador deixou uma margem de manobra à empresa, permitindo‑lhe escolher a forma que considera melhor para executar a referida obrigação. Além disso, saliento também que a periodicidade referida na disposição em causa para o regresso regular dos condutores não se afigura manifestamente desproporcionada e não é, de facto, posta em causa por nenhum Estado‑Membro.

227. Além disso, o legislador associou a obrigação relativa ao regresso dos condutores a medidas que facilitam esse regresso. Acrescentou ao artigo 12.° do Regulamento n.^o 561/2006, conforme alterado pelo Regulamento 2020/1054, quatro novos parágrafos que permitem que um condutor exceda o tempo de condução diário e semanal em uma hora, no máximo, para chegar ao centro de exploração do empregador ou ao seu local de residência para gozar um período de repouso semanal. Esse tempo de condução pode elevar‑se a duas horas no que diz respeito ao período de repouso semanal regular, desde que estejam reunidas condições suplementares. Decorre da avaliação de impacto que a justificação para esta alteração era permitir que os condutores, em especial os que efetuam longos trajetos internacionais, voltem ao seu local de residência ou à sua base para gozar um repouso semanal regular no seu local de residência (ou noutro local privado à sua escolha) (126).

228. Decorre destas considerações que, ao permitir uma flexibilidade significativa quanto às modalidades de execução, em concreto, da obrigação relativa ao regresso dos condutores, o legislador pretendeu, de forma coerente com a jurisprudência referida no n.^o 55, supra, assegurar que qualquer encargo que recaia sobre os operadores económicos seja o menos elevado possível e à medida do objetivo a atingir.

229. Além disso, como salientei no n.^o 217, supra, decorre da avaliação de impacto, por um lado, que a maior parte dos condutores, nomeadamente dos Estados‑Membros designados «da UE‑13», já passava, antes da adoção da disposição em causa, menos de quatro semanas longe do seu local de residência (127). Nestas condições, pode razoavelmente considerar‑se que o impacto dessa medida em termos de custos adicionais em relação à situação preexistente é bastante limitado.

230. A este respeito, observo que, contrariamente ao que alega a República da Polónia, esta conclusão não é passível de pôr em causa a necessidade da medida em causa. De facto, por um lado, como foi referido nos n.^os 201 e 203, supra, a medida era necessária para lutar contra o fenómeno do «nomadismo dos condutores», que dizia respeito a um número não negligenciável, ainda que minoritário, de condutores e fora identificado como um dos fatores que contribuíram para a deterioração das condições sociais dos condutores e também como um dos elementos que conduziram a interpretações e a práticas de controlo divergentes nos Estados‑Membros. Além disso, a avaliação de impacto revelara um aumento dos períodos passados longe dos locais de residência e, portanto, uma tendência para o aumento desse fenómeno de «nomadismo» (128).

231. Por outro lado, a avaliação de impacto revelara igualmente que era mesmo possível que os ganhos de eficácia na organização do trabalho levassem a reduções dos custos (129). Nesta perspetiva, quanto ao argumento atinente à perda de receitas, saliento que a obrigação relativa ao regresso dos condutores constitui uma obrigação de organização. Ora, além das considerações que efetuarei no n.^o 234, infra, não está, de modo nenhum, claro, muito menos provado, que os operadores não possam organizar o trabalho de forma economicamente rentável, permitindo, ao mesmo tempo, que os condutores exerçam o seu direito de regresso.

232. No que diz respeito, em segundo lugar, aos custos que resultam do requisito, referido no terceiro parágrafo do artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054, de documentar a forma como os transportadores cumprem a obrigação de regresso, importa sublinhar que, como foi salientado no n.^o 140, supra, também aqui o legislador da União deixou uma margem de manobra às empresas. De facto, optou por não especificar exatamente qual a documentação necessária para satisfazer o requisito de provar o cumprimento da obrigação relativa ao regresso dos condutores, permitindo assim, igualmente, aos Estados‑Membros adotar eventuais medidas de execução. O considerando 14 do Regulamento 2020/1054 refere, todavia, dois documentos que, conjuntamente com «outra documentação», podem ser utilizados pela empresa de transporte para demonstrar que cumpre as suas obrigações em matéria de organização do regresso normal: os registos do tacógrafo e os registos de escala de serviço dos condutores.

233. Ora, de acordo com a legislação em vigor ainda antes da adoção do Regulamento 2020/1054 (130), uma empresa de transportes já era obrigada a conservar nas suas instalações registos dos tacógrafos e registos de escala de serviço dos seus condutores. Daqui decorre que, em princípio, não é necessário nenhum novo procedimento para satisfazer os requisitos de prova do cumprimento da obrigação relativa ao regresso dos condutores. Muito pelo contrário, o legislador introduziu um grau adicional de flexibilidade ao conceder às empresas a possibilidade de satisfazer os referidos requisitos de qualquer outra forma e aos Estados‑Membros a possibilidade de prever, se necessário, modalidades de implementação suplementares tendo em conta eventuais especificidades do contexto nacional. Nestas condições, não se pode considerar que a disposição em causa gerou, a este respeito, consequências manifestamente desproporcionadas para os transportadores.

234. Por último, e em todo o caso, observo ainda em relação às duas categorias de custos referidas supra que, como já foi salientado várias vezes, a disposição prevista no artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054 foi adotada precisamente para proteger e promover os direitos sociais dos condutores e para garantir que os períodos passados longe do seu local de residência não sejam excessivamente longos. Ora, qualquer atribuição de direitos sociais tem custos. Não se afigura, por isso, surpreendente que a obrigação relativa ao regresso dos condutores possa eventualmente gerar custos adicionais para as empresas que são obrigadas a respeitá‑la. Todavia, como decorre da jurisprudência referida nos n.^os 57 e 60, supra, o Tribunal de Justiça só pode censurar a opção normativa do legislador se esta for manifestamente errada ou se os inconvenientes dela resultantes para certos agentes económicos forem desproporcionados em relação às vantagens que apresenta, o que cabe ao recorrente demonstrar. Ora, os Estados‑Membros recorrentes não apresentaram nenhuma prova de que a obrigação relativa ao regresso dos condutores causa tais inconvenientes para os transportadores.

–       Quanto às repercussões negativas para o ambiente

235. A República da Bulgária, a Roménia e a República da Polónia alegam ainda que o artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054 viola o princípio da proporcionalidade no que se refere às repercussões negativas que a obrigação relativa ao regresso dos condutores aí prevista tem para o ambiente.

236. Quanto ao argumento de que essa obrigação implica programar trajetos suplementares para o regresso de milhares de condutores por dia, importa observar que, como já salientei nos n.^os 217 e 229, supra, a avaliação de impacto revelara que a maior parte dos condutores, nomeadamente dos Estados‑Membros da UE‑13 já regressava, antes da adoção da disposição em causa, ao local de residência após menos de quatro semanas. Daqui decorre que o impacto da medida no ambiente em consequência do aumento das emissões de CO2 se limita aos regressos adicionais que resultam da execução da medida em causa.

237. A esta consideração importa acrescentar também que, contrariamente ao que parecem pressupor os referidos três Estados‑Membros, não é inevitável que os motoristas utilizem veículos vazios para exercer o seu direito de regresso, uma vez que, no âmbito da flexibilidade que a disposição em causa deixa aos transportadores para organizar o regresso do condutor (131), é efetivamente possível que os condutores recorram a outros meios de transporte para o regresso, como os transportes públicos cuja utilização não implique emissões suplementares. Além disso, não está excluído que o direito ao regresso possa ser conjugado com o regresso dos veículos da empresa ao centro operacional no âmbito das atividades comerciais habituais. Trata‑se, assim, sobretudo de uma questão de organização do regresso, aumentando eventualmente as emissões apenas em função das opções organizacionais efetuadas pelos transportadores.

238. Na mesma perspetiva, decorre do facto de a medida em causa poder ter um impacto maior em determinadas empresas de transporte que tenham optado pelo modelo de organização económica referido nos n.^os 172 e 174, supra, sem exercerem o seu direito garantido pelo direito da União (132) — de se estabelecer nos Estados‑Membros nos quais prestam a maioria dos seus serviços de transportes, que um eventual aumento das emissões não tem um nexo direto com a medida em causa, antes é o resultado da escolha organizacional económica das empresas.

239. Neste contexto, considero que, por força da jurisprudência (133), o legislador, no âmbito da ampla margem de apreciação de que dispõe em matéria de política comum dos transportes e após ponderação dos diferentes objetivos e interesses em jogo, pode, sem exceder manifestamente esse amplo poder de apreciação, adotar uma medida específica destinada a melhorar as condições de trabalho dos condutores, com base na conclusão de que um eventual aumento relativamente moderado das emissões relacionado com as disposições em causa pode ser compensado pelas vantagens oferecidas pela medida aos condutores no plano social.

240. Incumbe, de facto, ao legislador — sem que o Tribunal de Justiça possa substituir a apreciação deste pela sua própria apreciação (134) — encontrar um equilíbrio entre, nomeadamente, os objetivos sociais e os objetivos ambientais, tendo em conta, ao mesmo tempo, como será exposto mais pormenorizadamente nos n.^os 317 e 318, infra, que o direito da União e, em especial, o artigo 11.^o TFUE, que tem como objetivo o desenvolvimento sustentável, não prevê uma obrigação sistemática, para a adoção de cada disposição individual, de dar sempre primazia às exigências relacionadas com a proteção do ambiente sobre outras exigências que o legislador deve igualmente ter em conta, decorrentes das disposições de direito primário, como a exigência de garantir uma proteção social adequada, prevista no artigo 9.^o TFUE (135).

–       Quanto à existência de alternativas menos vinculativas

241. Alguns Estados‑Membros alegam que existem alternativas menos vinculativas do que a imposição de uma obrigação de regresso como a prevista no artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054. Esses Estados‑Membros referem‑se, em especial, à possibilidade de introduzir uma obrigação de os transportadores organizarem o regresso apenas nos casos em que os condutores desejem regressar.

242. A este respeito, importa salientar, antes de mais, que, como alguns dos referidos Estados‑Membros sublinharam e como decorre dos autos, essa alternativa foi tomada em consideração durante o processo legislativo, mas acabou por ser afastada. A proposta da Comissão do Emprego e dos Assuntos Sociais do Parlamento, referida pela República da Polónia no seu recurso, é disso prova.

243. Em seguida, como realça pertinentemente o Conselho, o condutor constitui a parte fraca da relação contratual entre empregador (o transportador) e empregado (o condutor). Ora, uma solução legislativa como a proposta por estes mesmos Estados‑Membros poderia levar a que a escolha do trabalhador, enquanto parte mais fraca na relação de trabalho com o transportador, não fosse completamente livre e este pudesse sofrer pressões para efetuar uma escolha que fosse conveniente para os interesses do empregador. Além disso, a avaliação de impacto evidenciara a dificuldade de demonstrar a efetiva liberdade de escolha exercida pelos condutores (136).

244. Daqui decorre que a alternativa proposta por alguns dos Estados‑Membros não se afigura como uma medida adequada para atingir os objetivos específicos prosseguidos pelo artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054.

245. Em conclusão, tendo em conta todas as considerações que precedem, na minha opinião, devem ser julgados improcedentes todos os fundamentos nos termos dos quais a obrigação relativa ao regresso dos condutores é manifestamente desadequada para realizar os objetivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa e vai além do que é necessário para realizar esses objetivos.

2)      Quanto aos fundamentos respeitantes à análise, pelo legislador da União, da proporcionalidade da obrigação relativa ao regresso dos condutores

i)      Argumentos das partes

246. A Roménia e a República da Polónia alegam que o legislador da União não analisou várias circunstâncias pertinentes da situação que o artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054 pretende regular, por não ter procedido a uma avaliação de impacto adequada. De facto, a versão final da disposição em causa não foi objeto de uma avaliação de impacto e, por isso, os efeitos dessa versão definitiva não foram tidos em conta, o que constitui uma violação do acordo interinstitucional.

247. Em primeiro lugar, a República da Polónia alega que o legislador não procedeu a uma análise adequada do impacto da obrigação relativa ao regresso dos condutores na segurança dos condutores. O legislador ignorou um parecer do CESE que lamentara que as alterações propostas não tivessem sido acompanhadas por uma avaliação aprofundada dos efeitos do cansaço dos condutores sobre a segurança dos passageiros, dos condutores e rodoviária (137). A Roménia sustenta que o impacto de repetidas viagens de longo curso em períodos curtos nos trabalhadores não foi tido em conta na adoção do artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054.

248. Em segundo lugar, a República da Polónia alega que o legislador não analisou a questão de saber se a execução da obrigação relativa ao regresso dos condutores não ia contribuir para uma intensificação do tráfego. Na prática, essa obrigação é executada através do transporte rodoviário, pelo que o cumprimento da referida obrigação gera 8 880 000 viagens de regresso por ano. Além disso, o legislador não teve em conta as distâncias consideráveis que os condutores dos Estados periféricos da União deverão percorrer para executar a referida obrigação.

249. Em terceiro lugar, a República da Polónia alega que o texto final da disposição em causa, ao contrário da sua versão inicial, no seu terceiro parágrafo, obriga os transportadores, sem que uma avaliação de impacto tenha sido realizada a esse respeito, a documentar a forma como cumprem a obrigação aí prevista e a conservar essa documentação para poderem apresentá‑la em caso de controlo. Este tipo de encargos devia ser precedido de uma análise exaustiva dos efeitos, tomando em consideração o facto de os transportadores serem maioritariamente PME.

250. O Conselho, o Parlamento e as partes intervenientes em apoio destas instituições pedem que o Tribunal se digne julgar improcedentes todos estes fundamentos.

ii)    Análise

251. A título preliminar, importa salientar que, no caso em apreço, é ponto assente que o legislador da União dispunha efetivamente de uma avaliação de impacto quando adotou o Regulamento 2020/1054 e que a disposição que prevê a obrigação relativa ao regresso dos condutores era abrangida por essa avaliação de impacto.

252. Todavia, o legislador da União adotou uma versão final desta disposição que era diferente da que constava da proposta do regulamento tempo de trabalho (138) e que não foi objeto de uma avaliação de impacto específica.

253. Essa versão final continha, fundamentalmente, três diferenças em relação à versão da disposição proposta pela Comissão.

254. Em primeiro lugar, a proposta de regulamento tempo de trabalho da Comissão impunha às empresas de transporte que organizassem o trabalho, para permitir ao condutor regressar exclusivamente «ao seu domicílio». A versão final da disposição adotada no Regulamento 2020/1054 prevê a possibilidade de as empresas de transporte escolherem entre dois locais para organizar o regresso do condutor, designadamente o domicílio do condutor e o centro operacional, analisados em pormenor nos n.^os 210 a 212, supra.

255. Em segundo lugar, esta proposta da Comissão exigia que a empresa permitisse o regresso do condutor em cada período de três semanas consecutivas. A versão final da disposição, em contrapartida, permite o regresso do condutor, normalmente (139), em cada período de quatro semanas consecutivas.

256. Em terceiro lugar, a versão final da disposição em causa acrescentou um terceiro parágrafo, que não estava previsto na proposta da Comissão, nos termos do qual a empresa documenta a forma como cumpre essa obrigação relativa ao regresso dos condutores e conserva a documentação nas suas instalações a fim de a apresentar a pedido das autoridades de controlo.

257. Daqui decorre que, excetuando a introdução do terceiro parágrafo, a versão final desta disposição adotada pelo legislador correspondia amplamente à prevista pela Comissão na sua proposta elaborada com base na avaliação de impacto. Como salienta o Conselho, essa versão final é, contudo, menos vinculativa para as empresas de transporte. De facto, ao prever um segundo local para onde efetuar o regresso e um período mais longo, a versão final oferece às referidas empresas um grau mais elevado de flexibilidade para a execução da obrigação de regresso que lhes é imposta.

258. É neste contexto que importa verificar, à luz das acusações aduzidas pelos Estados‑Membros, se, no caso em apreço, o legislador violou o princípio da proporcionalidade no que se refere ao facto de a versão final da disposição em causa não ter sido objeto de uma atualização da avaliação de impacto e de o terceiro parágrafo aditado não ter sido objeto de uma avaliação de impacto específica.

259. Em primeiro lugar, no que diz respeito à acusação de que o legislador não procedeu a uma análise adequada do impacto da obrigação relativa ao regresso dos condutores na segurança destes, relacionado com o cansaço suplementar que as viagens de regresso lhes causam, remeto para as considerações que efetuei nos n.^os 214 e 215 das presentes conclusões. Decorre dessas considerações que a obrigação de regresso implicará, de modo nenhum, tempo de condução adicional, pelo que não pode gerar cansaço suplementar para os condutores nem, portanto, riscos para a sua segurança. Pelo contrário, como já foi salientado várias vezes, a referida disposição visa precisamente melhorar a sua condição social.

260. Além disso, como foi salientado nos n.^os 217 e 229, supra, a avaliação de impacto revelou que a maior parte dos condutores, nomeadamente dos Estados‑Membros da UE‑13, já passava, antes da adoção da disposição em causa, menos de quatro semanas longe do seu local de residência, pelo que já podia razoavelmente esperar‑se, com base na referida avaliação de impacto, que a adoção da obrigação de regresso dos condutores afetasse um número limitado, ainda que não negligenciável, de condutores.

261. Quanto à referência, pela República da Polónia, ao parecer do CESE, saliento que, embora esse comité desempenhe um papel muito importante no procedimento legislativo, decorre do artigo 13.^o, n.^o 4, TUE e do artigo 300.^o, n.^o 1, TFUE que esse comité exerce funções consultivas. Daqui decorre que o legislador não está obrigado a seguir sempre as recomendações contidas num parecer desse comité, em especial, se considerar que dispõe de informações suficientes para efetuar alterações não substanciais a uma disposição em relação à versão dessa disposição prevista na proposta da Comissão com base numa avaliação de impacto.

262. Em segundo lugar, os Estados‑Membros, aduzem uma acusação relativa ao facto de o legislador não ter analisado a questão de saber se a execução da obrigação relativa ao regresso dos condutores não ia contribuir para a intensificação do tráfego que seria prejudicial, nomeadamente, para o ambiente (140).

263. A este respeito, importa, em primeiro lugar, salientar que a avaliação de impacto concluíra expressamente que «não [fora] identificado qualquer impacto ambiental» (141). Ora, na falta de outras explicações, tal afirmação não se afigura suficiente para justificar uma apreciação do impacto da disposição em causa no ambiente que permitisse, no âmbito da necessária ponderação dos diferentes objetivos e interesses em jogo, concluir pela proporcionalidade da referida medida no que se refere ao seu impacto no ambiente. Todavia, na minha opinião, decorre dos autos que o legislador podia, com base noutras informações de que dispunha na altura da adoção da disposição em causa, efetuar tal avaliação.

264. De facto, e em segundo lugar, como salientei várias vezes (142), a avaliação de impacto mostrava que a maioria dos condutores, quer nos Estados‑Membros designados «da UE‑15» quer nos designados «da UE‑13», já passava, antes da adoção da disposição em causa, menos de quatro semanas longe do seu local de residência, pelo que o impacto da medida no ambiente em consequência do aumento das emissões de CO2 limita‑se aos regressos adicionais que resultam da execução da medida em causa.

265. Em terceiro lugar, decorria também das informações de que o legislador dispunha, sem que essa informação tenha sido efetivamente contestada pelos Estados‑Membros interessados, que a aplicação da medida em causa era passível de fazer aumentar o tráfego de camiões em menos de 0,1 % (143).

266. Nestas condições, considero que não se pode acusar o legislador de não ter baseado a sua análise nos elementos e circunstâncias pertinentes da situação que a disposição em causa visava regular.

267. Em terceiro lugar, a República da Polónia alega a falta de avaliação de impacto no que diz respeito ao terceiro parágrafo do artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054, que obriga os transportadores a documentar a forma como cumprem a obrigação relativa ao regresso dos condutores.

268. A este respeito, saliento, todavia, em primeiro lugar, que, na sua avaliação de impacto, a Comissão realçara expressamente, fornecendo dados precisos, que o desrespeito pela legislação da União nos domínios social, comercial e do emprego, bem como a dificuldade em fazer respeitar as regras aplicáveis, figurava entre os principais problemas em matéria de transporte rodoviário (144). Ora, a disposição do referido terceiro parágrafo visa determinar que uma empresa demonstre que cumpriu as suas obrigações legais. A introdução de tal disposição responde, assim, a um problema claramente evidenciado na avaliação de impacto.

269. Em segundo lugar, decorre dos n.^os 232 e 233, supra, que a referida disposição não introduziu nenhum novo procedimento para satisfazer as exigências de prova do cumprimento da obrigação relativa ao regresso dos condutores, mas que, pelo contrário, o legislador introduziu um grau de flexibilidade significativo para as empresas.

270. Nestas condições, na minha opinião, não se pode considerar que o legislador da União violou o princípio da proporcionalidade ao não proceder a uma avaliação de impacto específica no que se refere a uma disposição que se limita a determinar que uma empresa demonstre que cumpriu as suas obrigações legais, sem introduzir nenhum procedimento novo para satisfazer as exigências de prova. Esta conclusão aplica‑se ainda mais numa situação em que a introdução da disposição responde a um problema expressamente evidenciado na avaliação de impacto.

271. Em conclusão, na minha opinião, resulta de todas as considerações que precedem que todos os fundamentos no sentido de que o artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054 não respeita as exigências decorrentes do princípio da proporcionalidade devem ser considerados improcedentes.

e)      Quanto à violação do artigo 91.^o, n.^o 2, e do artigo 94.^o TFUE

1)      Argumentos das partes

272. Nos seus recursos, a República da Polónia (processo C‑553/20) e a Roménia (processo C‑546/20) alegam que, ao adotar o artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054, o legislador da União não respeitou as exigências decorrentes do artigo 91.^o, n.^o 2, e do artigo 94.^o TFUE.

273. No que diz respeito à violação do artigo 91.^o, n.^o 2, TFUE, a República da Polónia alega que o caráter superficial da avaliação de impacto e a falta de tal avaliação relativamente à disposição em causa não permitem considerar que se teve em conta o impacto desta no nível de vida e no emprego em certas regiões, bem como na exploração de equipamentos de transporte. Apesar da margem de apreciação de que o legislador dispõe, a obrigação de ter em conta os elementos indicados no artigo 91.^o, n.^o 2, TFUE não se pode limitar a tomar conhecimento desses elementos, sob pena de privar a referida disposição da sua eficácia.

274. Em primeiro lugar, quanto ao efeito sobre a exploração de equipamentos de transporte, a avaliação de impacto não teve em conta, em especial, as consequências do aumento do número de viagens nos principais eixos rodoviários da União, resultante da obrigação de efetuar 8 880 000 viagens de regresso por ano. Ora, essas viagens suplementares aumentam o congestionamento das estradas e agravam, assim, ainda mais a degradação do estado das infraestruturas rodoviárias que já foi constatada pela Comissão. Neste contexto, deve ter‑se em conta a «lei da quarta potência» (145), de acordo com a qual o efeito de deterioração das estradas cresce de forma exponencial com o aumento do peso do veículo elevado à potência 4. Ainda que os veículos pesados sejam menos numerosos do que os veículos de turismo, o seu impacto nas infraestruturas é, por isso, muito mais significativo.

275. Em segundo lugar, quanto ao efeito sobre o emprego e o nível de vida, o aumento do tráfego rodoviário prejudica igualmente a qualidade de vida nas zonas situadas na proximidade dos principais nós rodoviários e a segurança rodoviária. Também não se teve em conta as consequências penosas para os condutores e para as empresas estabelecidas nos Estados periféricos da União, para os quais a duração média das viagens de regresso ao centro operacional é consideravelmente mais elevada, nem os encargos administrativos e organizacionais suplementares impostos às empresas de transporte, das quais mais de metade são PME, podendo assim, muito provavelmente, levar à falência de muitas empresas de transporte ou à sua transferência para Estados situados no centro da União. A apreciação contida na avaliação de impacto é limitada, sintética e demasiado superficial para permitir chegar a conclusões quanto aos efeitos da disposição em causa sobre o emprego em certas regiões.

276. No que diz respeito à violação do artigo 94.^o TFUE, a República da Polónia alega que, ao adotar a medida em causa, o legislador não teve em conta a situação económica dos transportadores e que a avaliação de impacto analisou de forma muito superficial os efeitos da regulamentação proposta sobre as PME. O aumento do número de quilómetros que resultam inevitavelmente da obrigação de regresso dos condutores deve ser apreciado no contexto do Pacote da Mobilidade no seu todo, do qual faz parte igualmente o Regulamento 2020/1055. Ora, de acordo com a República da Polónia, a aplicação das disposições deste regulamento originará 2 035 200 000 quilómetros em viagens por ano apenas para os veículos que regressam aos centros operacionais na Polónia. Admitindo que 60  % desses percursos sejam efetuados sem carga, esses veículos percorrerão num ano 1 221 120 000 quilómetros vazios. A República da Polónia considera que, entre as várias medidas disponíveis para garantir que os trabalhadores exerçam o seu direito ao repouso, o legislador da União escolheu, assim, a que é mais onerosa para as empresas.

277. Um dos efeitos dessa situação é a saída do mercado de uma parte das empresas de transporte do setor das PME estabelecidas nos Estados periféricos da União, para as quais, devido à sua distância em relação ao centro geográfico da União, é particularmente difícil cumprir os requisitos organizacionais atinentes à obrigação de regresso dos condutores ao centro operacional ou ao seu local de residência. Uma parte das empresas pode também decidir transferir o seu centro operacional para os Estados situados no centro da União. A premissa de que a decisão comercial de deslocalizar a empresa não é passível de lhes causar prejuízo não pode ser partilhada. A transferência da sede da empresa representa um encargo muito significativo para o funcionamento da empresa. Acresce que, ao contrário das multinacionais, a especificidade das PME traduz‑se, entre outros, no facto de estas estarem ligadas ao local a partir do qual prestam os seus serviços.

278. A adoção da disposição impugnada durante a pandemia de COVID‑19 demonstra igualmente que a situação económica dos transportadores não foi tomada em consideração. Ora, os efeitos económicos da pandemia fizeram‑se sentir especialmente no setor dos transportes, uma vez que este ficou sujeito à diminuição da procura e às restrições na passagem das fronteiras internas reinstituídas pelos Estados‑Membros. Ora, esses efeitos já existiam durante o procedimento legislativo, uma vez que o Pacote da Mobilidade foi adotado em julho de 2020.

279. A Roménia sustenta igualmente que a solução legislativa acolhida é contrária às exigências do artigo 91.^o, n.^o 2, e do artigo 94.^o TFUE uma vez que prejudica a situação dos transportadores. De facto, uma vez que a organização do regresso dos condutores implica perdas mais significativas para as empresas estabelecidas em Estados‑Membros situados na periferia geográfica da União, estas são forçadas, para reduzir os seus custos, a orientar as suas atividades para os estados da Europa Ocidental, criando aí filiais ou sucursais, ou mesmo deslocalizando para aí a sua atividade. Ora, o setor dos transportes constitui um setor essencial para a economia nacional, em especial para a Roménia e para outros Estados‑Membros situados na periferia geográfica da União, sobretudo no que diz respeito às exportações.

280. O Conselho, o Parlamento e as partes intervenientes em apoio destas instituições pedem que o Tribunal se digne julgar improcedentes todos estes fundamentos.

2)      Análise

i)      Quanto ao alcance do artigo 91.^o, n.^o 2, e do artigo 94.^o TFUE

281. Tanto o artigo 91.^o, n.^o 2, como o artigo 94.^o TFUE estão incluídos no título VI da parte III do Tratado FUE, relativo à política comum dos transportes, e preveem que, no âmbito da adoção de medidas abrangidas por essa política, sejam tidos em conta determinados elementos neles referidos.

282. Em primeiro lugar, quanto ao artigo 91.^o, n.^o 2, TFUE, esta disposição prevê que, na adoção das medidas com vista à execução da política comum dos transportes, a que se refere o n.^o 1 do mesmo artigo, são tidos em conta os casos em que a aplicação seja suscetível de afetar gravemente o nível de vida e o emprego em certas regiões, bem como a exploração de equipamentos de transporte.

283. Esta disposição do TFUE foi revista de forma substancial pelo Tratado de Lisboa. Enquanto a disposição anterior, ou seja, o artigo 71.^o, n.^o 2, CE, previa um processo legislativo especial que exigia a unanimidade para as medidas que afetassem gravemente o nível de vida e o emprego em certas regiões, bem como a exploração de equipamentos de transporte, o artigo 91.^o, n.^o 2, TFUE passa a prever apenas que «são tidos em conta» os casos em que a aplicação da medida afete gravemente esses parâmetros.

284. Nem o TFUE nem a jurisprudência definem os conceitos de «nível de vida e emprego em certas regiões» ou de «exploração de equipamentos de transporte». A este respeito, pode, contudo, salientar‑se que as «regiões» nas quais a afetação grave do nível de vida e do emprego deve ser tomada em consideração podem consistir num ou mais Estados‑Membros. Além disso, o conceito de «exploração de equipamentos de transporte» pode, na minha opinião, ser entendido no sentido de que inclui as infraestruturas de transporte terrestre, marítimo e aéreo que são exploradas como instalações abertas aos utentes.

285. Em todo o caso, como decorre da utilização do termo «gravemente», o efeito da aplicação da medida em causa sobre os parâmetros indicados na referida disposição deve ser bastante significativo. A mera afetação desses parâmetros por uma medida não basta para desencadear a aplicação da referida disposição.

286. Em segundo lugar, quanto ao artigo 94.^o TFUE, esta disposição prevê que qualquer medida relativa aos preços e condições de transporte, tomada no âmbito dos Tratados, deve ter em conta a situação económica dos transportadores. O objetivo desta disposição é impedir que uma medida relativa aos preços e condições de transporte sirva apenas os interesses dos utentes da estrada ou outros interesses públicos (146), negligenciando, assim, completamente a situação económica das empresas de transporte.

287. Em relação ao conteúdo da obrigação prevista no artigo 94.^o TFUE, o Conselho alega que a fixação de preços no domínio dos transportes rodoviários de mercadorias foi desregulamentada (147) e que a disposição em causa, ou seja, o artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054, não se refere aos preços do transporte enquanto tais. A este respeito, pode, todavia, perguntar‑se se a referida obrigação prevista no artigo 94.^o TFUE apenas se aplica a medidas que têm diretamente os preços e as condições de transporte como objeto, ou também a medidas que aumentem os custos e se repercutam na rentabilidade das empresas de transporte, ou seja, que influenciem indiretamente os preços (148). Se for esta a interpretação a adotar, então uma medida que tenha um impacto indireto nos preços do transporte é abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 94.^o TFUE.

288. Tanto o artigo 91.^o, n.^o 2, como o artigo 94.^o TFUE preveem a mera obrigação de ter «em conta», não tendo, por isso, um valor absoluto (149).

289. Estas disposições obrigam o legislador da União, no âmbito da adoção de medidas no domínio da política comum dos transportes, a ter em conta os parâmetros e objetivos específicos aí referidos. Criam o mesmo grau de obrigação jurídica que as cláusulas transversais dos artigos 8.° e seguintes TFUE, que estabelecem igualmente a obrigação de o referido legislador ter «em conta» determinados objetivos políticos na definição e execução do conjunto das suas políticas e das suas ações (150).

290. As disposições do artigo 91.^o, n.^o 2, e do artigo 94.^o TFUE exigem e pressupõem, portanto, uma ponderação, pelo legislador, dos objetivos prosseguidos com uma determinada medida e dos interesses em jogo (151).

291. Contudo, como salientaram corretamente o Parlamento e a Alemanha, a obrigação, prevista nestas duas disposições, de ter em conta os elementos aí mencionados não implica qualquer restrição do poder discricionário de que o legislador dispõe no âmbito das competências que lhe são conferidas nos domínios, como a política comum dos transportes (152), em que a sua ação implica escolhas de natureza política, económica ou social e em que é chamado a efetuar apreciações e avaliações complexas na procura de estabelecer um equilíbrio entre os diferentes interesses em jogo.

292. A necessidade de encontrar esse equilíbrio não exclui, assim, de modo nenhum, a possibilidade de o legislador adotar atos que tenham efeitos negativos sobre os parâmetros indicados nas duas disposições referidas. A obrigação do legislador que decorre dessas mesmas disposições é a de ter em conta os efeitos prejudiciais sobre esses parâmetros, — nos casos referidos no artigo 91.^o, n.^o 2, TFUE, apenas os casos de afetação «grave» dos referidos parâmetros — na ponderação dos objetivos prosseguidos com uma medida e dos interesses em jogo, que se enquadra, em última análise, na apreciação da proporcionalidade da medida.

293. Neste contexto, devido à necessidade de ponderação desses diferentes objetivos e interesses, bem como à complexidade da aplicação desses critérios, a fiscalização jurisdicional deve necessariamente limitar‑se à questão de saber se o legislador da União cometeu um erro manifesto de apreciação quanto às condições de aplicação do artigo 91.^o, n.^o 2, e do artigo 94.^o TFUE (153).

294. É à luz destas considerações que importa analisar os fundamentos relativos à violação do artigo 91.^o, n.^o 2, e do artigo 94.^o TFUE.

ii)    Quanto às violações alegadas do artigo 91.^o, n.^o 2, e do artigo 94.^o TFUE

295. No que diz respeito, em primeiro lugar, à alegada violação da exigência prevista no artigo 91.^o, n.^o 2, TFUE, de ter em conta a afetação grave dos equipamentos de transporte, suscitada pela República da Polónia, há que observar que este Estado‑Membro não provou nem que a aplicação da obrigação relativa ao regresso dos condutores prevista no artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054 originaria tal afetação grave nem que o legislador cometeu um erro manifesto de apreciação a esse respeito ao adotar a medida em causa.

296. A República da Polónia alega um aumento significativo do número de viagens nos principais eixos rodoviários da União, mas não contesta verdadeiramente a afirmação do Conselho de que resulta das informações de que o legislador dispõe que a aplicação da medida em causa era passível de fazer aumentar o tráfico de camiões em menos de 0,1  % (154). Ora, mesmo admitindo que esta percentagem devia ser ajustada em aplicação da «lei da quarta potência» referida pela República da Polónia, há que observar que, em tais condições, não se pode afirmar que a disposição em causa é passível de ter efeitos graves sobre as infraestruturas rodoviárias.

297. Quanto ao restante, a República da Polónia limita‑se a alegar que o referido aumento do número de viagens agrava o estado das infraestruturas de transporte, que já é um estado insatisfatório. Contudo, não fornece provas de que o efeito resultante da aplicação da medida em causa sobre as referidas infraestruturas é tal que justifica a conclusão de que se verifica uma afetação «grave» na aceção do artigo 91.^o, n.^o 2, TFUE.

298. No que diz respeito, em segundo lugar, à alegada violação da exigência prevista no artigo 91.^o, n.^o 2, TFUE, de ter em conta a afetação grave do nível de vida e do emprego em certas regiões, à luz das considerações e da percentagem referidas no n.^o 265, supra, também não se pode afirmar que a disposição em causa tem efeitos graves sobre a qualidade de vida nas regiões situadas junto dos grandes eixos de transporte rodoviário e sobre a segurança rodoviária.

299. Quanto à acusação de que não foram tidas em conta as consequências penosas para os condutores, remeto para os n.^os 201 e seguintes, bem como para os n.^os 214 e 215, supra, dos quais decorre que, pelo contrário, a disposição em causa foi adotada precisamente para melhorar as condições sociais dos condutores. Por outro lado, ainda que o artigo 91.^o, n.^o 2, TFUE mencione o emprego e o nível de vida em certas regiões, as quais, como referi (155), podem corresponder a um ou vários Estados‑Membros, tal não altera o facto de o legislador da União não poder ignorar outras regiões ou a situação da União no seu todo (156).

300. Quanto à acusação de que não foram tidas em conta as consequências geradas para as empresas de transporte estabelecidas nos Estados‑Membros situados na periferia da União, devido ao aumento dos seus custos, remeto para os n.^os 224 a 234 e para os n.^os 216 e seguintes das presentes conclusões, dos quais resulta que, na ponderação dos interesses efetuada pelo legislador da União no quadro da sua ampla margem de apreciação em matéria de política comum dos transportes — ponderação que o artigo 91.^o, n.^o 2, TFUE pressupõe (157) —, os eventuais efeitos negativos que decorrem da disposição em causa para as empresas que escolheram um modelo económico como o descrito no n.^o 174, supra, não implicam uma violação do princípio da proporcionalidade.

301. Além disso, há que salientar que a estrutura da oferta e da procura de mão‑de‑obra foi igualmente analisada na avaliação de impacto (158). A estrutura do mercado, incluindo a grande proporção de PME, foi também expressamente tomada em consideração na avaliação de impacto, que mostrava que a medida em causa teria efeitos diversos nas diferentes regiões da União (159).

302. No que diz respeito, em terceiro lugar, à alegada violação do artigo 94.^o, TFUE, os argumentos relativos à não tomada em consideração da situação económica dos transportadores e as críticas à avaliação de impacto no que se refere à tomada em consideração das PME foram analisadas nos números anteriores das presentes conclusões.

303. Quanto ao restante, saliento que os argumentos relativos ao Regulamento 2020/1055 serão analisados na parte das presentes conclusões dedicada aos recursos contra esse regulamento. A este respeito, importa observar que, embora os Regulamentos 2020/1055 e 2020/1054 façam parte de um pacote de medidas adotadas de forma coordenada, prosseguem objetivos que não são totalmente coincidentes. Enquanto a obrigação relativa ao regresso dos condutores visa, no quadro dos objetivos gerais do Regulamento 2020/1054, os objetivos de caráter fundamentalmente social referidos pormenorizadamente nos n.^os 196 a 205, supra, o Regulamento 2020/1055 visa os objetivos diferentes referidos nos n.^os 578 e 693, infra. Daqui decorre que a análise relativa à ponderação dos interesses efetuada pelo legislador e a proporcionalidade das medidas adotadas nestes dois regulamentos não são necessariamente as mesmas, pelo que, em princípio, não se pode retirar argumentos de um regulamento para pôr em causa a legalidade do outro.

304. Quanto à acusação de que o legislador da União escolheu a alternativa mais pesada para as empresas de transporte, há que observar que, além da alternativa discutida nos n.^os 241 a 244, a República da Polónia não especifica que outras alternativas menos pesadas teriam sido possíveis.

305. Quanto aos argumentos relativos aos riscos de retirada do mercado ou de deslocalização de uma parte das empresas de transporte do setor das PME estabelecidas nos Estados periféricos da União, remeto para os desenvolvimentos constantes dos n.^os 172 a 180, dos n.^os 216 e seguintes, bem como do n.^o 234 das presentes conclusões.

306. Por último, quanto aos argumentos apresentados pela República da Polónia a respeito da pandemia de COVID‑19, saliento que, embora esta pandemia tenha tido consequências graves em vários setores económicos, entre os quais está também o setor dos transportes rodoviários, trata‑se de uma situação excecional e temporária que não pode dissuadir o legislador da União de adotar regras sociais adequadas que se apliquem a longo prazo. Daqui decorre que a pandemia de COVID‑19 não pode ser invocada para alegar uma pretensa violação do artigo 94.^o TFUE.

307. Resulta do exposto que, na minha opinião, os fundamentos relativos à violação do artigo 91.^o, n.^o 2, e do artigo 94.^o TFUE devem ser julgados improcedentes.

f)      Quanto à violação das disposições de direito da União relativas à política em matéria de ambiente e de alterações climáticas

1)      Argumentos das partes

308. Nos seus recursos, a República da Lituânia (processo C‑541/20), e a República da Polónia (processo C‑553/20) alegam que o artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054 viola várias disposições do direito da União relativas à política em matéria de ambiente e de alterações climáticas. A República da Lituânia alega a violação do artigo 3.^o, n.^o 3, TUE e dos artigos 11.° e 191.^o TFUE. A República da Polónia alega a violação do artigo 11.^o TFUE e do artigo 37.° da Carta.

309. A República da Lituânia alega que o artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054, ao impor a obrigação de fazer regressar regularmente os condutores, viola o artigo 3.^o, n.^o 3, TUE, os artigos 11.° e 191.^o TFUE, bem como a política da União em matéria de ambiente e de alterações climáticas, uma vez que é incompatível com esta e com a obrigação de assegurar a compatibilidade das medidas da política de transportes da União com as outras políticas da União. A proteção do ambiente constitui um dos objetivos essenciais da União e as exigências nessa matéria devem ser integradas na execução da política comum dos transportes. Acresce que, quando estava em curso o processo de adoção do Regulamento 2020/1054, a Comissão já elaborara um Pacto Ecológico Europeu (160), no qual a União fixara para si o objetivo de alcançar a neutralidade climática até 2050. De acordo com os dados da Comissão, o setor dos transportes é responsável por um quarto das emissões de gases com efeito de estufa da União, e esses valores continuam a aumentar. Para alcançar a neutralidade climática, será necessária uma redução de 90  % das emissões do setor dos transportes até 2050 (161). Em 12 de dezembro de 2019, o Conselho Europeu adotou esse objetivo e pediu expressamente ao Conselho que fizesse avançar os trabalhos nesse domínio (162). Ora, ao adotar o artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054, o legislador da União não teve em conta esses objetivos. De facto, atendendo a que a maior parte da procura de transporte rodoviário de mercadorias se verifica, de acordo com os dados da Comissão, nos Estados‑Membros situados no centro da União ou em redor desse centro, enquanto a maior parte da procura de pessoal dos transportes provém de Estados‑Membros situados na periferia da União, essa disposição impõe uma obrigação que fará aumentar artificialmente a circulação rodoviária, o número de camiões que circulam sem mercadorias ou o número de outros veículos destinados a transportar os trabalhadores, o consumo de combustível e as libertações de CO2 para o ambiente, reduzindo assim a eficácia do sistema de transportes e aumentando a poluição e a congestão. Os problemas que a referida disposição causará ao ambiente e ao clima serão incontestavelmente de grande dimensão, uma vez que, de acordo com os dados da Comissão, o setor dos transportes emprega cerca de 2,9 milhões de trabalhadores.

310. A República da Polónia, por seu turno, sustenta, no processo C‑553/20, que o artigo 11.^o TFUE e o artigo 37.° da Carta foram violados visto que não foram tidas em conta as exigências decorrentes da proteção do ambiente. Resulta dessas duas disposições que as instituições da União estão obrigadas a abster‑se de tomar medidas que sejam passíveis de comprometer a realização dos objetivos de proteção do ambiente, além das medidas relacionadas com os artigos 191.° e 192.^o TFUE. O princípio da integração das exigências em matéria de ambiente nas outras políticas da União, que decorre das referidas disposições, permite conciliar os objetivos e as exigências de proteção do ambiente com os outros interesses e finalidades prosseguidos pela União, bem como com a promoção de um desenvolvimento sustentável. Tal princípio constitui, em si mesmo, um fundamento de anulação de um ato da União quando os interesses ambientais não tenham, manifestamente, sido tidos em conta ou tenham sido totalmente ignorados. Atendendo ao amplo caráter horizontal do artigo 11.^o TFUE, importa, quando se aprecie se uma determinada medida contribui de forma suficiente para a proteção do ambiente, não a considerar isoladamente em relação às outras medidas adotadas pela União para esse fim e ligadas à atividade em causa, antes é o conjunto das medidas adotadas pela União nesse domínio que fornece o quadro adequado para tal apreciação. A fiscalização jurisdicional relativa à apreciação da conformidade da ação do legislador da União com esse princípio da integração deve ser análoga à efetuada pelo Tribunal Geral quando teve de apreciar se a ação da Comissão respeitava o princípio da solidariedade energética. Uma interpretação do artigo 11.^o TFUE no sentido de que apenas diz respeito a domínios do direito e não a medidas específicas teria como efeito relativizar consideravelmente a sua importância. As exigências de proteção do ambiente devem ser tidas em conta inclusivamente na determinação das diferentes medidas que integram o domínio em causa do direito da União. Nestas condições, cabia ao referido legislador ter em conta as exigências ambientais antes da adoção da obrigação de regresso, o que implicava, nomeadamente, proceder a uma avaliação do impacto das normas previstas no ambiente e assegurar que estas não seriam prejudiciais à realização dos objetivos fixados nos outros atos de direito derivado adotados no domínio do ambiente. O Parlamento e o Conselho estavam obrigados, em seguida, a ponderar os interesses em conflito e a efetuar, se necessário, as alterações adequadas.

311. É sabido que a poluição do ar pelas emissões dos transportes causa vários problemas de saúde para os quais contribui, principalmente, o transporte rodoviário. A obrigação de regresso imposta pelo artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054 implica viagens suplementares que geram um aumento das emissões de CO2 e dos poluentes atmosféricos, emissões essas passíveis de ter um impacto significativo na realização dos objetivos ambientais da União decorrentes, nomeadamente, do Pacto Ecológico Europeu, do objetivo de alcançar a neutralidade climática da União até 2050 através da redução de 90  % das emissões globais dos transportes relativamente aos níveis de 1990 e dos objetivos estabelecidos para os Estados‑Membros pela legislação da União nessa matéria. As emissões adicionais de óxido de azoto e de poeiras causadas pela aplicação da referida disposição e da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas, previstas no Regulamento 2020/1055, podem pôr em causa a efetividade da ação definida pelos Estados‑Membros nos planos nacionais para o ambiente. Esses efeitos negativos estão documentados nas avaliações do impacto ambiental da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas, fornecidas durante o processo legislativo, nomeadamente pelos Estados‑Membros, pela carta da IRU, pelo relatório da KPMG encomendado por uma associação búlgara e pela nota do European Centre for International Political Economy (ECIPE). A Comissão, por intermédio da Comissária Vălean (163), pôs em causa a conformidade da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas com as ambições do Pacto Ecológico Europeu e as conclusões do Conselho Europeu de 2019. Apesar disso, o Parlamento e o Conselho não procederam a uma avaliação adequada do impacto da obrigação de regresso dos condutores na realização dos objetivos ambientais da União e no cumprimento das obrigações que incumbem aos Estados‑Membros por força dos atos no domínio do ambiente. Essa falta de avaliação do impacto constitui uma violação manifesta da sua obrigação de proceder a tal avaliação, decorrente do artigo 11.^o TFUE (164).

312. O Conselho, o Parlamento e as partes intervenientes em apoio destas instituições pedem que o Tribunal se digne julgar improcedentes todos estes fundamentos.

2)      Análise

313. A questão da violação da política da União em matéria de ambiente e de alterações climáticas será objeto de uma análise exaustiva no âmbito dos recursos interpostos contra o artigo 1.^o, ponto 3, alínea b), do Regulamento 2020/1055, que exige que os transportadores prevejam o regresso dos veículos ao Estado de estabelecimento a cada oito semanas, análise para a qual, tendo em conta a semelhança dos argumentos apresentados pela República da Lituânia e a República da Polónia nos respetivos recursos paralelos, tomo a liberdade de remeter em larga medida (165).

314. Assim, limitar‑me‑ei a referir que, uma vez que o artigo 52.^o, n.^o 2, da Carta dispõe que os direitos reconhecidos por esta que se regem por disposições constantes dos Tratados são exercidos de acordo com as condições e os limites por eles definidos, o direito a um elevado nível de proteção do ambiente consagrado na Carta deve ser entendido e interpretado de acordo com as condições e os limites, se for o caso, previstos no artigo 3.^o, n.^o 3, TUE e nos artigos 11.° e 191.^o TFUE (166). O artigo 37.° da Carta não constitui, portanto, uma norma jurídica autónoma independente dessas outras disposições de direito primário.

315. No que diz respeito ao artigo 3.^o, n.^o 3, TUE, a sua dimensão programática exclui‑o dos parâmetros que permitem apreciar a conformidade com o direito primário de uma disposição de direito derivado. Na minha opinião, não lhe pode ser dada uma aplicação autónoma relativamente às disposições específicas do Tratado que concretizam os objetivos gerais nele elencados (167).

316. No que diz respeito ao artigo 11.^o TFUE, apesar da redação aparentemente imperativa, não estou convencido de que esta disposição dê origem a obrigações para o legislador da União tão precisas como as invocadas pelas recorrentes, uma vez que este é apenas obrigado a integrar as exigências relacionadas com a proteção do ambiente, sem mais pormenores. Resulta desta imprecisão que a acusação suscitada pela República da Polónia relativa à violação do artigo 11.^o TFUE devido à alegada falta de avaliação de impacto — que, de resto, não se sabe ao certo se diz respeito à obrigação de regresso dos condutores enquanto tal ou à obrigação, diferente, de regresso dos veículos — não pode proceder (168).

317. Além disso, embora o artigo 11.^o TFUE se refira, de facto, às políticas e ações da União, essa referência não deve ser interpretada como uma obrigação sistemática, na adoção de cada disposição individual, de integrar as exigências relacionadas com a proteção do ambiente, ou mesmo de lhes dar primazia. Atendendo ao caráter transversal do artigo 11.^o TFUE, é, em última análise, a forma como a União integra e tem em conta essas exigências nas suas políticas que permite determinar se esta atua em conformidade com o que essa disposição prevê e se o seu legislador exerceu as suas competências respeitando o objetivo que lhe é fixado pela referida disposição.

318. Tal interpretação parece ser corroborada pela própria natureza da ação legislativa, que consiste em ter de arbitrar, num determinado domínio, entre interesses divergentes e de ponderar objetivos muitas vezes contraditórios. Assim, ainda que a obrigação de regresso dos condutores, considerada isoladamente, tenha consequências negativas para o ambiente (169), esta simples constatação não basta para concluir pela violação do artigo 11.^o TFUE, dado que, por outro lado, o legislador da União levou a cabo várias ações com o intuito de conter os efeitos negativos do transporte rodoviário de mercadorias (170) e que essas alegadas consequências constituem os custos ambientais do progresso social.

319. Saliento igualmente que os diferentes estudos e análises referidos pela República da Polónia, em especial, procuram descrever e avaliar os alegados efeitos negativos sobre o ambiente que decorrem da adoção, pelo legislador da União, da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas ao Estado‑Membro de estabelecimento. São os mesmos que são abundantemente referidos e comentados no âmbito dos recursos contra o artigo 1.^o, n.^o 3, alínea a), do Regulamento 2020/1055, para os quais remeto. Contudo, a obrigação de regresso dos condutores não se confunde com a dos veículos (171).

320. No que diz respeito ao artigo 191.^o TFUE, observo que o Regulamento 2020/1054 não é uma medida adotada no âmbito da política da União em matéria de ambiente e que não foi sustentado que as instituições recorridas se enganaram na base jurídica. Além disso, uma medida não pode ser considerada uma ação no domínio do ambiente apenas pelo facto de dever ter em conta exigências ambientais (172). Nestas condições, a invocação do artigo 191.^o TFUE não é pertinente.

321. Por último, quanto à alegação de que a obrigação de regresso é contrária aos objetivos fixados, por outro lado, pelo Conselho Europeu, pelo Pacto Ecológico Europeu e pelos outros instrumentos de direito derivado, há que recordar o seguinte. Primeiro, a legalidade interna de um ato de direito derivado não pode ser apreciada à luz de outro ato da União do mesmo nível normativo (173), exceto se o mesmo tiver sido adotado em aplicação deste último ato ou se estiver expressamente previsto, num destes dois atos, que um tem primazia sobre o outro (174), o que não é o caso do Regulamento 2020/1054. Além disso, eventuais tensões, dentro dos Estados‑Membros, entre os objetivos que lhes são atribuídos pelas várias regulamentações da União que lhes sejam aplicáveis apenas podem levar à declaração de uma violação, por um Estado‑Membro, das suas obrigações decorrentes de uma ou de outra destas regulamentações, sem que, por essa razão, uma das referidas regulamentações possa ser declarada contrária a outra do mesmo nível normativo (175). Segundo, atendendo à sua natureza essencialmente política, e perante a não devolução da iniciativa legislativa ao Conselho Europeu, não pode ser retirada nenhuma conclusão útil para a resolução dos presentes recursos se se confirmar a alegada contradição com as conclusões deste último (176). Terceiro, o Pacto Ecológico Europeu resulta de uma comunicação da Comissão que não faz parte dos parâmetros que se impunham ao legislador da União no momento da adoção da obrigação de regresso dos condutores.

322. Consequentemente, os fundamentos relativos à violação da política da União em matéria de ambiente e de alterações climáticas devem ser julgados improcedentes.

g)      Quanto à violação dos princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação

1)      Argumentos das partes

323. Nos seus recursos, a República da Lituânia (processo C‑541/20), a República da Bulgária (processo C‑543/20) e a Roménia (processo C‑546/20) alegam que o artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054 não respeita as exigências decorrentes do princípio da não discriminação, previsto no artigo 18.^o TFUE. A República da Bulgária refere igualmente os artigos 20.° e 21.° da Carta, o princípio da igualdade dos Estados‑Membros, previsto no artigo 4.^o, n.^o 2, TUE, bem como o artigo 95.^o, n.^o 1, TFUE e a livre prestação de serviços.

324. Em primeiro lugar, estes três Estados‑Membros alegam que o artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054 viola o princípio da não discriminação já que permite uma discriminação entre os transportadores estabelecidos nos Estados‑Membros situados na periferia geográfica da União e os que estão estabelecidos nos Estados‑Membros situados no centro da União. De facto, a organização do trabalho dos veículos pesados para poderem regressar ao seu domicílio ou ao Estado‑Membro de estabelecimento, pelo menos, a cada quatro semanas é claramente menos restritiva para os transportadores estabelecidos em Estados‑Membros que tenham um vasto mercado nacional, cujos condutores efetuem transportes no Estado‑Membro de estabelecimento do transportador, na proximidade do seu local de residência, do que para os transportadores estabelecidos em Estados‑Membros periféricos, cujo mercado nacional seja limitado e que se concentrem no transporte internacional. Em especial, a Roménia alega que a obrigação de garantir o regresso dos condutores provoca perdas significativas para as sociedades estabelecidas nos Estados‑Membros situados na periferia geográfica da União, que são, em todo o caso, claramente mais elevadas do que as das sociedades estabelecidas na Europa Central ou Ocidental.

325. A República da Lituânia alega, além disso, que a discriminação criada pela disposição em causa das empresas dos Estados‑Membros situados na periferia da União dificulta o exercício das liberdades do mercado interno, uma vez que essas empresas estão numa situação desfavorável em relação às empresas do centro da União e das regiões situadas em redor desse centro. O artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054 é, assim, uma medida protecionista, através da qual as empresas dos Estados periféricos são afastadas do mercado do transporte de uma parte do território da União, destinada a reduzir o volume de atividades dessas empresas, uma vez que estas devem não só propor aos condutores condições de trabalho que restringem a sua liberdade de circulação, mas também organizar a sua atividade de tal forma que uma parte dos trajetos efetuados pelos veículos não é rentável ou que os veículos ficam vazios à espera que os condutores sejam substituídos ou regressem do centro operacional ou do Estado de residência após o seu período de descanso.

326. Em segundo lugar, a República da Bulgária e a República da Lituânia alegam que a disposição impugnada leva a discriminar entre os condutores que trabalham para transportadores estabelecidos em Estados‑Membros situados na periferia geográfica da União e os que trabalham para transportadores de Estados‑Membros situados no centro da União, uma vez que o regresso ao Estado de residência impõe um trajeto de longa distância durante períodos curtos, o que pode não ser desejado e agravar a situação do condutor. No âmbito do mesmo Estado‑Membro, a exigência em causa cria uma discriminação entre os condutores locais e os de outros Estados‑Membros. Além disso, os trabalhadores dos Estados‑Membros situados na periferia da União são colocados numa situação objetivamente mais complicada, uma vez que, para exercerem o seu direito a férias, têm de percorrer distâncias maiores e perder mais tempo em relação aos trabalhadores das regiões situadas em redor do centro da União.

327. Em terceiro lugar, a República da Bulgária alega que a obrigação relativa ao regresso dos condutores viola igualmente o princípio da igualdade dos Estados‑Membros devido à posição claramente mais desfavorável na qual estão os Estados‑Membros situados na periferia da União.

328. O Conselho, o Parlamento e as partes intervenientes em apoio destas instituições pedem que o Tribunal se digne julgar improcedentes todos estes fundamentos.

2)      Análise

329. A República da Lituânia, a República da Bulgária e a Roménia alegam que a obrigação relativa ao regresso do condutor viola os princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação sob três pontos de vista: primeiro, cria uma discriminação entre os transportadores; segundo, leva a uma discriminação entre os condutores; e, terceiro, cria uma discriminação entre diferentes Estados‑Membros.

330. A título preliminar, importa recordar que, como decorre da jurisprudência referida no n.^o 79, supra, o caráter comparável de situações diferentes é apreciado à luz do objeto e da finalidade do ato da União que institui a distinção em causa. Os objetivos da disposição em causa foram expostos nos n.^os 196 e seguintes, supra, para os quais remeto.

331. Em primeiro lugar, quanto à discriminação entre os transportadores alegadamente criada pela obrigação de regresso dos condutores, importa, antes de mais, salientar que, como foi observado no n.^o 167, supra, a obrigação relativa ao regresso dos condutores aplica‑se indistintamente e da mesma forma a qualquer empresa de transportes que efetue transportes rodoviários abrangidos pelo âmbito de aplicação do Regulamento n.^o 561/2006. A disposição aplica‑se seja qual for a nacionalidade do empregador (e também do condutor).

332. Daqui decorre que esta obrigação, enquanto tal, não estabelece explicitamente nenhuma distinção entre empresas de transporte.

333. No entanto, os três Estados‑Membros referidos alegam, em substância, que, apesar de se aplicar indistintamente a todas as empresas de transporte, a obrigação relativa ao regresso dos condutores afeta sobretudo as empresas de transporte estabelecidas nos Estados‑Membros situados na periferia geográfica da União, o que leva a uma discriminação proibida pelo direito da União.

334. A este respeito, salientei no n.^o 174, supra, que a obrigação relativa aos condutores é passível de afetar sobretudo as empresas de transporte que tenham optado, pelas suas próprias razões comerciais, por se estabelecer num Estado‑Membro situado na periferia da União, embora exerçam, permanente ou maioritariamente, as suas atividades noutros Estados‑Membros longínquos onde prestam o essencial dos seus serviços de transporte, sem, contudo, exercerem o seu direito de se estabelecer nesses Estados‑Membros, que o direito da União lhes garante (177).

335. Resulta, por outro lado, da avaliação de impacto, como foi salientado no n.^o 229, supra, que grande parte das empresas de transporte, incluindo as situadas na periferia da União, já exercia as suas atividades de forma compatível com a obrigação relativa ao regresso dos condutores.

336. Nestas condições, como foi observado no n.^o 230, supra, foram precisamente as práticas de «nomadismo dos condutores», que diziam respeito a um número não negligenciável de condutores e que tinham sido identificadas como um dos fatores que contribuíam para a deterioração das condições sociais dos condutores, que o legislador da União pretendeu regular a fim de prosseguir os objetivos estratégicos do Regulamento 2020/1054, ou seja, melhorar as condições de trabalho dos condutores, assegurar uma concorrência leal e sem distorções entre os transportadores e contribuir para a segurança rodoviária de todos os utentes da estrada (178).

337. Ora, como salientei no n.^o 220, supra, o Tribunal de Justiça já reconheceu que o legislador da União tem o direito de adaptar um ato legislativo para proceder a um reequilíbrio dos interesses em presença com o objetivo de aumentar a proteção social dos condutores através da alteração das condições nas quais se exerce a livre prestação de serviços.

338. Ora, uma medida de harmonização da União tem inevitavelmente efeitos divergentes nos diversos Estados‑Membros (179). O legislador não pode estar obrigado a compensar as diferenças de custos entre os operadores económicos decorrentes das suas escolhas de modelo económico e das diferentes condições em que são colocados (180) devido a essas escolhas, como as que decorrem de realidades geográficas (181).

339. Em seguida, no âmbito da fiscalização jurisdicional limitada que, num domínio como a política de transportes, o Tribunal de Justiça reconheceu igualmente no que se refere ao respeito pelo princípio da igualdade de tratamento (182), o juiz da União não pode substituir pela sua a apreciação do legislador da União, pondo em causa a escolha do legislador de contrariar, adotando uma disposição aplicável indistintamente a qualquer empresa de transportes, determinadas práticas identificadas como contribuindo para a deterioração das condições sociais dos condutores, ainda que essa escolha implique que certas empresas que tenham escolhido um tipo de modelo económico tenham de suportar custos mais elevados.

340. Quanto aos argumentos da República da Lituânia no sentido de que a alegada discriminação criada pela disposição em causa das empresas dos Estados‑Membros situados na periferia da União dificulta o exercício das liberdades do mercado interno, remeto para as considerações tecidas nos n.^os 167 a 180, supra, nas quais expus as razões pelas quais a obrigação relativa ao regresso dos condutores não viola as disposições do Tratado FUE em matéria de liberdades fundamentais.

341. Em segundo lugar, quanto à discriminação entre os condutores criada, de acordo com a República da Lituânia e a República da Bulgária, pela obrigação de regresso dos condutores, saliento, a título subsidiário (183), que a situação dos condutores que trabalham em empresas de transporte estabelecidas em Estados‑Membros situados na periferia geográfica da União e a dos condutores que trabalham para transportadores estabelecidos em Estados‑Membros situados no centro da União são comparáveis no que diz respeito ao direito de ter a possibilidade de regressar ao seu local de residência num prazo razoável.

342. Nestas condições, é difícil considerar que o legislador da União cometeu um erro manifesto ou excedeu claramente o seu poder de apreciação ao abster‑se de estabelecer uma distinção entre os diferentes trabalhadores em função da distância maior ou menor que esses trabalhadores têm de percorrer para regressar à sua residência ou ao centro operacional do empregador e, assim, de recusar ou limitar a um grupo de trabalhadores o direito de regresso devido ao modelo económico escolhido pelo respetivo empregador.

343. A este respeito, partilho da opinião do Conselho de que todos os condutores do setor dos transportes rodoviários estão numa situação comparável no que diz respeito ao seu direito de regresso, pelo que devem beneficiar dos mesmos direitos, apesar dos diferentes encargos que o exercício desse direito acarreta para os respetivos empregadores em função dos modelos económicos que estes escolheram.

344. Em terceiro lugar, quanto à discriminação entre diferentes Estados‑Membros alegadamente criada pela obrigação relativa ao regresso dos condutores, mesmo admitindo que determinados Estados‑Membros sejam indiretamente mais afetados do que outros pela disposição em causa, como acabei de salientar, o Tribunal de Justiça já decidiu que um ato da União que tenha por objeto uniformizar as normas dos Estados‑Membros, desde que se aplique de forma igual a todos os Estados‑Membros, não pode ser considerado discriminatório, sendo que tal ato de harmonização cria inevitavelmente efeitos divergentes consoante o estado anterior das diferentes legislações nacionais (184).

345. Face ao exposto, considero que os fundamentos apresentados contra o artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054, relativos à violação dos princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação, devem ser julgados improcedentes na sua totalidade.

h)      Conclusão quanto aos fundamentos sobre a obrigação relativa ao regresso dos condutores

346. Resulta de todas as considerações que precedem que, na minha opinião, importa julgar improcedentes todos os fundamentos apresentados pela República da Lituânia no processo C‑541/20, pela República da Bulgária no processo C‑543/20, pela Roménia no processo C‑546/20 e pela República da Polónia no processo C‑553/20, contra o artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054, que prevê a obrigação relativa ao regresso dos condutores.

2.      Quanto aos fundamentos relativos à proibição de repouso semanal regular dentro da cabina

347. A República da Bulgária (processo C‑543/20), a Roménia (processo C‑546/20) e a Hungria (processo C‑551/20) contestam o artigo 1.^o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054 que prevê a proibição do repouso semanal regular dentro da cabina (185). Estes três Estados‑Membros deduzem diversos fundamentos contra esta disposição.

a)      Quanto à violação do princípio da proporcionalidade

1)      Argumentos das partes

348. A República da Bulgária, a Roménia e a Hungria alegam que o artigo 1.^o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054 não respeita as exigências que decorrem do princípio da proporcionalidade.

349. Estes três Estados‑Membros, por um lado, contestam a proporcionalidade enquanto tal da proibição do repouso semanal regular dentro da cabina, prevista na referida disposição. Em especial, alegam que esta medida é manifestamente inadequada para realizar os objetivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa, não é necessária para atingir estes objetivos e vai além do necessário para realizar estes objetivos declarados. Por outro lado, a Roménia e a República da Polónia contestam igualmente o exame da proporcionalidade realizado pelo legislador da União. Estes Estados‑Membros alegam, em especial, que o legislador da União omitiu a consideração de elementos essenciais ao adotar a disposição em causa.

350. No que respeita, em primeiro lugar, aos fundamentos relativos à proporcionalidade da proibição do repouso semanal regular na cabina, a República da Bulgária, a Roménia e a Hungria alegam que o artigo 1.^o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054 viola o princípio da proporcionalidade uma vez que, devido ao estado atual da infraestrutura europeia, a referida proibição nele prevista constitui uma obrigação excessivamente difícil ou até impossível de respeitar. Com efeito, tendo em conta o número insuficiente de áreas de estacionamento seguras e de alojamentos apropriados situados na proximidade das mesmas, os condutores e as transportadoras deparam‑se muitas vezes com exigências impossíveis de respeitar. Nestas condições, esta medida não pode ser aplicada para atingir os objetivos prosseguidos, o que demonstra o seu caráter manifestamente inadequado. Além disso, a mesma onera de forma desproporcionada os condutores e as transportadoras. Por conseguinte, ao prever uma tal exigência inaplicável na prática, o legislador da União incorreu em erro manifesto de apreciação.

351. A República da Bulgária e a Hungria salientam que já na Avaliação de Impacto — Vertente Social, a Comissão referia em diversos pontos que a União carecia, de uma forma generalizada, de instalações de repouso adequadas e de áreas de estacionamento seguras (186). O estado insuficiente das instalações na União resulta igualmente de um estudo publicado pela Comissão em fevereiro de 2019 sobre parques de estacionamento seguros e protegidos (a seguir «estudo de 2019») (187), o qual é referido pelos três Estados‑Membros acima mencionados. Segundo este estudo, dos 300 000 parques de estacionamento destinados, na União, a veículos pesados, apenas cerca de 47 000 são parcialmente protegidos e apenas 7 000 exibem um nível de segurança certificado. A média da procura de parques de estacionamento noturnos era estimada em cerca de 400 000 lugares, pelo que haveria um défice de 100 000 lugares, aproximadamente, sendo que, além disso, muito poucas áreas existentes garantiam um nível adequado de segurança e proteção. Acresce que este estudo destaca a repartição desigual dos parques de estacionamento seguros e protegidos relativamente aos corredores de trânsito europeus, uma vez que os 7 000 parques de estacionamento certificados se encontravam apenas em determinados Estados‑Membros. Por outro lado, o CESE, assim como diversos Estados‑Membros chamaram a atenção para esta situação durante o processo legislativo.

352. A questão das áreas de estacionamento e a do alojamento apropriado, apesar de diferentes, estão intrinsecamente relacionadas, visto que, para o condutor, só é apropriado um alojamento que se situe na proximidade de uma área de estacionamento adequada e protegida, na qual o mesmo saiba que a sua carga estará em segurança. O número limitado de tais áreas de estacionamento restringe ainda mais o número de alojamentos potenciais que o condutor pode utilizar para passar o seu período de repouso semanal.

353. A República da Bulgária sublinha igualmente que a insuficiência das infraestruturas é colocada em evidência pela obrigação que cabe à Comissão, por força do artigo 1.^o, ponto 7, do Regulamento 2020/1054, de, até 31 de dezembro de 2024, apresentar um relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a disponibilidade de instalações de repouso adequadas para os condutores. A Roménia acrescenta que este artigo impõe que a Comissão publique uma lista de todas as áreas de estacionamento. No entanto, até à data, não foi criado nenhum sítio internet para este efeito.

354. A Roménia alega igualmente que, para respeitar a disposição em causa, os condutores que se encontram em trajetos desprovidos de áreas de estacionamento seguras e protegidas não têm outra opção que não a de utilizar áreas não seguras, onde deixam os veículos sem vigilância durante o período de repouso passado num alojamento apropriado, expondo assim o veículo à criminalidade. Ora, nos termos da Convenção relativa ao Contrato de Transporte Internacional de Mercadorias por Estrada (CMR), assinada em Genebra em 19 de maio de 1956, o transportador é responsável pela perda total ou parcial, ou pela avaria que se produzir entre o momento do carregamento e o da entrega, assim como pela demora na entrega. Por conseguinte, no estado atual da infraestrutura, a solução legislativa adotada não melhora as condições de trabalho dos condutores, mas, pelo contrário, pode ter por efeito aumentar a fadiga e o stress dos mesmos, bem como os riscos para a sua segurança, a sua mercadoria e o seu veículo. No mesmo sentido, a República da Bulgária alega que a falta de áreas de estacionamento seguras para veículos pesados na União aumenta o risco de roubos e cria problemas com seguros para as transportadoras.

355. A República da Bulgária acrescenta igualmente que a impossibilidade de respeitar a proibição do repouso semanal regular na cabina exporia os condutores e as transportadoras ao risco de lhes serem aplicadas sanções que poderiam conduzir à perda da idoneidade e, por conseguinte, do acesso ao mercado do transporte rodoviário de mercadorias da União. A este respeito, é irrelevante que a lista das infrações mais graves às normas da União não inclua a violação da proibição de gozar o repouso semanal regular dentro do veículo.

356. Neste contexto, a Roménia e a Hungria fazem referência ao Regulamento (UE) n.^o 1315/2013 (188), nomeadamente ao seu artigos 38.^o, n.^o 3, e ao seu artigo 39.^o, n.^o 2, alínea c), bem como às orientações revistas relativas ao desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes neles estabelecidas e mencionadas no considerando 19 do Regulamento 2020/1054. Estas disposições provam igualmente a insuficiência do estado atual da infraestrutura europeia.

357. A Hungria salienta ainda que o artigo 8.^o‑A, n.^os 3 e 4, do Regulamento 2020/1054 contém apelos reiterados à criação de áreas de estacionamento seguras e protegidas (189). Além disso, as medidas de criação de áreas de estacionamento seguras e protegidas só podem produzir os seus efeitos para o futuro, uma vez que não foi previsto nenhum período de transição adequado e que, além disso, a proibição em causa é absoluta. A República da Bulgária contesta igualmente a ausência de um período transitório para a entrada em vigor da disposição em causa.

358. Em seguida, a República da Bulgária afirma que os Estados‑Membros não tinham obrigação de garantir, pelo menos, até uma determinada data, alojamentos apropriados suficientes, bem como áreas de estacionamento protegidas e seguras. Assim, um Estado‑Membro pode ser incentivado a não aumentar o número de infraestruturas a fim de limitar a prestação no seu território de serviços de transporte por transportadoras estrangeiras.

359. A República da Bulgária alega igualmente que a proibição do repouso semanal regular na cabina implicaria custos suplementares significativos para as transportadoras, que são maioritariamente PME, uma vez que a transportadora seria obrigada a pagar um alojamento apropriado para os descansos semanais dos condutores quando estes últimos estivessem longe do seu domicílio (190). Além disso, daí também decorreriam custos pelos desvios e pelos eventuais trajetos sem carga apenas justificados pela preocupação de encontrar um alojamento apropriado. Estimam‑se em 143 milhões de euros os custos a que as transportadoras búlgaras estariam expostas em razão desta medida. No mesmo sentido, a Roménia alega que a referida medida é manifestamente inadequada tendo em conta o objetivo da redução dos custos administrativos e financeiros para as transportadoras.

360. A República da Bulgária alega ainda que a interpretação do conceito de «alojamento apropriado» é fonte de insegurança jurídica, o que, tal como admite a própria Comissão, causará problemas de aplicação (191). A Roménia, por seu turno, afirma que o Regulamento 2020/1054 não resolve a divergência entre Estados‑Membros relativa às sanções por violação da proibição do repouso semanal regular na cabina, salientada na Avaliação de Impacto — Vertente Social (192), pelo que os Estados‑Membros continuarão a aplicar sanções diferentes prolongando assim a situação de insegurança jurídica para as transportadoras e para os condutores. Assim, a solução legislativa é igualmente inadequada deste ponto de vista, uma vez que contraria o objetivo do Regulamento 2020/1054 de uniformizar a interpretação e a aplicação das regras e de facilitar a aplicação transfronteiriça da legislação social de um modo coerente.

361. Os três Estados‑Membros acima mencionados põem em causa a pertinência do Acórdão Vaditrans (193). Assim, segundo a Hungria e a Roménia, este acórdão não tem incidência nos presentes processos. Pelo contrário, a leitura deste acórdão indicia que, quando do processo jurisdicional, não foi apresentado ao Tribunal de Justiça nenhum dado relativo às instalações de repouso disponíveis nos Estados‑Membros e que, por este motivo, nenhum dado a este respeito foi tido em consideração pelo Tribunal de Justiça. Pode presumir‑se, portanto, que o Tribunal de Justiça não examinou a questão da proporcionalidade, uma vez que não apreciou uma circunstância pertinente para a aplicação da legislação em causa, a saber, que muitas vezes é impossível na prática aplicar a proibição do repouso semanal regular na cabina, dado o número insuficiente de instalações de repouso disponíveis nos Estados‑Membros. O Tribunal de Justiça respondeu a uma questão de interpretação ao passo que, no caso em apreço, está em causa determinar se, à luz dos elementos disponíveis, o legislador efetuou um exercício correto do seu poder de apreciação e respeitou a exigência de proporcionalidade.

362. A Roménia salienta igualmente que, na sequência desse mesmo acórdão, o Regulamento n.^o 561/2006 deve, em todo o caso, ser interpretado no sentido de que proíbe o tempo de repouso semanal regular na cabina do veículo. No entanto, o artigo 1.^o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054 consagra esta proibição, e introduz precisões suplementares. Também a República da Bulgária sustenta que o Regulamento 2020/1054 não se limita a executar o Acórdão Vaditrans, mas acrescenta a exigência de os períodos de repouso serem passados num alojamento apropriado e adequado do ponto de vista do género, com instalações de dormida e sanitárias adequadas.

363. Por último, a República da Bulgária e a Roménia alegam que existem medidas adequadas alternativas menos restritivas. Assim, primeiro, segundo a própria Comissão, deveria permitir‑se que os condutores passassem o seu repouso semanal regular na cabina, desde que se tratasse de uma livre escolha do condutor ou que tal fosse justificado à luz das circunstâncias (194). Segundo, outra medida possível seria a criação de uma exceção para os casos em que faltassem alojamentos apropriados num determinado raio a partir da localização do condutor. Terceiro, outra abordagem possível, tal como proposta pelo CdR, seria não aplicar a proibição do repouso na cabina se o período de repouso semanal de 45 horas ocorresse num local onde existisse um nível de segurança suficiente e instalações sanitárias adequadas e a cabina do condutor cumprisse as especificações fixadas pelo comité dos transportes rodoviários. Quarto, poderia ser instituído um período transitório no termo do qual a Comissão constataria o caráter suficiente dos alojamentos e das áreas de estacionamento seguras e protegidas em toda a União. Este período transitório poderia ser acompanhado da obrigação de os Estados‑Membros garantirem que tomam as medidas necessárias para criar infraestruturas apropriadas.

364. Em segundo lugar, no que respeita aos fundamentos relativos ao exame da proporcionalidade da proibição do repouso na cabina, realizado pelo legislador da União, a Roménia e a Hungria alegam que o legislador da União não teve em conta elementos essenciais ao adotar a disposição em causa.

365. Estes dois Estados‑Membros alegam que resulta das informações disponíveis aquando da adoção do artigo 1.^o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054 que o legislador da União tinha conhecimento da condição deficitária da infraestrutura europeia. Ora, a avaliação de impacto apresenta o défice de áreas de estacionamento e de alojamentos apropriados como sendo um fator que favorece a prática que consiste em passar o tempo de repouso na cabina do veículo. A Comissão precisou, inclusivamente, que, em razão desta situação, os condutores têm melhores condições de repouso na cabina do que se recorressem a outas soluções disponíveis (195). Além disso, a amplitude desta deficiência foi sublinhada pela Comissão no estudo de 2019. Acresce que o artigo 8.^o‑A, n.^os 3 e 4, do Regulamento n.^o 561/2006, conforme alterado pelo Regulamento 2020/1054, contêm apelos reiterados à criação de áreas de estacionamento seguras e protegidas, o que demonstra que o legislador estava ciente do número insuficiente de áreas de estacionamento de qualidade apropriada quando adotou a exigência controvertida. Por conseguinte, o legislador da União incorreu em erro manifesto ao omitir a consideração de elementos essenciais, a saber, os dados relativos ao défice de lugares de estacionamento seguros e protegidos, e não apreciou as provas pertinentes.

366. O Conselho, o Parlamento e as partes intervenientes em apoio destas instituições pedem que o Tribunal se digne julgar improcedentes todos estes fundamentos.

2)      Análise

i)      Observações preliminares

367. O artigo 1.^o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054, cuja proporcionalidade é posta em causa pela República da Bulgária, pela Roménia e pela Hungria, alterou o artigo 8.^o, n.^o 8, do Regulamento n.^o 561/2006.

368. Na sua versão anterior, o artigo 8.^o, n.^o 8, do Regulamento n.^o 561/2006 previa que «[c]aso o condutor assim o deseje, os períodos de repouso diário [ (196)] e os períodos de repouso semanal [ (197)] reduzido fora do local de afetação podem ser gozados no veículo, desde que este esteja equipado com instalações de dormida adequadas para cada condutor e não se encontre em andamento».

369. Conforme resulta da sua redação, esta disposição visava exclusivamente os períodos de repouso diário e os períodos de repouso semanal reduzidos, permitindo, em determinadas condições, que os condutores passassem estes períodos de repouso no veículo. Em contrapartida, não visava de forma explícita o período de repouso semanal normal.

370. No entanto, no Acórdão Vaditrans, o Tribunal de Justiça declarou que a referida disposição, uma vez que apenas permitia expressamente, segundo a sua redação, o gozo de períodos de repouso diário e de períodos de repouso semanal reduzidos no veículo (desde que este estivesse equipado com instalações de dormida adequadas para cada condutor e não se encontrasse em andamento), devia ser interpretada no sentido de que proibia o gozo de períodos de repouso semanal normais no veículo (198).

371. Na sequência deste acórdão, o artigo 1.^o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054 — a disposição cuja legalidade é contestada nos presentes processos — alterou o artigo 8.^o, n.^o 8, do Regulamento n.^o 561/2006, passando a prever expressamente a proibição do repouso semanal regular na cabina. Assim a nova versão desta disposição, tal como foi alterada, prevê que os «períodos de repouso semanal regular e quaisquer períodos de repouso semanal de duração superior a 45 horas gozados a título de compensação por um período de repouso semanal reduzido anterior não podem ser gozados num veículo», mas devem ser gozados «num alojamento apropriado e adequado do ponto de vista do género, com instalações de dormida e sanitárias adequadas». É também especificado que «[o]s custos de alojamento fora do veículo ficam a cargo do empregador».

372. É neste contexto que a República da Bulgária, a Roménia e a Hungria contestam a proporcionalidade desta disposição. A este respeito, resulta da jurisprudência referida nos n.^os 52 e seguintes, supra, que, a fim de examinar a proporcionalidade de uma medida, o Tribunal de Justiça deve verificar se, ao adotar tal medida, o legislador da União excedeu manifestamente o amplo poder de apreciação de que dispõe em matéria de política comum dos transportes (199), ao optar por uma medida manifestamente desadequada em relação aos objetivos que pretendia prosseguir ou que causará inconvenientes desproporcionados em relação aos objetivos visados.

373. Quanto aos objetivos da disposição em causa, é facto assente que a mesma visa prosseguir os objetivos estratégicos do Regulamento 2020/1054, os quais já mencionei no n.^o 197, supra. Em particular, tal como resulta do considerando 13 do Regulamento 2020/1054 (200), esta disposição visa o objetivo de promover o progresso social, melhorando as condições de trabalho dos condutores, o que contribui igualmente para a melhoria da segurança rodoviária, e harmonização das condições de concorrência do transporte rodoviário.

374. Os três Estados‑Membros acima mencionados não põem em causa a legitimidade destes objetivos. Em contrapartida, contestam o caráter apropriado e necessário desta medida e alegam igualmente que a mesma vai além do necessário para realizar os referidos objetivos declarados.

375. Porém, o Conselho e o Parlamento replicam que o artigo 1.^o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054, na realidade, não introduziu a proibição do repouso semanal regular na cabina na ordem jurídica da União, uma vez que esta proibição já existia por força da versão anterior do artigo 8.^o, n.^o 8, do Regulamento n.^o 561/2006 tal como interpretada pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Vaditrans. O legislador da União limitou‑se, portanto, simplesmente, a codificar esta interpretação.

376. No entanto, os referidos três Estados‑Membros contestam a pertinência do Acórdão Vaditrans para o presente processo. Nestes termos, considero que, antes de analisar detalhadamente os argumentos relativos à violação do princípio da proporcionalidade invocados por estes mesmos Estados‑Membros, importa, a título preliminar, analisar este acórdão e clarificar a sua pertinência para os presentes processos.

ii)    Quanto ao Acórdão Vaditrans e ao seu alcance

377. No processo Vaditrans, o Conselho do Estado Belga submeteu questões prejudiciais ao Tribunal de Justiça no âmbito de um litígio pendente perante o mesmo, interposto por uma transportadora, Vaditrans, que pedia a anulação de um Decreto Real nos termos do qual podia ser aplicada uma coima se o condutor de um camião gozasse o seu repouso semanal normal no veículo.

378. Neste contexto, o Conselho de Estado Belga perguntava ao Tribunal de Justiça se o artigo 8.^o, n.^o 8, do Regulamento n.^o 561/2006, na versão anterior mencionada no n.^o 368, supra, devia ser interpretado no sentido de que os períodos de repouso semanal regular não podiam ser gozados no veículo.

379. Tal como salientei no n.^o 370, supra, no seu acórdão, o Tribunal de Justiça declarou que esta disposição devia ser interpretada no sentido de que proibia o gozo de períodos de repouso semanal normais no veículo (201). Depois de ter referido que tal interpretação era corroborada pela génese da referida disposição e pelo contexto no qual a mesma se inscrevia, o Tribunal de Justiça sublinhou que esta interpretação «visa manifestamente atingir os objetivos [do] Regulamento [561/2006], que consistem na melhoria das condições de trabalho dos condutores e da segurança rodoviária» (202). A este respeito, precisou em seguida que, apesar de a conceção dos veículos e das cabinas ter melhorado consideravelmente, não há dúvida de que uma cabina de camião «não parece constituir um local de repouso adaptado a períodos de repouso mais longos do que os períodos de repouso diário e os períodos de repouso semanal reduzido» e que os condutores devem ter a possibilidade de passar o seu período de repouso semanal regular «num local que possua condições de alojamento adaptadas e adequadas» (203).

380. O Tribunal de Justiça salientou igualmente que a interpretação em sentido contrário implica que um condutor poderia gozar todos os seus períodos de repouso na cabine do veículo e que, assim, os períodos de repouso desse condutor seriam gozados num local que não reúne condições de alojamento adaptadas, o que não é suscetível de contribuir para a realização do objetivo de melhorar as condições de trabalho dos condutores (204).

381. Em seguida, o Tribunal de Justiça acrescentou que a eventual deterioração das condições em que os condutores podiam gozar os períodos de repouso semanal ou a dificuldade de fazer prova do cumprimento deste requisito, não podiam justificar o incumprimento das disposições imperativas do Regulamento n.^o 561/2006 respeitantes aos períodos de repouso dos condutores (205).

382. Porém, os três Estados‑Membros que contestam a proporcionalidade da disposição em causa apresentam diversos argumentos tendentes a pôr em causa a pertinência do Acórdão Vaditrans para os presentes processos.

383. Em primeiro lugar, a Hungria e a Roménia alegam que o processo Vaditrans não é pertinente, uma vez que, naquele processo, que dizia respeito a um pedido prejudicial de interpretação, o Tribunal de Justiça não analisou a questão da proporcionalidade da obrigação instituída pelo Regulamento n.^o 561/2006 em relação às possibilidades concretas de aplicação desta disposição. O Tribunal de Justiça não apreciou a impossibilidade de aplicar a proibição do repouso semanal regular na cabina.

384. Todavia, considero que tal argumento equivale, em substância, a pôr em causa o acórdão do Tribunal de Justiça e visa mesmo contestar, ex post, a validade da referida disposição do Regulamento n.^o 561/2006, objeto de interpretação do Tribunal de Justiça nesse acórdão. Com efeito, com este argumento, os referidos Estados‑Membros alegam, em última análise, que a versão anterior do artigo 8.^o, n.^o 8, do Regulamento n.^o 561/2006 tal como interpretada pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Vaditrans era inválida, uma vez que violava o princípio da proporcionalidade, não tendo o Tribunal de Justiça tido em consideração na sua análise a impossibilidade ou a dificuldade excessiva de respeitar a proibição do repouso semanal regular no veículo resultante da interpretação desta disposição adotada pelo mesmo neste acórdão.

385. Ora, um argumento apresentado no quadro de um recurso de anulação interposto contra uma disposição e relativo à invalidade da versão precedente desta disposição tal como interpretada pelo Tribunal de Justiça num acórdão precedente é, em meu entender, indiscutivelmente inadmissível. No caso em apreço, o objeto dos recursos interpostos pelos Estados‑Membros em causa é o pedido de anulação do artigo 1.^o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054 e não um pedido de anulação da versão precedente do artigo 8.^o, n.^o 8, do Regulamento n.^o 561/2006, que foi substituída pela referida disposição.

386. Além disso, e numa perspetiva análoga, no âmbito de um recurso de anulação interposto contra uma disposição de um ato de direito da União, um Estado‑Membro também não pode, em meu entender, tentar pôr em causa a interpretação da versão precedente desta disposição adotada pelo Tribunal de Justiça num acórdão proferido no âmbito de uma decisão prejudicial.

387. A este respeito, importa sublinhar que, de acordo com o artigo 23.^o, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, os Governos dos Estados‑Membros têm a possibilidade de participar no processo prejudicial e, em particular, de apresentar observações escritas neste processo. Se um Estado‑Membro pretender invocar a invalidade de uma disposição da União ou pretender defender uma determinada interpretação desta disposição, esse Estado‑Membro pode intervir no processo prejudicial e apresentar os seus argumentos. No entanto, não o pode fazer no âmbito de um recurso subsequente que tenha por objeto um pedido de anulação de uma nova disposição que modificou a referida disposição precedente.

388. Por conseguinte, se os Estados‑Membros acima mencionados considerarem que a versão precedente do artigo 8.^o, n.^o 8, do Regulamento n.^o 561/2006 era inválida ou deveria ter sido interpretada num determinado sentido, podiam ou deviam ter apresentado os seus argumentos intervindo no processo Vaditrans. Estes Estados‑Membros não podem pôr em causa a validade da referida disposição ou a interpretação adotada pelo Tribunal de Justiça nesse acórdão no âmbito dos presentes recursos que têm por objeto um pedido de anulação, nomeadamente, do artigo 1.^o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054.

389. Em segundo lugar, a República da Bulgária e a Roménia alegam igualmente que o artigo 1.^o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054 não se limita a codificar o Acórdão Vaditrans, mas acrescenta exigências adicionais.

390. Ora, a este respeito, resulta da redação do artigo 1.^o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054 que, em comparação com a anterior versão do artigo 8.^o, n.^o 8, do Regulamento n.^o 561/2006, tal como interpretada pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Vaditrans, se afigura que a nova disposição acrescenta três exigências suplementares. Primeiro, a nova versão desta disposição refere‑se não apenas aos «períodos de repouso semanal regulares», mas também a «quaisquer períodos de repouso semanal de duração superior a 45 horas gozados a título de compensação por um período de repouso semanal reduzido anterior». Segundo, a mesma especifica que os referidos períodos de repouso devem ser gozados «num alojamento apropriado e adequado do ponto de vista do género, com instalações de dormida e sanitárias adequadas». Terceiro, especifica que «os custos de alojamento fora do veículo ficam a cargo do empregador».

391. No que respeita à primeira exigência, é forçoso constatar que a mesma está incluída na interpretação da anterior versão do artigo 8.^o, n.^o 8, do Regulamento n.^o 561/2006 adotada pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Vaditrans. Com efeito, tal como já salientei no n.^o 379, supra, o Tribunal de Justiça declarou expressamente naquele acórdão que uma cabina não constitui um local de repouso adaptado a períodos de repouso mais longos do que os períodos de repouso diário e os períodos de repouso semanal reduzido (206). Por conseguinte, mesmo antes da adoção do Regulamento 2020/1054, um período de repouso semanal superior a 45 horas gozado a título de compensação por um período de repouso semanal reduzido anterior não teria podido ser passado no veículo.

392. Além disso, a segunda exigência mencionada no n.^o 390, supra decorre diretamente do Acórdão Vaditrans. Com efeito, neste acórdão, o Tribunal de Justiça declarou expressamente que os condutores devem ter a possibilidade de passar o seu período de repouso semanal regular «num local que possua condições de alojamento adaptadas e adequadas» (207). Tal inclui, implícita mas indiscutivelmente, a exigência de este local ser adequado do ponto de vista do género, bem como de ter instalações de dormida e sanitárias adequadas, quando se tratar de um alojamento adaptado.

393. Terceiro, no que respeita à exigência de os custos de alojamento fora do veículo ficarem a cargo do empregador, em meu entender, a mesma também resulta de modo implícito da proibição do repouso semanal regular na cabina tal como decorre do Acórdão Vaditrans, lido à luz da finalidade da disposição em causa. Com efeito, por um lado, o «local de repouso adaptado a períodos de repouso mais longos», referido pelo Tribunal de Justiça naquele acórdão, deve substituir a cabina do camião para os repousos semanais normais. Ora, a cabina é, em princípio, disponibilizada pelo empregador, mas o Tribunal de Justiça reconhece que a mesma não reúne condições de alojamento adaptadas para tais períodos (208). Logicamente, o «local de repouso adaptado», que a deve substituir, deveria assim ser igualmente disponibilizado pelo empregador. Por outro lado, imputar ao condutor os custos de alojamento num «local de repouso adaptado a períodos de repouso mais longos» seria, na minha opinião, contrário às finalidades da referida disposição, que o Tribunal de Justiça reconhece como consistindo em melhorar as condições de trabalho do pessoal do setor rodoviário e melhorar a segurança rodoviária em geral (209).

394. Resulta de todo o acima exposto que, ao adotar o artigo 1.^o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054, o legislador não introduziu na ordem jurídica da União Europeia a proibição do repouso semanal regular na cabina tal como prevista por esta disposição, tendo apenas codificado o direito existente resultante da anterior versão do artigo 8.^o, n.^o 8, do Regulamento n.^o 561/2006, tal como interpretado pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Vaditrans.

395. Nestes termos, de acordo com a jurisprudência recordada nos n.^os 52e seguintes e em linha com o n.^o 372, supra, no caso em apreço, o exame dos fundamentos apresentados pela República da Bulgária, pela Roménia e pela Hungria, relativos à violação do princípio da proporcionalidade, deverá ter em vista verificar se, ao codificar o direito existente, o legislador da União excedeu manifestamente o amplo poder de apreciação de que dispõe em matéria de política comum dos transportes, ao optar por uma medida manifestamente desadequada em relação aos objetivos que o mesmo pretendia prosseguir ou que causará inconvenientes desproporcionados em relação aos objetivos visados. É, portanto, nesta perspetiva que importa examinar os diferentes argumentos apresentados pelos três Estados‑Membros envolvidos para pôr em causa a proporcionalidade do artigo 1.^o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054.

iii) Quanto à proporcionalidade do artigo 1.^o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054

396. Estes três Estados‑Membros invocam, desde logo, argumentos relativos ao caráter inapropriado e desproporcionado da medida em causa em razão do estado atual da infraestrutura europeia e, especificamente, do número insuficiente de áreas de estacionamento protegidas e de alojamentos apropriados situados na proximidade daquelas, o que torna excessivamente difícil e até mesmo impossível o cumprimento da proibição do repouso semanal regular na cabina.

397. A este respeito, quanto ao caráter apropriado desta medida para atingir os objetivos prosseguidos, cuja legitimidade não é contestada, o mesmo já foi confirmado pelo Tribunal de Justiça no n.^o 43 do Acórdão Vaditrans, no qual o Tribunal de Justiça declarou que a proibição de gozo dos períodos de repouso semanal regular no veículo visa manifestamente atingir os objetivos do Regulamento n.^o 561/2006, que consistem na melhoria das condições de trabalho dos condutores e da segurança rodoviária.

398. Quanto ao eventual caráter desproporcionado da opção do legislador por codificar o direito existente, importa salientar que qualquer outra abordagem que não a de manter a proibição do gozo dos períodos de repouso semanal regulares no veículo comportaria a diminuição da proteção social dos condutores e, deste modo, a deterioração das suas condições de trabalho em comparação com as existentes, o que seria contrário aos objetivos da regulamentação em causa, bem como ao Acórdão Vaditrans.

399. A este respeito, há que recordar que o Tribunal de Justiça declarou expressamente que a cabina do veículo constitui um local que não possui condições de alojamento adaptadas a períodos de repouso mais longos do que os períodos de repouso diários e os períodos de repouso semanais reduzidos (210). Por conseguinte, qualquer solução normativa que permita passar tais períodos de repouso na cabina é incompatível com esta apreciação.

400. Ora, a eventual insuficiência atual de infraestruturas apropriadas não pode, em meu entender, constituir uma justificação para permitir (ou mesmo impor), pela via legislativa, que os condutores passem os seus períodos de repouso semanal normais no veículo, ou seja, num local que não é adaptado para passar tais períodos longos de repouso. Os eventuais problemas de infraestrutura não devem ser resolvidos em detrimento dos direitos sociais dos condutores e, em definitivo, da sua saúde. Por conseguinte, não se pode, em meu entender, acusar o legislador de ter violado o princípio da proporcionalidade por não ter alterado o direito existente, reduzindo os direitos sociais dos condutores, ao permitir‑lhes gozarem os seus períodos de repouso semanal normais num local não apropriado.

401. Acresce que importa igualmente sublinhar que a disposição em causa não proíbe os condutores de gozarem de repouso, de qualquer espécie, no veículo, mas que a mesma se aplica exclusivamente aos períodos de repouso semanais normais. Estes períodos de repouso só são gozados em cada duas ou três semanas (211). Além disso, constituem o tipo de repouso que, nos termos do artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054, os condutores devem poder gozar no seu local de residência por força da obrigação relativa ao regresso dos condutores, o que reduz a pressão alegadamente exercida pela medida em causa sobre as zonas de estacionamento.

402. Por outro lado, todas as soluções normativas alternativas mencionadas pelos Estados‑Membros envolvidos não são apropriadas para prosseguir os objetivos de proteção social visados pela regulamentação em causa e implicam a redução desta proteção social para os condutores. Primeiro, no que respeita à possibilidade de deixar ao livre critério dos condutores o gozo do seu período de repouso semanal normal na cabina, considero que a mesma não é apropriada, com base em considerações análogas às que já expus no n.^o 243, supra, relativas ao risco de a escolha do trabalhador, enquanto parte fraca da relação de trabalho com a transportadora, não ser totalmente livre e de o mesmo poder sofrer pressões para fazer uma escolha que seja conveniente para os interesses do empregador. Segundo, a criação de exceções, tais como as referidas nas segunda e terceira soluções alternativas mencionadas no n.^o 363, supra, significaria que seria permitido aos condutores gozarem o seu período de repouso semanal normal num local não apropriado, o que implicaria uma redução dos direitos sociais dos condutores. Terceiro, a previsão de um período transitório também não se afigura apropriada pelas razões detalhadamente desenvolvidas nos n.^os 499 e seguintes das presentes conclusões, no quadro da análise dos fundamentos invocados contra o artigo 3.° do Regulamento 2020/1054, relativos à data da sua entrada em vigor.

403. Neste contexto, considero que os restantes argumentos invocados pelos três Estados‑Membros envolvidos e que visam contestar a proporcionalidade da medida não podem singrar.

404. Os argumentos relativos, primeiro, aos riscos para a segurança da mercadoria e, portanto, à responsabilidade das transportadoras pela perda da mesma, segundo, ao risco para as transportadoras e para os condutores de serem alvo de sanções e, terceiro, aos alegados custos suplementares para as transportadoras resultantes da disposição em causa, também não podem demonstrar a violação do princípio da proporcionalidade pelo legislador da União. Com efeito, por um lado, uma vez que o artigo 1.^o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054 se limitou a codificar o direito já existente, a sua adoção não pôde implicar de modo algum o aumento de tais riscos e custos. Assim, não se pode afirmar que a adoção desta disposição produz efeitos prejudiciais para os operadores interessados em comparação com a situação anterior. Por outro lado, os Estados‑Membros em questão não demonstraram que, em conformidade com a jurisprudência referida no n.^o 57, os inconvenientes para as transportadoras resultantes da adoção da referida disposição são de tal forma desproporcionados que a opção do legislador por codificar o direito existente é manifestamente errónea.

405. Além disso, no que respeita, em particular, às sanções, resulta do artigo 1.^o, ponto 16, do Regulamento 2020/1054 que o legislador previu expressamente que estas sanções devem ser proporcionadas (212). A este respeito, se é certo, conforme salienta a Roménia, que o Regulamento 2020/1054 não harmoniza as sanções, tal não significa que esta escolha do legislador conduz a uma insegurança jurídica suscetível de resultar na violação do princípio da proporcionalidade. Com efeito, tal como resulta da jurisprudência referida no n.^o 119, supra, o legislador da União pode recorrer a um quadro jurídico geral que, se for caso disso, pode ser especificado posteriormente, nomeadamente pelos Estados‑Membros.

406. Em meu entender, com base num raciocínio análogo, o argumento invocado pela República da Bulgária relativo à insegurança jurídica no que respeita ao conceito de «alojamento adequado» também deve ser rejeitado, uma vez que o legislador não está obrigado a definir detalhadamente cada conceito de uma regulamentação. Por outro lado, ao não definir exatamente este conceito, o legislador da União Europeia concedeu uma margem de flexibilidade na aplicação da disposição quanto ao tipo de alojamento que os condutores podem utilizar, o que permite mitigar as possíveis consequências da eventual condição deficitária das infraestruturas europeias.

407. Antes de mais, quanto ao argumento segundo o qual a Comissão não publicou a lista de todas as áreas de estacionamento certificadas que estava obrigada a publicar nos termos do novo artigo 8.^o‑A, n.^o 1, do Regulamento n.^o 561/2006, com a redação introduzida pelo artigo 1.^o, ponto 7, do Regulamento 2020/1054, embora tal argumento possa eventualmente servir para invocar um eventual incumprimento por parte da Comissão, o mesmo não demonstra de modo algum que o legislador da União excedeu manifestamente o seu amplo poder de apreciação ao adotar o artigo 1.^o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054.

408. Quanto à obrigação especial de relatório que cabe à Comissão, prevista no artigo 8.^o‑A, n.^o 4, do Regulamento n.^o 561/2006, conforme alterado pelo Regulamento 2020/1054, nos termos da qual esta apresentará, até 31 de dezembro de 2024, um relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre, nomeadamente, a disponibilidade de instalações de repouso adequadas para os condutores e de zonas de estacionamento seguras, a mesma não demonstra de forma alguma o caráter desproporcionado da medida em causa. Demonstra apenas que o legislador referiu tratar‑se de um domínio relativamente ao qual tem interesse em ser informado de qualquer situação suscetível de necessitar de uma nova avaliação.

409. Em seguida, no que respeita ao argumento da República da Bulgária segundo o qual um Estado‑Membro poderia ser incentivado a não aumentar o número de infraestruturas a fim de limitar a prestação no seu território de serviços de transporte por transportadoras estrangeiras, sublinho que este argumento é manifestamente hipotético e não se baseia em nenhum elemento que sugira que uma tal situação possa ocorrer. Em todo o caso, o referido argumento diz respeito a eventuais condutas dos Estados‑Membros e não ao desrespeito manifesto por parte do legislador da União do seu amplo poder de apreciação.

410. Por último, quanto aos fundamentos relativos ao exame da proporcionalidade pelo legislador da União, saliento que o Conselho e o Parlamento não negam que, ao adotar o artigo 1.^o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054, o legislador estava consciente da questão geral da falta de infraestruturas adequadas em toda a União. Como salientam a Roménia e a Hungria, este problema tinha, com efeito, sido posto em evidência ao longo do processo legislativo, tanto na avaliação de impacto como noutros estudos, tais como o estudo de 2019.

411. No entanto, importa sublinhar que, apesar desta problemática, a Comissão, na sua proposta de regulamento tempo de trabalho, baseada nos resultados da avaliação de impacto, previu uma disposição equivalente à que acabou por ser adotada no artigo 1.^o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054, que estabelecia igualmente a proibição do gozo de períodos de repouso prolongados e, por conseguinte, do período de repouso semanal normal, no veículo (213).

412. Entretanto, o Tribunal de Justiça proferiu o Acórdão Vaditrans que eliminou qualquer insegurança relativa ao alcance da versão anterior do artigo 8.^o, n.^o 8, do Regulamento n.^o 561/2006 e interpretou, ex tunc (214), esta disposição no sentido mencionado no n.^o 370, supra, ao esclarecer que já existia no direito da União uma proibição como a prevista na referida proposta da Comissão que veio a ser consagrada no Regulamento 2020/1054.

413. Neste contexto, considero que não se pode defender que, ao adotar o artigo 1.^o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054 e, deste modo, ao codificar o direito existente, aliás, em conformidade com a proposta de regulamento tempo de trabalho, baseada numa avaliação de impacto, o legislador da União não teve em conta elementos essenciais, a saber, os dados relativos ao défice de lugares de estacionamento seguros e protegidos, que tinham sido postos em evidência durante o processo legislativo.

414. Resulta de todas as considerações precedentes que, em meu entender, todos os fundamentos tendentes a argumentar que o artigo 1.^o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054 não respeita as exigências decorrentes do princípio da proporcionalidade devem julgados improcedentes.

b)      Quanto à violação do artigo 91.^o, n.^o 2, e do artigo 94.^o TFUE

1)      Argumentos das partes

415. A Roménia alega que o artigo 1.^o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054 viola as exigências decorrentes dos artigos 91.^o, n.^o 2 e 94.^o TFUE, prejudicando esta disposição gravemente os interesses das transportadoras e dos condutores.

416. Antes de mais, quanto às transportadoras, os seus custos ultrapassam em muito os da disponibilização de um alojamento para os condutores. Com efeito, estes custos devem igualmente cobrir as mudanças de itinerário consoante a disponibilidade de alojamentos e de áreas de estacionamento apropriadas, o aumento dos prémios de seguro devido ao aumento dos riscos relacionados com a segurança das mercadorias transportadas, a necessidade de os condutores percorrerem distâncias suplementares para encontrarem uma área apropriada, bem como o custo da transferência do condutor da área de estacionamento para o alojamento, que poderá situar‑se a uma distância considerável, tendo em conta a situação descrita no estudo de 2019. Além disso, as transportadoras seriam sujeitas a uma descida das receitas, uma vez que o défice de infraestruturas teria repercussões sobre a possibilidade concreta de planificar trajetos mais longos e de efetuar transportes em determinados itinerários em total segurança.

417. Em seguida, no que respeita aos condutores, as repercussões a que as transportadoras estariam sujeitas conduziriam a perdas de emprego e à necessidade de emigrar para os Estados da Europa Ocidental. Acresce ainda que a disposição em causa, dada a falta de infraestruturas, aumentaria a fadiga e o stress dos condutores.

418. O Conselho, o Parlamento e os intervenientes pedem que este fundamento seja julgado improcedente.

2)      Análise

419. No respeitante à análise das disposições dos artigos 91.^o, n.^o 2 e 94.^o TFUE e do seu alcance, remeto para as considerações que teci nos n.^os 281 a 293, supra.

420. Quanto às alegações da Roménia, salientei no n.^o 394, supra, que, ao adotar o artigo 1.^o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054, o legislador não introduziu na ordem jurídica da União a proibição do repouso semanal regular na cabina, limitando‑se a codificar o direito existente resultante da versão anterior do artigo 8.^o, n.^o 8, do Regulamento n.^o 561/2006, tal como interpretada pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Vaditrans.

421. Nestes termos, uma vez que a proibição do repouso semanal regular na cabina já estava em vigor antes da adoção do artigo 1.^o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054, não se pode afirmar que a adoção desta disposição implica um aumento de custos ou uma perda de receitas para as transportadoras ou consequências prejudiciais para os condutores.

422. Em consequência, o fundamento segundo o qual, ao lesar gravemente os interesses das transportadoras e dos condutores, a adoção do artigo 1.^o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054 viola as exigências decorrentes dos artigos 91.^o, n.^o 2, e 94.^o TFUE julgado improcedente.

c)      Quanto à violação dos princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação

1)      Argumentos das partes

423. Nos seus recursos, a República da Bulgária (processo C‑543/20) e a Roménia (processo C‑546/20) alegam que o artigo 1.^o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054 não respeita as exigências decorrentes do princípio da não discriminação, previsto no artigo 18.^o TFUE. A República da Bulgária refere‑se igualmente aos artigos 20.° e 21.° da Carta, ao princípio da igualdade dos Estados‑Membros, inscrito no artigo 4.^o, n.^o 2, TUE, bem como ao artigo 95.^o, n.^o 1, TFUE.

424. A República da Bulgária e a Roménia alegam que a proibição do repouso semanal regular na cabina viola o princípio da igualdade de tratamento e da não discriminação tanto para as transportadoras situadas na periferia geográfica da União como para os condutores que trabalham para estas empresas. Com efeito, é claramente mais fácil para as transportadoras estabelecidas em Estados‑Membros situados no centro da União e para os seus condutores respeitarem a referida proibição do que para as transportadoras com sede em Estados‑Membros situados na periferia da União e para os seus condutores. Dentro de um mesmo Estado‑Membro, a proibição criaria uma discriminação entre os condutores locais e os de outros Estados‑Membros. Os condutores nacionais não são afetados pela ausência de alojamentos apropriados e áreas de estacionamento seguras e protegidas, uma vez que podem pernoitar nos seus domicílios e estacionar os seus veículos pesados no centro operacional da transportadora. Tal não é o caso dos condutores contratados pelas transportadoras com sede nos Estados situados na periferia da União que, em razão da ausência de alojamentos apropriados, seriam obrigados a não respeitar a referida proibição, aumentando as despesas das transportadoras, que são maioritariamente PME.

425. Além disso, não pode ser realizada uma avaliação dos efeitos, no mercado dos transportes, das disposições do Regulamento 2020/1054 sem ter em conta o Regulamento 2020/1055 e a Diretiva 2020/1057, que fazem igualmente parte do pacote de medidas para a mobilidade. Uma apreciação global do primeiro pacote para a mobilidade põe, assim, em evidência, o caráter discriminatório da legislação em detrimento destes últimos, tendo em conta a possibilidade concreta de fornecimento de serviços de transporte na União.

426. O Conselho, o Parlamento e as partes intervenientes em apoio destas instituições pedem que o Tribunal se digne julgar improcedentes todos estes fundamentos.

2)      Análise

427. A República da Bulgária e a Roménia alegam que, ao adotar o artigo 1.^o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054 e, deste modo, ao manter a proibição do repouso semanal regular na cabina, o legislador da União violou os princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação, visto que esta proibição implica uma discriminação tanto entre os condutores como entre as transportadoras.

428. A este respeito, saliento, desde logo, que a proibição do repouso semanal regular na cabina se aplica indistintamente e da mesma forma a qualquer transportadora que efetue transportes rodoviários abrangidos pelo âmbito de aplicação do Regulamento n.^o 561/2006 e a qualquer condutor abrangido por este regulamento (215). A disposição aplica‑se independentemente da nacionalidade do condutor ou do empregador. Por conseguinte, esta obrigação, enquanto tal, não institui explicitamente uma distinção, quer entre condutores, quer entre transportadoras.

429. Em seguida, em meu entender, os condutores que efetuam transportes internacionais entre diferentes Estados‑Membros e os condutores que efetuam transportes nacionais no Estado‑Membro de estabelecimento do seu empregador não se encontram necessariamente em situações comparáveis, especificamente no que respeita aos objetivos da disposição que prevê a proibição do repouso semanal regular na cabina.

430. A este respeito, recordo, por um lado, que, tal como resulta da jurisprudência referida no n.^o 79, supra, o caráter comparável de situações diferentes é apreciado à luz do objeto e da finalidade do ato da União controvertido. Por outro lado, resulta do n.^o 373, supra, que a proibição do repouso semanal regular na cabina visa essencialmente o objetivo de melhorar as condições de trabalho dos condutores, o que contribui igualmente para a melhoria da segurança rodoviária.

431. Ora, a proibição do repouso semanal regular na cabina visa com toda a evidência proteger os condutores que passam longos períodos longe do seu domicílio e que são, assim, obrigados, em razão do seu trabalho, a passar os seus períodos de repouso semanal longe deste local. A referida proibição não é pertinente na situação em que um condutor pode passar o seu período de repouso semanal no seu domicílio. Nesta perspetiva, portanto, as situações dos dois tipos de condutores mencionados no n.^o 429, supra, não são comparáveis.

432. Além disso, recordo que, tal como foi salientado no n.^o 43, supra, a distinção, por um lado, entre transportes internacionais e transportes nacionais e entre transportadoras residentes e transportadoras não residentes, por outro, é expressamente prevista pelo artigo 91.^o, n.^o 1, nomeadamente, alíneas a) e b), TFUE. O direito da União prevê, portanto, ao nível do direito primário, uma abordagem diferente, no âmbito da política comum dos transportes, entre a regulamentação dos transportes internacionais e a dos transportes nacionais.

433. Por outro lado, seguindo a lógica dos dois Estados‑Membros acima referidos, permitir que os condutores que efetuam transportes internacionais gozem os seus períodos de repouso semanal normais no veículo implicaria um grau ainda mais elevado de discriminação entre os condutores nacionais, que podem gozar o seu período de repouso semanal normal no seu domicílio e os condutores de outros Estados‑Membros que devem gozar o seu período de repouso semanal normal na cabine, ou seja, num local que não é apropriado para passar longos períodos de repouso (216).

434. Por último, resulta da argumentação apresentada pelos dois Estados‑Membros acima referidos que as alegadas discriminações que os mesmos invocam não decorrem da proibição do repouso semanal regular na cabina enquanto tal, mas antes do eventual estado atual da infraestrutura europeia e, especificamente, do número insuficiente de áreas de estacionamento seguras e de alojamentos apropriados situados na proximidade das mesmas.

435. Ora, no âmbito do controlo jurisdicional limitado que, num domínio como o da política dos transportes, o Tribunal de Justiça reconheceu igualmente no que respeita ao princípio da igualdade de tratamento (217), o juiz da União não pode substituir a apreciação do legislador da União pela sua, pondo em causa, em razão de um eventual défice atual de infraestruturas apropriadas, a escolha do legislador de não alterar o direito existente e de não reduzir os direitos sociais dos condutores, permitindo‑lhes gozar os seus períodos de repouso semanal normais num local não adaptado a períodos de repouso tão longos.

436. À luz de todas as considerações precedentes, entendo que os fundamentos invocados contra o artigo 1.^o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054, relativos à violação dos princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação, devem ser julgados improcedentes.

d)      Quanto à violação das disposições de direito da União em matéria de livre prestação de serviços de transporte e do mercado único

1)      Argumentos das partes

437. A Roménia alega que o artigo 1.^o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054 viola as disposições de direito da União em matéria de livre prestação de serviços de transporte e do mercado único. Este Estado‑Membro afirma que, no que respeita à livre prestação de serviços no domínio dos transportes, tal como prevista no artigo 58.^o, n.^o 1, TFUE, a aplicação da proibição do repouso semanal regular na cabina constitui uma restrição desta liberdade, uma vez que os itinerários de transporte serão, por um período indeterminado, limitados aos trajetos que podem ser efetuados num prazo que não obrigue o condutor a gozar um período de repouso semanal ou determinados em função da presença de áreas de estacionamento seguras e protegidas. Em razão desta limitação, a medida provoca, de facto, a fragmentação do mercado interno. Daqui resulta um recuo na implementação do objetivo de desenvolvimento sustentável deste mercado, tal como previsto pelo artigo 3.° TUE, que é igualmente um dos objetivos definidos pela Comissão na sua avaliação de impacto (218).

438. O Conselho, o Parlamento e os intervenientes pedem que este fundamento seja julgado improcedente.

2)      Análise

439. Conforme resulta dos n.^os 44 e seguintes, supra, no domínio dos transportes, a aplicação dos princípios de liberdade das prestações de serviços deve ser realizada, segundo o Tratado FUE, através da implementação da política comum dos transportes, e a livre prestação de serviços de transporte é garantida apenas quando este direito tenha sido conferido através de medidas de direito derivado adotadas pelo legislador da União no quadro desta política comum.

440. Por conseguinte, ainda que se entenda que o artigo 1.^o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054 implica, tal como alega a Roménia, uma restrição à livre prestação de serviços, sendo o legislador da União livre, no âmbito da sua ampla margem de apreciação, de realizar, através da implementação da política comum dos transportes, o grau de liberalização deste setor que considere oportuno, esta circunstância não implica de modo algum uma violação das disposições de direito da União em matéria de livre prestação dos serviços de transporte e do mercado único. Por conseguinte, em meu entender, este fundamento também deve ser julgado improcedente.

e)      Conclusão quanto aos fundamentos relativos à proibição do repouso semanal na cabine

441. Resulta de todo o acima exposto que, em meu entender, todos os fundamentos invocados pela República da Bulgária (processo C‑543/20), pela Roménia (processo C‑546/20) e pela Hungria (processo C‑551/20) contra o artigo 1.^o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054, devem ser julgados improcedentes.

3.      Quanto aos fundamentos relativos ao artigo 2.^o, ponto 2, do Regulamento 2020/1054

442. No seu recurso no processo C‑551/20, a Hungria pede a anulação do Regulamento 2020/1054, nos termos do qual a data da entrada em vigor da obrigação de instalar os tacógrafos V2, ou seja, os tacógrafos inteligentes de segunda geração, foi antecipada.

443. Enquanto, nos termos da regulamentação em vigor antes da adoção do Regulamento 2020/1054, era possível cumprir a obrigação de instalação dos tacógrafos V2 até 15 de junho de 2034 (219), resulta do artigo 2.^o, ponto 2, deste regulamento, lido em conjugação com o ponto 8 deste artigo, que estabelece os prazos para a adoção pela Comissão das especificações relativas aos tacógrafos V2, que, se esta instituição adotar e aplicar, nos prazos previstos, o regulamento de execução que contém as referidas especificações, os veículos equipados com tacógrafos digitais ou analógicos deverão ser equipados com tacógrafos V2 até 31 de dezembro de 2024 e os que estão equipados com tacógrafos inteligentes deverão sê‑lo, o mais tardar, em 2025. A Comissão adotou as especificações técnicas relativas aos tacógrafos inteligentes em 16 de julho de 2021 (220) e alterou‑as em 16 de maio de 2023 (221).

444. Em apoio do seu pedido de anulação do artigo 2.^o, ponto 2, do Regulamento 2020/1054, a Hungria invoca três fundamentos, relativos, o primeiro, à violação do princípio da proporcionalidade, o segundo, à violação dos princípios da proteção da confiança legítima e da segurança jurídica, e, o terceiro, à violação do artigo 151.^o, segundo parágrafo, TFUE.

a)      Quanto à violação do princípio da proporcionalidade

1)      Argumentos das partes

445. Com o seu primeiro fundamento, a Hungria, apoiada pela Roménia, pela República da Letónia e pela República da Estónia, alega que ao adotar o artigo 2.^o, ponto 2, do Regulamento 2020/1054 artigo 2.^o, ponto 2, do Regulamento 2020/1054, o legislador da União violou o princípio da proporcionalidade e cometeu um erro manifesto de apreciação ao não avaliar as consequências económicas da antecipação considerável do prazo para a instalação de tacógrafos V2. Uma vez que esta disposição não está incluída na proposta de regulamento tempo de trabalho da Comissão, não foi realizada nenhuma avaliação de impacto a este respeito. As disposições que alteram o prazo para a instalação do tacógrafo foram introduzidas no projeto de texto ao abrigo do acordo celebrado pelo Parlamento e pelo Conselho, sem que também tenha sido realizada uma avaliação de impacto por estas instituições.

446. Ora, resulta da jurisprudência que a avaliação de impacto pode ser dispensada quando o legislador dispõe de elementos de informação objetivos que lhe permitem apreciar a proporcionalidade da medida. No entanto, a Hungria afirma não ter conhecimento da existência de tais elementos de informação, nem de uma análise realizada pelos legisladores.

447. A Hungria alega igualmente que as disposições propostas pelo Parlamento e pelo Conselho constituem modificações substanciais à referida proposta da Comissão na aceção do acordo institucional acima referido nos n.^os 62 e seguintes, supra, e que, portanto, justificariam que tivesse sido realizada uma avaliação de impacto a título complementar ou que a Comissão fosse encarregada de o fazer. Dois estudos realizados no mês de fevereiro e março de 2018 analisaram os custos de conformidade mas não abordaram expressamente a questão do caráter proporcionado, apesar de o segundo estudo ter referido a possibilidade de desproporção. Além disso, a Hungria considera particularmente problemático, a este respeito, o facto de a nova tecnologia (V2) ainda não estar no mercado, não havendo certeza de quando estará.

448. O Conselho, o Parlamento e os intervenientes pedem que este fundamento seja julgado improcedente.

2)      Análise

449. Neste fundamento, a Hungria acusa essencialmente o legislador da União de ter adotado o artigo 2.^o, ponto 2, do Regulamento 2020/1054 e, ao fazê‑lo, de ter antecipado de forma considerável o prazo de instalação dos tacógrafos V2, sem ter pedido uma avaliação de impacto e sem dispor de elementos suficientes que permitissem apreciar a proporcionalidade da medida que acabou por ser adotada.

450. A este respeito, importa desde logo sublinhar que entre as partes é pacífico que a avaliação de impacto ‑ vertente social, realizada pela Comissão com vista à revisão dos Regulamentos n.^o 561/2006 e n.^o 165/2014, não abrangeu o prazo para a instalação dos tacógrafos V2, não tendo esta instituição considerado, na sua proposta de alteração deste último regulamento, a antecipação da data da entrada em vigor da obrigação relativa à instalação de tacógrafos V2.

451. No entanto, resulta da jurisprudência acima referida nos n.^os 65 e 72, supra, por um lado, que a não realização de uma avaliação de impacto não pode ser qualificada de violação do princípio da proporcionalidade quando o legislador da União disponha de elementos suficientes que lhe permitem apreciar a proporcionalidade de uma medida adotada e, por outro, que, no exercício efetivo do seu poder de apreciação, o legislador da União pode ter em conta não só a avaliação de impacto mas também qualquer outra fonte de informação.

452. Ora, no caso em apreço, tal como alegam o Conselho e o Parlamento, embora a medida em causa não figurasse na proposta da Comissão e nem na Avaliação de Impacto — Vertente Social, em março de 2018, a Comissão publicou o relatório final de um estudo relativo às medidas de promoção da implementação do tacógrafo inteligente. A Hungria não contesta que o objetivo deste estudo consistia em avaliar diferentes opções estratégicas com vista a acelerar a implementação do tacógrafo inteligente e, nomeadamente, avaliar as incidências económicas, sociais e em matéria de segurança rodoviária que impunham a adaptação dos veículos registados antes de junho de 2019 (222). Este estudo da Comissão incluía uma análise custos — benefícios detalhada que tinha em conta os efeitos económicos nas transportadoras e nas autoridades nacionais, os efeitos na segurança rodoviária, os efeitos sociais e os efeitos no mercado interno. Além disso, durante o ano de 2018, o Parlamento também realizou um estudo com vista a avaliar os custos e os benefícios da instalação, até janeiro de 2020, de um tacógrafo inteligente para os veículos pesados que efetuam transportes internacionais (223). Resulta igualmente dos autos que o legislador analisou e teve em consideração estes estudos no âmbito do processo legislativo que deu origem à adoção do Regulamento 2020/1054.

453. Nestes termos, considero que as instituições da União, autoras do ato em causa, demonstraram, no Tribunal de Justiça, que a medida em causa foi adotada mediante o exercício efetivo do seu poder de apreciação, tendo apresentado e exposto de forma clara e inequívoca os dados de base que tiveram em conta para fundamentar a medida contestada.

454. Os restantes argumentos apresentados pela Hungria não põem em causa esta apreciação.

455. Efetivamente, primeiro, o facto, invocado pela Hungria, de os dois estudos acima mencionados não terem examinado especificamente o respeito do princípio da proporcionalidade é desprovido de pertinência. Com efeito, é ao legislador que cabe efetuar, com base nos dados disponíveis, a necessária ponderação entre os diferentes interesses em presença, com vista a assegurar um equilíbrio entre os mesmos, tendo em conta os objetivos prosseguidos pela medida em causa. Por conseguinte, não se pode exigir que os dados de base nos quais se baseia o exercício do poder de apreciação do legislador sejam apresentados no âmbito de uma avaliação específica da proporcionalidade. A este respeito, recordo igualmente que, tal como resulta da jurisprudência referida no n.^o 72, supra, é irrelevante a forma como os dados de base tidos em consideração pelo legislador da União são enumerados.

456. Segundo, a circunstância invocada pela Hungria de que a tecnologia (V2) ainda não se encontra no mercado, mesmo na hipótese de se confirmar, o que não é o caso, não pode pôr em causa a proporcionalidade da medida controvertida.

457. Com efeito, por um lado, importa recordar que, conforme resulta da jurisprudência referida no n.^o 74, supra, a validade de um ato da União deve ser apreciada relativamente aos elementos de que o legislador da União dispunha à data da adoção da regulamentação em causa. Ora, as instituições da União provaram, sem serem contraditas pela Hungria, que, durante o processo legislativo, a informação de que o legislador dispunha era que a tecnologia em causa iria estar pronta em 2022 e que a instalação dos tacógrafos V2 iria poder ser concluída até ao final do ano de 2024 (224).

458. Por outro lado, a data‑limite para a instalação dos tacógrafos V2 foi definida no Regulamento 2020/1054 de forma pouco típica, uma vez que foi fixada não por referência a uma determinada data, mas a um prazo a contar da adoção pela Comissão das disposições técnicas detalhadas necessárias suscetível de garantir a existência de um prazo suficiente para desenvolver estes novos tacógrafos. Ora, tal como já sublinhei no n.^o 443, supra, a Comissão adotou as especificações técnicas relativas aos tacógrafos inteligentes em 16 de julho de 2021 e até as modificou muito recentemente para garantir o funcionamento comum da segunda versão destes tacógrafos inteligentes, não obstante alguns atrasos por motivos técnicos. Estes desenvolvimentos demonstram, em meu entender, o caráter apropriado da escolha do legislador no que respeita à modalidade de fixação da data‑limite para a instalação dos tacógrafos V2, que visavam garantir flexibilidade na implementação desta obrigação.

459. Resulta das considerações precedentes que, em meu entender, o fundamento de que, ao adotar o artigo 2.^o, ponto 2, do Regulamento 2020/1054, o legislador da União violou o princípio da proporcionalidade, deve ser julgado improcedente.

b)      Quanto à violação dos princípios da proteção da confiança legítima e da segurança jurídica

1)      Argumentos das partes

460. Com o seu segundo fundamento, a Hungria alega que a antecipação do prazo para a instalação dos tacógrafos V2 viola as expectativas legítimas dos operadores económicos e, por conseguinte, os princípios da proteção da confiança legítima e da segurança jurídica. Com efeito, nos termos da regulamentação em vigor antes da adoção do Regulamento 2020/1054 (225), os operadores económicos podiam legitimamente pensar que dispunham de um prazo de quinze anos, após a adoção das modalidades de aplicação, para cumprir a exigência de instalação de tacógrafos inteligentes. Os operadores não tinham simplesmente depositado a sua confiança na manutenção de uma situação existente, mas o próprio legislador, ao exercer o seu poder de apreciação, tinha fixado um prazo no qual os mesmos podiam basear as suas decisões económicas. Só era, portanto, possível modificar este prazo por razões imperiosas de interesse geral. Na Hungria, em razão dos prazos antecipados, a obrigação de instalação do tacógrafo V2 abrangia cerca de 60  % da frota com um custo unitário avaliado em cerca de 2 000 euros.

461. Uma vez que o legislador adotou o Regulamento 2020/1054 em 15 de julho de 2020, é a partir desse momento que a nova data da obrigação de conformidade pôde ser conhecida com certeza. Por conseguinte, só esta data podia marcar o ponto de partida do período de que dispunham os operadores económicos para se adaptarem, e não a da publicação dos estudos que se debruçaram pela primeira vez sobre essa questão. Os operadores económicos, mesmo conhecendo estes estudos, não podiam ter sabido com certeza qual seria a solução adotada.

462. Nenhuma das razões indicadas no considerando 27 do Regulamento 2020/1054 como justificação para a modificação dos prazos de introdução dos tacógrafos V2 constitui uma razão imperiosa de interesse geral. Primeiro, no que respeita à relação custo‑eficácia do controlo do cumprimento das regras sociais, este não podia ter sido realmente examinado durante o processo legislativo. Segundo, o rápido desenvolvimento das novas tecnologias e a digitalização em toda a economia não constituem razões imperiosas de interesse geral suscetíveis de justificar a violação da confiança legítima dos operadores económicos. Além disso, os tacógrafos V2 ainda não se encontravam desenvolvidos e a data da sua introdução no mercado era desconhecida. Terceiro, quanto à necessidade de condições de concorrência equitativas para as empresas do setor do transporte rodoviário internacional, dificilmente se compreende por que razão as empresas internacionais de países terceiros não estão sujeitas a esta obrigação. Com efeito, o Acordo Europeu relativo ao Trabalho das Tripulações de Veículos que efetuam Transportes Rodoviários Internacionais (a seguir «AETR») prevê atualmente a obrigação de instalação de um tacógrafo digital.

463. O Conselho, o Parlamento e os intervenientes pedem que este fundamento seja julgado improcedente.

2)      Análise

464. Já analisei, nos n.^os 117 e seguintes das presentes conclusões, supra, para os quais remeto, os princípios expostos pelo Tribunal de Justiça na sua jurisprudência relativa ao princípio da segurança jurídica.

465. No que respeita ao princípio da proteção da confiança legítima, que é corolário do princípio da segurança jurídica, resulta de jurisprudência constante que a possibilidade de invocar este princípio é conferida a qualquer operador económico em quem uma instituição tenha gerado expectativas fundadas. Na aceção desta jurisprudência, constituem garantias suscetíveis de fazer surgir tais expectativas, qualquer que seja a forma como são comunicadas, as informações precisas, incondicionais e concordantes que emanam de fontes autorizadas e fiáveis (226).

466. Em contrapartida, quando um operador económico prudente e avisado estiver em condições de prever a adoção de uma medida da União suscetível de afetar os seus interesses, não pode invocar o princípio da proteção da confiança legítima no momento em que essa medida for adotada (227).

467. No que respeita à invocação do princípio da proteção da confiança legítima em razão da ação do legislador da União, importa recordar que o Tribunal de Justiça reconheceu ao legislador um amplo poder de apreciação quando a sua ação implique escolhas de natureza política, económica e social e quando seja chamado a efetuar apreciações e avaliações complexas (228).

468. O Tribunal de Justiça declarou igualmente que um operador económico não pode confiar na inexistência total de alteração legislativa, mas apenas pôr em causa as modalidades de aplicação de tal alteração (229).

469. Do mesmo modo, o princípio da segurança jurídica não exige a ausência de alteração legislativa, mas requer antes que o legislador nacional tenha em conta situações particulares dos operadores económicos e preveja, se necessário, adaptações à aplicação das novas normas jurídicas (230).

470. Acresce que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o âmbito de aplicação do princípio da proteção da confiança legítima não pode ser alargado ao ponto de impedir, de modo geral, que uma nova regulamentação se aplique aos efeitos futuros resultantes de situações constituídas na vigência de uma regulamentação anterior (231), sobretudo em domínios cujo objeto contém necessidades de adaptação constante (232).

471. Em meu entender, no caso em apreço não se pode considerar que os operadores económicos em causa receberam garantias precisas, incondicionais e concordantes, nos termos da jurisprudência acima referida, que justificassem que estes últimos depositassem uma confiança legítima no facto de o enquadramento regulamentar permanecer inalterado sendo que, assim, disporiam, em todo o caso, de um prazo de quinze anos após a adoção das modalidades de aplicação para cumprir a exigência de instalação de tacógrafos inteligentes.

472. Com efeito, daqui não resulta de modo algum que o legislador tenha assumido um compromisso incondicional no sentido de o quadro regulamentar aplicável aos tacógrafos permanecer inalterado durante um período de quinze anos. A este respeito, importa sublinhar que não é de todo invulgar que o quadro regulamentar sofra várias adaptações, nomeadamente, nos domínios que envolvem questões técnicas/tecnológicas em evolução rápida e que são caracterizados por um progresso técnico rápido e contínuo.

473. Além disso, partilho da opinião das instituições segundo a qual à luz dos dois documentos mencionados no n.^o 452, supra, que se basearam na consulta aos representantes do setor económico em causa e às partes interessadas, um operador de transportes rodoviários prudente e informado não podia, pelo menos após a publicação destes estudos, ignorar o facto de que o legislador da União ponderava possíveis alterações à regulamentação relativa aos tacógrafos. Tal operador teria, portanto, todas as condições para considerar esta possibilidade no quadro das suas decisões económicas.

474. Acresce que também não se pode defender que a disposição em causa aboliu com efeito imediato e sem aviso um benefício específico que a regulamentação concedia aos operadores interessados. Muito pelo contrário, por força do Regulamento 2020/1054, os operadores económicos dispõem de um período de quatro a cinco anos para se conformarem com as novas regras relativas aos tacógrafos inteligentes.

475. Tendo em conta todo o acima exposto, entendo que o fundamento invocado pela Hungria, de que o artigo 2.^o, ponto 2, do Regulamento 2020/1054 foi adotado em violação dos princípios da proteção da confiança legítima e da segurança jurídica, também deve ser julgado improcedente.

c)      Quanto à violação do artigo 151.^o, segundo parágrafo, TFUE

1)      Argumentos das partes

476. A Hungria alega que o artigo 2.^o, ponto 2, do Regulamento 2020/1054 viola a obrigação de manter a competitividade económica da União, tal como prevista no artigo 151.^o, segundo parágrafo, TFUE. Este regulamento, apesar de ter sido adotado no quadro da política de transportes e de ter como base jurídica o artigo 91.^o, n.^o 1, TFUE enquadra‑se inquestionavelmente na política social. Ora, não pode haver uma melhoria das condições de trabalho através da aproximação das legislações sem que, simultaneamente, seja tida em conta a necessidade de preservar a competitividade da economia da União. No entanto, atualmente, não se aplicam exigências similares relativas ao tacógrafo V2 aos veículos das empresas que não têm sede num Estado‑Membro, enquanto, nos termos do Acordo AETR, os veículos das empresas com sede nos países aos quais o mesmo se aplica devem apenas dispor de um tacógrafo digital, o que lhes confere, à partida, uma vantagem concorrencial. Enquanto o próprio legislador reconheceu, no considerando 34 do Regulamento 2020/1054, a necessidade de manter a competitividade das empresas da União, o texto legislativo não impõe à Comissão nenhuma obrigação concreta nem prazo preciso a este respeito, pelo que nada garante que o Acordo AETR seja alterado em conformidade ou, pelo menos, que as negociações relativas ao mesmo se possam iniciar num futuro próximo. Ora, o legislador, embora não esteja vinculado a uma obrigação de resultado, tem uma obrigação de diligência, no sentido de que deve envidar todos os esforços para garantir que a União não seja colocada numa situação de desvantagem concorrencial. Para cumprir esta obrigação, não basta adotar um considerando que não se reveste de efeito vinculativo.

2)      Análise

477. O artigo 151.^o TFUE, cuja violação é invocada pela Hungria no presente fundamento, é o primeiro artigo do título X da terceira parte do Tratado FUE, dedicado à «Política social». Nos termos do seu segundo parágrafo, para o efeito dos objetivos de política social referidos no primeiro parágrafo deste artigo, «a União e os Estados‑Membros desenvolverão ações que tenham em conta a diversidade das práticas nacionais, em especial no domínio das relações contratuais, e a necessidade de manter a capacidade concorrencial da economia da União».

478. Decorre da própria redação desta disposição que a mesma prevê uma simples obrigação de «tomada em conta». Conforme resulta dos n.^os 288 e seguintes, supra, e, além disso, tal como sucede em relação ao artigo 91.^o, n.^o 1, e ao artigo 94.^o TFUE, tal obrigação não tem valor absoluto, mas obriga simplesmente o legislador da União a, através das medidas adotadas no contexto do domínio da política social, ter em conta os parâmetros e os objetivos específicos neles referidos e, nomeadamente, a necessidade de manter a competitividade da economia da União.

479. Ora, a Hungria acusou o legislador de não ter tido em conta esta necessidade no que respeita à circunstância de, nos termos do Acordo AETR, os veículos das empresas com sede em países terceiros aos quais este acordo se aplica, não serem obrigados a dispor de um tacógrafo V2, o que lhes confere uma vantagem concorrencial.

480. Contudo, resulta do considerando 34 do Regulamento 2020/1054 que o legislador considerou expressamente que «[é] importante que as empresas de transporte estabelecidas em países terceiros estejam sujeitas a regras equivalentes às da União quando realizarem operações de transporte rodoviário no território da União» e que «[a] Comissão deverá avaliar a aplicação deste princípio a nível da União e propor soluções adequadas a negociar no contexto do [AETR]».

481. Nestas condições, não se pode afirmar que o legislador não «tomou em conta» as diferenças existentes na regulamentação, incluindo as que dizem respeito aos tacógrafos, aplicáveis, respetivamente, às empresas de transporte da União, por um lado, e às empresas de transporte dos países terceiros quando efetuam operações de transporte rodoviário no território da União, por outro.

482. Resulta das considerações precedentes que, em meu entender, o terceiro fundamento invocado pela Hungria contra o artigo 2.^o, ponto 2, do Regulamento 2020/1054, também deve ser julgado improcedente sem que seja necessário abordar a questão de saber se o artigo 151.^o TFUE, disposição constante do título X relativo à «Política social», é aplicável a um ato legislativo adotado no quadro da política comum dos transportes prevista no título IV e que tenha por base jurídica o artigo 91.^o, n.^o 1, TFUE.

483. À luz de todas as considerações precedentes, entendo que ao pedido de anulação do artigo 2.^o, ponto 2, do Regulamento 2020/1054, apresentado pela Hungria no âmbito do processo C‑551/20, deve negado provimento na íntegra.

4.      Quanto aos fundamentos relativos ao artigo 3.° do Regulamento 2020/1054

484. No seu recurso no processo C‑541/20, a República da Lituânia pede a anulação do artigo 3.° do Regulamento 2020/1054, que prevê que este regulamento — salvo duas exceções não pertinentes neste contexto (233) — entra em vigor no vigésimo dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia. O referido regulamento foi publicado no Jornal Oficial em 17 de julho de 2020 e, portanto, entrou em vigor em 20 de agosto de 2020.

485. A República da Lituânia invoca três fundamentos em apoio do seu recurso. Antes de analisar estes fundamentos, importa, a título preliminar, verificar o caráter operante dos mesmos.

a)      Quanto ao caráter operante dos fundamentos relativos ao artigo 3.° do Regulamento 2020/1054

486. Com os seus três fundamentos, a República da Lituânia põe em causa o artigo 3.° do Regulamento 2020/1054 que prevê um prazo de 20 dias para a entrada em vigor deste regulamento. O Conselho e o Parlamento, por seu turno, alegam que, mesmo que este artigo fosse revogado, em todo o caso, por força do artigo 297.^o, n.^o 1, terceiro parágrafo, TFUE, a data de entrada em vigor continuaria a aplicar‑se ao referido regulamento (234).

487. A este respeito, recordo que, nos termos do artigo 297.^o, n.^o 1, terceiro parágrafo, TFUE, os atos legislativos «entram em vigor na data por eles fixada ou, na falta desta, no vigésimo dia seguinte ao da sua publicação».

488. Ora, tal como sublinhou a vice‑presidente do Tribunal de Justiça no processo de medidas provisórias apresentado pela República da Lituânia, o artigo 3.° do Regulamento 2020/1054 constitui apenas uma mera aplicação do artigo 297.^o, n.^o 1, terceiro parágrafo, TFUE (235).

489. Contudo, esta circunstância não significa automaticamente que a anulação do referido artigo 3.° implica que, em todo o caso, este prazo de entrada em vigor de 20 dias se aplica por força do artigo 297.^o, n.^o 1, terceiro parágrafo, TFUE. Com efeito, esta disposição do TFUE também prevê que o legislador, se o considerar oportuno, pode decidir aplicar outro prazo para a entrada em vigor de um ato legislativo. Ora, nos seus fundamentos, a República da Lituânia põe em causa precisamente a escolha do legislador da União de manter este prazo «por defeito» de 20 dias a contar da publicação no Jornal Oficial para a entrada em vigor do Regulamento 2020/1054, sem prever, em contrapartida, um prazo de entrada em vigor mais longo, conforme lhe permite expressamente a referida disposição do TFUE. A República da Lituânia afirma que, com efeito, seria necessário um período transitório suficiente para permitir que os Estados‑Membros e os operadores interessados se adaptassem às novas regras previstas pelo referido regulamento, nomeadamente, àquelas respeitantes às disposições relativas à proibição do repouso semanal regular na cabina e à obrigação relativa ao regresso dos condutores.

490. Em consequência, contrariamente ao que afirmam as referidas duas instituições da União, se o Tribunal de Justiça acolhesse os fundamentos da República da Lituânia e anulasse o artigo 3.° do Regulamento 2020/1054, considerando que a aplicação do prazo de 20 dias nele previsto não é conforme com o direito da União, tal anulação não poderia de modo algum implicar a aplicação deste prazo, declarado ilegal e, portanto, a referida data de entrada em vigor, nos termos do artigo 297.°, n.^o 1, terceiro parágrafo, TFUE. Muito pelo contrário, toda a entrada em vigor do referido regulamento seria posta em causa.

491. Por conseguinte, em meu entender, os fundamentos invocados pela República da Lituânia relativos ao artigo 3.° do Regulamento 2020/1054 não são inoperantes.

b)      Quanto à violação do princípio da proporcionalidade

1)      Argumentos das partes

492. Com o seu primeiro fundamento, a República da Lituânia alega que, ao prever no artigo 3.° do Regulamento 2020/1054 a obrigação de aplicar as disposições relativas à proibição do repouso semanal regular na cabina e a obrigação relativa ao regresso dos condutores [previstas no artigo 1.^o, ponto 6, respetivamente, alíneas c) e d), do Regulamento 2020/1054] no prazo estabelecido de 20 dias, o legislador da União não teve em consideração que, na ausência de um período transitório, os Estados‑Membros e as transportadoras não teriam a possibilidade de se adaptar a estas obrigações e não apresentou nenhum argumento que justificasse uma tal urgência para a sua entrada em vigor. Deste modo, ao escolher um mecanismo inapropriado de aplicação do Regulamento 2020/1054 (ao não prever nem o diferimento da sua aplicação nem um período transitório), as instituições da União criaram uma legislação insustentável, cujo respeito será particularmente complicado de garantir, por diversas razões objetivas, tendo assim violado o princípio da proporcionalidade.

493. Primeiro, o legislador da União não teve em conta o facto de atualmente não existirem suficientes áreas de estacionamento adequadas e seguras nas quais os condutores possam beneficiar de condições de repouso apropriadas fora da cabina. Daqui resulta que as transportadoras são obrigadas a correr riscos injustificados e excessivos ao darem instruções aos condutores para que deixem o camião em áreas onde a segurança da carga não é garantida. Além disso, na avaliação de impacto, a própria Comissão confirmou as dificuldades resultantes da insuficiência de alojamentos e de áreas de estacionamento seguras. O artigo 1.^o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054 não é uma mera codificação do Acórdão Vaditrans, sendo a obrigação de gozar os períodos de repouso definidos num alojamento adequado do ponto de vista do género, com instalações de dormida e sanitárias adequadas, uma obrigação nova. Em todo o caso, mesmo para codificar uma disposição, o legislador deve seguir o procedimento legislativo ordinário, durante o qual deve, nomeadamente, apreciar a proporcionalidade da medida proposta e verificar se a mesma é viável.

494. Segundo, a República da Lituânia faz referência ao estudo de 2019 e aos dados mencionados no n.^o 351, supra.

495. Terceiro, a República da Lituânia alega que, embora tenha sido informado das dificuldades de aplicação do Regulamento 2020/1054 pelo CESE, as Comissões do Emprego e dos Assuntos Sociais, e dos Transportes e do Turismo do Parlamento, o legislador da União ignorou estas informações.

496. Quarto, a República da Lituânia refere que a proibição do repouso semanal regular na cabina levanta também outras questões jurídicas importantes, por exemplo, no que respeita às medidas de precaução e à cobertura do seguro, uma vez que, na maioria dos casos, o condutor deverá deixar a carga sem vigilância num parque de estacionamento não protegido.

497. Quinto, a República da Lituânia afirma que o caráter injustificado do artigo 3.° do Regulamento 2020/1054 é igualmente demonstrado pela ausência de documento interpretativo em conformidade com o qual as transportadoras pudessem organizar o regresso dos condutores ao seu lugar de residência ou ao centro operacional da empresa. Na ausência destes documentos, a obrigação relativa ao regresso dos condutores é difícil de implementar, o que dará origem a práticas diferentes entre os Estados‑Membros e entre as transportadoras.

498. O Conselho, o Parlamento e os intervenientes pedem que este fundamento seja julgado improcedente.

2)      Análise

499. De acordo com a jurisprudência recordada nos n.^os 52 e seguintes, supra, o exame do fundamento invocado pela República da Lituânia relativo à violação do princípio da proporcionalidade deve visar verificar se, ao prever no artigo 3.° do Regulamento 2020/1054 um prazo para a entrada em vigor deste regulamento de 20 dias a seguir à data da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia e ao não prever um período transitório especificamente para a entrada em vigor das disposições relativas à proibição do repouso semanal regular na cabina e à obrigação relativa ao regresso dos condutores, o legislador da União excedeu manifestamente o amplo poder de apreciação de que dispõe em matéria de política comum dos transportes, optando por uma medida manifestamente inadequada em relação aos objetivos que pretendia prosseguir ou causadora de inconvenientes desproporcionais em relação aos objetivos visados.

500. Desde logo, no que respeita aos objetivos prosseguidos pelo Regulamento 2020/1054 e, especificamente, pelas disposições relativas à proibição do repouso semanal regular na cabina e à obrigação relativa ao regresso dos condutores, remeto para os n.^os 196 e seguintes e para o n.^o 373 das presentes conclusões.

501. Em seguida, no que respeita, em primeiro lugar, ao prazo de entrada em vigor da obrigação prevista no artigo 1.^o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054, já sublinhei no n.^o 394, supra, que, ao adotar esta disposição, o legislador não introduziu na ordem jurídica da União Europeia a proibição do repouso semanal regular na cabina, limitando‑se a codificar o direito existente resultante da anterior versão do artigo 8.^o, n.^o 8, do Regulamento n.^o 561/2006, tal como interpretado pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Vaditrans.

502. Resulta do acima exposto que a alegação da República da Lituânia se traduz, em substância, em censurar o referido legislador de não ter previsto um período transitório para uma regra que já estava em vigor na ordem jurídica da União e que, logo, os operadores interessados já tinham a obrigação de respeitar.

503. Ora, partilho da posição da República da Lituânia segundo a qual, mesmo quando codifica o direito existente, o legislador não está isento da sua obrigação de apreciar a proporcionalidade da medida proposta. No entanto, resulta das considerações que teci nos n.^os 398 e seguintes, por um lado, que qualquer outra abordagem, ainda que temporária, que não a de manter a proibição do gozo dos períodos de repouso semanal regulares na cabina levaria a permitir pela via legislativa que os condutores gozassem estes períodos de repouso num local que, tal como o Tribunal de Justiça reconheceu expressamente (236), não é adaptado para passar tais períodos longos de repouso. Tal acarretaria uma diminuição da proteção social dos condutores e, portanto, uma deterioração das suas condições de trabalho, o que é contrário aos objetivos da regulamentação em causa, bem como ao Acórdão Vaditrans.

504. Por outro lado, já expus no n.^o 400, supra, que, em meu entender, a eventual atual insuficiência de infraestruturas apropriadas não pode, em meu entender, constituir uma justificação para permitir, pela via legislativa, que os condutores passem os seus períodos de repouso semanal normais no veículo, ou seja, num local que não é adaptado para passar períodos longos de repouso.

505. No que respeita aos argumentos relativos às informações fornecidas pelo CESE e pelas comissões do Parlamento ao longo do processo legislativo relativas às infraestruturas na Europa, remeto para as considerações expostas nos n.^os 261 e 410, supra. Além disso, no que respeita aos argumentos relativos às medidas de precaução e à cobertura do seguro, tal como expus no n.^o 404, supra, uma vez que o artigo 1.^o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054 se limitou a codificar o direito já existente, a sua adoção não pôde implicar de modo algum o aumento dos riscos e custos para as transportadoras.

506. Em segundo lugar, no respeitante ao prazo para a entrada em vigor da obrigação prevista no artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054, a República da Lituânia limita‑se a alegar que o caráter desproporcionado do artigo 3.° deste regulamento é demonstrado pela ausência de um documento interpretativo em conformidade com o qual as transportadoras possam organizar o regresso dos condutores. Ora, resulta da análise efetuada nos n.^os 125 e seguintes das presentes conclusões que a disposição do artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do referido regulamento respeita as exigências de segurança jurídica, embora concedendo às transportadoras alguma flexibilidade para a sua execução. Consequentemente, sendo esta disposição suficientemente clara para ser aplicada pelos operadores interessados, embora os documentos interpretativos suscetíveis de auxiliar os operadores interessados a respeitar a obrigação prevista pela referida disposição sejam certamente úteis, a ausência dos mesmos não pode de modo algum implicar a violação do princípio da proporcionalidade face à data da entrada em vigor da referida disposição.

507. Resulta de todo o acima exposto que o fundamento de que o artigo 3.° do Regulamento 2020/1054 foi adotado em violação do princípio da proporcionalidade deve ser julgado improcedente.

c)      Quanto à violação do dever de fundamentação

1)      Argumentos das partes

508. Com o seu segundo fundamento, a República da Lituânia alega que o artigo 3.° do Regulamento 2020/1054 está viciado de falta de fundamentação na aceção do artigo 296.^o TFUE. Este Estado‑Membro salienta que, aquando do exame da proposta da Comissão, as instituições da União estavam cientes, devido à avaliação de impacto e a outras fontes, por um lado, que a proibição do repouso semanal regular na cabina daria origem a problemas práticos de aplicação desta disposição e, por outro, que a obrigação relativa ao regresso dos condutores limitaria sem justificação a livre circulação dos trabalhadores, e que não existem regras claras para o cumprimento desta obrigação. Dado que estas informações eram conhecidas, as instituições da União deviam ter invocado argumentos em apoio da ausência de um período de transição ou do diferimento da entrada em vigor da regulamentação. Embora os objetivos referidos na proposta da Comissão sejam importantes, estes não justificam a urgência da entrada em vigor das novas regras.

509. O Conselho, o Parlamento e os intervenientes pedem que este fundamento seja julgado improcedente.

2)      Análise

510. O artigo 296.^o, segundo parágrafo, TFUE dispõe que os atos jurídicos das instituições da União são fundamentados. A este respeito, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que tal fundamentação deve ser adaptada à natureza do ato em causa e ao contexto em que foi adotado (237).

511. Conforme já sublinhei no n.^o 487, supra, o prazo de 20 dias após a publicação do ato no Jornal Oficial constitui o prazo previsto «por defeito» pelo artigo 297.^o, n.^o 1, terceiro parágrafo, TFUE para a entrada em vigor dos atos legislativos, sem prejuízo de o legislador da União ter a possibilidade de escolher outra data, se o considerar oportuno.

512. Ora, em meu entender, resulta desta disposição que este prazo «por defeito» é, em geral, e salvo exceções, em conformidade com a vontade dos autores do Tratado FUE, previsto para a entrada em vigor de qualquer ato legislativo.

513. Nestas circunstâncias, tendo a considerar que, em princípio, só quando eventualmente decide não manter este prazo «por defeito» é que o legislador da União pode ser obrigado a explicar as razões pelas quais decidiu não manter o prazo e aplicar um diferente.

514. Não obstante estas considerações, entendo que, em todo o caso, os argumentos invocados pela República da Lituânia não demonstram a violação, no presente caso, pelo legislador da União, do dever de fundamentação.

515. Com efeito, no que respeita ao prazo da entrada em vigor da obrigação prevista no artigo 1.^o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054, esta disposição limitou‑se a codificar o direito existente e, portanto, uma vez que a proibição do repouso semanal regular na cabina já estava em vigor no momento da sua adoção (238), a referida disposição não pode dar «origem» a problemas práticos para a sua aplicação, como os invocados pela República da Lituânia, que justificassem um dever de fundamentação particular. Com efeito, estes problemas práticos, eventualmente, já existiam.

516. No respeitante ao prazo para a entrada em vigor da obrigação prevista no artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054, o argumento de que a obrigação relativa ao regresso dos condutores limita sem justificação a livre circulação dos trabalhadores baseia‑se numa leitura errónea desta disposição, conforme resulta dos n.^os 125 a 129, supra. O argumento de que não existem regras claras para o cumprimento deste dever foi analisado e rejeitado no n.^o 506, supra.

517. Resulta do acima exposto que o fundamento relativo à violação do dever de fundamentação no que respeita ao artigo 3.° do Regulamento 2020/1054 também deve ser julgado improcedente.

d)      Quanto à violação do princípio da cooperação leal consagrado no artigo 4.^o, n.^o 3, TUE

1)      Argumentos das partes

518. Com o seu terceiro fundamento, a República da Lituânia acusa o Parlamento e o Conselho, enquanto colegisladores, de terem violado o princípio da cooperação leal consagrado no artigo 4.^o, n.^o 3, TUE, ao adotarem o artigo 3.° do Regulamento 2020/1054. Primeiro, aquando do exame deste regulamento, não só as instituições da União não justificaram de modo algum a necessidade de fazer entrar em vigor sem demora a proibição de pernoitar na cabina durante os períodos em causa e a obrigação de fazer regressar os condutores ao seu local de residência ou ao centro operacional da empresa, como, além disso, não examinaram a forma como teria sido possível criar condições adequadas, prevendo um período transitório, para permitir que os Estados‑Membros e as transportadoras se adaptassem às novas obrigações. Em particular, as instituições da União não examinaram medidas que permitiriam atenuar a situação existente, autorizando os Estados‑Membros a adaptarem‑se progressivamente a estas novas obrigações, e que garantiriam que as transportadoras não fossem sancionadas em razão da insuficiência de alojamentos adequados. Segundo, as mesmas não tiveram em conta o facto de que a execução apropriada da obrigação de fazer regressar os condutores não era clara e que, por conseguinte, para garantir a execução coerente desta obrigação, é necessária a adoção de medidas complementares. Terceiro, a obrigação de assistência mútua é igualmente violada, uma vez que é manifesto que os Estados‑Membros não podem objetivamente garantir uma infraestrutura suficiente. Além disso, as instituições da União são em princípio obrigadas a dialogar com os Estados‑Membros e a fundamentar a rejeição das objeções formuladas pelos mesmos.

519. O Conselho, o Parlamento e os intervenientes pedem que este fundamento seja julgado improcedente.

2)      Análise

520. A título preliminar, importa recordar que, nos termos do artigo 4.^o, n.^o 3, TUE, a União e os Estados‑Membros respeitam‑se e assistem‑se mutuamente no cumprimento das missões decorrentes dos Tratados.

521. No que respeita ao alcance deste princípio no quadro da adoção de atos legislativos, resulta da jurisprudência que nos domínios em que o legislador da União dispõe de um amplo poder de apreciação, o Tribunal de Justiça verifica apenas se os autores do ato impugnado estão em condições de demonstrar que esse ato foi adotado através do exercício efetivo do seu poder de apreciação, e de expor, de forma clara e inequívoca, os dados de base que tiveram de ser tidos em conta para fundamentar as medidas contestadas do referido ato, de que dependia o exercício do seu poder de apreciação. O dever de cooperação leal não poderia ter um alcance mais alargado, no sentido de que teria por efeito obrigar, em todas as circunstâncias, o legislador da União a apresentar, a pedido de um Estado‑Membro, os documentos e informações alegadamente em falta ou a corrigir as informações de que dispõe antes de proceder à adoção de um ato. Com efeito, tal interpretação correria o risco de impedir as instituições de exercerem o seu poder de apreciação, e de bloquear o processo legislativo. É certo que o dever de cooperação leal contém a obrigação de assistência mútua, que implica, nomeadamente, o intercâmbio das informações pertinentes entre as instituições e os Estados‑Membros no âmbito do processo legislativo. No entanto, esta obrigação não pode permitir a um desses Estados, em caso de diferendo sobre o caráter suficiente, pertinente ou exato dos dados disponíveis, contestar, apenas por esse motivo, a legalidade do processo decisório (239).

522. Neste contexto, o Tribunal de Justiça clarificou que, conforme resulta de jurisprudência constante, a adoção de um ato legislativo no respeito das disposições relevantes do Tratado FUE, apesar da oposição de uma minoria de Estados‑Membros, não pode constituir uma violação do dever de cooperação leal que incumbe ao Parlamento e ao Conselho (240).

523. No caso em apreço, é pacífico que, no seio do Conselho, a proposta de regulamento tempo de trabalho e a Avaliação de Impacto — Vertente Social foram objeto de discussão em diversas reuniões. Também não é contestado que a República da Lituânia, durante o processo legislativo, teve acesso ao conjunto dos documentos nos quais se baseou o legislador da União para adotar o referido regulamento e pôde apresentar as suas observações relativas aos dados constantes destes documentos e aos pressupostos subjacentes. Por conseguinte, no presente caso, a troca de informações relativas às disposições que vieram a tornar‑se o Regulamento 2020/1054, troca essa baseada na obrigação de assistência mútua resultante do artigo 4.^o, n.^o 3, TUE, desenrolou‑se corretamente. Esta constatação não pode ser posta em causa pelos argumentos invocados pela República da Lituânia que, aliás, dizem todos respeito a questões que já foram rejeitadas no âmbito da análise do mérito dos fundamentos relativos às disposições em causa. Com efeito, a existência da referida obrigação de assistência mútua não implica de modo algum a obrigação para o legislador de concordar com todos os Estados‑Membros em relação a todas as questões.

524. À luz destas considerações, entendo que o fundamento relativo à violação do princípio da cooperação leal consagrado no artigo 4.^o, n.^o 3, TUE, no que respeita à adoção do artigo 3.° do Regulamento 2020/1054 deve igualmente ser julgado improcedente.

525. Tendo em conta todas as considerações precedentes, entendo que ao pedido de anulação do artigo 3.° do Regulamento 2020/1054, apresentado pela República da Lituânia no quadro do processo C‑541/20 deve ser negado provimento na íntegra.

5.      Conclusão sobre os recursos relativos ao Regulamento 2020/1054

526. À luz da análise precedente, proponho que o Tribunal de Justiça negue provimento na íntegra aos recursos da República da Bulgária no processo C‑543/20, da Roménia no processo C‑546/20 e da República da Polónia no processo C‑553/20, bem como aos recursos da República da Lituânia no processo C‑541/20 e da Hungria no processo C‑551/20, na parte em que estes dois últimos recursos digam respeito ao Regulamento 2020/1054.

C.      Quanto ao Regulamento 2020/1055 (processos C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑549/20, C‑551/20, C‑552/20 e C‑554/20)

527. Estes sete recursos concentram‑se essencialmente em duas disposições do Regulamento 2020/1055, a saber, no artigo 1.^o, ponto 3, alínea a), na parte em que introduz uma obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas [artigo 5.^o, n.^o 1, alínea b), do Regulamento n.^o 1071/2009, conforme alterado pelo Regulamento 2020/1055] e no artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), que introduz um de quatro dias entre dois períodos de cabotagem autorizada (artigo 8.^o, n.^o 2‑A, do Regulamento n.^o 1072/2009, conforme alterado pelo Regulamento 2020/1055). Além disso, a República da Polónia é a única a contestar a validade de duas outras disposições, nomeadamente, do artigo 1.^o, ponto 3, do Regulamento 2020/1055, na parte em que introduz a obrigação de dispor de um número de veículos e de condutores proporcional ao volume das operações de transporte efetuadas [artigo 5.^o, n.^o 1, alínea g), do Regulamento n.^o 1071/2009 alterado] e do artigo 2.^o, ponto 5, alínea b), do Regulamento 2020/1055, relativo à possibilidade de submeter as operações de transporte combinado a um período de carência (artigo 10.^o, n.^o 7, do Regulamento n.^o 1072/2009 alterado).

528. Examinarei, em primeiro lugar, os fundamentos invocados contra as novas condições relativas à exigência de estabelecimento (artigo 5.° do Regulamento n.^o 1071/2009, conforme alterado pelo Regulamento 2020/1055), ou seja, à obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas e à obrigação de dispor de um número de veículos e de condutores proporcional ao número de operações de transporte efetuadas, antes de me debruçar, em segundo lugar, sobre os fundamentos relativos ao regime dos transportes de cabotagem, invocados contra o período de carência de quatro dias entre dois períodos de cabotagem autorizada e, subsequentemente, contra a introdução da possibilidade de sujeitar as operações de transporte combinado a um período de carência.

1.      Quanto à obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas [artigo 1.^o, ponto 3, do Regulamento 2020/1055, na parte em que altera o artigo 5.^o, n.^o 1, alínea b), do Regulamento n.^o 1071/2009]

529. A República da Lituânia, a República da Bulgária, a Roménia, a República de Chipre, a Hungria, a República de Malta e a República da Polónia contestam a legalidade do artigo 1.^o, ponto 3, do Regulamento 2020/1055 na medida em que altera o artigo 5.^o, n.^o 1, alínea b), do Regulamento n.^o 1071/2009.

530. O artigo 5.^o, n.^o 1, alínea b), do Regulamento n.^o 1071/2009 é consagrado às condições relativas à exigência de estabelecimento. Na sequência da entrada em vigor do Regulamento (UE) 2020/1055, o mesmo passou a prever que «[p]ara preencher o requisito previsto no artigo 3.^o, n.^o 1, alínea a) [ (241)], no Estado‑Membro de estabelecimento a empresa deve […] organizar a atividade da sua frota de veículos de forma a assegurar que os veículos à disposição da empresa, e que são utilizados no transporte internacional, regressem a um dos centros operacionais situados nesse Estado‑Membro o mais tardar oito semanas após terem saído». Assim, o artigo 1.^o, ponto 3, do Regulamento 2020/1055 introduziu no Regulamento n.^o 1071/2009 uma obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas.

531. Em substância, os fundamentos invocados pelos Estados‑Membros recorrentes podem reagrupar‑se em torno de seis temáticas principais que são o respeito das formalidades essenciais, a política da União em matéria de ambiente, os princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação, o princípio da proporcionalidade, as obrigações específicas que cabem ao legislador da União nos termos do artigo 91.^o, n.^o 1, e do artigo 94.^o TFUE e as liberdades económicas fundamentais.

a)      Quanto aos fundamentos relativos à violação do artigo 91.^o, n.^o 1, TFUE por falta de consulta ao CESE e do CdR

1)      Argumentos das partes

532. A República da Bulgária (242)alega que o artigo 91.^o, n.^o 1, TFUE, que constitui a base jurídica do Regulamento 2020/1055, exigia que o legislador da União deliberasse de acordo com o processo legislativo ordinário e após consulta do CESE e do CdR. Defende que ao não consultar estes dois comités a respeito das alterações introduzidas no decurso do processo legislativo, o Conselho e o Parlamento violaram o artigo 91.^o, n.^o 1, TFUE e não cumpriram uma formalidade essencial. Tal obrigação de consulta resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao papel consultivo do Parlamento (243), quando o mesmo ainda não era colegislador, que se aplica mutatis mutandis ao CESE e ao CdR, e aos documentos de trabalho relativos ao funcionamento do CdR. A obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas constitui uma alteração substancial e a falta de consulta destes dois comités influiu no mérito e na substância da nova regulamentação. Na fase da réplica, a República da Bulgária mantém que as conclusões do acórdão no processo C‑65/90 (244) são transponíveis para as modalidades de consulta do CESE e do CdR, e que a disposição que na altura foi objeto de interpretação pelo Tribunal de Justiça tinha uma redação idêntica ao artigo 91.^o, n.^o 1, TFUE. A obrigação de consulta dos referidos dois comités resulta de uma exigência processual substancial, inequívoca e clara. Uma alteração substancial introduzida na proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à avaliação das tecnologias de saúde e que altera a Diretiva 2011/24/UE (245) conduziu o colegislador a decidir consultar novamente o CESE. A ausência de incidência significativa da omissão de consulta sobre o teor da disposição que acabou por ser adotada, apesar de, contrariamente ao que alega o Parlamento, não demonstrada, não pode, em todo o caso, afetar o caráter obrigatório da consulta. O Conselho alegou, sem razão, que a obrigação de consulta dos comités não dizia respeito à medida controvertida, não estabelecendo o artigo 91.^o, n.^o 1, TFUE uma distinção de tal natureza.

533. A República de Chipre invoca argumentos em tudo análogos aos desenvolvidos pela República da Bulgária (246).

534. O Parlamento, o Conselho e os intervenientes pedem que estes fundamentos relativos à violação do artigo 91.^o, n.^o 1, TFUE por falta de consulta do CESE e do CdR sejam julgados improcedentes.

2)      Análise

535. Resulta do artigo 91.^o, n.^o 1, TFUE que o Parlamento e o Conselho, quando atuam com fundamento no mesmo, são obrigados a consultar o CESE e o CdR. Os pareceres do CESE e do CdR sobre a proposta da Comissão (247) foram recebidos respetivamente em 18 de janeiro de 2018 (248) e 1 de fevereiro de 2018 (249).

536. A República da Bulgária e a República de Chipre alegam, em substância, que o parecer destes dois comités deveria ter sido novamente obtido após as alterações substanciais que consistiram na introdução, durante o processo legislativo, da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas e, apenas no que respeita à República da Bulgária, de um período de carência de quatro dias entre dois períodos de cabotagem autorizada.

537. Desde logo, cumpre‑me referir que tal obrigação de consultar novamente estes dois comités se uma alteração substancial for introduzida numa proposta legislativa não resulta nem do artigo 91.^o TFUE nem de outra disposição de direito primário.

538. No que respeita, primeiro, aos documentos de trabalho invocados pela República da Bulgária e pela República de Chipre, o guia prático relativo à violação do princípio da subsidiariedade publicado pelo CdR limita‑se a referir que, normalmente, o mesmo também deverá ser consultado em caso de alterações substanciais de uma proposta legislativa a propósito da qual este comité já se tenha pronunciado (250), sem mais precisões, nomeadamente, quanto à base jurídica de tal consulta. O regulamento interno do CdR, igualmente invocado, limita‑se, por seu turno, a prever as condições do acompanhamento do parecer do comité e a possibilidade deste comité acompanhar a evolução dos trabalhos legislativos posteriores ao seu parecer e de adotar, se necessário, um projeto de parecer revisto (251). Acrescento que aquele regulamento prevê igualmente a possibilidade do CdR, caso entenda que não foi consultado nos casos previstos pelo Tratado FUE, interpor recurso perante o Tribunal de Justiça (252). Ora, é forçoso constatar que o CdR manifestamente não considerou útil adotar um parecer revisto na sequência da introdução das duas medidas acima referidas, conforme sublinhou o Parlamento, nem interpor recurso perante o Tribunal de Justiça tendente a constatar a violação dos seus direitos no decurso do processo legislativo que conduziu à adoção do Regulamento 2020/1055.

539. Segundo, as partes debateram exaustivamente a questão de saber se os ensinamentos do Acórdão Parlamento/Conselho (253) eram transponíveis para as condições de consulta do CESE e do CdR, uma vez que o artigo 75.^o CEE, que era interpretado pelo Tribunal de Justiça neste acórdão, tinha a mesma redação do artigo 91.^o, n.^o 1, TFUE.

540. À semelhança do Parlamento e do Conselho, admito não estar convencido do caráter transponível deste acórdão.

541. Com efeito, não se pode ignorar que as condições nas quais o Conselho estava obrigado a consultar novamente o Parlamento, numa época em que este era apenas consultado, ainda foram precisadas noutro Acórdão Parlamento/Conselho (254) posterior, do qual resulta que «a consulta regular do Parlamento nos casos previstos pelo Tratado constitui uma formalidade essencial cuja inobservância implica a nulidade do ato em questão. A participação efetiva do Parlamento no processo legislativo da Comunidade, segundo os procedimentos previstos no Tratado, representa, efetivamente, um elemento essencial do equilíbrio institucional pretendido pelo Tratado. Esta competência constitui a expressão de um princípio democrático fundamental, segundo o qual os povos participam no exercício do poder por intermédio de uma assembleia representativa. Ora, a obrigação de consultar o Parlamento Europeu durante o processo legislativo [[…]] implica a obrigação de uma nova consulta desta instituição sempre que o texto finalmente adotado, considerado no seu todo, se afaste, na sua substância, daquele sobre o qual o Parlamento Europeu já foi consultado, com exceção dos casos em que as alterações correspondem, no essencial, à posição manifestada pelo próprio Parlamento» (255).

542. Não é ofensivo para o CESE e para o CdR recordar que estes não são instituições da União (256) na aceção do artigo 13.^o, n.^o 2, TUE nem incarnam a participação dos cidadãos no exercício do poder, como já era o caso do Parlamento em 1995. Por conseguinte, a obrigação de consultar novamente estes dois comités não se pode basear nesta jurisprudência do Tribunal de Justiça.

543. Em meu entender, o CESE e o CdR tiveram oportunidades suficientes para darem o seu parecer sobre os projetos legislativos propostos.

544. Assim, tal como alegou, corretamente, o Conselho, o CESE expressou, no seu parecer datado de 18 de janeiro de 2018, o seu apoio ao objetivo exposto e, em termos gerais, a todo o Pacote Mobilidade (257). O mesmo também apoiou os objetivos da proposta com vista a introduzir requisitos em matéria de estabelecimento ao abrigo dos quais será possível impedir a utilização de sociedades caixa‑de‑correio para as operações de transporte rodoviário (258) e acolheu favoravelmente a orientação do conjunto das alterações propostas ao Regulamento n.^o 1072/2009 com vista a simplificar e a clarificar as regras em matéria de cabotagem (259). Teve oportunidade de se pronunciar e, sendo esse o caso, formular reservas sobre as medidas constantes da proposta da Comissão, tanto no que respeita à revisão do artigo 5.° do Regulamento n.^o 1071/2009, como no que respeita à alteração do Regulamento n.^o 1072/2009, quanto à cabotagem. Em relação a esta última, o CESE lamentou, em particular, que «a proposta não aborde de todo o problema que se coloca quando uma atividade de cabotagem deixa de ser temporária e adquire um caráter de tal modo contínuo e permanente que deixa de ser abrangida pelo direito de fornecer serviços num Estado‑Membro diferente do Estado onde a empresa tem a sua sede» (260) e apelou a «uma regra clara para determinar em que consiste uma operação temporária» (261) que poderia consistir na previsão de um «intervalo entre duas séries de operações de cabotagem» (262), o que veio, precisamente, a ser a opção que acabou por ser feita pelo legislador da União no texto final do Regulamento 2020/1055.

545. No respeitante ao CdR, o mesmo optou por se concentrar, no seu parecer datado de 1 de fevereiro de 2018, nas questões relacionadas com o trabalho no transporte rodoviário, sublinhando as principais características do mercado do transporte rodoviário de mercadorias no seio da União (263) e acolhendo favoravelmente as disposições mais claras em matéria de cabotagem (264).

546. Em todo o caso, em meu entender, resulta claramente do teor destes dois pareceres que a introdução de uma obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas e de um período de carência de quatro dias entre dois períodos de cabotagem autorizada se inscreve na continuidade do que era anunciado na proposta da Comissão sobre a qual os dois comités tiveram oportunidade de se pronunciar e da qual a mesma não se afasta de uma forma que obrigasse a obter novamente os pareceres dos dois comités. Por outras palavras, o sistema do projeto no seu conjunto não foi afetado (265).

547. Em consequência, proponho que os fundamentos relativos à violação do artigo 91.^o, n.^o 1, TUE, por falta de consulta do CESE e do CdR, sejam julgados improcedentes.

b)      Quanto aos fundamentos relativos à violação da política da União em matéria de ambiente e de alterações climáticas

1)      Argumentos das partes

548. Com o seu primeiro fundamento, a República da Lituânia alega que a obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas, introduzida pelo artigo 1.^o, ponto 3, do Regulamento 2020/1055, viola o artigo 3.^o, n.^o 3, TUE, os artigos 11.° e 191.^o TFUE, o artigo 37.° da Carta bem como, em termos gerais, a política da União em matéria de ambiente e de luta contra as alterações climáticas. A República da Lituânia alega que a proteção do ambiente constitui um dos objetivos essenciais da União e que as exigências relativas a esta proteção devem ser integradas na implementação da política comum dos transportes. As disposições dos Tratados invocadas bem como o Pacto Ecológico Europeu devem ser tidos em conta, uma vez que, sendo a proteção do ambiente uma exigência imperativa, as medidas adotadas pelo legislador da União, ainda que prossigam outros objetivos, não podem ser manifestamente contrárias à mesma.

549. O Pacto Ecológico Europeu, apresentado durante o processo de adoção do Regulamento (2020/1055, estabeleceu, para a União, o objetivo de alcançar a neutralidade climática até 2050, objetivo esse que foi reafirmado pelo Conselho Europeu (266). A realização de tal objetivo torna necessária a redução de 90  % das emissões do setor dos transportes até essa data (267). Além disso, o objetivo de neutralidade climática também foi enunciado no artigo 2.^o, n.^o 1, do Regulamento (UE) 2021/1119 (268). O n.^o 2 deste artigo obriga as instituições competentes da União e os Estados‑Membros a tomarem, respetivamente a nível da União e a nível nacional, as medidas necessárias para possibilitar a realização coletiva deste objetivo, conferindo importância à promoção da equidade e da solidariedade entre os Estados‑Membros e à eficiência em termos de custos na consecução do referido objetivo. Aliás, a própria Comissão lamentou (269) que o acordo político alcançado pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu inclua elementos que não estão em consonância com as ambições do Pacto Ecológico Europeu e com o objetivo de alcançar uma União com impacto neutro no clima até 2050. Além disso, a Comissão assumiu o compromisso de, após a adoção do Pacote Mobilidade, analisar as repercussões da referida obrigação sobre o clima e o ambiente, bem como apresentar uma proposta legislativa específica antes da entrada em vigor da obrigação relativa ao regresso dos veículos (270). Esta avaliação de impacto confirmou as repercussões significativas no ambiente desta obrigação, de modo que as afirmações do Parlamento e do Conselho segundo as quais a disposição impugnada implicaria apenas um aumento moderado das emissões eram manifestamente infundadas (271).

550. A obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas segue a direção oposta ao Pacto Ecológico Europeu e ao objetivo de neutralidade, acarretando tal obrigação um aumento considerável do número de percursos efetuados, cuja maioria seria efetuada sem carga. Daqui resultaria um forte aumento das quantidades de CO2 emitidas pelo setor dos transportes que é um setor no qual dois terços da totalidade das necessidades de mão‑de‑obra se concentram na região geográfica central da União, ao passo que a maioria dos motoristas provêm dos Estado‑Membro periféricos da União (272).

551. Na sua réplica, a República da Lituânia alega que o artigo 3.^o, n.^o 3, TUE e os artigos 11.° e 191.^o TFUE não podem ser sujeitos a uma interpretação tão estrita como a que propõem o Conselho e o Parlamento na sua defesa e afirma que a legalidade da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas deverá ser apreciada à luz destas disposições. Além disso, a posição destas instituições no que respeita ao Pacto Ecológico Europeu é incoerente. A República da Lituânia recorda que a proteção do ambiente constitui, na jurisprudência do Tribunal de Justiça, uma exigência imperativa. Embora o legislador possa adotar medidas que se afastem dos objetivos de proteção do ambiente, estas medidas não podem, como no caso em apreço, ser manifestamente incompatíveis ou contrárias aos referidos objetivos. O efeito sobre o ambiente da obrigação controvertida foi manifestamente subestimado.

552. Por seu turno, a República da Bulgária alega, no âmbito do seu primeiro fundamento, dividido em duas partes, que a obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas viola, por um lado, as disposições conjugadas do artigo 90.^o TFUE, do artigo 3.^o, n.^o 3, TUE, do artigo 11.° TUE e do artigo 37.° da Carta e, por outro, o artigo 3.^o, n.^o 5, TUE, os artigos 208.^o, n.^o 2 e 216.^o, n.^o 2, TFUE, bem como o Acordo de Paris «adotado pela Conferência das Partes na Convenção‑Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas (COP 21) em dezembro de 2015 e assinado em 22 de abril de 2016». Embora a política comum dos transportes revista uma importância particular do ponto de vista do ambiente, a obrigação relativa ao regresso dos veículos a cada oito semanas, ao implicar o aumento considerável das emissões de CO2 e o aumento das viagens sem carga, bem como do tráfego rodoviário, constituiria um entrave para a realização do objetivo do Pacto Ecológico Europeu, conforme sublinhou a Comissão. Seria igualmente difícil para os Estados‑Membros o respeito das obrigações resultantes do Regulamento (UE) 2018/842 (273).

553. No respeitante à primeira parte do primeiro fundamento, a República da Bulgária alega que as disposições invocadas exigem que as instituições prossigam os objetivos fixados pelos Tratados no quadro da política comum dos transportes. O artigo 11.^o TFUE constitui uma cláusula horizontal que sublinha o caráter transversal e fundamental do objetivo de proteção do ambiente. A integração das considerações relativas a um nível elevado de proteção do ambiente nas políticas da União é ainda confirmada pelo artigo 37.° da Carta, sublinhando assim a posição eminente desta proteção na ordem jurídica da União. A obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas, além dos danos ambientais que causaria e além do aumento das emissões de gás com efeito de estufa que a mesma implicaria, comprometeria manifestamente a prossecução dos objetivos perseguidos em matéria de ambiente pelos Tratados e tornaria inúteis inúmeras outras medidas que visam proteger o ambiente e reduzir as emissões poluentes. O Conselho e o Parlamento violaram, portanto, as disposições acima referidas ao adotarem uma disposição que não contribui de modo algum para um nível elevado de proteção do ambiente nem contém as exigências relacionadas com tal proteção.

554. Quanto à segunda parte, os próprios Parlamento e Conselho reconheceram que, para contribuir para os objetivos do Acordo de Paris, devia acelerar‑se a passagem do conjunto do setor dos transportes para um nível de emissões nulas e era necessário reduzir forma drástica e rapidamente as emissões de poluentes atmosféricos provenientes dos transportes, tal como exigiam os artigos 2.° e 4.° do Acordo de Paris. A obrigação controvertida era, portanto, contrária aos objetivos do Acordo de Paris e constituía, portanto, uma violação do artigo 208.^o, n.^o 2, TFUE. Do mesmo modo, afirmaram que a referida obrigação violava o artigo 216.^o, n.^o 2, TFUE, tendo aliás a Comissão alegado que esta obrigação não respeitava o objetivo de uma União com impacto neutro no clima até 2050 (274). Uma vez que, nos termos do artigo 3.^o, n.^o 5, TUE, a União deve contribuir para a rigorosa observância e para o desenvolvimento do direito internacional, e uma vez que a mesma é obrigada a respeitar o direito internacional na sua globalidade quando adota um ato, a obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas é contrária a estas disposições. A avaliação de impacto realizada em 2021, ou seja, após a adoção do Regulamento 2020/1055, confirmou a tragédia ecológica causada por este regulamento. Não é a simples ausência de repercussões positivas no ambiente da obrigação controvertida que é criticada, mas o facto de esta obrigação estar claramente em conflito com os objetivos ecológicos a prosseguir.

555. O primeiro fundamento do recurso interposto pela República de Chipre diz respeito à violação dos objetivos ambientais e dos compromissos internacionais. A República de Chipre desenvolve uma argumentação idêntica à que é desenvolvida pela República da Bulgária.

556. No processo C‑551/20, no respeitante ao primeiro fundamento relativo ao erro manifesto de apreciação e à violação dos princípios da proporcionalidade e da precaução, a Hungria desenvolve argumentos em linha com a temática da proteção do ambiente e da política ambiental da União, os quais analisarei em seguida. A Hungria alega, nomeadamente, que o artigo 1.^o, ponto 3, do Regulamento 2020/1055 é contrário ao princípio da precaução que é um princípio geral de direito da União, decorrente do artigo 11.^o TFUE, do artigo 168.^o, n.^o 1, TFUE, do artigo 169.^o, n.^os 1 e 2, TFUE e 191.^o, n.^os 1 e 2, TFUE. Resulta deste princípio que as autoridades em causa eram obrigadas, no exercício das competências que lhes são atribuídas, a adotar medidas apropriadas com vista a prevenir determinados riscos potenciais para a saúde pública, a segurança e o ambiente, fazendo prevalecer as exigências relacionadas com a proteção destes interesses sobre os interesses económicos. Em razão do nível muito significativo das emissões adicionais de CO2 que a mesma implica, a obrigação relativa ao regresso dos veículos iria claramente contra o compromisso da União a favor da redução dos gases de efeito de estufa e, nomeadamente, o Pacto Ecológico Europeu que, em conformidade com os compromissos internacionais assumidos pela União no quadro do Acordo de Paris, teria, pois, como objetivo, a neutralidade climática da União até 2050. Importa igualmente ter em conta o artigo 11.^o TFUE que sublinha o caráter transversal e fundamental do objetivo de proteção do ambiente e que deverá, pois, servir de padrão para controlar a validade da legislação da União quando os interesses ambientais não forem manifestamente tidos em conta ou quando tenham sido completamente ignorados. Uma medida que tenha em inúmeros aspetos efeitos negativos no ambiente em razão da circulação supérflua de veículos pesados que a mesma provoca — seja ao nível da poluição do ar, da deposição incontrolada de resíduos ou do desgaste das infraestruturas — não pode ser justificada por simples objetivos de controlo. Os dados que resultam da avaliação de impacto de 2021 tornam públicas as repercussões significativas da obrigação de regresso do veículo a cada oito semanas, que contradizem os efeitos irrelevantes em comparação com as emissões totais, alegados pelo Conselho e pelo Parlamento. Além disso, as medidas adotadas em matéria de redução dos gases de efeito de estufa em nada alteram esta conclusão, mas a obrigação de regresso do veículo a cada oito semanas compromete significativamente a realização dos objetivos prosseguidos por estas medidas. As referidas medidas demonstram, pelo contrário, que a redução da quantidade destes gases na atmosfera é um objetivo prioritário da União, que só será possível afastar em casos particularmente justificados, em razão de um objetivo que seja pelo menos do mesmo nível que o interesse ambiental e contanto que não seja possível vislumbrar outra solução apropriada, o que não é o que sucede com a obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas.

557. No âmbito do processo C‑552/20, a República de Malta alega que a obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas viola o artigo 11.^o TFUE e o artigo 37.° da Carta. Segundo este Estado‑Membro, o artigo 91.^o, n.^o 2, TFUE, que é a base jurídica do Regulamento 2020/1055, deve ser interpretado em conjugação com outras disposições do direito da União que impõem que o legislador da União tenha em consideração outras circunstâncias pertinentes, entre as quais as relacionadas com a proteção do ambiente que ocupa uma posição crucial entre os objetivos e as políticas da União e que é igualmente uma exigência imperativa. O artigo 11.^o TFUE consagra uma obrigação específica de integrar a proteção do ambiente nas políticas da União e um dever das instituições de se assegurarem de que a perspetiva ambiental é tida em conta em todas as políticas e ações da União, qualquer que seja o setor em causa e independentemente da questão de saber se as mesmas têm ou não uma relação direta com o ambiente. O artigo 11.^o TFUE foi completado e reforçado pelo artigo 37.° da Carta. Este artigo 11.° abrange simultaneamente uma obrigação formal de ter em conta os aspetos ambientais antes da adoção de qualquer decisão e uma obrigação material de garantir que as ações da União estão em conformidade com a realização dos objetivos ambientais. Nenhuma destas obrigações foi respeitada pelo Conselho e pelo Parlamento.

558. A obrigação formal decorrente do artigo 11.^o TFUE, lida em conjugação com o artigo 37.° da Carta, exige que sejam realizadas avaliações de impacto a fim de garantir a qualidade e a coerência dos projetos de atos legislativos da União com os objetivos ambientais prosseguidos pelo Tratado, bem como a conformidade de tais projetos com o princípio da proporcionalidade. Ora, a obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas não foi objeto de tal avaliação e foi adotada sem consideração prévia do seu impacto potencial no ambiente.

559. A obrigação material decorrente do artigo 11.^o TFUE implica que todas as decisões políticas da União suscetíveis de violar os objetivos ambientais devem ser necessárias, proporcionadas e devidamente justificadas. As decisões políticas que entravam a realização de objetivos ambientais da União quando existem medidas alternativas ou quando o efeito prejudicial para o ambiente se afigura desproporcionado, são contrárias ao artigo 11.^o TFUE. As incidências negativas para o ambiente da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas, causadas pelo regresso inútil dos veículos sem carga, põem em risco a realização de objetivos ambientais também prosseguidos pela União, quer seja no próprio Acordo de Paris quer no Regulamento 2018/842 que fixa os objetivos anuais obrigatórios de redução das emissões no setor dos transportes para cada Estado‑Membro. A referida obrigação contraria igualmente o objetivo de reduzir em 60  % as emissões de gás com efeito de estufa relacionadas com os transportes (275), bem como os objetivos de melhoria da qualidade do ar fixados pela regulamentação da União e os objetivos em termos de prevenção e redução da produção de resíduos fixados pela Diretiva 2008/98/CE (276). A ausência de consideração de todos estes objetivos na definição da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas e o prejuízo grave que tal obrigação acarretaria a estes objetivos violam o artigo 11.^o TFUE e o artigo 37.° da Carta.

560. A República de Malta alega ainda, em substância, que o Parlamento e o Conselho não demonstraram nem explicaram de que forma as exigências da proteção do ambiente tinham sido integradas na definição e no cumprimento da obrigação de regresso. A avaliação ex post dos efeitos desta obrigação pela Comissão prova que o impacto da regra de regresso dos veículos aos Estados de estabelecimento é muito negativo e muito pesado para as alterações climáticas e para a qualidade do ar. Um tal impacto debilitaria as políticas e as regulamentações da União em matéria de alterações climáticas e de proteção do ambiente.

561. Por último, a República da Polónia invoca, no processo C‑554/20, um fundamento, comum a todas as disposições que a mesma contesta, relativo à violação do artigo 11.^o TFUE e do artigo 37.° da Carta, uma vez que as exigências resultantes da proteção do ambiente não foram tidas em conta. Resulta dessas duas disposições que as instituições da União estão obrigadas a abster‑se de tomar medidas que sejam passíveis de comprometer a realização dos objetivos de proteção do ambiente, além das medidas relacionadas com os artigos 191.° e 192.^o TFUE. O princípio da integração das exigências em matéria de ambiente nas outras políticas da União, que decorre dessas disposições, permite conciliar os objetivos e as exigências de proteção do ambiente com os outros interesses e finalidades prosseguidos pela União, bem como com a promoção de um desenvolvimento sustentável. Tal princípio constitui, em si mesmo, um fundamento de anulação de um ato da União quando os interesses ambientais não tenham, manifestamente, sido tidos em conta ou tenham sido totalmente ignorados. Atendendo ao amplo caráter horizontal do artigo 11.^o TFUE, importa, quando se aprecie se uma determinada medida contribui de forma suficiente para a proteção do ambiente, não considerá‑la isoladamente em relação às outras medidas adotadas pela União para esse fim e ligadas à atividade em causa, mas em relação ao conjunto das medidas adotadas pela União nesse domínio que fornece o quadro adequado para tal apreciação. A fiscalização jurisdicional relativa à apreciação da conformidade da ação do legislador da União com esse princípio da integração deve ser análoga à efetuada pelo Tribunal Geral quando teve de apreciar se a ação da Comissão respeitava o princípio da solidariedade energética (277). Nestas condições, cabia ao referido legislador ter em conta as exigências ambientais antes da adoção da obrigação de regresso, o que implicava, nomeadamente, proceder a uma avaliação do impacto das normas previstas no ambiente e assegurar que estas não seriam prejudiciais à realização dos objetivos fixados nos outros atos de direito derivado adotados no domínio do ambiente. Esta ausência de análise constitui uma manifesta violação da sua obrigação de proceder a tal avaliação resultante do artigo 11.^o TFUE (278).

562. O Parlamento e o Conselho estavam obrigados, em seguida, a ponderar os interesses em conflito e a efetuar, se necessário, as alterações adequadas. Uma interpretação do artigo 11.^o TFUE no sentido de que apenas diz respeito a domínios do direito e não a medidas específicas teria como efeito relativizar consideravelmente a sua importância. As exigências de proteção do ambiente devem ser tidas em conta inclusivamente na determinação das diferentes medidas que integram o domínio em causa do direito da União. O argumento de que os outros atos de direito derivado em matéria de poluição atmosférica não podem constituir o quadro da apreciação do Regulamento 2020/1055 deve ser afastado, sob pena de pôr novamente em causa a efetividade do artigo 11.^o TFUE, podendo nesse caso as instituições adotar um ato que entrave ou impeça a realização de objetivos fixados nos atos adotados no domínio do ambiente, enquanto a crise climática é o principal desafio da política ambiental da União e as instituições se deveriam concentrar em prosseguir de forma consequente a realização dos objetivos climáticos adotados pela União. É sabido que a poluição do ar pelas emissões dos transportes causa vários problemas de saúde para os quais contribui, principalmente, o transporte rodoviário. Ao obrigar os veículos a regressar ao Estado‑Membro do estabelecimento a cada oito semanas, a obrigação de regresso dará origem a viagens adicionais, gerando um aumento das emissões de CO2 e dos poluentes atmosféricos, emissões essas suscetíveis de terem uma incidência notória sobre a realização dos objetivos ambientais da União resultantes nomeadamente do Pacto Ecológico Europeu, do objetivo de uma União climaticamente neutra até 2050 mediante a redução de 90  % das emissões globais dos transportes em comparação com os níveis de 1990 e dos objetivos atribuídos aos Estados‑Membros pela legislação da União sobre a matéria. As emissões adicionais de óxido de azoto e de poeiras, geradas em aplicação das disposições impugnadas, são suscetíveis de pôr em causa a efetividade da ação definida pelos Estados‑Membros nos planos de proteção do ar, em particular, nos planos adotados para as zonas e aglomerados situados na proximidade das vias utilizadas para o transporte internacional. Por conseguinte, a obrigação de regresso do veículo a cada oito semanas viola o princípio da integração consagrado no artigo 11.^o TFUE e no artigo 37.° da Carta. A avaliação de impacto de 2021 é suficiente para concluir que o legislador da União violou estas duas disposições, uma vez que a mesma confirma o impacto negativo sobre o ambiente da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas, em contradição, nomeadamente, com o Pacto Ecológico Europeu.

563. O Conselho, o Parlamento e os intervenientes pedem que todos estes fundamentos relacionados com a violação da política da União em matéria de ambiente e de alterações climáticas sejam julgados improcedentes.

2)      Análise

564. Os argumentos desenvolvidos pelas recorrentes podem, em substância, ser divididos em três categorias (279). Antes de mais, a obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas viola as disposições de direito primário que consagram a exigência de proteção do ambiente. Em seguida, esta obrigação é igualmente contrária aos compromissos internacionais que vinculam a União e os Estados‑Membros em matéria de proteção do ambiente. Por último, a obrigação de regresso é contrária à política da União em matéria de ambiente, na medida em que põe em perigo a realização dos objetivos prosseguidos em matéria ambiental por toda uma série de atos de direito derivado.

i)      Quanto à alegada violação do artigo 3.° TUE, dos artigos 11.° e 191.° TFUE e do artigo 37.° da Carta

565. No que respeita ao artigo 37.° da Carta, decorre da anotação do artigo 37.° que os princípios contidos neste artigo se basearam nos artigos 2. °, 6.° e 174.° CE, atualmente artigo 3. °, n.^o 3, TUE e artigos 11.° e 191.° TFUE. O Tribunal de Justiça já declarou que, uma vez que o artigo 52.^o, n.^o 2, da Carta dispõe que os direitos por esta reconhecidos que se regem por disposições constantes dos Tratados são exercidos de acordo com as condições e limites por eles definidos, o direito a um elevado nível de proteção do ambiente, conforme consagrado na Carta, deve ser entendido e interpretado de acordo com as condições e limites previstos, sendo esse o caso, no artigo 3.^o, n.^o 3, TUE e nos artigos 11.° e 191.° TFUE (280). À semelhança do que salientou o Parlamento (281) e do que já recordei (282), o artigo 37.° da Carta não constitui, portanto, uma norma jurídica autónoma independente dessas outras disposições de direito primário.

566. No que respeita ao artigo 3.^o, n.^o 3, TUE, trata‑se de uma disposição essencialmente programática, que não estabelece uma hierarquia entre os objetivos que atribui à União. Assim, mesmo que se devesse questionar a conformidade da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas com o objetivo de um elevado nível de proteção e de melhoria da qualidade do ambiente, dever‑se‑ia, ao mesmo tempo, constatar que essa obrigação prossegue, por outro lado, o objetivo de um crescimento económico equilibrado numa economia social de mercado. A dimensão programática do artigo 3.^o, n.^o 3, TUE exclui‑o, a meu ver, dos parâmetros de legalidade para efeitos de apreciação da plena conformidade da obrigação controvertida com o direito primário da União. A realização do objetivo ambiental deve ser o resultado das políticas e ações da União e dos Estados‑Membros (283), não podendo ser dada ao artigo 3.^o, n.^o 3, TUE uma aplicação autónoma relativamente às disposições específicas do Tratado que concretizam os objetivos gerais que dele constam (284).

567. No que respeita ao artigo 11.° TFUE, a análise do advogado‑geral L. A. Geelhoed, abundantemente referida pelas partes, parece‑me ter mantido toda a sua pertinência e atualidade, apesar de dizer respeito à anterior disposição equivalente deste artigo 11.° Assim, o advogado‑geral considerou que «[a]pesar de estar redigida em termos imperativos, essa disposição […] não pode ser entendida como fixando um critério de acordo com o qual, para a definição das políticas comunitárias, a proteção do ambiente deve ser sempre tida como o interesse prevalecente. Essa interpretação restringiria de um modo inaceitável os poderes discricionários das instituições comunitárias e do legislador comunitário. Quando muito, deve ser entendida como impondo às instituições comunitárias o dever de tomarem em conta os interesses ecológicos nos domínios das políticas que se situam fora da proteção do ambiente. Será apenas quando os interesses ecológicos manifestamente não tenham sido tomados em conta ou tenham sido completamente esquecidos que o artigo 6.° CE poderá servir de critério para a fiscalização da validade da legislação comunitária. Além disso, dado o amplo caráter horizontal do artigo 6.° CE, para apreciar se determinada medida contribui de forma suficiente para a proteção do ambiente, não deve ser considerada isoladamente das demais medidas comunitárias adotadas para esse fim a respeito da atividade em questão. É a totalidade das medidas adotadas pela Comunidade nesse domínio que fornece o quadro adequado para essa apreciação» (285).

568. Embora as partes concordem com esta interpretação, que o Tribunal de Justiça não teve oportunidade de confirmar (286), estão em desacordo quanto às consequências a retirar da mesma no âmbito dos presentes recursos.

569. Devo relembrar a importância do objetivo de proteção do ambiente, como resulta, aliás, da jurisprudência do Tribunal de Justiça que recorda o seu caráter essencial (287) e sublinha o seu caráter transversal e fundamental (288). Não se trata de pôr aqui em causa essa importância.

570. Todavia, a questão da importância do objetivo é distinta da questão da intensidade da sua justiciabilidade. A este respeito, constato, em consonância com o advogado‑geral L. A. Geelhoed, que, apesar de uma redação aparentemente imperativa, o artigo 11.° TFUE constitui uma disposição transversal, cujo efeito é, certamente, estender‑se às disposições mais precisas relativas a outras políticas e ações da União, como o Tribunal de Justiça já teve ocasião de declarar, por exemplo, no âmbito da política agrícola comum (289), da política comum das pescas (290) ou ainda no setor da energia nuclear (291), mas sem, contudo, precisar as condições, as formas e a intensidade dessa propagação. Assim, o legislador, seja qual for o seu domínio de intervenção, deve integrar as exigências ligadas à proteção do ambiente, sem que o artigo 11.° TFUE precise mais pormenorizadamente as obrigações a cargo do legislador (292). Sem que seja necessário, nesta fase, pronunciar‑se sobre a existência de uma avaliação, pelo legislador da União, do impacto ambiental da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas e na falta de precisões sobre o alcance da exigência constante do artigo 11.° TFUE, as alegações apresentadas pela República da Polónia e pela República de Malta relativas a uma violação do artigo 11.° TFUE, devido à falta de avaliação de impacto, devem ser desde já rejeitadas.

571. É certo que, conforme salientaram algumas das recorrentes, o artigo 11.° TFUE se refere às políticas e ações da União. No entanto, essa referência não pode ser interpretada como uma obrigação sistemática, na adoção de cada medida legislativa individual, de tomar em conta as exigências ligadas à proteção do ambiente, ou mesmo de as fazer prevalecer. Desde logo, as políticas e ações previstas no artigo 11.° TFUE devem ser entendidas como sendo as previstas na parte III do Tratado FUE, que tem precisamente essa epígrafe (293), não podendo o artigo 11.° TFUE ser utilizado como padrão à luz do qual a conformidade de cada disposição isolada de um ato legislativo da União deva ser aferida. Em seguida, esta disposição reveste caráter transversal, uma vez que as exigências em matéria de proteção do ambiente são multidimensionais. Por fim, é a forma como a União integra nas suas políticas essas exigências que permite determinar se esta atua em conformidade com o previsto no artigo 11.° TFUE e se o seu legislador exerceu as suas competências no respeito do objetivo que lhe é fixado por esta disposição.

572. A este título, as instituições recorridas sustentaram que, se toda a disposição suscetível de ter um impacto negativo no ambiente devesse ser declarada contrária ao artigo 11.° TFUE sem ter em conta o contexto normativo mais amplo que envolve a disposição em causa, qualquer medida que autorizasse o transporte rodoviário de mercadorias correria o risco, devido ao seu caráter atualmente eminentemente poluente, de ser censurada com base neste fundamento.

573. O argumento apresenta‑se, seguramente, um pouco provocador. Não deixa de revelar, a meu ver, uma verdade: conforme salientado pelo advogado‑geral L. A. Geelhoed, não era intenção dos redatores dos Tratados guiar assim a mão do legislador da União com o risco de fazer do objetivo de proteção do ambiente um supraobjetivo, quando, como já recordei, não decorre, por outro lado, dos Tratados uma tal hierarquia entre os objetivos atribuídos à União.

574. Como já referi (294), faz parte, além disso, da própria natureza da ação legislativa ter de arbitrar, num determinado domínio, entre interesses divergentes e ponderar objetivos que podem ser contraditórios. É um exercício cuja complexidade é reconhecida pela jurisprudência deixando uma grande amplitude ao poder de apreciação do legislador; isto explica que o controlo do juiz da União será limitado à fiscalização do erro manifesto de apreciação, do desvio de poder e à verificação de que o legislador não ultrapassou os limites do seu poder de apreciação (295).

575. Assim, mesmo que a obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas ao Estado‑Membro de estabelecimento tenha consequências negativas para o ambiente (296), esta simples constatação não é suficiente para concluir pela existência de uma violação do artigo 11.° TFUE, uma vez que, por outro lado, o legislador da União empreendeu diversas ações para tentar conter os efeitos negativos do transporte rodoviário de mercadorias. A obrigação de regresso a cada oito semanas deve, assim, ser reinserida no contexto normativo mais amplo em que se inscreve. Aquando da adoção do Regulamento 2020/1055, o Regulamento 2018/842 previa a obrigação de os Estados‑Membros reduzirem as suas emissões de gases com efeito de estufa até 2030 numa percentagem fixada neste regulamento. O referido regulamento recordava que esta meta tinha sido aprovada pelo Conselho Europeu em toda a economia (297). A Diretiva 2004/107/CE (298) tem por objetivo global preservar e melhorar a qualidade do ar ambiente ao fixar, nomeadamente, valores‑alvo relativamente aos quais os Estados‑Membros devem tomar as medidas necessárias para os atingir sem que tal implique custos desproporcionados (299). A Diretiva 2008/50/CE (300) definiu e fixou objetivos relativos à qualidade do ar ambiente, qualidade que deve ser objeto de avaliação com base em métodos e critérios comuns e de informação do público (301). A Diretiva 2008/98 (302) tem por objeto organizar a prevenção ou a redução dos impactos adversos decorrentes da geração e gestão de resíduos, a redução dos impactos gerais da utilização dos recursos e uma melhoria da eficiência dessa utilização (303). No que respeita mais especificamente ao setor dos transportes, a Diretiva 1999/62/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de junho de 1999, relativa à aplicação de imposições aos veículos pesados de mercadorias pela utilização de infraestruturas (304), foi alterada em 2011 pela Diretiva 2011/76/UE (305) para integrar considerações relacionadas com a promoção de um transporte sustentável, apresentada como o elemento central da política comum dos transportes; o legislador da União considerou que era necessário minimizar o impacto do setor dos transportes nas alterações climáticas (306), sem que, no entanto, este objetivo possa ser atingido com a criação de obstáculos desproporcionados, uma vez que o bom funcionamento do mercado interno deve igualmente ser preservado (307). A Diretiva 2011/76 introduz, na Diretiva 1999/62 e no que diz respeito ao setor dos transportes, o princípio do poluidor‑pagador (308), tendo sido, então, considerado pelo legislador da União que as portagens constituem um instrumento económico equilibrado e eficiente para uma política de transportes sustentável, na medida em que permitem refletir o custo da poluição e do congestionamento causados pela utilização dos veículos (309). Por outro lado, as emissões de CO2 eram regulamentadas, no que respeita aos automóveis e aos veículos comerciais ligeiros novos, pelo Regulamento (UE) 2019/631 (310) e, no que respeita aos veículos pesados novos, pelo Regulamento (UE) 2019/1242 (311). O legislador da União tinha igualmente adotado uma diretiva cujo objeto era obrigar os Estados‑Membros a tomar em conta os impactos energéticos e ambientais dos veículos a motor nos procedimentos de contratação pública (312). A rotulagem dos pneus, conforme regulamentada no Regulamento (UE) 2020/740 (313), tem a ambição de conter o consumo de combustível dos veículos e, consequentemente, das emissões de gases com efeito de estufa e a descarbonização do setor dos transportes (314).

576. Assim, quando da adoção do Regulamento 2020/1055 e, portanto, da adoção da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas, o legislador da União podia, a meu ver, legitimamente considerar, no pleno exercício do seu amplo poder de apreciação, que as eventuais consequências negativas para o ambiente desta obrigação poderiam ser contidas com a aplicação da legislação existente que tinha por objeto mais especificamente os aspetos ambientais da atividade em questão e que devia acompanhar os transportadores na transição tecnológica para uma mobilidade menos poluente.

577. Além disso, decorre do considerando 8 do Regulamento 2020/1055 que o legislador da União evocou a questão da redução do risco de o veículo regressar apenas para cumprir este novo requisito de estabelecimento.

578. Há que censurar especialmente o legislador da União por não ter feito constar mais explicitamente no Regulamento 2020/1055 as suas preocupações de ordem ambiental? Não creio. O artigo 11.° TFUE não impõe a forma que deve assumir a integração das exigências em matéria de proteção do ambiente e, de qualquer modo, esta integração deve fazer‑se ao nível da execução das políticas da União, a que já propus que seja dada uma aceção ampla. Além disso, recordo que a base jurídica do Regulamento 2020/1055 é o artigo 91.^o, n.^o 1, TFUE e que o objetivo prosseguido pela introdução da obrigação de regresso neste regulamento não está claramente ligado de forma imediata às preocupações expressas no artigo 11.° TFUE, uma vez que esta obrigação constitui uma clarificação das disposições do Regulamento n.^o 1071/2009 relativas à existência de um estabelecimento efetivo e estável (315), sendo o efeito pretendido o de um reforço do vínculo entre o transportador e o seu Estado‑Membro de estabelecimento a fim de assegurar uma «presença efetiva e permanente» (316) num contexto em que um empobrecimento desse vínculo ameaça, segundo a apreciação do legislador, a concorrência leal e o caráter equitativo das condições de concorrência no mercado interno (317). Há que admitir que as disposições do Tratado que reconhecem competência à União no domínio do ambiente deixam, por outro lado, inteiras as competências que a União possui ao abrigo de outras disposições (318).

579. Por conseguinte, devido à necessidade de ponderação de certos objetivos e princípios previstos nos artigos 3.° TUE e 11.° TFUE, bem como à complexidade da aplicação dos critérios (319), não se afigura que o Conselho e o Parlamento tenham cometido um erro manifesto de apreciação, à luz das duas disposições acima referidas, ao adotarem a obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas.

580. Esta conclusão não é posta em causa pela invocação, pelas recorrentes, do Estudo Ricardo de 2021, cujo objeto era avaliar o impacto da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas, uma vez que, efetivamente, ainda que este estudo revele um aumento significativo, nomeadamente, das emissões de CO2, não deixa de ser verdade que a validade de um ato da União deve ser apreciada em função dos elementos de facto e de direito existentes aquando da adoção do referido ato (320) e que esta validade não pode depender de considerações retrospetivas relativas ao seu grau de eficácia (321). De qualquer modo, como já referi, esse aumento deve, em todos os casos, ser relacionado com toda a regulamentação atinente ao domínio em causa antes de se poder concluir pela manifesta falta de tomada em consideração pelo legislador da União das exigências relativas à proteção do ambiente.

581. É também porque a base jurídica do Regulamento 2020/1055 é o artigo 91.^o, n.^o 1, TFUE que a pertinência, para os presentes recursos, dos argumentos relativos à violação dos artigos 191.° e 192.° TFUE deve ser excluída. Este regulamento não é uma medida adotada ao abrigo da política da União em matéria de ambiente, nem foi sustentado que as instituições recorridas se tivessem enganado na base jurídica. Uma vez que o Regulamento 2020/1055 não é uma ação empreendida pela União ao abrigo do artigo 191.° TFUE (322), a invocação de uma alegada violação do artigo 192.^o, n.^o 2, alínea c), TFUE é desprovida de pertinência (323). Uma medida não é do domínio do ambiente pelo simples facto de dever tomar em consideração as exigências ambientais (324).

582. Ainda que o Tribunal de Justiça pretenda pronunciar‑se sobre a questão da violação do princípio da precaução alegada pela Hungria (325), resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, embora o artigo 191.^o, n.^o 2, TFUE disponha que a política no domínio do ambiente se baseia, designadamente, nesse princípio, este último destina‑se igualmente a ser aplicado no âmbito de outras políticas da União, em particular a política de proteção da saúde pública, tal como quando as instituições da União adotam, no âmbito da política agrícola comum ou da política do mercado interno, medidas de proteção da saúde humana (326). Este princípio implica que, quando subsistam incertezas quanto à existência ou ao alcance de riscos para a saúde das pessoas, possam ser adotadas medidas de proteção sem ter de aguardar que sejam plenamente demonstradas a realidade e a gravidade desses riscos. Quando for impossível determinar com certeza a existência ou o alcance do risco alegado devido à natureza não conclusiva dos resultados dos estudos levados a cabo, mas persista a probabilidade de um prejuízo real para a saúde pública na hipótese de o risco se realizar, o princípio da precaução justifica a adoção de medidas restritivas (327). Mesmo no que diz respeito às condições de aplicação do princípio da precaução, o Tribunal de Justiça reconheceu que, devido à necessidade de ponderação de vários objetivos e princípios, bem como à complexidade da aplicação dos critérios pertinentes, a fiscalização jurisdicional deve necessariamente limitar‑se à questão de saber se o legislador da União cometeu um erro manifesto de apreciação (328). Isto é ainda mais válido quando o legislador é levado a apreciar os efeitos futuros de uma regulamentação a adotar embora esses efeitos não possam ser previstos com exatidão (329).

583. Admito que a alegação de uma violação do princípio da precaução, devido à introdução de uma obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas, me deixa perplexo porque, efetivamente, isto equivaleria a declarar que só a parte das alegadas emissões adicionais resultante da aplicação desta obrigação seria constitutiva de um risco real para a saúde das pessoas que teria exigido a adoção de medidas restritivas. De qualquer modo, embora o legislador deva ter em conta o princípio da precaução ao adotar, no quadro do mercado interno, medidas de proteção da saúde humana (330), o nexo entre as emissões adicionais eventualmente decorrentes da obrigação de regresso e os riscos, comprovados, para a saúde da poluição em geral parece‑me aqui demasiado ténue para poder incorrer em censura. Sobretudo, o artigo 1.^o, ponto 3, alínea a), do Regulamento 2020/1055 não é uma medida destinada a proteger a saúde humana, na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça. Por todas estas razões, o argumento relativo à violação do princípio da precaução não deve, portanto, proceder.

ii)    Quanto à alegada violação dos compromissos internacionais da União e dos Estados‑Membros no domínio da proteção do ambiente

584. A República da Bulgária e a República de Chipre desenvolveram ambas uma argumentação segundo a qual a obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas é contrária ao Acordo de Paris e, em todo o caso, que o Conselho e o Parlamento não tiveram em conta os objetivos deste acordo ao adotarem a referida obrigação, o que constitui uma violação da política da União em matéria de ambiente.

585. No que respeita à alegação relativa ao facto de o legislador da União não ter tido em conta os objetivos fixados pelo Acordo de Paris (331), saliento, em consonância com o Parlamento, que, como indica o considerando 7 da Decisão (UE) 2016/1841 do Conselho, de 5 de outubro de 2016, relativa à celebração, em nome da União Europeia, do Acordo de Paris adotado no âmbito da Convenção‑Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas (332), a meta vinculativa de, pelo menos, 40 % de redução interna das emissões de gases com efeito de estufa até 2030 em relação aos níveis registados em 1990 foi fixada nas conclusões do Conselho Europeu, de 23 e 24 de outubro de 2014, para o conjunto da economia. O objetivo fixado pelo artigo 2.° do Acordo de Paris que consiste em manter o aumento da temperatura média mundial bem abaixo dos 2°C em relação aos níveis pré‑industriais e prosseguir os esforços já empreendidos para limitar o aumento da temperatura a 1,5°C acima dos níveis pré‑industriais (333), deve, portanto, ser apreciado à luz de toda a ação levada a cabo pela União para esse efeito. Por conseguinte, não é possível sustentar que a mera introdução de uma obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas, devido às eventuais emissões adicionais que gera, é, por si, contrária a este objetivo e, portanto, à política da União em matéria de ambiente.

586. No que respeita à alegação relativa à violação, pelo legislador da União, do Acordo de Paris, decorre do artigo 216.^o, n.^o 2, TFUE que, quando são celebrados acordos internacionais pela União, as instituições da União estão vinculadas por tais acordos e, por conseguinte, estes primam sobre os atos da União (334). A validade de um ato da União pode, assim, ser afetada pela incompatibilidade desse ato com tais regras de direito internacional, desde que sejam respeitadas determinadas condições. A União deve, antes de mais, estar vinculada por essas regras, o que, no que respeita ao Acordo de Paris, não deixa dúvidas (335). Em seguida, as disposições de um acordo internacional no qual a União seja parte só podem ser invocadas em apoio de um recurso de anulação de um ato de direito derivado da União, por um lado, se a natureza e a economia desse acordo a tal não se opuserem e, por outro, se essas disposições forem, do ponto de vista do seu conteúdo, incondicionais e suficientemente precisas (336), o que será o caso quando a disposição invocada contenha uma obrigação clara e precisa que não esteja dependente, na sua execução ou nos seus efeitos, da intervenção de um ato posterior (337).

587. Embora o Acordo de Paris substitua, é certo, a abordagem adotada ao abrigo do Protocolo de Quioto (338), não altera fundamentalmente a sua lógica. O Acordo de Paris visa «reforçar a resposta mundial à ameaça que constituem as alterações climáticas, no contexto do desenvolvimento sustentável e dos esforços para erradicar a pobreza» (339). Fixa um objetivo quantificado (340) à escala do planeta, mas prevê igualmente aumentar a capacidade de adaptação aos efeitos adversos das alterações climáticas e promover a resiliência a essas alterações, que me parece ser um conceito cuja juridicidade não se impõe com toda a evidência. Prevê igualmente tornar os fluxos financeiros coerentes com um percurso conducente a um desenvolvimento com baixas emissões de gases com efeito de estufa e, aqui também, resiliente (341). A sua aplicação será feita de modo a refletir equidade e o princípio das responsabilidades comuns mas diferenciadas e respetivas capacidades, à luz das diferentes circunstâncias nacionais (342). O acordo obriga os Estados partes a desenvolver e comunicar esforços ambiciosos (343) e esses Estados devem visar cumprir o limite máximo mundial das emissões o mais rapidamente possível e efetuar reduções rápidas a fim de alcançar um equilíbrio entre as emissões antropogénicas por fontes e as remoções por sumidouros de gases com efeito de estufa na segunda metade deste século, tendo sempre em conta a situação dos países em desenvolvimento (344). Para tal, cada Estado parte deve preparar, comunicar e manter os contributos determinados a nível nacional (345).

588. Sem que seja necessário, para o tratamento da presente alegação, ir mais longe na análise do acordo e, menos ainda, pronunciar‑se aqui sobre o caráter incondicional e suficientemente preciso destas duas disposições do Acordo de Paris especificamente invocadas pela República da Bulgária e pela República de Chipre, parece‑me já resultar dos elementos que acabo de sublinhar que, à luz do que foi declarado pelo Tribunal de Justiça a propósito do Protocolo de Quioto, a natureza e a economia do Acordo de Paris se opõem igualmente à sua integração no bloco de legalidade do direito da União (346). O Acordo de Paris não pode, portanto, ser invocado para impugnar a legalidade da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas.

589. Daqui resulta que a invocação do artigo 3.^o, n.^o 5, TUE, do artigo 208.^o, n.^o 2, e do artigo 216.^o, n.^o 2, TFUE é desprovida de pertinência.

590. Por conseguinte, as alegações relativas à violação do Acordo de Paris e à não tomada em consideração dos objetivos fixados à União por este acordo devem ser julgadas improcedentes.

iii) Quanto à alegada violação da política ambiental da União devido ao facto de a obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas ser contrária ao direito derivado do ambiente, às conclusões do Conselho Europeu e ao Pacto Ecológico Europeu

591. As recorrentes alegaram igualmente a possibilidade de a obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas ser contrária a toda uma série de objetivos climáticos e ambientais fixados pelo direito derivado, designadamente os Regulamentos 2018/842 e 2021/1119 e as Diretivas 2004/107, 2008/50 e 2008/98, o que constitui uma violação da política da União em matéria de ambiente, uma vez que as alegadas emissões adicionais causadas por esta obrigação põem em perigo a realização dos objetivos ambientais atribuídos pela União, individual ou coletivamente, aos Estados‑Membros.

592. Conforme alegado, nomeadamente, pelo Conselho e pelo Parlamento nos seus articulados, limito‑me a constatar, como já o fiz, que a legalidade interna de um ato de direito derivado não pode ser apreciada à luz de outro ato da União de mesmo nível normativo (347), exceto se o mesmo tiver sido adotado em aplicação deste último ato ou se estiver expressamente previsto, num destes dois atos, que um tem primazia sobre o outro (348). Ora, não é o caso do Regulamento 2020/1055. Além disso, eventuais tensões, dentro dos Estados‑Membros, entre os objetivos que lhes são atribuídos pelas várias regulamentações da União que lhes sejam aplicáveis apenas podem levar à declaração de uma violação, por um Estado‑Membro, das suas obrigações decorrentes de uma ou de outra destas regulamentações, sem que, por essa razão, uma dessas regulamentações possa ser declarada contrária a outra do mesmo nível normativo (349).

593. No que respeita à alegação relativa à violação das conclusões do Conselho Europeu, as recorrentes sustentam que a obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas é contrária aos objetivos fixados pelo Conselho Europeu nas suas conclusões de 12 de dezembro de 2019. Todavia, uma vez que o artigo 15.^o, n.^o 1, TUE precisa que o Conselho Europeu não exerce uma função legislativa e que essas conclusões têm um alcance exclusivamente político, nenhuma conclusão útil pode ser retirada para a resolução dos presentes recursos de anulação caso deva ser confirmada a alegada contrariedade (350). O mesmo se aplica à declaração da comissária A. Vălean invocada pelas recorrentes que, além disso, se limitou a manifestar dúvidas quanto à conformidade de certos elementos do Pacote Mobilidade com o objetivo fixado pelo Conselho Europeu e com as ambições do Pacto Ecológico (351).

594. Esta constatação impõe‑se igualmente a propósito do argumento segundo o qual a obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas é contrária à política da União em matéria de ambiente por ser um entrave à realização dos objetivos fixados no Pacto Ecológico Europeu, uma vez que este resulta de uma comunicação da Comissão não vinculativa para o legislador da União e, portanto, não faz parte dos parâmetros cujo respeito era exigido ao Parlamento e ao Conselho quando da adoção da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas.

iv)    Conclusão da análise

595. Tendo em conta todas as considerações precedentes, o conjunto de fundamentos relativos à violação da política da União em matéria de ambiente e de alterações climáticas deve ser julgado improcedente.

c)      Quanto aos fundamentos relativos à violação dos princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação

1)      Argumentos das partes

596. A República da Lituânia considera que a obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas é contrária ao artigo 26.° TFUE e ao princípio geral da não discriminação. Segundo ela, a obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas constitui uma medida protecionista que leva a uma fragmentação do mercado, restringe a concorrência e estabelece um regime discriminatório para os transportadores dos Estados‑Membros situados nos confins geográficos da União. O setor do transporte rodoviário internacional é discriminado em relação a outros setores do transporte.

597. O lugar particular ocupado pelo setor dos transportes para o funcionamento do mercado interno foi sublinhado pela Comissão e o princípio da não discriminação foi instituído no domínio do direito de estabelecimento pelo artigo 49.° TFUE, também aplicável às pessoas coletivas. Em vez de uma regulamentação equilibrada e de um compromisso que resulte no bom funcionamento do mercado interno, a obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas constitui uma medida restritiva, desproporcionada e protecionista que dá origem a uma discriminação indireta para com os transportadores dos Estados‑Membros periféricos.

598. Em primeiro lugar, o Conselho e o Parlamento não tiveram em conta as especificidades geográficas da União e do seu mercado dos transportes, dado que a obrigação de regresso restringiu a competitividade dos transportadores da periferia da União e o seu direito de livre prestação de serviços, conferindo uma vantagem injustificada e ilegítima aos transportadores estabelecidos na parte central da União. A maioria dos transportes é realizada nos Estados‑Membros do oeste e do centro da União e a maior parte da procura de transporte rodoviário de mercadorias diz respeito a sete Estados‑Membros (352). Por conseguinte, a obrigação de regresso afeta menos os transportadores desses Estados‑Membros e os transportadores dos Estados‑Membros periféricos estão numa situação menos favorável, devendo cobrir distâncias claramente mais longas e atravessar obstáculos naturais mais importantes, designadamente para os Estados‑Membros insulares. A obrigação de regresso faz recair sobre esses transportadores um encargo desproporcionado que pode ir, atendendo à distância, aos períodos de repouso e aos imprevistos, até à retirada dos veículos da circulação por um período significativo de 8 a 14 dias. Esta retirada é incompatível com o objetivo fundamental de criar um mercado interno eficiente e competitivo. Embora se aplique a todos os transportadores, a obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas afeta os operadores de forma diferente em função do seu local de estabelecimento. O artigo 1.^o, ponto 3, do Regulamento 2020/1055 impõe assim exigências idênticas a operadores que se encontram em situações diferentes e é por esta razão discriminatório. O transporte rodoviário é igualmente discriminado uma vez que os outros tipos de transporte não conhecem uma obrigação semelhante de regresso dos meios de transporte.

599. Em segundo lugar, a República da Lituânia avança o argumento segundo o qual o alegado objetivo de combater as «empresas de fachada» não justifica a medida escolhida, quando a verdadeira consequência da obrigação de regresso é a discriminação dos transportadores estabelecidos nos Estados‑Membros periféricos. A hostilidade dos Estados‑Membros do oeste e do centro da União para com os transportadores dos Estados‑Membros periféricos é notória. Por outro lado, o setor dos transportes caracteriza‑se por uma reduzida margem de lucro e a obrigação de regresso tem por efeito a restrição do território geográfico no qual as empresas de transporte dos Estados‑Membros periféricos podem operar e, por conseguinte, a reorganização artificial do mercado do transporte rodoviário de mercadorias e a sua fragmentação ao dissuadir os operadores da periferia de operarem nos outros Estados‑Membros.

600. Em terceiro lugar, a República da Lituânia sustenta que a obrigação de regresso terá consequências negativas particularmente pesadas para as PME que compõem a maioria do setor, uma vez que as empresas que empregam apenas alguns trabalhadores não poderão funcionar convenientemente e oferecer os seus serviços de forma contínua, sem ter globalmente qualquer impacto nas grandes empresas de transporte que representam apenas 1 % de todas as empresas estabelecidas e que exercem na União. A competitividade das empresas estabelecidas nos Estados‑Membros da União em comparação com os transportadores de países terceiros sofre igualmente uma redução.

601. Em quarto lugar, a República da Lituânia alega que a obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas tem por efeito fechar o mercado de facto, o que é contrário ao Tratado relativo à adesão da República da Lituânia à União, que previa que qualquer restrição à prestação de serviços pelos transportadores lituanos no domínio do transporte de mercadorias devia ser abolida no prazo de 5 anos a contar da adesão da República da Lituânia à União. Este fecho do mercado é igualmente incompatível com o Roteiro do espaço único europeu dos transportes (353).

602. Na fase da réplica, a República da Lituânia acrescenta que a discriminação de facto instituída pelo artigo 1.^o, ponto 3, do Regulamento 2020/1055 é não só contrária ao artigo 18.° TFUE, mas também ao princípio da igualdade dos Estados‑Membros consagrado no artigo 4.^o, n.^o 2, TUE.

603. Por sua vez, a República da Bulgária invoca a violação do artigo 18.° TFUE, dos artigos 20.° e 21.° da Carta, do artigo 4.^o, n.^o 2, TUE e, eventualmente, se o Tribunal de Justiça o considerar pertinente, do artigo 95.^o, n.^o 1, TFUE ou da livre prestação de serviços. O encargo imposto pela obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas depende da situação geográfica do Estado‑Membro de estabelecimento, implicando o regresso uma distância e uma duração bem mais longas e despesas mais importantes para os transportadores estabelecidos num Estado‑Membro periférico ou insular, uma vez que a maior parte dos transportes internacionais é efetuada nos Estados‑Membros centrais e não nos Estados‑Membros periféricos. A posição geográfica é irrelevante no que respeita ao objetivo que consiste em assegurar um vínculo genuíno entre os transportadores e o Estado‑Membro de estabelecimento ou a manutenção correta dos veículos, mas se a posição geográfica for considerada relevante, então a situação dos Estados‑Membros centrais e a dos Estados‑Membros periféricos e insulares revelam‑se fundamentalmente distintas e não podem ser tratadas de maneira idêntica.

604. Na fase da réplica, a República da Bulgária precisa que mesmo as formas dissimuladas de discriminação são problemáticas. É pacífico que a procura de serviços de transporte se situa essencialmente no centro da União. A exigência artificial de um regresso dos veículos é uma forma dissimulada de discriminação baseada na nacionalidade e não está relacionada com a questão de saber se os transportadores estão estabelecidos de maneira efetiva e estável no seu Estado‑Membro de estabelecimento, mas cria uma distinção consoante o país de estabelecimento entre os transportadores que pretendem prestar serviços de transporte no mercado único. A diferença de encargo económico provém diretamente da diferença de Estado‑Membro de estabelecimento e constitui um exemplo académico de tratamento desigual.

605. A Roménia argui que a obrigação de regresso viola o princípio da não discriminação em razão da nacionalidade enunciado no artigo 18.° TFUE. Sustenta que a obrigação de regresso, embora aparentemente não discriminatória, tem, de facto, um impacto diferente consoante os Estados‑Membros em causa e afeta de forma considerável, desigual e desproporcionada a atividade económica dos transportadores estabelecidos nos Estados‑Membros situados na periferia da União e contribui para agravar ainda mais as disparidades económicas entre Estados‑Membros. A Roménia menciona os dados relativos ao setor que ilustram a percentagem mais significativa de veículos matriculados na UE      ‑ 13 para as operações de transporte internacional. A obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas torna difícil e dispendiosa a execução dos transportes internacionais de mercadorias com destino à Europa de Oeste por sociedades estabelecidas na periferia da União, como a Roménia. Por seu lado, os transportadores da UE‑15 beneficiam de condições mais favoráveis para efetuar operações de transporte internacional mesmo que efetuem essencialmente operações de transporte nacional. A atividade destes transportadores não é, portanto, afetada da mesma maneira que a dos transportadores da UE‑15. A obrigação de regresso resulta de uma regulamentação contrária aos objetivos de convergência da União, protecionista, restritiva e que cria barreiras à entrada nos mercados externos para os transportadores não residentes, provenientes essencialmente dos Estados situados na periferia da União. Os efeitos da obrigação de regresso devem ser considerados em conjunto com os das outras disposições do Pacote Mobilidade, o que evidencia ainda mais o caráter discriminatório desta regulamentação. A Roménia também questiona se o Pacote Mobilidade respeita as prescrições do artigo 91.^o, n.^o 2, e do artigo 94.° TFUE.

606. A República de Chipre desenvolve uma argumentação idêntica à da República da Bulgária. Acrescenta que, no que respeita a uma empresa de transporte cipriota, a duração média de um percurso de ida e volta de Chipre para a Europa Central é de, pelo menos, 8 dias sem os eventuais atrasos ligados, designadamente, aos imprevistos meteorológicos e que a proposição de que os transportadores cipriotas não participam nos transportes internacionais ou se estabelecem fora de Chipre demonstra, por si só, o caráter discriminatório da obrigação de regresso.

607. A Hungria sustenta que a obrigação de regresso é contrária aos artigos 18.° e 49.^o TFUE. Recorda as diferenças geográficas já evocadas que caracterizam o mercado do transporte rodoviário de mercadorias e a distinção entre Estados‑Membros da UE‑13 e Estados‑Membros da UE‑15 e sustenta que a obrigação de regresso coloca em desvantagem as empresas estabelecidas nos Estados‑Membros periféricos, atendendo ao tempo de trajeto mais longo e ao aumento dos custos daí decorrentes. Os Estados‑Membros da UE‑13, nos quais o transporte rodoviário internacional de mercadorias representa, no mercado de trabalho, uma percentagem superior à média da União, são automaticamente afetados de forma mais desfavorável do que os Estados‑Membros mais centrais. A Hungria considera que cerca de dois terços dos trajetos rodoviários com mais de 1 000 km são realizados por Estados periféricos geralmente para as regiões centrais e ocidentais mais industrializadas da União. O aumento dos custos ligados à obrigação de regresso afeta muito mais estes Estados do que os outros Estados‑Membros da União. A referida obrigação constitui, portanto, uma discriminação indireta para com os referidos Estados‑Membros que os coloca numa situação muito mais desfavorável. A Hungria rejeita, na réplica, a pertinência do Acórdão Fedesa (354) invocada pelo Conselho e pelo Parlamento nas suas defesas, o qual dizia respeito a uma diferença entre as regras dos Estados‑Membros e não a um critério objetivo como o afastamento de certos Estados‑Membros em relação às regiões centrais. Ao criar condições desiguais de acesso ao mercado do transporte rodoviário de mercadorias, a obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas leva ao fracasso da realização do objetivo alegadamente prosseguido pelo Regulamento 2020/1055 de assegurar uma concorrência equitativa. A título incidental, a Hungria recorda igualmente as obrigações, que impendem sobre o legislador, de tomar em consideração os riscos de afetação grave do nível de vida e do emprego em certas regiões, por força do artigo 91.^o, n.^o 1, TFUE, e a situação económica dos transportadores quando da adoção de qualquer medida relativa aos preços e condições de transporte, por força do artigo 94.° TFUE.

608. O Conselho, o Parlamento e as partes intervenientes em apoio destas instituições pedem que o Tribunal se digne julgar improcedentes todos estes fundamentos.

2)      Análise

609. A análise que se segue será orientada pelos princípios recordados nos n.^os 76e seguintes das presentes conclusões e pelos limites da fiscalização jurisdicional conforme reconhecidos pelo Tribunal de Justiça e recordados no n.^o 80 das presentes conclusões.

610. No que respeita às alegações relativas à violação dos artigos 26.° e 49.° TFUE e, de forma mais ampla, a um entrave ao bom funcionamento do mercado interno, desenvolvidas pela República da Lituânia, pela República da Bulgária, pela República de Chipre e pela Hungria, remeto para a parte da minha análise consagrada aos fundamentos relativos à violação das liberdades económicas (355).

611. No que respeita às alegações suscitadas pela Hungria no âmbito do fundamento relativo à violação do princípio da não discriminação e referentes à violação do artigo 91.^o, n.^o 2, e do artigo 94.° TFUE, estas não constituem um fundamento distinto do relativo à violação do princípio da não discriminação. Todavia, no termo da sua análise relativa a este princípio, a Hungria conclui, no n.^o 106 da sua petição, pela anulação da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas por violação das «disposições acima referidas do Tratado FUE», que incluem o artigo 91.^o, n.^o 1, e o artigo 94.° TFUE. Embora suscitados de forma sintética (356), estes argumentos serão analisados, sendo esse o caso, na parte dedicada a estas duas disposições. O mesmo se aplica à invocação pela Roménia, no âmbito do seu fundamento relativo à violação do princípio da não discriminação, destes dois artigos (357).

612. No que respeita à alegação relativa à violação do artigo 95.^o, n.^o 1, TFUE invocada pela República da Bulgária e pela República de Chipre, saliento, em consonância com o Conselho, que o mesmo não pode ser procedente, uma vez que este artigo proíbe as discriminações que consistam na aplicação, por parte de um transportador, a idênticas mercadorias e nas mesmas relações de tráfego, de preços e condições de transporte diferentes em razão do país de origem ou de destino dos produtos transportados, que nem a República da Bulgária nem a República de Chipre demonstraram ser esse o efeito da aplicação da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas e que, ainda assim, o artigo 95.^o, n.^o 1, TFUE não prejudica a possibilidade reconhecida ao Parlamento e ao Conselho no n.^o 2 deste artigo de adotarem medidas, em derrogação desta proibição de discriminação específica, com fundamento no artigo 91.^o, n.^o 1, TFUE, que constitui precisamente ‑ recordo ‑ a base jurídica do Regulamento 2020/1055.

613. Quanto ao resto, as recorrentes sustentam que a obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas constitui uma discriminação entre Estados‑Membros (Roménia e Hungria), uma discriminação entre Estados‑Membros insulares e Estados‑Membros continentais (República de Chipre), uma discriminação entre grandes e pequenos Estados‑Membros (República da Lituânia), uma discriminação indireta dos transportadores dos Estados‑Membros periféricos (República da Lituânia, Roménia), uma discriminação entre modos de transporte (República da Lituânia), uma discriminação entre PME e as outras formas sob as quais os operadores de transporte são constituídos (República da Lituânia), uma discriminação em razão da nacionalidade (República da Bulgária, Roménia, República de Chipre, Hungria).

614. A obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas, conforme formulada no artigo 1.^o, ponto 3, do Regulamento 2020/1055, precisa o requisito, necessário mas não suficiente, para o exercício da atividade de transportador rodoviário de dispor de um estabelecimento «efetivo e estável num Estado‑Membro», tal como decorre do artigo 3.^o, n.^o 1, alínea a), do Regulamento n.^o 1071/2009. Assim, todas as empresas — pequenas, médias ou grandes —, independentemente do seu Estado‑Membro de estabelecimento, que exerçam a referida atividade devem dispor de um estabelecimento efetivo e estável num Estado‑Membro, o que implica, nomeadamente, por opção do legislador da União, o regresso dos seus veículos a cada oito semanas a esse Estado‑Membro. A obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas visa, portanto, assegurar o caráter efetivo e estável no Estado‑Membro de estabelecimento das empresas de transporte abrangidas pelo âmbito de aplicação do Regulamento n.^o 1071/2009, que se afiguram, a este respeito, tratadas de maneira idêntica. Acrescento que este regulamento adota uma definição particularmente ampla do conceito de «empresa» (358) suscetível de abranger todas as formas sob as quais um transportador se pode constituir. O artigo 1.^o, ponto 3, do Regulamento 2020/1055 impõe, portanto, de maneira geral e indiferenciada a esses transportadores uma obrigação de regresso.

615. Resta ainda verificar se a obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas não tem por efeito tratar de maneira igual situações diferentes, o que exige interrogar‑se sobre o caráter comparável das diferentes situações invocadas nas condições recordadas no n.^o 79 das presentes conclusões. Assim, deve ser dada especial atenção ao objeto e à finalidade prosseguida pela obrigação controvertida, bem como aos princípios e objetivos da política dos transportes.

616. Como recordaram o Parlamento e o Conselho nos seus articulados, o objetivo prosseguido pela obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas decorre dos considerandos 6 e 8 do Regulamento 2020/1055. Com base na «experiência adquirida», que também tinha sido trazida à luz na avaliação de impacto, uma clarificação e um reforço das disposições relativas à existência de um estabelecimento efetivo e estável eram, segundo a apreciação do legislador da União, necessários para garantir a presença efetiva dos transportadores no seu Estado‑Membro de estabelecimento, o que devia contribuir para combater o fenómeno das «empresas de fachada» e para assegurar uma concorrência leal e condições de concorrência equitativas no mercado interno. O considerando 8 do Regulamento 2020/1055 acrescenta que a existência de um vínculo genuíno com o Estado‑Membro de estabelecimento contribui para reduzir o risco de cabotagem sistemática e de atividade de condutores nómadas organizados a partir de uma empresa à qual os veículos não regressam. A obrigação de regresso deve igualmente, segundo a apreciação do legislador, contribuir para a devida manutenção dos veículos e facilitar os controlos (359).

617. Embora seja provável que o cumprimento da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas tenha um custo, o que determinará a intensidade desse custo não é tanto a distância geográfica percorrida, mas o cumprimento prévio do caráter efetivo do estabelecimento. Com efeito, a empresa que nunca faz regressar os seus veículos suportará mais encargos decorrentes da obrigação de regresso do que a empresa que já fazia voltar regularmente os seus veículos.

618. Ainda que o regresso seja mais dispendioso quando a distância a percorrer no regresso é mais longa, é forçoso constatar que a regulamentação da União não impõe aos transportadores que operem num mercado afastado do seu local de estabelecimento nem os impede de transferir o seu estabelecimento o mais perto possível do mercado em que pretendem operar. O argumento invocado pela República da Lituânia segundo o qual a obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas tem como consequência fechar de facto o mercado deve, portanto, ser rejeitado (360), tal como o argumento relativo a uma alegada incompatibilidade entre a obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas e o Livro Branco da Comissão invocado, atendendo à falta já recordada de caráter normativo de tal documento (361). Como foi referido anteriormente, a escolha do local de estabelecimento depende unicamente da decisão comercial dos transportadores. A obrigação de regresso vai, portanto, afetar mais certos operadores que, por razões comerciais, decidiram estabelecer‑se na periferia da União, embora exerçam, de forma permanente ou maioritária, contrariamente ao preconizado na regulamentação da União nesta matéria, no território de Estados‑Membros afastados nos quais prestam a maioria dos serviços de transporte. Ora, é precisamente o efeito pretendido.

619. O argumento relativo a uma discriminação baseada no modo de transporte deve ser rejeitado, uma vez que o Tribunal de Justiça já declarou que todos os setores de transporte não se encontram em situações comparáveis (362) e que, consequentemente, a situação das empresas que intervêm nos setores de atividade dos diferentes meios de transporte não é comparável (363).

620. Em seguida, as recorrentes sustentam que os transportadores da Europa periférica não podem ser tratados da mesma maneira que os operadores da Europa «ocidental». Admitir tal argumento, levaria a conceder um tratamento diferenciado, atendendo à exigência de estabelecimento efetivo e estável, aos transportadores que optaram por se estabelecer longe do mercado onde pretendem prestar serviços de transporte e basear os seus veículos de forma permanente.

621. Ora, em primeiro lugar, seria pôr em causa o objetivo prosseguido pelo legislador, que não cabe ao Tribunal de Justiça questionar. Em segundo lugar, os efeitos desiguais produzidos ou a assimetria dos encargos (364) decorrentes para os transportadores da aplicação indistinta da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas não são, em si, contrários ao princípio da igualdade de tratamento (365), mas são o resultado de condições de exploração diferentes. Em terceiro lugar, os benefícios extraídos de uma situação em que se contorna a regulamentação da União não são protegidos por este princípio. Em quarto lugar, não cabe ao legislador da União garantir a neutralidade económica da escolha do Estado‑Membro de estabelecimento. Em quinto lugar, os custos alegados pelas recorrentes devido à obrigação de regresso não tomam obviamente em consideração a perda de receitas dos Estados‑Membros em cujo território os operadores não estão estabelecidos mas assegurem uma presença quase permanente, que cabe, porém, ao legislador da União ter igualmente em conta (366), de modo que este último não quis favorecer certos Estados‑Membros em relação a outros mas procedeu a «um reequilíbrio dos fatores à luz dos quais as empresas estabelecidas nos diferentes Estados‑Membros podem entrar em concorrência» (367). Em sexto lugar, ao exigir um vínculo genuíno com o Estado‑Membro de estabelecimento, que, segundo o legislador, se manifesta, designadamente, através de um regresso regular dos veículos a esse Estado, a obrigação de regresso dos veículos visa, conforme afirmou legitimamente o Parlamento, assegurar o caráter temporário da livre prestação de serviços dos transportadores não residentes no território de outros Estados‑Membros e alcançar um equilíbrio com o exercício do direito de estabelecimento que é permanente.

622. No que respeita às alegações relativas a uma discriminação cujo motivo é geográfico, estas suscitam fundamentalmente um problema de definição, uma vez que a periferia da União não se limita, nomeadamente, à sua parte leste. Como qualificar o centro? O que é um pequeno Estado se o critério já não for o da situação geográfica, mas o da dimensão? O pequeno Estado insular está numa situação ainda distinta da de um pequeno Estado continental ou de um grande Estado insular? É impossível exigir do legislador da União um tratamento diferenciado dos Estados‑Membros em função destas supostas particularidades. A oposição que a maior parte das recorrentes alega para sustentar a sua demonstração da existência de duas Europas «geográficas» decorre, em meu entender, de uma tentativa de fazer coincidir artificialmente dados geográficos com uma realidade económica. O que caracteriza os Estados‑Membros da «periferia» da União, tal como é entendida pelas recorrentes, não é serem periféricos, mas terem custos de exploração muito menos elevados em relação ao «resto» da União. É desta maneira que deve ser entendida a categorização retomada na avaliação de impacto entre UE‑15 e UE‑13 (368).

623. Por último, no que respeita ao Estudo Ricardo de 2021, que confirmaria que os transportadores estabelecidos nos Estados‑Membros da UE‑13 suportam mais as consequências negativas ligadas à obrigação de regresso, é forçoso constatar, em consonância com o Parlamento, que esta análise, por um lado, reconhece que a natureza e a dimensão dos custos de execução estão largamente dependentes da resposta do mercado (369) e, por outro, que a avaliação de impacto desta medida sugere que os transportadores «de Leste» vão conservar a sua vantagem competitiva em termos de custos em relação aos transportadores do Oeste (370). Esta categorização não assenta num critério geográfico, mas no nível dos custos operacionais suportados pelos transportadores (371). Nestas condições, há que concluir pela inexistência de uma discriminação em razão da nacionalidade.

624. No que respeita à alegação de uma rutura da igualdade entre Estados‑Membros e de uma violação do artigo 4.^o, n.^o 2, TUE (372), já constatei que a obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas se aplica de igual modo em todos os Estados‑Membros da União e que os eventuais efeitos divergentes decorrentes da aplicação do Regulamento 2020/1055 não podem ser constitutivos de uma discriminação (373).

625. Por todas as razões que precedem, os fundamentos relativos à violação, pela obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas, dos princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação devem ser julgados improcedentes.

d)      Quanto aos fundamentos relativos à violação do princípio da proporcionalidade

626. Todas as recorrentes desenvolveram, nos respetivos recursos, um fundamento relativo à violação, pela obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas, do princípio da proporcionalidade. Abordarei, primeiro, a acusação feita ao Parlamento e ao Conselho de não terem procedido a uma avaliação de impacto desta obrigação, antes de passar, sendo caso disso, ao exame da proporcionalidade desta medida.

1)      Quanto ao exame pelo legislador da União da proporcionalidade da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas

i)      Argumentos das partes

627. A República da Lituânia alega, embora no âmbito de um fundamento distinto do relativo à violação do princípio da proporcionalidade, argumentos relacionados com uma violação deste princípio devido à falta de uma avaliação de impacto (374), que devem ser aqui examinados. A República da Lituânia sustenta que a proposta inicial de regulamento da Comissão não continha uma regra relativa ao regresso dos veículos pesados a um centro operacional da empresa, de modo que esta exigência não foi examinada pela Comissão na sua avaliação de impacto (375). O Conselho e o Parlamento introduziram a obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas durante o processo legislativo e deveriam ter procedido a uma nova avaliação de impacto, conforme preconiza o Acordo Interinstitucional. Tal dever decorre igualmente do artigo 11.° TUE, dos artigos 2.° e 5.° do Protocolo (n.^o 2) relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade e da jurisprudência do Tribunal de Justiça. A República da Lituânia sustenta que a introdução dessa obrigação constitui uma alteração substancial em relação à proposta inicial de regulamento da Comissão e que, portanto, era necessário proceder a uma avaliação de impacto. O caráter substancial da alteração introduzida resulta da importância económica e ambiental da obrigação de regresso. O Conselho e o Parlamento não referiram nenhuma razão objetiva para que não tivesse sido útil nem necessário proceder a uma avaliação de impacto dessa alteração substancial. A necessidade desta avaliação é confirmada tanto pela posição defendida de forma constante pela Comissão no que respeita à disposição impugnada como pelo Estudo Ricardo de 2021 realizado por iniciativa da Comissão. O Parlamento e o Conselho não fundamentaram a sua escolha de abrir uma exceção à regra segundo a qual deveriam ter procedido a uma avaliação de impacto da obrigação de regresso dos veículos e não apresentaram prova de uma situação particular que permitisse omitir esta etapa, nem forneceram informações suficientes sobre a proporcionalidade da nova proposta. Os Estados‑Membros e as outras partes interessadas forneceram, pelo contrário, publicamente, durante o processo legislativo, informações ao Parlamento e ao Conselho que demonstraram a necessidade de proceder a uma avaliação de impacto. Assim, enquanto era ainda debatida a frequência precisa do regresso obrigatório dos veículos pesados, a IRU enviou uma carta aberta (376) aos decisores nacionais e da União, pedindo‑lhes que examinassem as consequências da obrigação de regresso dos veículos pesados e forneceu os resultados dos seus cálculos relativos aos efeitos nefastos no ambiente. O Parlamento e o Conselho não tiveram em conta essas informações. Os elementos constantes das suas contestações, como declarações sobre a alegada reduzida incidência no ambiente, a remissão reiterada para a avaliação de impacto realizada pela Comissão que não contém uma análise das disposições impugnadas, suposições infundadas relativas a outras medidas propostas pela Comissão que não foram retomadas no Regulamento 2020/1055, especulações hipotéticas, ou mesmo erradas, sobre o custo da aplicação das disposições impugnadas e a total não tomada em consideração dos efeitos negativos na economia dos Estados‑Membros periféricos confirmam, no entanto, uma manifesta violação da obrigação de proceder a uma avaliação de impacto.

628. A República da Bulgária sustenta que a obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas viola o princípio da proporcionalidade consagrado no artigo 5.^o, n.^o 4, TUE e no artigo 1.° do Protocolo n.^o 2 relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade. No seu entender, o Parlamento e o Conselho não dispunham de análises económicas nem de outros dados que pudessem confirmar a proporcionalidade dessa obrigação, que não fazia parte da proposta inicial da Comissão. Não foi, assim, objeto de uma avaliação de impacto, apesar dos pedidos reiterados de alguns Estados‑Membros e dos elementos levados ao conhecimento do Parlamento e do Conselho sobre o impacto desproporcionado desta medida. Nenhuma consulta foi realizada ao CdR ou ao CESE. Por conseguinte, os recorridos não podem demonstrar que exerceram efetivamente o seu poder de apreciação na adoção de um ato ou que estavam em condições de tomar em consideração todos os elementos e circunstâncias pertinentes da situação que esse ato pretendia regular. Não apresentaram nem expuseram de forma clara e inequívoca os dados de base que deviam ser tidos em conta para fundamentar as medidas controvertidas e dos quais dependia o exercício do seu poder de apreciação. O Estudo Ricardo de 2021 confirmou que o legislador da União não dispunha de informações suficientes para efeitos da adoção da obrigação de regresso dos veículos, como demonstra a diferença considerável entre as suas conclusões e os números avançados pelo Conselho.

629. A Roménia alega, no âmbito da primeira parte do primeiro fundamento do recurso no processo C‑547/20, que a obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas viola o princípio da proporcionalidade. Após ter definido este princípio e as exigências dele decorrentes, a Roménia sustenta que esta obrigação não fazia parte das medidas previstas na proposta inicial da Comissão e que não foi objeto de uma avaliação de impacto nesta proposta nem posteriormente quando esta foi alterada pelo Conselho e pelo Parlamento com vista a inserir a obrigação de regresso. Ora, segundo jurisprudência do Tribunal de Justiça, a não realização de uma avaliação de impacto constitui uma violação do princípio da proporcionalidade quando o legislador da União não se encontre numa situação particular que justifique a dispensa dessa avaliação e quando não disponha de elementos suficientes que lhe permitem apreciar a proporcionalidade de uma medida adotada. O ponto 15 do Acordo Interinstitucional prevê igualmente o recurso por estas instituições a uma avaliação de impacto sempre que o considerarem adequado e necessário ao processo legislativo e quando introduzam alterações substanciais em relação à proposta da Comissão. A obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas constitui uma alteração deste tipo. A avaliação de impacto mostrava‑se necessária atendendo à especificidade do domínio dos transportes e às consequências administrativas e financeiras sofridas pelos transportadores devido à adoção do Regulamento 2020/1055. Além de não ter procedido, como deveria ter feito, a uma avaliação de impacto, o legislador da União não tomou em consideração os documentos científicos usados pelos Estados‑Membros no decurso do processo para poder exercer efetivamente o seu poder de apreciação. A adoção da obrigação de regresso, na falta de avaliação de impacto, de dados científicos ou de relatórios em apoio da introdução de tal obrigação, viola o princípio da proporcionalidade, uma vez que o legislador da União excedeu os limites do seu poder de apreciação.

630. A República de Chipre desenvolve uma argumentação idêntica à da República da Bulgária.

631. A Hungria sustenta que, ao adotar a obrigação de regresso, o legislador não exerceu corretamente o seu poder de apreciação. Acusa o legislador da União de não ter examinado as incidências da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas sobre os custos suportados pelas empresas, sobre a atividade de transporte, sobre todo o setor e sobre o ambiente e o clima. A Hungria não tem conhecimento de qualquer estudo elaborado pelo Parlamento ou pelo Conselho que lhes tenha permitido avaliar todos estes elementos. O legislador da União não estava, portanto, em condições de apreciar a proporcionalidade da obrigação de regresso nem de se assegurar de que não era manifestamente desproporcionada. A falta de avaliação de impacto é corroborada pela declaração da Comissão na qual exprimiu reservas quanto a esta obrigação (377).

632. Após ter recordado a jurisprudência do Tribunal de Justiça e o artigo 5.° do Protocolo (n.^o 2) relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, a República de Malta sustenta que, com a não realização de uma avaliação de impacto, o legislador da União não dispunha de elementos suficientes, na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça, que lhe permitissem apreciar a proporcionalidade da medida contemplada. O Conselho e o Parlamento não apreciaram o impacto económico e ambiental da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas, embora este tivesse preocupado a Comissão (378).

633. A República da Polónia sustenta que o artigo 1.^o, ponto 3, alínea a), do Regulamento 2020/1055 viola o princípio da proporcionalidade. Após ter recordado os critérios de apreciação da proporcionalidade decorrentes da jurisprudência do Tribunal de Justiça, a República da Polónia alega que a obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas não foi objeto de uma avaliação de impacto da Comissão. O Acordo Interinstitucional exigia uma avaliação da incidência económica, social e ambiental de maneira integrada e equilibrada, com base em análises tanto qualitativas como quantitativas. Tendo em conta a influência significativa do Regulamento 2020/1055 sobre a atividade do setor do transporte rodoviário, os efeitos das obrigações nele contidas deveriam ter sido avaliados, o que incumbia ao Conselho e ao Parlamento, uma vez que pretendiam afastar‑se da proposta inicial da Comissão, conforme previsto no ponto 15 do Acordo Interinstitucional. Com a não realização desta avaliação, fundamental para efeitos de apreciação da proporcionalidade da obrigação de regresso, o legislador da União violou o princípio da proporcionalidade por não se encontrar numa situação particular que exigisse a dispensa dessa avaliação ou por não dispor de elementos suficientes que lhe permitissem apreciar a proporcionalidade da medida adotada (379). Contrariamente ao que alega o Conselho, as alegações não têm por objeto a falta de tomada em consideração da situação de um único Estado‑Membro mas de vários, a saber, os que se situam na periferia da União. Além disso, caso se deva considerar que a regulamentação impugnada visa prevenir a prática real dos condutores que raramente regressam a casa, as deslocações adicionais daí resultantes, em particular as consequências ambientais, mereciam uma análise aprofundada.

634. O Conselho e o Parlamento bem como os intervenientes que os apoiam concluem pela inexistência de violação do princípio da proporcionalidade. As instituições recorridas sustentam que o conceito de «situação particular», constante do n.^o 85 do Acórdão República Checa/Parlamento e Conselho (380), deve ser lido enquanto referência à situação específica então em causa e que este acórdão era referente a uma situação completamente diferente da dos presentes recursos, uma vez que não foi, então, realizada nenhuma avaliação de impacto. O Conselho recorda a jurisprudência segundo a qual a avaliação de impacto não vincula o Parlamento e o Conselho, que continuam livres de adotar medidas diferentes das que foram objeto de avaliação e que o simples facto de terem aprovado uma medida diferente e, sendo o caso, mais restritiva do que as previstas pela Comissão na avaliação de impacto não é suscetível de demonstrar que foram manifestamente excedidos os limites do que era necessário para alcançar o objetivo visado. O Acordo Interinstitucional não contém a obrigação de proceder a uma nova avaliação de impacto, uma vez que se limita a prever a faculdade de o legislador proceder a essa análise se o Parlamento e o Conselho o considerarem adequado e necessário ao processo legislativo, sendo o legislador livre de ter em conta não só a avaliação de impacto mas também qualquer outra fonte de informação. O amplo poder de apreciação do legislador aplica‑se tanto à natureza e ao alcance das disposições a adotar como ao apuramento dos dados de base. Nenhum fundamento jurídico pode sustentar a posição da República da Lituânia segundo a qual o legislador pode dispensar uma avaliação de impacto apenas quando for expressamente justificado. A ampla margem de apreciação do legislador da União deve ser interpretada no sentido de que não é obrigado a basear‑se apenas em dados que dizem individualmente respeito à alteração em causa nem a tirar as mesmas conclusões que as dos relatórios e estudos à sua disposição. Por conseguinte, o legislador da União podia basear‑se nas informações da avaliação de impacto sobre o estado do mercado e decidir adotar medidas parcialmente diferentes. A jurisprudência do Tribunal de Justiça reconhece‑lhe a possibilidade de se basear em apuramentos globais. Caso contrário, se fosse exigida uma avaliação de impacto sempre que as negociações interinstitucionais resultassem num acordo sobre medidas tendentes à prossecução ligeiramente diferente do mesmo objetivo em relação às previstas pela Comissão, haveria o risco de atrasar a adoção dos atos legislativos e de perturbar o equilíbrio institucional, uma vez que existiria um forte incentivo para adotar apenas as soluções analisadas pela Comissão, apesar de a avaliação de impacto não ser vinculativa para o Parlamento ou para o Conselho. Segundo o Conselho, o objetivo da avaliação de impacto não é justificar a proposta da Comissão, mas expor diferentes soluções e, de acordo com o ponto 12 do Acordo Interinstitucional, esta avaliação não substitui as decisões políticas tomadas no âmbito do processo decisório e democrático. O Parlamento sustenta que o facto de não se proceder a uma avaliação de impacto não constitui uma violação dos Tratados, a menos que se demonstre que a medida adotada pelo legislador é manifestamente adequada e que as disposições invocadas não podem ser interpretadas no sentido de que criam uma obrigação processual autónoma que impõe ao legislador da União a realização de avaliações de impacto.

635. O caráter adequado e necessário da realização de uma avaliação de impacto adicional deve ser apreciado no âmbito do controlo da proporcionalidade e, portanto, depende das informações, por outro lado, disponíveis. A avaliação de impacto da Comissão contém informações sobre os problemas que exigem um reforço dos critérios de estabelecimento enunciados no artigo 5.° do Regulamento n.^o 1071/2009 e sobre a necessidade de evitar uma vantagem competitiva injustificada em relação aos transportadores dos Estados‑Membros onde as normas são mais rigorosas. Esta análise examinou sete critérios de estabelecimento distintos, alguns dos quais já exigiam a presença dos veículos no Estado‑Membro de estabelecimento. A obrigação de regresso constitui, a este respeito, outro meio de alcançar o mesmo resultado.

636. A avaliação de impacto da Comissão fornece igualmente uma avaliação das diferentes novas exigências propostas pela Comissão, incluindo a, mais restritiva, de exercer uma atividade significativa de transporte ou de exploração no país de estabelecimento ou de ter pelo menos um contrato comercial no país de estabelecimento e os custos associados, bem como a sua repartição. Daí decorre que os transportadores cuja presença no país de estabelecimento já seja atualmente real e constante não têm de suportar muitos custos adicionais relacionados com a aplicação das novas obrigações previstas no Regulamento 2020/1055, ou mesmo nenhuns (381). O Parlamento alega que uma das conclusões da avaliação de impacto abonava a favor de uma solução de política pública, que incluía as sete medidas identificadas pela Comissão nesta avaliação, que visava garantir uma atividade significativa de transporte ou de exploração no Estado‑Membro suscetível de implicar para os transportadores da UE‑15, 15 a 18 % de custos adicionais e para os transportadores da UE‑13, 33 a 36 % de custos adicionais, ou seja, 1,09 mil milhões de euros de custos por ano para o setor no período 2020‑2035, isto é, menos de 0,03 % das despesas de exploração totais (382).

637. No que respeita à existência de uma base objetiva sólida, o legislador da União dispunha de documentos e informações suficientes. A Avaliação de Impacto — Vertente Social contém uma avaliação da longitude dos ciclos de transporte, o que levou o legislador da União a pensar a sincronização da obrigação de regresso dos veículos com a dos condutores a fim de conter os seus efeitos negativos. Esta avaliação de impacto concluiu igualmente pela ausência de incidência ambiental negativa ligada ao regresso mais frequente dos condutores, uma vez que, segundo o Conselho, os condutores já entram regularmente (mais de uma vez a cada quatro semanas) e que a estrutura do mercado exerce uma pressão a favor da redução das deslocações em vazio (383). Embora reconheça não ter estado na posse de todos os documentos utilizados pelos Estados‑Membros para apreciar o impacto exato da obrigação de regresso, o Conselho sustenta que os documentos disponíveis no domínio público lhe permitiram apreciar o impacto da obrigação de regresso. O legislador da União dispunha igualmente de diversos estudos e relatórios e organizou várias consultas, encontros e audições (384). Os Regulamentos n.^os 1071/2009 e 1072/2009 foram, aliás, objeto de uma avaliação ex post REFIT que levou a uma definição mais precisa do conceito de «centro de exploração». Os Estados‑Membros procederam às suas próprias avaliações, tal como outras partes interessadas.

638. A IRU comunicou a sua avaliação (385) de impacto específica da obrigação de regresso a cada quatro semanas (386), segundo a qual este regresso gera entre 80 e 135 milhões de veículos‑quilómetros por ano (ou seja, entre 45 e 75 % de aumento) e até 100 000 toneladas de emissões de CO2 por ano. Estes números deviam ainda ser divididos por dois para uma avaliação de impacto da obrigação de regresso a cada oito semanas, considerando as instituições recorridas que o custo adicional gerado é de cerca de 50 milhões de euros. Este resultado não altera radicalmente a ordem das coisas em relação ao impacto das sete exigências examinadas pela Comissão. De um ponto de vista ambiental, estas 100 000 toneladas representam menos de 0,014 % da quantidade total de toneladas de equivalente CO2 emitidas pelo transporte rodoviário em 2015 e uma parte ainda mais pequena das reduções em relação aos níveis de 2005 exigidas pelo Regulamento 2018/842.

639. Por conseguinte, não é manifestamente inadequado para o legislador da União presumir que as incidências económicas são da mesma ordem que o custo das exigências conexas examinadas pela Comissão e que a repartição desses custos é semelhante. O legislador dispôs igualmente de uma análise crítica elaborada por uma organização patronal polaca (o «Relatório Klaus») (387), bem como de uma reação positiva da Federação Europeia dos Trabalhadores dos Transportes (ETF) (388), que é o parceiro social da IRU a nível europeu que realça a necessidade de procurar uma solução de compromisso, o que o legislador fez ao manter a obrigação de regresso dos veículos mas ao reduzir a frequência do referido regresso.

640. A evolução da proposta durante o processo legislativo (de uma obrigação de regresso a cada três ou quatro semanas com a obrigação de realizar uma operação no Estado‑Membro de estabelecimento para um regresso a cada oito semanas sem obrigação como corolário) mostra que o legislador teve efetivamente em conta os efeitos negativos do reforço e procedeu à ponderação dos mesmos com as consequências para os Estados‑Membros onde inúmeros transportadores da UE‑13 exercem uma atividade permanente e a necessidade de garantir uma concorrência leal.

641. As consequências económicas invocadas pelos Estados recorrentes e extraídas do Estudo Ricardo de 2021 baseiam‑se no cenário de uma importante reestruturação do mercado, ao passo que as consequências ambientais invocadas se baseiam, por sua vez, no cenário da não adaptação do mercado. Ora, estes dois cenários, e os seus efeitos, excluem‑se mutuamente. O Conselho e o Parlamento observam igualmente que os Estados‑Membros da Europa de Leste, pressentindo que seriam mais duramente afetados pela futura reforma, estiveram mais inclinados a participar neste estudo, que não tem em conta, por outro lado, as sinergias com a obrigação de regresso dos condutores e que se concentra apenas em determinados custos de exploração. O Parlamento considera que o debate entre as partes não diz verdadeiramente respeito à disponibilidade dos factos essenciais, mas antes à questão de saber se as escolhas feitas pelo legislador da União com base nesses factos são manifestamente inadequadas, embora o simples desacordo sobre o conteúdo final do ato não baste para concluir que a medida era manifestamente inadequada.

ii)    Análise

642. Resulta da jurisprudência recordada nos n.^os 62 e seguintes das presentes conclusões que, embora o Acordo Interinstitucional preconize uma avaliação de impacto desde que as consequências da medida contemplada, de um ponto de vista económico, ambiental ou social, sejam importantes (389), este acordo não contém uma obrigação, para o legislador da União, de proceder em toda e qualquer circunstância a uma avaliação de impacto (390). Por conseguinte, a não realização de uma avaliação de impacto não implica ipso facto a invalidade da legislação da União posteriormente (391) adotada e, como sublinharam as instituições recorridas, quando a avaliação está disponível, não vincula o legislador (392) que conserva toda a liberdade necessária para adotar uma medida diferente e, sendo caso disso, mais restritiva do que as previstas na avaliação de impacto da Comissão, sem que se possa automaticamente concluir que o legislador excedeu manifestamente os limites do que era necessário para alcançar o objetivo pretendido (393), mesmo quando a alteração assim introduzida se revele substancial à luz da proposta inicial, uma vez que o ponto 15 do Acordo Interinstitucional, desprovido de força vinculativa, apenas prevê, além disso, uma mera faculdade para o Parlamento e para o Conselho de procederem a uma atualização da avaliação de impacto quando o considerarem adequado e necessário ao processo legislativo (394). Por conseguinte, as alegações relativas à violação do Acordo Interinstitucional devem ser rejeitadas.

643. A não realização de uma avaliação de impacto é, no entanto, suscetível de ser qualificada de violação do princípio da proporcionalidade quando o legislador da União não dispõe de elementos suficientes que lhe permitissem apreciar a proporcionalidade de uma medida adotada (395), isto é, exercer efetivamente o seu poder de apreciação (396) com base em todos os elementos e circunstâncias pertinentes da situação que o ato adotado pretende regular, e não se encontra numa situação particular que exija a dispensa dessa avaliação. A forma em que os dados são repertoriados é irrelevante (397) e não se exige que o legislador da União detenha ele próprio os documentos que contêm os dados pertinentes (398).

644. No que respeita à adoção da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas, é ponto assente que esta medida não fazia parte da proposta de regulamento estabelecimento (399). Em substância, a Comissão propunha alterar o artigo 5.° do Regulamento n.^o 1071/2009, reforçando a lista de documentos a conservar no centro operacional dos transportadores [proposta de artigo 5.^o, alínea a)], exigindo a realização efetiva e permanente das atividades administrativas e comerciais, com os equipamentos e serviços administrativos adequados, em instalações situadas no território do Estado‑Membro de estabelecimento [proposta de artigo 5.^o, alínea c)], bem como a gestão das operações de transporte com os veículos e os equipamentos adequados no Estado‑Membro de estabelecimento [proposta de artigo 5.^o, alínea d)], e ainda a detenção de ativos e o emprego de pessoal proporcional à atividade do estabelecimento [proposta de artigo 5.^o, alínea e)].

645. A obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas não fazia parte das medidas abrangidas pela avaliação de impacto da Comissão na sua proposta inicial (400). Esta é uma diferença fundamental em comparação com a situação acima examinada relacionada com a obrigação de regresso dos condutores (401).

646. Entre as medidas enumeradas nessa avaliação de impacto, a medida n.^o 18, intitulada «Review reference points for effective and stable establishment», pretendia, a fim de garantir o caráter efetivo e estável do estabelecimento, exigir que os transportadores tivessem uma atividade operacional ou de transporte significativa no Estado‑Membro de estabelecimento ou que tivessem pelo menos um contrato comercial no Estado‑Membro de estabelecimento (402). Tais medidas não se afiguram de forma alguma comparáveis àquela que veio finalmente a ser adotada no termo do processo legislativo. Daqui resulta, a meu ver, que, contrariamente ao que afirmam o Parlamento e o Conselho, nenhuma conclusão sobre o impacto das medidas analisadas na avaliação de impacto (403) pode ser «transposta» para a nova exigência, uma vez que foi introduzida pelo Parlamento no decurso do processo legislativo (404), segundo uma formulação que veio, além disso, ainda a ser alterada na versão final.

647. Observo igualmente que nenhuma parte da avaliação de impacto foi dedicada à análise da repercussão ambiental das medidas contempladas.

648. Embora o legislador da União tenha podido utilmente basear‑se na avaliação de impacto — vertente estabelecimento no que respeita ao estado do mercado, à identificação das dificuldades e das disfunções que a sua intervenção era suposto resolver, é forçoso constatar que uma alteração do Regulamento 2020/1055, que ia no sentido de uma obrigação de viagem transnacional de intervalo regular que exigia a utilização do veículo rodoviário, não era considerada pela Comissão nem abrangida, de forma alguma, pela avaliação de impacto.

649. O Conselho e o Parlamento sustentam que o legislador da União podia ter‑se baseado utilmente na conclusão contida na Avaliação de Impacto — Vertente Social (405), segundo a qual não decorre da adoção da obrigação de regresso dos condutores nenhum impacto ambiental.

650. Além do facto de esse argumento abranger apenas um dos aspetos do potencial impacto da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas, a obrigação de regresso dos condutores não impõe, contrariamente à que se refere aos veículos, a utilização de um meio de transporte em particular. Ademais, à luz do que já salientei a propósito desta obrigação (406), a mera afirmação na Avaliação de Impacto — Vertente Social, da inexistência de impacto ambiental da obrigação de regresso dos condutores não pode ser suficiente para justificar a apreciação do impacto da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas, em conformidade com o que se espera do legislador da União em termos de exame da proporcionalidade.

651. Parece‑me que a intensidade dos debates perante o Tribunal de Justiça revela uma verdadeira interrogação quanto à intensidade do impacto da obrigação de regresso dos veículos. Continuam pendentes questões tais como, em primeiro lugar, a questão da determinação verdadeiramente esperada dos quilómetros‑veículos adicionais por ano e das correspondentes emissões, uma vez que, como salientou o Parlamento no contexto de outros meios, os veículos, se não tiverem de cumprir a obrigação de regresso, não permanecerão parados; em segundo lugar, a questão do impacto na avaliação da obrigação de regresso das evoluções esperadas devido à aplicação da regulamentação europeia que afeta mais amplamente o setor dos transportes; em terceiro lugar, a questão da determinação das consequências económicas globais esperadas no mercado e das consequências mais específicas em relação aos objetivos invocados; em quarto lugar, a questão dos efeitos potenciais da obrigação prevista na situação económica dos Estados que oferecem serviços de transporte a partir de um local afastado do centro da procura; em quinto lugar, a questão de saber como o legislador acabou por optar por uma frequência de regresso ao Estado‑Membro de estabelecimento a cada oito semanas.

652. Embora, como recordei, o legislador da União beneficie de uma grande liberdade quanto à forma e à natureza dos dados em que baseia a sua ação, atendendo à importância da política em causa, ao caráter profundamente fragmentado do mercado e à radical oposição dos interesses em presença, não me parece suficiente que o legislador sustente ter considerado as consequências, designadamente ambientais, da medida em causa, invocando essencialmente uma carta da IRU na qual esta fornece a sua própria estimativa do número de veículos‑quilómetros adicionais por ano e da quantidade adicional anual de CO2 emitida que resultariam da aplicação de uma obrigação de regresso dos veículos a cada 3 a 4 semanas, sem fornecer nenhuma metodologia quanto aos cálculos assim obtidos e sem que esta carta possa verdadeiramente constituir um dado objetivo. A mesma conclusão impõe‑se no que respeita à alegada reação positiva da EFT à obrigação de realizar uma operação de carga ou de descarga no Estado‑Membro de estabelecimento a cada quatro semanas (407). Além disso, nenhum dado económico objetivo e substancial pode ser extraído desta carta e desta reação. Quanto ao Relatório Klaus, trata‑se de um documento apresentado a pedido de um grupo de interesses e em reação à alteração do projeto de regulamento no decurso do processo legislativo. Não esclarece as razões da opção do legislador.

653. Numa altura em que estou prestes a constatar a existência de uma violação do princípio da proporcionalidade decorrente da não realização de uma avaliação de impacto da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas, há ainda que responder à objeção de um ataque que seria assim perpetrado ao equilíbrio institucional da União e de uma ingerência na política.

654. Por conseguinte, parece‑me importante precisar que, na sua função, o legislador da União continua a ser, evidentemente, livre de tomar as decisões que entender, mas é importante que o faça de forma esclarecida e esclarecedora, o que deve poder demonstrar. É o que sucede com a capacidade de a medida futura vir a ser compreendida e aceite por todas as partes interessadas, a fortiori num domínio que, como no que respeita ao Regulamento 2020/1055, cristaliza as tensões entre interesses divergentes.

655. Por todas as razões precedentes, convido o Tribunal de Justiça a declarar que o Parlamento e o Conselho, ao não procederem à avaliação do impacto económico, social e ambiental da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas, violaram o princípio da proporcionalidade, uma vez que não demonstraram que dispunham, quando da adoção desta obrigação, de elementos suficientes que lhes permitissem apreciar a proporcionalidade da referida obrigação à luz dos objetivos que pretendiam prosseguir e uma vez que não sustentaram encontrar‑se numa situação particular que exigisse a sua dispensa.

656. Por conseguinte, há que julgar procedentes o quarto fundamento no processo C‑542/20 (408), o segundo fundamento no processo C‑545/20, o primeiro fundamento no processo C‑547/20, o segundo fundamento no processo C‑549/20, o primeiro fundamento dirigido contra o artigo 1.^o, ponto 3, alínea c), do Regulamento2020/1055 no processo C‑551/20, o segundo fundamento no processo C‑552/20 e o primeiro fundamento no processo C‑554/20.

2)      Quanto ao exame da proporcionalidade da medida

657. Tendo a violação do princípio da proporcionalidade devido à falta de exame pelo legislador da União da proporcionalidade da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas acabado de ser constatada, não há que analisar as alegações relativas ao caráter desproporcionado desta obrigação.

e)      Quanto aos fundamentos relativos à violação do artigo 91.^o, n.^o 2, e do artigo 94.° TFUE

1)      Argumentos das partes

658. A República da Lituânia sustenta que, uma vez que o Regulamento 2020/1055 foi adotado com base no artigo 91.^o, n.^o 1, TFUE, o legislador tem igualmente a obrigação de respeitar as exigências do n.^o 2 desta disposição e de ter em conta os casos em que a aplicação da medida adotada «seja suscetível de afetar gravemente o nível de vida e o emprego em certas regiões, bem como a exploração de equipamentos de transporte». O mesmo se aplica no que respeita ao artigo 94.^o TFUE, do qual decorre para o legislador a obrigação de ter em consideração a situação económica dos transportadores na adoção, no âmbito dos Tratados, de qualquer medida relativa aos preços e condições de transporte. A República da Lituânia alega que o legislador da União adotou o artigo 1.^o, ponto 3, do Regulamento 2020/1055 sem examinar os seus efeitos sobre os transportadores situados na periferia da União, sobre a respetiva situação económica, sobre a respetiva viabilidade e, portanto, sobre o emprego neste setor, quando uma parte sensivelmente maior na economia desses Estados é ocupada por este setor em comparação com a parte ocupada nos Estados da Europa Central e Ocidental (409). Assim, as repercussões esperadas do Regulamento 2020/1055 nas economias desses Estados‑Membros periféricos, nomeadamente em termos de encerramento de empresas, de deslocalização e de perda de emprego, são mais importantes sem, no entanto, terem sido tomadas em consideração. As mesmas foram confirmadas pelo Estudo Ricardo de 2021, segundo o qual a obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas afeta 29 % dos condutores da Europa Oriental e implica despesas particularmente importantes avaliadas em 3 mil milhões de euros por ano (410). Uma vez que o mercado do trabalho desses Estados‑Membros é muito mais sensível às evoluções da política dos transportes, o legislador deveria tê‑lo em conta. Por conseguinte, o legislador da União violou manifestamente as obrigações decorrentes do artigo 91.^o, n.^o 2, e do artigo 94.° TFUE. Enquanto disposição inserida no título do Tratado consagrado aos transportes, o legislador da União tinha a obrigação de respeitar o artigo 94.° TFUE na adoção do Regulamento 2020/1055 e, em especial, do seu artigo 1.^o, ponto 3.

659. A República da Bulgária (411) sustenta que o Conselho e o Parlamento deveriam ter tomado em consideração as repercussões graves para a economia dos Estados periféricos decorrentes da adoção do Regulamento 2020/1055 e que, não o tendo feito, estas instituições violaram o artigo 91.^o, n.^o 2, TFUE. Esta disposição permite reconhecer e ter em conta o caráter sensível de certas medidas adotadas no âmbito da política de transportes com impacto considerável, que eram, até à entrada em vigor do Tratado FUE, adotadas por unanimidade, prestando‑lhes especial atenção. A República da Bulgária remete para a sua argumentação desenvolvida no âmbito do fundamento relativo à violação do princípio da proporcionalidade para demonstrar esses efeitos prejudiciais no nível de vida e no emprego dos transportadores búlgaros e, mais geralmente, na situação económica dos transportadores dos Estados‑Membros da Europa periférica. Alega igualmente que o artigo 1.^o, ponto 3, do Regulamento 2020/1055 é uma «medida relativa aos preços e condições de transporte», nos termos do artigo 94.° TFUE, cuja adoção exige que se tenha em consideração a situação económica dos transportadores. Além disso, uma vez que o artigo 90.° TFUE remete para os objetivos referidos no artigo 3.^o, n.^o 3, TUE, deve ser dada especial atenção à coesão económica, social e territorial e à solidariedade entre Estados‑Membros na adoção de medidas de política de transportes, o que não sucedeu quando da adoção do artigo 1.^o, ponto 3, do Regulamento 2020/1055. Não foi realizada nenhuma avaliação de impacto nem nenhuma consulta ou análise complementar a fim de compreender em que termos o nível de vida e de emprego em certas regiões seria afetado pela medida em curso de adoção.

660. A República de Chipre desenvolve uma argumentação em tudo semelhante à desenvolvida pela República da Bulgária, pondo, além disso, a tónica na situação particular dos Estados insulares e nas consequências consideráveis para a economia e o emprego cipriotas.

661. A Hungria considera que a assimetria das consequências negativas para os transportadores dos Estados‑Membros situados na periferia da União em relação às sofridas pelos transportadores da Europa Central e Ocidental demonstra que a obrigação de regresso viola o artigo 91.^o, n.^o 2, e o artigo 94.° TFUE (412), uma vez que o legislador da União não teve em conta a situação particular dos primeiros.

662. A República de Malta sustenta que a não tomada em consideração do impacto ambiental da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas viola o artigo 91.^o, n.^o 2, lido em conjugação com o artigo 11.° TFUE e o artigo 37.° da Carta, uma vez que a referida obrigação afeta gravemente o nível de vida e o emprego, em particular num Estado insular como Malta. O facto de o impacto da obrigação relativa ao regresso dos veículos não ter recebido a atenção merecida constitui um incumprimento cujas implicações materiais (413) devem ser igualmente apreciadas à luz do artigo 91.^o, n.^o 2, TFUE. As repercussões desta obrigação na exploração dos equipamentos de transporte destacam‑se claramente, em particular num Estado‑Membro insular cujos itinerários de transporte implicam troços marítimos, bem como distâncias consideráveis em relação ao continente europeu. Devido à grande distância entre Malta e o continente, todo o sistema de transporte maltês assenta nos condicionalismos impostos pela geografia e pelos equipamentos de transporte marítimo existentes e não em decisões comerciais. Estas operações são revolucionadas pela obrigação relativa ao regresso dos veículos, que força os transportadores malteses a reorganizar radicalmente a logística dos veículos e a suportar despesas consideráveis. Por conseguinte, esta obrigação prejudica gravemente a exploração dos equipamentos de transporte em Malta. Ora, apesar das preocupações manifestadas de forma reiterada pelo Governo Maltês ao Conselho, não foram tidas em conta as repercussões da referida obrigação na exploração dos equipamentos de transporte em Malta. A sua adoção sem nenhum argumento técnico que permitisse justificar o seu impacto confirma que o Parlamento e o Conselho não cumpriram a obrigação que lhes incumbe por força do artigo 91.^o, n.^o 2, TFUE.

663. A República da Polónia sustenta que as limitações à prestação de serviços de cabotagem e às operações entre países terceiros decorrentes da aplicação da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas alteram de forma substancial o modelo de prestação dos serviços de transporte rodoviário, o que tem repercussões negativas no nível de vida e no emprego em determinadas regiões, bem como na exploração dos equipamentos de transporte, repercussões que não foram tidas em conta, contrariamente ao que prevê o artigo 91.^o, n.^o 2, TFUE. A obrigação de regresso força os operadores a efetuar um regresso em vazio em vez de uma operação de cabotagem ou de tráfego terceiro, afetando assim a rentabilidade da atividade dos transportadores. O legislador da União não tomou em consideração o facto de as restrições relativas à cabotagem e ao tráfego terceiro poderem conduzir à saída dos transportadores do mercado e de terem um impacto significativo no emprego neste setor. Também não teve em conta o facto de essas consequências serem particularmente sentidas pelos transportadores dos Estados‑Membros situadas na periferia da União. 90 % das empresas de transporte são pequenas ou médias empresas que empregam 55 % das pessoas que trabalham no setor dos transportes. Estas empresas estão particularmente expostas às consequências negativas ligadas à obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas. A redução do emprego no setor dos transportes que resulta do efeito da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas deve atingir e fragilizar particularmente esses Estados‑Membros, o que o legislador da União não tomou em consideração. Esta obrigação acarreta igualmente deslocações adicionais inúteis que são prejudiciais para a exploração dos equipamentos de transporte existentes, cuja deterioração relacionada com essas deslocações não foi avaliada. O mesmo acontece no que diz respeito ao aumento dos comportamentos de risco dos condutores. Por último, a República da Polónia acusa o legislador de ter adotado uma medida que torna mais difícil o exercício da atividade dos transportadores, quando a pandemia de COVID‑19 já os tinha mergulhado num período de crise.

664. No que respeita à alegada violação do artigo 94.° TFUE, a República da Polónia reitera que o âmbito de atividade das empresas de transporte provenientes das diferentes regiões da União não é homogéneo e que os transportes internacionais ocupam um lugar mais importante na estrutura dos transportes rodoviários dos Estados‑Membros situados na periferia da União, ao passo que os transportadores estabelecidos nos Estados‑Membros do centro da União efetuam mais operações de transporte nacionais ou bilaterais. Por conseguinte, custos elevados deverão ser suportados essencialmente pelos transportadores estabelecidos nos Estados‑Membros da periferia da União, principalmente sob a forma de PME, para o cumprimento da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas, fragilizando‑os assim particularmente. O legislador da União deveria ter tomado em consideração a natureza específica do mercado, a fortiori num período já marcado pela particular vulnerabilidade dos transportadores devido à crise ligada à COVID‑19. Ao não ter tomado em consideração a situação económica dos transportadores, violou o artigo 94.° TFUE.

665. O Parlamento e o Conselho, bem com os intervenientes que os apoiam, concluem pela improcedência dos fundamentos relativos à violação do artigo 91.^o, n.^o 2, e do artigo 94.° TFUE.

2)      Análise

666. As alegações das recorrentes remetem frequentemente para as expostas nos fundamentos dos recursos relativos à violação, pela obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas, do princípio da proporcionalidade. Aliás, o Parlamento e o Conselho são várias vezes criticados por não terem procedido a uma avaliação do impacto desta obrigação com base nos critérios mencionados no artigo 91.^o, n.^o 2, e no artigo 94.° TFUE.

667. Isto confirma efetivamente a relação de proporcionalidade induzida pelas obrigações decorrentes destes dois artigos, conforme os interpretei no n.^o 292 das presentes conclusões. Nestas circunstâncias, uma vez que já se concluiu pela violação, pela obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas, do princípio da proporcionalidade (414), não é necessário examinar os fundamentos relativos à violação dos referidos artigos.

f)      Quanto aos fundamentos relativos à violação das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado FUE

1)      Argumentos das partes

668. A República da Lituânia considera que a obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas é contrária ao artigo 26.° TFUE. Segundo ela, esta obrigação constitui uma medida protecionista que leva a uma fragmentação do mercado, restringe a concorrência e estabelece um regime discriminatório para os transportadores dos Estados‑Membros situados nos confins geográficos da União.

669. A obrigação de regresso constitui uma restrição injustificada ao exercício das liberdades do mercado interno. Esta obrigação foi adotada sem examinar se os objetivos prosseguidos eram suscetíveis de justificar consequências negativas importantes para certos operadores e sem assegurar que o encargo para os operadores era o menos elevado possível. O lugar particular ocupado pelo setor dos transportes para o funcionamento do mercado interno foi sublinhado pela Comissão (415) e o princípio da não discriminação foi instituído no domínio do direito de estabelecimento pelo artigo 49.° TFUE, também aplicável às pessoas coletivas. O facto de a aspiração a um mercado interno, enunciada no artigo 26.° TFUE, ser concretizada por outras disposições do Tratado não priva esta disposição de pertinência e as medidas que infringem substancialmente os objetivos referidos no artigo 26.° TFUE não podem ser consideradas compatíveis com este artigo. Os efeitos deletérios sobre a aspiração a um mercado interno são confirmados pela Avaliação de impacto — vertente estabelecimento e pelo Estudo Ricardo de 2021.

670. A República da Bulgária alega que o artigo 1.^o, ponto 3, do Regulamento 2020/1055 constitui, primeiro, uma violação da liberdade de exercer uma atividade profissional, da liberdade de estabelecimento prevista no artigo 49.° TFUE e dos artigos 15.° e 16.° da Carta (sexto fundamento da petição no processo C‑545/20), segundo, uma violação da livre circulação de serviços de transporte com fundamento nas disposições conjugadas do artigo 58.^o, n.^o 1, e do artigo 91.° TFUE e, a título subsidiário, do artigo 56.° TFUE (sétimo fundamento, primeira parte, da petição no processo C‑545/20) e, terceiro, uma violação da livre circulação de mercadorias nos termos dos artigos 34.° e 35.° TFUE (sétimo fundamento, segunda parte, da petição no processo C‑545/20).

671. Em primeiro lugar, ao sujeitar os transportadores a condicionalismos adicionais, a obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas constitui uma ingerência na liberdade de empresa e no direito de estabelecimento, conforme reconhecidos pelo artigo 49.° TFUE e pelo artigo 15.^o, n.^o 1, e artigo 16.° da Carta, dos transportadores dos Estados‑Membros insulares e periféricos, uma vez que alguns são forçados a cessar as suas atividades, enquanto outros são forçados a instalar‑se num Estado‑Membro mais central. Ao excluir da atividade económica diversos transportadores situados em Estados‑Membros periféricos ou insulares, o Regulamento 2020/1055 ameaça a própria existência da liberdade de exercer uma atividade profissional. Essa ingerência não é justificada por ser desproporcionada. As medidas que perturbem ou tornem menos atraente o exercício da liberdade de estabelecimento devem ser consideradas um entrave a esta liberdade. Ora, a obrigação de regresso torna menos atrativo o estabelecimento nos Estados‑Membros periféricos ou insulares para os transportadores internacionais, numa altura em que o setor dos transportes internacionais está completamente liberalizado.

672. Em segundo lugar, a República da Bulgária sustenta que a obrigação de regresso restringe consideravelmente a livre prestação de serviços de transporte, uma vez que o regresso impede os transportadores de continuar a prestar serviços de transporte apesar de a livre prestação desses serviços lhes ser garantida pelo direito primário. As atividades dos prestadores de serviços de transporte perderão muito da sua atratividade e da sua vantagem. A obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas sem ter em conta a existência de um transporte de mercadorias num dado momento põe fundamentalmente em causa o modelo económico global de certos transportadores. É, assim, violado o artigo 58.^o, n.^o 1, TFUE, conjugado com o artigo 91.° TFUE. A imposição da obrigação de regresso reintroduz uma forma de discriminação e constitui uma regressão no estabelecimento de uma política comum dos transportes que garanta a livre prestação de serviços. Se o Tribunal de Justiça declarar o artigo 56.° TFUE aplicável, esta disposição deve igualmente ser considerada violada. Na fase da réplica, a República da Bulgária salienta que o Tribunal de Justiça já analisou a exigência do estabelecimento, enquanto condição necessária para a prestação de serviços de transporte, como constitutiva de uma restrição contrária ao direito de estabelecimento.

673. Em terceiro lugar, a República da Bulgária sustenta que a obrigação de regresso terá graves consequências, que afetarão a livre circulação de bens, e efeitos equivalentes a restrições quantitativas, proibidas por força dos artigos 34.° e 35.° TFUE.

674. A República de Chipre desenvolve a mesma argumentação que a República da Bulgária.

675. A Roménia sustenta que a obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas constitui um entrave significativo à constituição de sociedades na Roménia por nacionais de outros Estados‑Membros da União, uma vez que implica custos de exploração consideráveis e uma diminuição das receitas para uma sociedade estabelecida num Estado‑Membro periférico da União, como a Roménia. Esta obrigação viola, portanto, o artigo 49.° TFUE ao tornar mais difícil e menos atrativo o exercício da liberdade de estabelecimento. A rentabilidade e, portanto, a atratividade da criação de uma empresa de transporte nesse Estado‑Membro são afetadas. Mais de 45 % das empresas de transporte estabelecidas na Roménia tencionam criar uma sociedade ou uma sucursal ou deslocalizar a atividade para outros Estados‑Membros da Europa de Oeste, a fim de conter os efeitos negativos do Pacote Mobilidade. Assim, ainda que a obrigação de regresso não tenha por efeito proibir as pessoas não residentes na Roménia de criar empresas de transporte, não deixa de ser verdade que esta medida dificulta e torna menos atrativa a criação de sociedades na Roménia e constitui uma restrição injustificada e desproporcionada à liberdade de estabelecimento.

676. Na fase da réplica, a Roménia sublinha a divergência de pontos de vista entre o Conselho, segundo o qual o Regulamento n.^o 1071/2009 é uma medida importante para garantir a liberdade de estabelecimento e o Parlamento, segundo o qual este regulamento não regula a liberdade de estabelecimento, uma vez que o artigo 5.° deste regulamento apenas prevê uma condição para o exercício da livre prestação de serviços. A Roménia contesta a afirmação do Parlamento segundo a qual apenas as medidas nacionais podem constituir restrições à liberdade de estabelecimento, quando o Tribunal de Justiça já declarou que a proibição das restrições à livre circulação de mercadorias e à livre prestação de serviços é válida não só para as medidas nacionais mas também para as medidas que emanam das instituições da União.

2)      Análise

677. Já recordei o caráter específico e o lugar particular do setor dos transportes nos Tratados (416), setor que se encontra sujeito a um regime jurídico especial no âmbito do mercado interno. Relembro, particularmente, que o estatuto especial dos transportes na organização normativa do mercado interno se distingue pela combinação de um direito de estabelecimento em qualquer Estado‑Membro baseado no Tratado e de um direito dos transportadores à livre prestação de serviços garantido apenas na medida em que este direito tenha sido reconhecido através de medidas de direito derivado adotadas pelo legislador da União no âmbito da política comum dos transportes. Assim, o transporte internacional está totalmente liberalizado. O mesmo não acontece com as operações de transporte nacional que ainda estão sujeitas a restrições quando efetuadas por transportadores não residentes.

678. No que respeita ao artigo 26.° TFUE, os princípios gerais enunciados no seu primeiro e segundo parágrafos fazem sempre referência às outras disposições pertinentes dos Tratados, pelo que, como alega o Parlamento, um ato da União que rege o domínio dos transportes, como é o caso do Regulamento 2020/1055, não pode ser examinado apenas à luz desta disposição sob pena de ignorar o seu alcance exato e ocultar as outras disposições pertinentes do Tratado, especialmente o artigo 58.^o, n.^o 1, TFUE.

679. Os serviços de transporte são unicamente liberalizados na medida em que o legislador da União baseia a sua ação no artigo 91.° TFUE, que opera como lex specialis. O Tratado encarrega o legislador de estabelecer «regras comuns aplicáveis aos transportes internacionais efetuados a partir de ou com destino ao território de um Estado‑Membro, ou que atravessem o território de um ou mais Estados‑Membros». O artigo 5.° do Regulamento n.^o 1071/2009, antes da sua alteração pelo Regulamento 2020/1055, é uma dessas regras comuns, ou condições, que qualquer transportador deve respeitar para estar autorizado a prestar os seus serviços de transporte na União. Recordo que o objeto do Regulamento n.^o 1071/2009, conforme precisado no seu artigo 1.^o, n.^o 1, é reger «o acesso à atividade de transportador rodoviário e o seu exercício» (417). O facto de o exercício da atividade de transportador estar sujeito ao respeito de regras e condições não implica, de facto, uma violação da livre prestação de serviços. Sou de opinião que estas regras e condições dizem eventualmente mais respeito à questão das modalidades da liberalização do mercado dos serviços de transporte em relação aos quais o legislador dispõe de um amplo poder de apreciação, como alega o Parlamento.

680. No que se refere à alegada violação do artigo 49.° TFUE, reafirmo, conforme invoca a Roménia, que a proibição das restrições às liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado é válida não só para as medidas nacionais mas também para as medidas que emanam das instituições da União (418) e que a liberdade de estabelecimento não constitui, a este respeito, uma exceção. A análise será, além disso, orientada pelos n.^os 159 e seguintes das presentes conclusões, podendo ser levado a cabo um raciocínio semelhante ao efetuado para a obrigação de regresso dos condutores. A obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas é imposta indistintamente a qualquer empresa de transporte que queira efetuar transportes rodoviários na União. Pretende garantir o caráter estável e efetivo do estabelecimento dos transportadores rodoviários. Enquanto tal, esta obrigação não rege, nem limita de modo algum, a liberdade ‑ que permanece inteira ‑ dos operadores económicos de um Estado‑Membro de se estabelecerem no Estado‑Membro de acolhimento, de nele acederem às atividades por conta própria e de constituírem empresas nas condições definidas pela legislação do país de estabelecimento para os seus próprios nacionais (419). Como recorda o Conselho, a obrigação de regresso não se destina a ser tida em consideração no decurso do processo de autorização das sociedades de transporte, uma vez que essas sociedades são obrigadas a cumprir esta obrigação após se terem estabelecido e logo que comecem a prestar os seus serviços. Não há, portanto, um efeito restritivo da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas sobre a liberdade de estabelecimento.

681. A obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas não impede os transportadores de exercerem a sua liberdade de estabelecimento, uma vez que não é contestado que têm a liberdade de deslocar, se pretenderem, a sede das suas atividades. A alegação de que o estabelecimento de sociedades nos Estados‑Membros periféricos é desencorajado devido ao aumento significativo dos custos associados à obrigação de regresso deve ser rejeitada, uma vez que assenta na perpetuação de um modelo comercial que é da exclusiva responsabilidade dos referidos transportadores. Com efeito, o aumento dos custos é ainda mais significativo quando um transportador opta por operar no território de um Estado‑Membro afastado daquele em que está estabelecido. Não incumbe ao legislador da União compensar as eventuais complicações ligadas ao afastamento geográfico entre a sede do operador e o local efetivo das suas atividades.

682. No que respeita à invocação da Carta, o artigo 15.^o, n.^o 1, e o artigo 16.° protegem, respetivamente, o direito de trabalhar e de exercer uma profissão livremente escolhida ou aceite e a liberdade de empresa, de acordo com o direito da União e as legislações e práticas nacionais. A República da Bulgária e a República de Chipre sustentam, em ligação com a alegada violação do artigo 49.° TFUE, que a obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas põe em perigo a própria existência da liberdade de exercer uma atividade profissional.

683. Em primeiro lugar, o exercício de qualquer atividade profissional implica necessariamente a aceitação das regras e condições de exercício que a rodeiam. Em segundo lugar, mesmo considerando que a obrigação de regresso constitui uma restrição à atividade profissional dos operadores económicos em causa, o artigo 52.^o, n.^o 1, da Carta prevê que podem ser introduzidas restrições por lei e no respeito do conteúdo essencial dos direitos e liberdades consagrados pela Carta. Há que observar, no caso em apreço, que a obrigação de regresso não afeta a substância do direito ao livre exercício da atividade de transportador rodoviário (420). Em terceiro lugar, decorre desta disposição que qualquer restrição introduzida deve ser necessária e corresponder efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União. Uma vez que, no âmbito do amplo poder de apreciação que lhe é reconhecido, o legislador considerou necessário intervir, nomeadamente, para garantir uma concorrência leal e condições de concorrência equitativas que devem assegurar o bom funcionamento do mercado interno dos transportes, deve concluir‑se pela não violação dos artigos 15.° e 16.° da Carta.

684. No que respeita à alegada violação da livre prestação de serviços, recordo que o artigo 58.^o, n.^o 1, e o artigo 91.° TFUE preveem que a livre circulação de serviços no domínio dos transportes é implementada pelo legislador da União. A obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas não pode, portanto, ser objeto de um exame separado ao abrigo do artigo 56.° TFUE, sob pena de ignorar mais uma vez a especificidade dos transportes no âmbito da livre prestação de serviços. Como já referi (421), o legislador da União pode, portanto, alterar as condições de exercício da livre prestação de serviços no domínio dos transportes rodoviários, com vista nomeadamente a garantir o bom funcionamento do mercado interno, uma vez que o grau de liberalização dos referidos serviços é definido pelo próprio legislador no âmbito da implementação da política comum dos transportes. Recordo que o Tribunal de Justiça já declarou legítima uma intervenção do legislador da União que procura assegurar a livre prestação de serviços numa base equitativa, a saber, num quadro regulamentar que garanta uma concorrência que não se baseie na aplicação, num mesmo Estado‑Membro, de condições de trabalho e de emprego de um nível substancialmente diferente (422). A imposição de uma obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas tem por objetivo garantir o caráter estável e efetivo do estabelecimento do transportador, a fim de assegurar um vínculo genuíno com o Estado‑Membro de estabelecimento, que é aquele que definirá, nomeadamente, as regras fiscais e sociais que se aplicarão ao referido transportador. O legislador da União indicou claramente, no considerando 8 do Regulamento 2020/1055, que o objetivo é combater as empresas de fachada, reduzir o risco de cabotagem sistemática e de atividade de condutores nómadas, de modo a garantir que o mercado interno no domínio do transporte funcione devidamente. Nestas condições, as alegações relativas à violação do artigo 56.° e do artigo 58.^o, n.^o 1, TFUE devem ser julgadas improcedentes.

685. No que respeita à alegada violação da livre circulação de mercadorias, a República da Bulgária e a República de Chipre não demonstraram, a meu ver, suficientemente os efeitos da obrigação de regresso na livre circulação de mercadorias, limitando‑se a afirmações gerais. Com efeito, essa demonstração é tanto mais difícil quanto os alegados efeitos restritivos da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas se afiguram claramente demasiado aleatórios e indiretos para que o artigo 1.^o, ponto 3, do Regulamento 2020/1055 possa ser considerado um entrave ao comércio entre os Estados‑Membros e, portanto, constitutivo de uma restrição na aceção dos artigos 34.° e 35.° TFUE (423).

686. Por conseguinte, os fundamentos relativos à violação dos artigos 15.° e 16.° da Carta e dos artigos 26.^o, 34.^o, 35.^o, 49.^o, 56.° e do artigo 58.^o, n.^o 1, TFUE devem ser julgados improcedentes.

g)      Conclusão

687. Pelas razões expostas nos n.^os 642 e seguintes das presentes conclusões, há que dar provimento aos recursos da República da Lituânia (C‑542/20), da República da Bulgária (C‑545/20), da Roménia (C‑547/20), da República de Chipre (C‑549/20), da Hungria (C‑551/20), da República de Malta (C‑552/20) e da República da Polónia (C‑554/20) na parte em que são dirigidos contra o artigo 1.^o, ponto 3, do Regulamento 2020/1055, na medida em que esta disposição alterou o artigo 5.^o, n.^o 1, alínea b), do Regulamento n.^o 1071/2009 ao introduzir a obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas, e há que anular a referida disposição.

2.      Quanto à obrigação de ter à sua disposição um número de veículos e de motoristas proporcionado ao volume das operações de transporte efetuadas pela empresa [artigo 1.^o, ponto 3, do Regulamento 2020/1055, na medida em que aditou a alínea g), ao n.^o 1 do artigo 5.° do Regulamento n.^o 1071/2009]

688. A República da Polónia é a única a contestar a legalidade do artigo 1.^o, ponto 3, do Regulamento 2020/1055, na medida em que aditou a alínea g), ao n.^o 1 do artigo 5.° do Regulamento n.^o 1071/2009 e invoca, a este respeito, dois fundamentos relativos, o primeiro, à violação do princípio da proporcionalidade e, o segundo, à violação do princípio da segurança jurídica. Além disso, através do fundamento comum desenvolvido de forma transversal contra todas as disposições do Regulamento 2020/1055 impugnadas no âmbito do seu recurso no processo C‑554/20, a República da Polónia alega a violação do artigo 11.° TFUE e do artigo 37.° da Carta.

a)      Quanto ao primeiro fundamento relativo à violação do princípio da proporcionalidade

1)      Argumentos das partes

689. No que respeita ao fundamento relativo à violação do princípio da proporcionalidade, a República da Polónia sustenta que a obrigação de ter contínua e regularmente à sua disposição, no Estado‑Membro de estabelecimento, um número de veículos que preenchem as condições exigidas (424) e de motoristas que estão normalmente afetados a um centro operacional nesse Estado‑Membro, proporcionado ao volume das operações de transporte efetuadas pela empresa, é baseada em critérios arbitrários, não é adequada para alcançar os objetivos do Regulamento 2020/1055, que não são aliás precisados, e tem consequências económicas negativas que são desmedidas para os operadores em relação aos seus eventuais efeitos positivos. A necessidade de recorrer a esta medida não foi suficientemente apreciada na avaliação de impacto e as razões subjacentes à sua introdução permanecem indefinidas, tal como os objetivos prosseguidos. O Regulamento 2020/1055 já prevê uma obrigação de regresso dos veículos e uma obrigação de regresso dos condutores, pelo que o novo artigo 5.^o, n.^o 1, alínea g), do Regulamento n.^o 1071/2009 constitui uma medida adicional que limita ainda mais a mobilidade dos veículos à disposição das empresas. Trata‑se de uma exigência totalmente arbitrária, que não toma em consideração a especificidade das atividades do transporte internacional rodoviário, e de um obstáculo absurdo ao exercício destas atividades. A República da Polónia lamenta a falta de ligação objetiva entre a exigência introduzida no artigo 5.^o, n.^o 1, alínea g), do Regulamento n.^o 1071/2009 e a questão de um estabelecimento estável e efetivo e sustenta que esta exigência não é, na realidade, referente às regras de determinação do local de estabelecimento, mas rege as modalidades da própria organização da atividade de transporte. Além disso, a República da Polónia alega que essa exigência obriga os transportadores a organizar viagens adicionais em vazio, reconhecendo ao mesmo tempo que é difícil avaliar o número de trajetos adicionais devido ao caráter impreciso dessa disposição. O cumprimento de tal exigência expõe as empresas a custos, quer ligados aos trajetos adicionais em vazio, quer ao aumento do seu parque automóvel ou do número de condutores. Estes custos adicionais são difíceis de suportar para as PME que compõem maioritariamente o setor e levam a falências e deslocalizações. A avaliação de impacto não teve em conta estes elementos. Uma vez que a legalidade de um ato da União deve ser apreciada no momento da sua adoção, a República da Polónia observa que o novo artigo 5.^o, n.^o 1, alínea g), do Regulamento n.^o 1071/2009, conforme alterado pelo Regulamento 2020/1055, foi adotado durante um período de fragilização das empresas ativas no setor dos transportes devido à pandemia de COVID‑19. Por conseguinte, não foi oportuno, quando o legislador da União dispunha dos dados relativos ao impacto da pandemia no setor dos transportes, sujeitar as empresas a despesas adicionais injustificadas.

690. O Conselho e o Parlamento concluem pela improcedência do presente fundamento.

2)      Análise

691. Recordo que o novo artigo 5.^o, n.^o 1, alínea g), do Regulamento n.^o 1071/2009, conforme alterado pelo Regulamento 2020/1055, enuncia uma nova condição relativa à exigência de estabelecimento ao prever que uma empresa, para poder ser considerada estabelecida de modo estável e efetivo no Estado‑Membro de estabelecimento, na aceção do artigo 3.^o, n.^o 1, alínea a), do Regulamento n.^o 1071/2009, deve ter contínua e regularmente à sua disposição um número de veículos e de motoristas normalmente afetados a um centro operacional nesse Estado‑Membro, em ambos os casos, proporcionado ao volume das operações de transporte efetuadas pela empresa.

692. Começo por salientar que o artigo 1.^o, ponto 3, alínea d), da proposta de alteração do Regulamento n.^o 1071/2009 da Comissão previa aditar ao artigo 5.° deste último uma obrigação de deter ativos e de empregar pessoal proporcional à atividade do estabelecimento. Esta obrigação foi objeto de uma análise global do seu impacto, considerada juntamente com as outras seis medidas enumeradas pela Comissão, na avaliação de impacto que acompanha a proposta inicial da Comissão (425). Embora a formulação finalmente adotada pelo legislador da União se afaste ligeiramente desta proposta (426), é manifesto que o legislador da União dispunha de dados suficientes para apreender o impacto induzido pela adoção da obrigação atualmente prevista no artigo 5.^o, n.^o 1, alínea g), do Regulamento n.^o 1071/2009, conforme alterado pelo Regulamento 2020/1055. Tal como observou o Conselho, esta disposição não faz parte das disposições do Pacote Mobilidade relativamente às quais a Comissão emitiu reservas (427).

693. Este novo artigo 5.^o, n.^o 1, alínea g), contribui, a meu ver, claramente para a prossecução dos objetivos enunciados no considerando 6 do Regulamento 2020/1055, a saber, combater o fenómeno das chamadas empresas de fachada e assegurar uma concorrência leal e condições de concorrência equitativas no mercado interno, que necessitam garantir que os transportadores tenham uma presença efetiva e permanente no Estado‑Membro de estabelecimento e exerçam as suas atividades a partir do seu território. Para este efeito, o legislador da União quis «clarificar e […] reforçar as disposições relativas à existência de um estabelecimento efetivo e estável, evitando, simultaneamente, a imposição de encargos administrativos desproporcionados». Os objetivos prosseguidos parecem‑me, conforme alegam o Parlamento e o Conselho, facilmente identificáveis.

694. Essa clarificação e esse reforço passam pela adoção de várias medidas essenciais, entre as quais a relativa à obrigação de regresso dos veículos e a relativa à obrigação de regresso dos condutores. A este respeito, não é correto sustentar que o artigo 5.^o, n.^o 1, alínea g), do Regulamento n.^o 1071/2009, conforme alterado pelo Regulamento 2020/1055, opera uma duplicação com estas duas obrigações anteriores. Como sublinharam o Conselho e o Parlamento, este artigo impõe uma exigência quantitativa de material e de recursos humanos disponíveis, mas não se interessa pelo grau de mobilidade dos veículos e dos condutores nem pela frequência dos regressos, que, por sua vez, continua regulada no artigo 5.^o, n.^o 1, alínea b), do Regulamento n.^o 1071/2009, conforme alterado pelo Regulamento 2020/1055, no que respeita aos veículos, e no artigo 8.^o, n.^o 8‑A, do Regulamento n.^o 561/2006, conforme alterado pelo Regulamento 2020/1054, no que respeita aos condutores. Também não decorre do artigo 5.^o, n.^o 1, alínea g), do Regulamento n.^o 1071/2009 assim alterado que seja exigida uma presença permanente no Estado‑Membro de estabelecimento dos veículos ou condutores.

695. As exigências ligadas à referida obrigação não se afiguram desmesuradas. Desde logo, o número de veículos e condutores deve ser proporcional ao número de operações de transporte executadas pela empresa. Parece, à partida, difícil concluir pela desproporcionalidade de uma disposição que contém uma referência expressa à relação proporcional que estabelece. Em seguida, o artigo 5.^o, n.^o 1, alínea g), do Regulamento n.^o 1071/2009, conforme alterado pelo Regulamento 2020/1055, limita‑se a exigir a utilização de bens materiais e humanos sem impor, por exemplo, o tipo de relações jurídicas que devem vincular a empresa aos seus condutores. A acusação formulada pela República da Polónia quanto às consequências económicas injustificadas ligadas à compra de veículos ou ao recrutamento de condutores afigura‑se infundada, uma vez que se pode razoavelmente esperar de uma grande maioria dos transportadores que as suas atividades se baseiam já em meios materiais e humanos em proporção suficiente. Por último, o argumento segundo o qual este artigo 5.^o, n.^o 1, alínea g), regula arbitrariamente as modalidades de organização da atividade de transporte assenta numa leitura errada deste artigo, uma vez que, como sustenta o Conselho, o referido artigo não regulamenta de forma alguma o local onde o serviço de transporte será efetuado, mas tende apenas a reforçar, pelos motivos nomeadamente expostos nos considerandos 6 e 8 do Regulamento 2020/1055, o vínculo entre a empresa e o Estado‑Membro de estabelecimento a partir do qual opera. Decorre, em especial, do considerando 8 deste regulamento que o legislador da União rejeitou expressamente qualquer alteração no sentido de obrigar os transportadores a efetuar um número específico de operações no Estado‑Membro de estabelecimento ou de limitar a possibilidade de esses transportadores prestarem serviços em todo o mercado interno. Assim sendo, resulta claramente que a obrigação prevista no artigo 5.^o, n.^o 1, alínea g), do Regulamento n.^o 1071/2009, conforme alterado pelo Regulamento 2020/1055, segundo a qual uma empresa, para poder ser considerada estabelecida de forma estável e efetiva no Estado‑Membro de estabelecimento, deve ter contínua e regularmente à sua disposição um número de veículos e de motoristas normalmente afetados a um centro operacional nesse Estado‑Membro, em ambos os casos, proporcionado ao volume das operações de transporte efetuadas pela empresa, é o resultado do exercício pelo legislador do seu amplo poder de apreciação num domínio em que deve ser realizada uma ponderação de interesses divergentes.

696. Por último, o legislador da União não pode ser acusado de ter optado por fazer recair sobre os transportadores despesas adicionais quando já estavam fragilizados pelas consequências económicas ligadas à pandemia de COVID‑19. Com efeito, por um lado, o Regulamento 2020/1055 previa a sua aplicação a partir de 21 de fevereiro de 2022, ou seja, mais de 18 meses após a sua adoção à saída da primeira vaga ligada à pandemia, e, por outro, a condição prevista no artigo 5.^o, n.^o 1, alínea g), do Regulamento n.^o 1071/2009, conforme alterado pelo Regulamento 2020/1055, mais não faz do que tornar explícita uma condição normalmente esperada de qualquer empresa operacional no mercado dos transportes rodoviários, que a maior parte já cumpria.

697. Por conseguinte, o fundamento relativo à violação do princípio da proporcionalidade deve ser julgado improcedente.

b)      Quanto ao fundamento relativo à violação do princípio da segurança jurídica

1)      Argumentos das partes

698. Após ter recordado a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a República da Polónia sustenta que o artigo 5.^o, n.^o 1, alínea g), do Regulamento n.^o 1071/2009, conforme alterado pelo Regulamento 2020/1055, não preenche, devido a sua imprecisão, as exigências do princípio da segurança. Os seus termos são demasiado vagos, pelo que o alcance da obrigação contida nesta disposição fica afetado. As empresas são colocadas numa situação de insegurança jurídica quanto à conformidade das suas ações com a obrigação de ter contínua e regularmente à sua disposição um número de veículos e de motoristas normalmente afetados a um centro operacional nesse Estado‑Membro, em ambos os casos, proporcionado ao volume das operações de transporte efetuadas pela empresa. Com efeito, a impossibilidade de saber se preenchem uma das condições de exercício da sua atividade expõe as empresas a graves consequências jurídicas.

699. Por um lado, o critério relativo à afetação normal dos condutores e dos veículos a um centro operacional do Estado‑Membro de estabelecimento é muito vago e sujeito a interpretação. Uma vez que o regresso dos veículos e dos condutores já se encontra regido por outras disposições, este critério constitui uma exigência distinta cujo alcance é impossível determinar. Por outro lado, o critério relativo ao caráter proporcionado é igualmente muito indefinido e é impossível determinar concretamente o número de veículos e de condutores a que a disposição se refere.

700. Por último, existe uma diferença fundamental entre o artigo 5.^o, n.^o 1, alínea g), do Regulamento n.^o 1071/2009, conforme alterado pelo Regulamento 2020/1055, e o artigo 5.^o, alínea c), do Regulamento n.^o 1071/2009, que previa que o transportador devia efetuar as suas operações a partir do centro de exploração localizado no Estado‑Membro de estabelecimento com os «equipamentos administrativos necessários» e com os «equipamentos e serviços técnicos adequados», uma vez que estes equipamentos e serviços são, segundo a República da Polónia, secundários para a atividade de transporte, ao passo que a questão do número de veículos e de condutores é crucial do ponto de vista da gestão da empresa. É, portanto, particularmente essencial que a obrigação seja formulada de forma precisa.

701. O Parlamento e o Conselho concluem pela improcedência do presente fundamento.

2)      Análise

702. Resulta da jurisprudência recordada nos n.^os 117 e seguintes das presentes conclusões que a fiscalização do respeito pelo princípio da segurança jurídica impõe verificar se a disposição examinada padece de uma ambiguidade que impeça a dissipação pelos seus destinatários, com um grau de certeza suficiente, de eventuais dúvidas quanto ao seu alcance ou sentido, de modo que não estejam em condições de determinar, sem equívoco, os seus direitos e obrigações.

703. A este respeito, recordo que o artigo 5.^o, n.^o 1, alínea g), do Regulamento n.^o 1071/2009, conforme alterado pelo Regulamento 2020/1055, enuncia uma das condições de acesso à atividade de transportador ao reforçar a exigência de um estabelecimento efetivo e estável no Estado‑Membro de estabelecimento.

704. Por um lado, as empresas de transporte devem ter contínua e regularmente à sua disposição veículos e condutores. Não identifico, nesta fase, nenhuma dificuldade que faça com que as empresas não estejam em condições de compreender que devem ter à sua disposição — e não deter — meios materiais e humanos necessários à sua atividade (ou seja, veículos e condutores). O sentido da referência à afetação normal dos meios humanos ao centro operacional pode, se necessário, ser utilmente esclarecido pela leitura da jurisprudência do Tribunal de Justiça (428).

705. Por outro lado, estas empresas devem ter à sua disposição esses meios materiais e humanos em número «proporcionado ao volume das operações de transporte efetuadas pela empresa». É exigido a estas empresas que o seu parque automóvel esteja relacionado com o nível das suas atividades, tal como a sua mão de obra, tratando‑se aqui, como sublinha a República da Polónia, de dois elementos inerentes à atividade de transportador rodoviário. A República da Polónia sustenta que a referência à proporcionalidade torna impossível a determinação do número de veículos e de condutores que as empresas devem ter, concretamente, à sua disposição. Pelo contrário, penso que, enquanto profissionais, os transportadores rodoviários gerem permanentemente o fluxo dos veículos em relação à disponibilidade dos condutores e têm uma ideia bastante precisa do número de veículos e de condutores necessários às suas atividades. Se o legislador da União tivesse determinado mais precisamente a obrigação prevista no artigo 5.^o, n.^o 1, alínea g), do Regulamento n.^o 1071/2009, conforme alterado pelo Regulamento 2020/1055, por exemplo, fixando um número de veículos e de condutores que as empresas deveriam ter à disposição em função, por exemplo, do seu volume de negócios, estas últimas, bem como as autoridades responsáveis pela fiscalização do cumprimento das exigências do artigo 5.° do Regulamento n.^o 1071/2009, conforme alterado pelo Regulamento 2020/1055, não teriam a margem de apreciação necessária e, portanto, a flexibilidade para, eventualmente, ter outras circunstâncias em conta além do volume de negócios. Seja como for, recordo que decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça que as exigências do princípio da segurança jurídica não podem ser entendidas no sentido de que impõe que uma norma mencione sempre as diferentes hipóteses concretas em que é suscetível de ser aplicada, na medida em que todas estas hipóteses não podem ser determinadas antecipadamente pelo legislador da União (429).

706. Resulta, assim, da análise que o artigo 5.^o, n.^o 1, alínea g), do Regulamento n.^o 1071/2009, conforme alterado pelo Regulamento 2020/1055, se afigura suficientemente claro, preciso e previsível nos seus efeitos para que os interessados possam orientar‑se nas situações e relações jurídicas abrangidas pela ordem jurídica da União (430). O fundamento relativo à violação do princípio da segurança jurídica deve ser julgado improcedente.

c)      Quanto ao fundamento relativo à violação do artigo 11.^o TFUE e do artigo 37.° da Carta

1)      Argumentos das partes

707. No que respeita ao último fundamento, e na medida em que se trata de um fundamento comum a todas as disposições impugnadas que já foi resumido (431), limitar‑me‑ei aqui a indicar, em substância, que a República da Polónia invoca uma violação do artigo 11.^o TFUE e do artigo 37.° da Carta pelo facto de o legislador da União não ter tido em conta as exigências relativas à proteção do ambiente e sustenta que a nova obrigação contribui para o aumento significativo dos percursos sem carga, não justificados de um ponto de vista económico. A República da Polónia sustenta que a incidência da aplicação das disposições impugnadas não foi analisada pelo legislador da União, que, assim, não pode ponderar os objetivos prosseguidos pelo Regulamento 2020/1055 com os relativos à proteção do ambiente.

708. O Conselho e o Parlamento concluem pela improcedência deste fundamento.

2)      Análise

709. No que respeita ao fundamento relativo à violação do artigo 11.^o TFUE e do artigo 37.° da Carta, limitar‑me‑ei a constatar que a República da Polónia não demonstrou em que medida, para além da mera afirmação de princípio, o cumprimento da obrigação de dispor regularmente no Estado‑Membro de estabelecimento, de forma contínua, de um número de veículos, que preenchem as condições previstas no artigo 5.^o, alínea e), do Regulamento n.^o 1071/2009, e de motoristas que estão normalmente afetados a um centro operacional nesse Estado‑Membro, proporcionado ao volume das operações de transporte efetuadas pela empresa, iria tornar necessárias deslocações suplementares, eventualmente sem carga.

710. O raciocínio desenvolvido pela República da Polónia revela‑se, por outro lado, algo contraditório em dois aspetos. Por um lado, após ter sustentado que tal obrigação criaria um importante número de percursos sem carga, o que teria um significativo impacto negativo no meio ambiente, alega, ao mesmo tempo, que o objetivo de tal obrigação implicaria que os veículos e os motoristas ficassem no seu centro operacional e constituiria um «obstáculo absurdo ao exercício da atividade de transportes à luz da lógica subjacente a esta última» (432). Por outro lado, parece assaz paradoxal sustentar uma tese que implica que, se os trajetos sem carga tivessem justificação económica a compatibilidade da disposição de que decorrem com o artigo 11.^o TFUE e com o artigo 37.° da Carta já não seria posta em causa.

711. Por outro lado, no que respeita à alegada inexistência de uma avaliação do impacto do artigo 1.^o, ponto 3, do Regulamento 2020/1055, que insere no artigo 5.° do Regulamento n.^o 1071/2009, uma alínea g), a qual constitui uma violação do artigo 11.^o TFUE e do artigo 37.° da Carta, remeto para o n.^o 570 das presentes conclusões. Saliento igualmente, a título exaustivo, que os números apresentados pela República da Polónia para atestar o impacto negativo no ambiente resultante desta nova disposição dizem respeito, de facto, quase exclusivamente a uma estimativa do impacto ambiental devido à aplicação da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas.

712. Por último, parece‑me que a argumentação da República da Polónia assenta, como sublinharam o Conselho e o Parlamento, numa leitura errada do novo artigo 5.^o, n.^o 1, alínea g), do Regulamento n.^o 1071/2009, conforme alterado pelo Regulamento 2020/1055, uma vez que esta disposição regula não a frequência da presença nos centros de exploração, mas apenas o número de veículos e motoristas afetados a esses centros. Nestas condições, o fundamento relativo à violação do artigo 11.^o TFUE e do artigo 37.° da Carta (433) deve ser julgado improcedente.

d)      Conclusão

713. É negado provimento ao recurso da República da Polónia no processo C‑554/20, na parte em que tem por objeto o artigo 1.^o, ponto 3, do Regulamento 2020/1055, na medida em que aditou o artigo 5.^o, n.^o 1, alínea g), ao Regulamento n.^o 1071/2009.

3.      Quanto ao período de carência de quatro dias entre dois períodos de cabotagem [artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055, que inseriu um n.^o 2‑A no artigo 8.° do Regulamento n.^o 1072/2009]

714. A República da Lituânia, a República da Bulgária, a Roménia (434), a República de Malta e a República da Polónia contestam a legalidade do artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento (UE) 2020/1055 que, ao inserir um n.^o 2‑A no artigo 8.° do Regulamento n.^o 1072/2009, passou a prever a obrigação de as transportadoras respeitarem um período de carência de quatro dias entre dois períodos de cabotagem autorizada.

a)      Quanto aos fundamentos relativos à violação da política da União em matéria de ambiente e de alterações climáticas

1)      Argumentos das partes

715. A República da Lituânia desenvolve uma argumentação semelhante à apresentada contra a obrigação de regresso dos veículos, a cada oito semanas. Assim, alega que a imposição de um prazo de espera de quatro dias viola o artigo 3.^o, n.^o 3, TUE, os artigos 11.° e 191.^o TFUE, o artigo 37.° da Carta, bem como, mais genericamente, a política da União em matéria de ambiente e de luta contra as alterações climáticas. O artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055 foi adotado em violação dos princípios que regem a política da União em matéria de ambiente, sem que tenha sido efetuada qualquer avaliação de impacto e sem que tenham sido analisadas as consequências negativas para a proteção do ambiente. Ora, a obrigação de fazer sair o veículo do país em que a operação de cabotagem teve lugar implica um aumento do número de veículos pesados de mercadorias que circulam sem carga e, portanto, das emissões de CO2, como é confirmado por estudos que estimam essas emissões suplementares em 4 milhões de toneladas (435).

716. O artigo 3.^o, n.^o 3, TUE e os artigos 11.° e 191.^o TFUE não poderão ser interpretados tão estritamente como propõem o Conselho e o Parlamento na sua defesa. Embora o legislador possa adotar medidas que se afastem dos objetivos de proteção do ambiente, essas medidas não podem, como no caso em apreço, ser manifestamente incompatíveis ou contrárias aos referidos objetivos, quando a proteção do ambiente é uma exigência imperativa. O efeito ambiental da obrigação controvertida foi manifestamente subestimado, como demonstram as conclusões da avaliação de impacto realizada após a entrada em vigor do Regulamento 2020/1055 por iniciativa da Comissão. Não tendo analisado o impacto da disposição controvertida, o legislador da União não teve em conta que, uma vez que a obrigação de espera devia implicar uma diminuição da eficácia da cadeia logística, daí decorria um aumento do número de veículos pesados que circulam sem carga, do consumo de combustível e da quantidade de CO2 libertada. A colocação dos veículos em espera constitui, portanto, manifestamente uma utilização não racional dos recursos e contribui para as repercussões negativas do regresso dos veículos identificadas no estudo de impacto realizado pela Comissão. Embora negue qualquer efeito do período de espera para o ambiente, o Conselho não fornece nenhum número, o que demonstra que as instituições recorridas não dispunham de dados suficientes no momento da adoção do artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055.

717. A República da Bulgária desenvolveu uma argumentação comum às duas disposições que impugnou relativamente a este tema (436). Sustenta que o que designa como o período de repouso entre as operações de cabotagem aumentaria o número de trajetos sem carga e limitaria as operações de cabotagem, que, no entanto, são conhecidos por ajudar a diminuir este tipo de deslocações, como sublinhou a Comissão no seu Livro Branco intitulado «Roteiro do espaço único europeu dos transportes — Rumo a um sistema de transportes competitivo e económico em recursos» (437) convidando à eliminação das restrições à cabotagem. Alega que o período de carência não contribui de modo nenhum para um nível elevado de proteção e de melhoria da qualidade do ambiente nem integra as exigências ligadas à sua proteção. O artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055 é, portanto, contrário, por um lado, ao artigo 90.^o TFUE lido em conjugação com o artigo 3.^o, n.^o 3, TUE e com o artigo 11.^o TFUE, bem como com o artigo 37.° da Carta e, por outro, ao artigo 3.^o, n.^o 5, TUE, ao artigo 208.^o, n.^o 2, e ao artigo 216.^o, n.^o 2, TFUE, bem como ao Acordo de Paris.

718. A República da Polónia desenvolveu uma argumentação comum às quatro disposições que impugna no que respeita à violação dos artigo 11.° e 37.° da Carta. Após ter recordado o contributo considerável do transporte rodoviário para as emissões de CO2, na libertação de poluentes atmosféricos e o contexto preocupante da crise climática, a República da Polónia destaca os riscos da poluição para a saúde humana. Sustenta que as instituições recorridas deveriam ter procedido a uma avaliação do impacto da disposição que introduz um período de carência após o termo da operação de cabotagem efetuada num Estado‑Membro e deveriam ter‑se assegurado de que a medida prevista não prejudicava a realização dos objetivos fixados noutros atos de direito derivado em matéria de ambiente. A partir do momento em que uma ação é suscetível de acarretar consequências ambientais negativas, as instituições recorridas deveriam ter ponderado os interesses em conflito e introduzido alterações adequadas ou, pelo menos, garantido que esta regulamentação não prejudicará a concretização dos objetivos fixados nos outros atos de direito derivado adotados no domínio do ambiente. Ora, em seu entender, a restrição suplementar imposta à cabotagem pelo artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055 implica um aumento das viagens sem carga e, portanto, um aumento das emissões de CO2, que decorre logicamente da limitação dos benefícios de otimização das operações de transporte proporcionadas pelas operações de cabotagem. A ligação entre o transporte de cabotagem e a redução dos percursos sem carga é, aliás, reconhecida pelo próprio legislador.

719. O Conselho, o Parlamento e os intervenientes em seu apoio concluem que estes fundamentos devem ser julgados improcedentes.

2)      Análise

720. O argumento segundo o qual o período de carência de quatro dias entre dois períodos de cabotagem autorizada é contrário à política do ambiente pelo simples facto de esse prazo reduzir a possibilidade de recorrer à cabotagem, quando esta permite otimizar as operações de transporte, como o legislador reconheceu no considerando 21 do Regulamento 2020/1055, e, por conseguinte, limitar o seu impacto no meio ambiente, não pode ser acolhido, a menos que se considere que as exigências relativas à proteção do ambiente devem prevalecer sempre sobre os outros objetivos da União, o que não resulta nem do artigo 3.^o, n.^o 3, TUE nem do artigo 11.^o TFUE, e a menos que se negue a possibilidade de o legislador, no âmbito do exercício da sua ampla margem de apreciação, regulamentar uma atividade que este, com toda a consciência, recusou liberalizar totalmente (438), como demonstra, com efeito, este considerando, nos termos do qual as operações de cabotagem «deverão ser autorizadas, desde que não sejam realizadas de forma a que se estabeleça uma atividade permanente ou contínua no Estado‑Membro em causa». Acrescento que a própria definição de cabotagem contém uma referência ao seu caráter temporário (439) e que, como salientou o Conselho, os ganhos de eficácia ambiental ligados à cabotagem, conforme previsto no Regulamento n.^o 1072/2009, só fazem sentido enquanto a atividade de cabotagem não estiver plenamente liberalizada e continuar a estar ligada a um transporte internacional, que, por sua vez, implica um regresso: a cabotagem desligada de tal transporte — ou seja, a possibilidade de um transportador estabelecido num Estado A prestar livremente transportes nacionais num Estado B — não faz parte, portanto, da eficácia logística dos transportes nem do esforço de racionalização dos trajetos de regresso.

721. Além disso, este prazo de interrupção, em si mesmo, não pode, contrariamente ao que sustenta a República da Lituânia, ser interpretado como uma obrigação de colocar o veículo no seu Estado‑Membro de afetação. Se os transportadores pretenderem cumprir a sua obrigação de observar um prazo de interrupção de quatro dias, fazendo regressar o veículo ao Estado‑Membro de estabelecimento, do transportador, essa escolha basear‑se‑ia em considerações relacionadas com a eficácia económica da sua atividade, mas não é, enquanto tal, ditada pelo Regulamento 2020/1055 (440).

722. Por último, constato um certo paradoxo na argumentação da República da Polónia que denuncia os custos de aplicação da disposição decorrentes dos percursos sem carga impostos aos veículos pesados, que, por outro lado, descreve como efetuando se não estivessem sujeitos a um prazo de interrupção de quatro dias entre dois períodos de cabotagem autorizada, transportes de cabotagem e entre países terceiros (441). De um ponto de vista estritamente ambiental, custa‑me ver como é que tal situação teria um menor impacto no meio ambiente (442).

723. De qualquer modo, como já referi, no que respeita à alegação de uma violação do artigo 11.^o TFUE, as disposições impugnadas do Regulamento 2020/1055 não podem ser analisadas isoladamente, devendo antes resultar de uma análise global da política dos transportes que os interesses ambientais foram devidamente tidos em conta. Remeto, portanto, aqui para os meus desenvolvimentos sobre este aspeto que se aplicam, mutatis mutandis, à análise relativa ao período de carência (443).

724. Quanto ao resto, no que respeita ao alcance do artigo 37.° da Carta, remeto para o n.^o 565 das presentes conclusões; no que respeita ao fundamento relativo à falta de avaliação de impacto, remeto para o n.^o 570 das presentes conclusões; no que respeita à falta de pertinência da invocação do artigo 191.^o TFUE, remeto para o n.^o 581 das presentes conclusões; no que respeita ao fundamento relativo à violação do Acordo de Paris, bem como do artigo 3.^o, n.^o 5, TUE e do artigo 208.° e do artigo 216.^o, n.^o 2, TFUE, remeto para os n.^os 586 e seguintes da minha análise; por último, no que respeita à questão da relação com os outros atos de direito derivado, remeto para o n.^o 594 das presentes conclusões.

725. Tendo em conta as considerações precedentes, há que concluir que os fundamentos relativos à violação da política da União em matéria de ambiente devem ser julgados improcedentes.

b)      Quanto aos fundamentos relativos à violação do princípio da proporcionalidade

1)      Argumentos das partes

726. A República da Lituânia sustenta que o artigo 8.^o, n.^o 2‑A, do Regulamento n.^o 1072/2009, conforme alterado pelo Regulamento 2020/1055, não respeita o princípio da proporcionalidade, uma vez que o legislador da União adotou esta disposição sem ter elementos de informação suficientes sobre o seu impacto e sem demonstrar em que medida os efeitos negativos gerados pela referida disposição para os operadores económicos poderiam mostrar‑se justificados.

727. A República da Lituânia alega, antes de mais, embora no âmbito de um fundamento distinto do relativo à violação do princípio da proporcionalidade, argumentos relacionados com a violação deste princípio devido à inexistência de uma avaliação de impacto (444) que devem ser examinados aqui. Afirma que nem a Comissão, nem o Conselho nem o Parlamento procederam a uma avaliação de impacto da alteração introduzida pelo artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055. Alega que tal medida não constou da proposta inicial da Comissão, uma vez que o período de carência só foi acrescentado no decurso do processo legislativo, o que constitui uma alteração substancial da proposta da Comissão que exigia que se procedesse a uma nova avaliação de impacto (445).

728. No que respeita à proporcionalidade da própria medida, primeiro, a República da Lituânia sustenta novamente que a disposição é contrária à política da União em matéria de proteção do ambiente e ao Pacto Ecológico Europeu, tendo em conta o aumento do número de viagens sem carga que implicaria a obrigação de respeitar um período de espera de quatro dias. Segundo, o artigo 8.^o, n.^o 2‑A, do Regulamento n.^o 1072/2009, conforme alterado pelo Regulamento 2020/1055, é incompatível com o mercado único e com o mercado dos serviços de transporte, na medida em que provoca uma fragmentação do mercado, discrimina indiretamente os Estados‑Membros periféricos e de pequena dimensão e não teve em conta a degradação significativa da situação económica destes últimos. Terceiro, a Comissão identificou, na sua avaliação de impacto, uma dificuldade relacionada com a imprecisão e a falta de clareza das disposições em vigor relativas à cabotagem antes da adoção do Regulamento 2020/1055. Todavia, após terem rejeitado a disposição proposta pela Comissão, o Conselho e o Parlamento não forneceram nenhum elemento complementar suscetível de justificar a escolha desta medida em vez da proposta pela Comissão. O objetivo de ajustar as regras relativas à cabotagem e de melhorar o controlo da sua aplicação deve ser alcançado através de medidas que não conduzam à criação de obstáculos artificiais à prestação de serviços de transporte nem a um aumento injustificado dos encargos administrativos e financeiros para as empresas.

729. Embora deva ser reconhecida existência de um amplo poder de apreciação do legislador, a liberdade do legislador da União não é absoluta nem ilimitada. Ainda que o legislador possa, nos termos do n.^o 15 do Acordo Interinstitucional, decidir sobre a realização de uma avaliação de impacto quando o considerarem adequado e necessário, tal apreciação deve ser motivada por dados que existam objetivamente e que garantam que o legislador não abusa do seu poder de apreciação ao adotar medidas desprovidas de fundamento, o que o Conselho e o Parlamento não conseguiram demonstrar.

730. A República da Bulgária sustenta que a obrigação enunciada no artigo 8.^o, n.^o 2‑A, do Regulamento n.^o 1072/2009, conforme alterado pelo Regulamento 2020/1055, não respeita o princípio da proporcionalidade consagrado no artigo 5.^o, n.^o 4, TUE e no artigo 1.° do Protocolo n.^o 2 relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade. Segundo ela, o Parlamento e o Conselho não dispunham de análises económicas nem de outros dados que permitissem confirmar a proporcionalidade desta obrigação, que não fazia parte da proposta inicial da Comissão. Não foi, portanto, objeto de uma avaliação de impacto, apesar dos pedidos reiterados de alguns Estados‑Membros e dos elementos levados ao conhecimento do Parlamento e do Conselho sobre o impacto desproporcionado desta medida. Nenhuma consulta foi realizada ao CdR ou ao CESE. Por conseguinte, os recorridos não podem demonstrar que exerceram efetivamente o seu poder de apreciação na adoção de um ato ou que estavam em condições de tomar em consideração todos os elementos e circunstâncias pertinentes da situação que esse ato pretendia regular. A avaliação de impacto da Comissão de 2017 (446) invocada pelas instituições recorridas não está em condições de demonstrar o caráter proporcionado do período de carência, uma vez que resulta dessa mesma análise que tal medida não foi excluída por razões ligadas à sua viabilidade técnica, mas porque não foi reconhecida como contribuindo de forma direta para resolver as disfunções então identificadas.

731. Por outro lado, segundo o considerando 20 do Regulamento 2020/1055, presume‑se que o período de carência mantém o nível de liberalização atingido até agora, o que não é o caso dado que são impostos novos limites à cabotagem, contrariamente ao que preconizava a Comissão. Segundo o considerando 21 deste regulamento, as operações de cabotagem deverão contribuir para aumentar o fator de carga dos veículos e reduzir a circulação em vazio. No entanto, o período de carência introduzido no artigo 8.^o, n.^o 2‑A, do Regulamento n.^o 1072/2009, conforme alterado pelo Regulamento 2020/1055, produz o efeito inverso. Este considerando sublinha também o objetivo de garantir o caráter efetivo do estabelecimento, uma vez que o Regulamento 2020/1055 visa lutar contra as empresas de fachada. Todavia, a organização de um sistema de condutores nómadas a partir de uma empresa à qual os veículos não regressam pode distinguir‑se de tais práticas fraudulentas ou abusivas, dado que a realidade económica dos serviços de transporte é marcada por um elevado grau de mobilidade. A restrição desta atividade que resultaria da aplicação da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas não contribui de modo nenhum para um objetivo legítimo, mas colocaria em causa a própria essência da realidade económica e do mercado comum dos transportes. Tal obrigação obrigaria mesmo várias empresas de transporte estabelecidas em Estados‑Membros periféricos ou insulares a relocalizarem‑se num Estado‑Membro mais central ou num país terceiro. As exigências do artigo 5.° do Regulamento n.^o 1071/2009 já são suficientes para garantir o caráter estável e efetivo do estabelecimento e a limitação do número de operações de cabotagem a três num período de sete dias teria permitido evitar uma atividade permanente e contínua do transportador no território do Estado‑Membro em que a cabotagem se realiza. O período de carência não é pertinente nem necessário à luz da natureza intrinsecamente transitória da cabotagem e do objetivo de liberalização. A República da Bulgária alega que as restrições em matéria de cabotagem foram levantadas em 1993 no que respeita ao transporte aéreo, o que levou a um aumento das remunerações auferidas pelos pilotos. O sentido da evolução regulamentar deveria ser o de uma maior liberalização. Segundo a República da Bulgária, o período de carência constitui uma medida protecionista e o seu efeito no mercado será negativo (447). Os motoristas que efetuam operações de cabotagem seriam considerados destacados, de modo que uma maior liberalização não seria de recear em termos de coesão social. As operações de cabotagem representam, além disso, uma percentagem muito reduzida do transporte nacional, pelo que nenhum elemento objetivo indica um impacto significativo no emprego dos motoristas se fossem aplicadas menos restrições (448). Finalmente, as consequências negativas para o meio ambiente que decorrem do período de carência excederiam os efeitos benéficos almejados pela medida.

732. A Roménia alega que o artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055 (449) não cumpre os requisitos do princípio da proporcionalidade. Em primeiro lugar, desenvolve, a propósito desta disposição, uma argumentação semelhante à desenvolvida a propósito da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas relativamente à falta de avaliação de impacto (450).

733. Em segundo lugar, a Roménia alega que a restrição adicional introduzida pelo artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055 não é adequada nem necessária à realização do objetivo prosseguido e não é a medida menos restritiva que pode ser escolhida. A sua aplicação causaria um prejuízo desproporcionado em relação aos objetivos prosseguidos.

734. No que diz respeito ao objetivo prosseguido, este decorre dos considerandos 20 e 21 do Regulamento 2020/1055. Todavia, o artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), deste regulamento constituiria um retrocesso em relação ao nível atual de liberalização do mercado e é suscetível de criar grandes desequilíbrios na organização das cadeias logísticas das empresas de transporte, de aumentar o tempo de inatividade e o número de viagens sem carga e de reduzir a eficácia da cadeia de abastecimento, como constatou o relatório da Comissão sobre o estado do mercado do transporte rodoviário. As operações de cabotagem diminuíram em 30 % segundo uma análise citada por um relatório do Institut Transport & Mobility Leuven (451). No que respeita ao setor dos transportes romeno, esperava‑se um aumento de 5 % dos trajetos sem carga devido à restrição adicional (452). Nestas condições, o artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055 não contribui para o objetivo de aumentar o fator de carga dos veículos e reduzir a circulação em vazio.

735. No que respeita ao objetivo de garantir que as operações de cabotagem não sejam efetuadas de maneira que criem uma atividade permanente ou contínua, resulta de diferentes análises que a cabotagem ilegal representa 0,6 % da atividade global de cabotagem ao nível da União mas continua a afetar mais certos países, com as taxas a variarem de quase zero a 6,4 % (453). A cabotagem ilegal não resulta da abertura do mercado mas das divergências na aplicação e controlo do cumprimento da regulamentação existente por parte dos Estados‑Membros. Uma iniciativa legislativa que visasse alcançar este objetivo poderia ter consistido em clarificar e facilitar a aplicação das regras existentes, eliminando as restrições ou melhorando a eficácia do controlo. O artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055 é manifestamente inadequado e a opção normativa manifestamente errada.

736. Esta disposição também não constitui uma medida necessária e é injustificada devido ao seu impacto negativo nomeadamente produzido nas empresas dos Estados‑Membros situadas na periferia da União (454) devido ao aumento dos custos de exploração, ao acesso limitado ao mercado dos transportes, a uma redução do número de transportadores e à deslocalização das empresas para os estados ocidentais. Estes efeitos são ampliados pela coexistência do artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055 com o dever de regresso dos veículos a cada oito semanas. No que respeita mais especificamente ao setor dos transportes romeno, que representa um terço da totalidade das exportações romenas de serviços, 46 % do excedente total do comércio externo de serviços e 77 % da totalidade das exportações de serviços de transporte provenientes do setor do transporte rodoviário de mercadorias, a Roménia refere‑se às estimativas da análise efetuada pela UNTRR para concluir pela existência de um aumento dos custos de exploração e de uma diminuição das receitas, de uma intensificação da crise dos condutores profissionais, de um risco de cessação de atividades para 8 % das empresas, de um risco de que 5 % das empresas se retirem do mercado do transporte internacional, de um aumento das emissões de CO2, de uma redução do número de trabalhadores e de encargos administrativos adicionais desnecessários. Estas consequências seriam ainda mais graves uma vez que a análise da UNTRR é anterior à pandemia de COVID‑19. A nova restrição em matéria de operações de cabotagem afeta indiretamente uma parte bastante mais significativa das economias dos Estados‑Membros da Europa Central e de Leste em comparação com as economias dos Estados‑Membros da Europa Ocidental e, no caso dos primeiros, afetaria mais as PME. Estas consequências excedem largamente os efeitos positivos almejados por esta disposição e contrariam os objetivos do Livro Branco de 2011 «Roteiro do espaço único europeu dos transportes — Rumo a um sistema de transportes competitivo e económico em recursos» (455). A Roménia considera também que a adoção do artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055 seria desproporcionada em relação ao número considerável de Estados‑Membros afetados negativamente por essas medidas e à intensidade dos efeitos negativos na situação dos cidadãos e dos transportadores estabelecidos nesses Estados.

737. Além disso, o Conselho e o Parlamento não descreveram a cabotagem sistemática em termos semelhantes e o caráter ilegal desse comportamento não estava demonstrado. A cabotagem sistemática é uma consequência ligada ao grande número de operações de cabotagem realizadas pelos transportadores da UE‑13 devido à própria estruturação do mercado, mas estas operações não constituem um elemento negativo que imponha a adoção de medidas restritivas. As operações de cabotagem foram inicialmente concebidas como tipos de operações que contribuem para o desenvolvimento do setor, para o crescimento económico e para a eficácia dos transportes. As operações de cabotagem que implicam uma presença mais longa do veículo no território do Estado‑Membro de acolhimento respondem a uma verdadeira procura. De qualquer modo, um número elevado de operações de cabotagem não pode ser equiparado à perda do caráter temporário, uma vez que estas operações são efetuadas com respeito de restrições, suficientes, existentes (uma operação em três dias ou três operações em sete dias). Sem uma análise da incidência real da cabotagem sistemática e não tendo demonstrado o seu caráter sistémico, não se pode sustentar que o período de carência responde à necessidade de uma regulamentação equilibrada ao nível da União cujas vantagens superem os inconvenientes produzidos. O baixo nível de cabotagem ilegal (0,56 %) não justifica nem a necessidade de regulamentação excessiva nem a adoção de restrições adicionais. Contrariamente ao objetivo de facilitar e clarificar a aplicação das regras, a medida criaria dificuldades para as transportadoras em termos de cumprimento e de prova.

738. A República de Malta alega que o artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055 viola o princípio da proporcionalidade, uma vez que não se trata da medida menos restritiva para atingir o objetivo prosseguido. Além disso, esta disposição prejudica gravemente os transportadores malteses. O período de carência não é a medida menos restritiva disponível à luz do objetivo identificado no considerando 21 deste regulamento. A República de Malta sugere que o artigo 2.^o, n.^o 5, da proposta da Comissão não teria implicado a limitação grave da capacidade dos transportadores para organizarem a sua logística e assegurarem o bom funcionamento da sua frota no continente que implica o artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055. Sublinha que os transportadores internacionais malteses operam no continente, uma vez que não são obrigados a transportar os veículos por via marítima para Malta. No continente, fazem uso da sua liberdade de circulação sem terem uma ligação permanente ou duradoura específica com outros Estados‑Membros, como, por exemplo, Itália. A ausência física dos veículos dos transportadores malteses de Malta deve‑se unicamente à situação insular deste Estado‑Membro. A alternativa proposta pela Comissão, segundo a qual a última operação de descarga no quadro da operação de cabotagem tem lugar no prazo de 5 dias a contar da última operação de descarga efetuada no Estado‑Membro de acolhimento no quadro do transporte internacional com destino a este último, permitiria atingir os mesmos objetivos que os prosseguidos pelo Regulamento 2020/1055 sem, no entanto, obrigar os transportadores malteses a interromper artificial e regularmente todas as suas operações, sem um objetivo claro e razoável durante o período de carência de quatro dias. As especificidades geográficas dos territórios insulares não foram tidas em conta. A avaliação ex post do Regulamento n.^o 1072/2009 não poderia substituir‑se a uma avaliação de impacto do período de carência, tanto mais que algumas das afirmações que esta contém foram posteriormente desmentidas, nomeadamente no que respeita à limitação dos custos adicionais decorrentes de uma clarificação das disposições relativas à cabotagem. Na falta de uma avaliação de impacto, o legislador da União não demonstrou em que medida o período de carência era mais adequado, apesar de ser manifestamente mais restritivo, do que a medida inicialmente proposta pela Comissão e que, segundo a avaliação de impacto, teria permitido reduzir em 20 % a atividade de cabotagem. A República de Malta continua a desconhecer em que medida foi assegurado o equilíbrio entre os diferentes interesses em presença. O período de carência foi introduzido tardiamente durante o processo legislativo, apesar da falta de avaliação de impacto, não obstante o facto de os Estados‑Membros se terem regularmente manifestado contra a adoção de tal medida e sem que as instituições recorridas tenham alguma vez consultado ou dialogado com a República de Malta.

739. A República da Polónia alega que o artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055 introduz uma limitação adicional em matéria de prestação de serviços de cabotagem que é baseada em critérios arbitrários, não é justificada pelos objetivos prosseguidos por este regulamento e tem consequências negativas que prevalecem amplamente sobre os efeitos benéficos esperados.

740. Segundo a República da Polónia, já existia uma base jurídica suficiente, constituída pelo artigo 8.^o, n.^o 2, do Regulamento n.^o 1072/2009 antes da sua alteração, para evitar que a atividade de transporte de cabotagem fosse efetuada de forma permanente e contínua, pelo que o artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055 vai além do objetivo mencionado no considerando 21 do referido regulamento. Do artigo 8.^o, n.^o 2, do Regulamento n.^o 1072/2009 já resulta que a operação de cabotagem está excluída se o veículo entrar sem carga no território do Estado‑Membro de acolhimento no decurso de uma operação de transporte internacional. Esta disposição permite, de forma suficiente, evitar que as operações de cabotagem sejam efetuadas de forma a criar uma atividade permanente e contínua no Estado‑Membro em causa. Sem justificação à luz do objetivo em causa, o artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055 torna mais rigorosas, de forma desproporcionada, as condições de cabotagem e resulta mais da vontade do legislador da União de limitar as operações de cabotagem enquanto tais e não o seu abuso. Esta limitação também não é justificada pelas vantagens da cabotagem e a sua contribuição para a melhoria da eficiência dos transportes referida no considerando 21 do Regulamento 2020/1055. A restrição à cabotagem também não se justifica tendo em conta as importantes consequências negativas que gera no emprego, nas infraestruturas e no meio ambiente, nomeadamente devido ao aumento do número de transportes sem carga a que conduz. A dimensão real deste aumento não pode ser precisada, uma vez que a avaliação de impacto não teve em conta essa avaliação. O legislador da União também não tomou em consideração a estrutura específica do mercado dos transportadores, composta essencialmente por PME situadas na periferia da União, que sofrem plenamente o aumento dos custos gerados pela limitação das operações de cabotagem operada pelo artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055 e estão assim mais expostos ao risco de insolvência. O aumento dos custos de funcionamento gera também um aumento do preço das mercadorias.

741. O Conselho e o Parlamento, bem como os intervenientes em seu apoio, concluem que estes fundamentos são improcedentes.

2)      Análise

i)      Quanto ao exame, pelo legislador da União, da proporcionalidade do período de carência entre dois períodos de cabotagem

742. Como já foi recordado, o exercício efetivo do poder de apreciação do legislador da União pressupõe a tomada em consideração de todos os elementos e circunstâncias pertinentes da situação que o ato que adotou deve regular. No que respeita ao exame, pelo legislador da União, da proporcionalidade do período de carência entre dois períodos de cabotagem, impõe‑se uma recapitulação histórica.

743. Nos termos do artigo 91.^o, n.^o 1, alínea b), TFUE, ao aplicar a política comum dos transportes, o legislador da União deve estabelecer «[a]s condições em que os transportadores não residentes podem efetuar serviços de transportes num Estado‑Membro». Estas condições, até então definidas no Regulamento (CEE) n.^o 3118/93 (456), foram alteradas pelo Regulamento (CE) n.^o 1072/2009, cujo considerando 15 define as operações de cabotagem como «[a] prestação de serviços por transportadores num Estado‑Membro em que não se encontram estabelecidos» e as autoriza, em princípio, «se não forem levadas a cabo de uma forma que constitua uma atividade permanente ou contínua no Estado‑Membro de acolhimento» (457). Para esse efeito, a frequência das operações de cabotagem e o período durante o qual podem ser efetuadas foram definidos mais claramente no Regulamento n.^o 1072/2009, tendo então o legislador da União salientado já a dificuldade de determinar e garantir o caráter temporário da prestação destes serviços (458). Com efeito, como recordou o Conselho, sob a vigência do Regulamento n.^o 3118/93, esta dificuldade já tinha exigido a adoção, pela Comissão, de uma comunicação interpretativa sobre o caráter temporário da cabotagem rodoviária no transporte de mercadorias (459). O artigo 8.^o, n.^o 2, do Regulamento n.^o 1072/2009 limitou, assim, a cabotagem a um período de 7 dias após o transporte internacional e a três prestações de serviço «nacional» durante esse período.

744. O Regulamento (CE) n.^o 1072/2009 foi objeto de uma avaliação ex‑post (460) que permitiu a identificação da cabotagem sistemática, que consiste em uma empresa estrangeira passar a maior parte do seu tempo noutro país da União, desde que o transportador efetue um transporte internacional todas as semanas, como consequência inesperada e involuntária do Regulamento (CE) n.^o 1072/2009 (461). A análise salientava que a definição de cabotagem temporária dada no Regulamento n.^o 1072/2009 não permitia excluir a cabotagem sistemática (462).

745. Como recordado pelas instituições recorridas, decorre destes elementos bem conhecidos do legislador da União no momento da adoção do Regulamento 2020/1055 que o regime estabelecido pelo Regulamento n.^o 1072/2009 não tinha, no que se refere à cabotagem, permitido garantir suficientemente o caráter temporário dos serviços de cabotagem.

746. Estes elementos foram devidamente tomados em consideração pela Comissão na sua Avaliação de impacto — vertente estabelecimento, que fornecia também uma análise da evolução das operações de cabotagem de um ponto de vista quantitativo e geográfico. Nessa avaliação, a Comissão estabeleceu, por outro lado, uma relação entre o aumento das operações de cabotagem e o caráter sistemático, ou mesmo ilegal, dessas operações e os riscos para a concorrência leal entre transportadores residentes e não residentes (463). Embora a opção da Comissão, na sua proposta, tenha acabado por recair numa redução do período durante o qual as operações de cabotagem na sequência de um transporte internacional eram autorizadas e na supressão da indicação do número máximo de operações de cabotagem que podiam ser efetuadas durante esse período (464), saliento, em sintonia com o Conselho e o Parlamento, que a Comissão tinha igualmente equacionado a possibilidade de alterar o artigo 8.° do Regulamento n.^o 1072/2009, introduzindo um período de carência entre dois períodos de cabotagem, antes de afastar essa possibilidade devido às dúvidas que tinha quanto à sua viabilidade política e técnica (465), dúvidas essas que o legislador da União podia não partilhar. Além disso, a Comissão indicava não ter identificado problemas específicos que uma medida dessa natureza tivesse colocado em termos de proporcionalidade (466), mas finalmente reconheceu que o artigo 8.^o, n.^o 2‑A, do Regulamento n.^o 1072/2009, conforme alterado pelo Regulamento 2020/1055, «deverá melhorar a aplicabilidade das regras relativas à cabotagem em comparação com a situação atual» (467).

747. Assim, resulta dos elementos precedentes que, no momento da adoção do artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento (UE) 2020/1055, o legislador da União dispunha de elementos suficientes que lhe permitiam apreciar a proporcionalidade dessa obrigação à luz do objetivo que pretendia prosseguir, o que o Conselho e o Parlamento demonstraram cabalmente no Tribunal de Justiça. As alegações relativas à violação do princípio da proporcionalidade por falta de avaliação de impacto ou por insuficiência da base documental à disposição do legislador no momento de exercer o seu poder de apreciação devem, por conseguinte, ser julgadas improcedentes.

ii)    Quanto ao caráter proporcionado do período de carência de quatro dias entre dois períodos de cabotagem autorizada

748. O respeito do princípio da proporcionalidade exige que o artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055 seja adequado à realização do objetivo prosseguido por esse regulamento e não vá além do que é necessário para alcançar o referido objetivo, entendendo‑se que o legislador da União deve utilizar a medida adequada menos restritiva e que os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados em relação ao objetivo prosseguido. Em virtude do amplo poder de apreciação reconhecido ao legislador da União nos domínios em que é chamado a efetuar operações e avaliações complexas, apenas o caráter manifestamente inadequado desta disposição poderá ser censurado.

749. No que diz respeito ao objetivo prosseguido, recordo que o artigo 2.^o, ponto 4, alínea c), do Regulamento 2020/1055 veio clarificar as condições do regime de cabotagem preexistente que resultavam do Regulamento n.^o 1072/2009, em razão dos limites e das consequências inesperadas e não desejadas dele decorrentes. Nos termos do considerando 20 do Regulamento 2020/1055, o legislador da União pretendeu clarificar, simplificar e facilitar a aplicação das regras relativas aos transportes nacionais efetuados a título temporário por transportadores de mercadorias não residentes num Estado‑Membro de acolhimento, «mantendo‑se, ao mesmo tempo, o nível de liberalização alcançado até à data». O considerando 21 do regulamento, por seu turno, recordou que as operações de cabotagem «deverão ser autorizadas, desde que não sejam realizadas de forma a estabelecer uma atividade permanente ou contínua no Estado‑Membro em causa» e para garantir que tal não aconteça, «os transportadores de mercadorias não deverão poder realizar operações de cabotagem no mesmo Estado‑Membro durante um determinado prazo após o final de um período de operações de cabotagem». Por um lado, as operações de cabotagem não estão totalmente liberalizadas. Por outro lado, devem ser definidas condições precisas para garantir que o fornecimento desse transporte continue a ser temporário, que é precisamente o que o artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055 pretendia garantir. À semelhança do Conselho e do Parlamento, recordo que o Tribunal de Justiça já teve oportunidade de sublinhar o caráter necessariamente temporário das atividades de cabotagem (468).

750. O Parlamento apresentou as razões pelas quais, segundo o legislador, no exercício do seu amplo poder de apreciação, as operações de cabotagem ainda devem continuar a estar sujeitas a restrições. Baseando‑se na avaliação de impacto — vertente estabelecimento, aquela instituição indicou nos seus articulados que o mercado da cabotagem se caracteriza por um aumento significativo das operações de cabotagem realizadas por transportadores da UE‑13, essencialmente nos Estados‑Membros da UE‑15. Este aumento parece estar ligado ao facto de os transportadores dos Estados‑Membros com baixos custos de exploração disporem de uma vantagem competitiva em relação aos transportadores nacionais da UE‑15, que estão obrigados a respeitar uma legislação mais exigente e a suportar custos de exploração mais elevados. Por conseguinte, o caráter temporário da cabotagem deve ser mantido e assegurado a fim de proteger os transportadores da UE‑15 de uma concorrência desleal. Assim, o legislador da União fez a escolha política de reforçar as condições da cabotagem temporária, procurando um equilíbrio justo entre o acesso ao mercado nacional dos transportes pelos transportadores não residentes e a proteção dos transportadores nacionais expostos a custos de exploração mais elevados.

751. No que diz respeito ao caráter necessário e adequado do período de carência entre dois períodos de cabotagem, há que ter em conta, como alegaram o Conselho e o Parlamento, o facto de os dados de que o legislador da União dispunha indicarem que o artigo 8.° do Regulamento n.^o 1072/2009 tinha podido finalmente permitir a transportadores não residentes organizar as suas operações de modo a assegurar uma presença permanente ou contínua no Estado‑Membro de acolhimento (469). A aplicação desta disposição colocava estes transportes numa «zona cinzenta», como a qualifica o Parlamento, e ia manifestamente contra o objetivo pretendido já sublinhado nos considerandos 13 e 15 do Regulamento n.^o 1072/2009.

752. A este respeito, o Conselho recorda que, na Comunicação interpretativa da Comissão sobre o caráter temporário da cabotagem no transporte de mercadorias (470), a Comissão indicava 4 critérios para garantir o referido caráter, a saber, a duração, a frequência, a periodicidade e a continuidade. O Conselho explica que o Regulamento n.^o 1072/2009 regulava a duração do serviço, sendo a cabotagem possível durante um período de sete dias. A frequência das operações de cabotagem durante esse período também foi determinada, mas não a frequência desses períodos de sete dias. Assim, no exercício do seu amplo poder de apreciação, o legislador considerou, sem cometer nenhum erro manifesto de apreciação, que permitir a um transportador iniciar um novo período de sete dias durante o qual seriam autorizadas três operações de cabotagem imediatamente após o termo de um período deste tipo limitava a eficácia do regime de cabotagem e contrariava o caráter temporário das operações de cabotagem que pretendia continuar a garantir. A obrigação de respeitar um período de «cool‑off» durante o qual não pode ser efetuada nenhuma atividade de cabotagem parece adequada para alcançar o objetivo prosseguido, que é assegurar o caráter temporário das operações de cabotagem.

753. No que diz respeito ao caráter necessário, tanto a avaliação ex post do Regulamento n.^o 1072/2009 como a Avaliação de Impacto — Vertente Estabelecimento foram invocadas pelo Conselho e pelo Parlamento para salientar as principais características do mercado do transporte de cabotagem e identificar os problemas associados à cabotagem sistemática, uma vez que as operações de cabotagem não são objeto de uma liberalização total, devendo ser organizadas nas condições estabelecidas pelo legislador da União, como previsto no artigo 91.^o, n.^o 1, alínea b), TFUE. Decorre, assim, do amplo poder de apreciação do legislador considerar a sua intervenção necessária para travar as práticas abusivas de certos transportadores, baseadas no caráter impreciso ou incompleto da regulamentação existente e que ameaçam a concorrência leal, uma vez que os transportadores residentes se encontram confrontados já não com a presença temporária, mas permanente, de transportadores não residentes no mercado nacional dos transportes.

754. A duração do período de carência agora imposto (quatro dias) não parece excessiva, dado que o Conselho explica que o mesmo deve ser consagrado à organização dos transportes internacionais, que constituem a condição prévia necessária a qualquer operação de cabotagem, visto que esta última apenas é autorizada porque está ligada aos primeiros. Na Avaliação de Impacto — Vertente Estabelecimento, a Comissão considerou que os transportadores podiam ainda efetuar 3,33 períodos de sete dias durante os quais as operações de cabotagem são autorizadas, mas limitadas, por período de 30 dias (471). O Conselho considera que a obrigação de respeitar um período de carência de quatro dias deveria reduzir este número a 3 períodos de 7 dias por período de 29 dias (472). Por conseguinte, as atividades de transporte de cabotagem continuam a ser possíveis.

755. Por outro lado, resulta claramente da redação do artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055 que apenas as operações de cabotagem são proibidas antes de expirar o período de carência de quatro dias, o que é coerente com o objetivo prosseguido. Os transportadores não estão obrigados a imobilizar os seus veículos durante este período nem a paralisar as suas atividades. Estão apenas obrigados a consagrar esses quatro dias a outros tipos de transporte que não as operações de cabotagem, pelo que a ingerência do legislador da União na organização das atividades dos transportadores, contrariamente ao que afirmam as recorrentes, não tem um alcance tal que torne desproporcionado o artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055.

756. No que diz respeito à existência de medidas alternativas menos restritivas, o artigo 5.° do Regulamento n.^o 1071/2009, sugerido pela República da Bulgária, não pode ser aceite, uma vez que o objetivo prosseguido consiste em assegurar o caráter estável e eficaz do estabelecimento. A República da Bulgária sugere igualmente a liberalização total dos serviços de transporte de cabotagem, à luz do que já foi feito no setor dos transportes aéreos. Primeiro, a regulamentação de um setor que envolve determinado meio de transporte não pode ser transposta, pelo simples facto de se tratar de um setor ligado aos transportes, para os outros meios de transporte, uma vez que cada mercado se caracteriza pelas suas próprias especificidades (473). Segundo, tendo em conta, nomeadamente, as informações contidas na Avaliação de impacto é difícil perceber em que medida uma liberalização seria adequada para garantir a tomada em consideração dos interesses dos transportadores da UE‑15 e dos transportadores da UE‑13 (474). Terceiro, o grau de liberalização das operações de cabotagem é a expressão de uma escolha política, que se inscreve no âmbito do amplo poder de apreciação do legislador. Por último, quarto, sugerir a liberalização total do setor como medida alternativa ao período de carência entre dois períodos de cabotagem equivale, de facto, a pôr em causa a própria essência do regime de cabotagem definido pelo Regulamento n.^o 1072/2009 e o seu caráter temporário.

757. A Roménia sugere que se melhore a eficácia dos controlos dos limites existentes para a prestação de serviços de cabotagem. Contudo, como salientado pelo Conselho e o Parlamento, uma vez que a cabotagem sistemática se insere numa zona cinzenta, resultante da insuficiente precisão do Regulamento n.^o 1072/2009, um reforço dos controlos não permitiria alcançar com a mesma eficácia o objetivo de clarificação, incluindo para as autoridades responsáveis pelo controlo, do caráter temporário da cabotagem.

758. A República de Malta sustenta que a proposta da Comissão deveria ter sido seguida. Todavia, esta proposta consistia em reduzir o período durante o qual as operações de cabotagem eram autorizadas a cinco dias e em suprimir a especificação relativa ao número de operações de cabotagem que podiam ser efetuadas durante esse período. Essa alteração não teria impedido os transportadores de efetuarem operações de cabotagem sucessivas e combater a cabotagem sistemática, e, por conseguinte, não teria sido adequada para alcançar o objetivo prosseguido.

759. Por último, o argumento da República da Polónia segundo o qual o artigo 8.^o, n.^o 2, do Regulamento n.^o 1072/2009 é suficiente na sua versão atual deve ser rejeitado, uma vez que não tem manifestamente em conta as dificuldades associadas à cabotagem sistemática identificadas, nomeadamente, na Avaliação de Impacto — Vertente Estabelecimento, e se insere no amplo poder de apreciação do legislador da União de decidir quando a sua intervenção é necessária.

760. Por conseguinte, as recorrentes não demonstraram a existência de medidas alternativas menos restritivas.

761. No que diz respeito aos inconvenientes causados pelo artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055, recordo, à semelhança das instituições recorridas, que o único aspeto do regime de cabotagem agora analisado é o relativo à obrigação de respeitar um período de carência de quatro dias entre dois períodos de cabotagem, pelo que qualquer argumento destinado a alargar o debate às restrições à cabotagem previstas no artigo 8.° do Regulamento n.^o 1072/2009 antes da sua alteração pelo Regulamento 2020/1055 deve ser considerado inadmissível. Assim, o que está aqui em causa é unicamente o impacto ambiental, económico e social do período de carência.

762. De um ponto de vista ambiental, como foi recordado mais acima, o artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055 impõe que os transportadores não organizem operações de cabotagem durante esse período, mas não regula de outro modo a utilização ou não utilização de veículos durante esse período. A letra desta disposição não implica uma obrigação de regresso ao Estado‑Membro de estabelecimento. Por seu turno, a obrigação de abandonar o território do Estado‑Membro de acolhimento antes do início de um novo período de cabotagem subsequente a um transporte internacional decorre do regime em vigor, introduzido pelo Regulamento n.^o 1072/2009.

763. Algumas recorrentes defenderam que uma limitação adicional às operações de cabotagem limitaria a eficácia ambiental desses transportes tal como é reconhecida no considerando 21 do Regulamento 2020/1055. Na sua opinião, a limitação dos serviços de cabotagem implicaria um aumento da circulação em vazio e, por conseguinte, um aumento injustificado, nomeadamente, de emissões de CO2. Contudo, essa eficácia não pode prevalecer sobre qualquer outra consideração, o que o considerando 21 reflete ao indicar, ele próprio, que essas operações só devem ser autorizadas desde que não deem lugar a uma atividade permanente ou contínua no Estado‑Membro em causa. Além disso, as operações de cabotagem só contribuem para aumentar o fator de carga dos veículos e reduzir a circulação em vazio desde que subsequentes a um transporte internacional. Como o Conselho salientou, os ganhos de eficácia decorrentes da cabotagem só são gerados pelo facto de estes transportes estarem associados a um trajeto de regresso. Consequentemente é incorreto sustentar que o regime instituído pelo artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055 põe em causa esses ganhos, na medida em que mantém, clarificando‑o, o artigo 8.^o, n.^o 2, do Regulamento n.^o 1072/2009 e não impõe mais do que uma abstenção de efetuar operações de cabotagem durante um período de quatro dias após o período de sete dias durante o qual essas operações são autorizadas. Assim, a obrigação de respeitar um período de carência de quatro dias entre dois períodos durante os quais as operações de cabotagem são autorizadas não causa, manifestamente, danos desproporcionados em matéria ambiental.

764. A mesma constatação se impõe no que se refere ao exame das consequências económicas do artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055. Estas consequências serão obviamente mais significativas para os transportadores que já não observavam as prescrições do Regulamento n.^o 1072/2009 em matéria de cabotagem, como parece ser o caso, por exemplo, dos transportadores malteses, como ilustrado nos articulados da República de Malta. Por conseguinte, não têm a sua origem na nova obrigação consagrada no Regulamento 2020/1055, mas decorrem das escolhas económicas dos operadores de efetuarem operações de cabotagem sistemáticas apesar de uma referência clara ao caráter temporário dessas atividades, já contido no artigo 2.^o, ponto 6, do Regulamento n.^o 1072/2009, e da necessidade, sublinhada pelo Parlamento, de adaptar as suas operações à regulamentação da União. Nemo auditur propriam turpitudinem allegans (ninguém pode tirar proveito da sua própria torpeza).

765. Por outro lado, dado que o período de carência os obriga apenas a não organizarem operações de cabotagem, estes transportadores poderão planear outros tipos de transporte, pelo que a atividade económica não será suspensa durante os quatro dias desse período. Além disso, a Avaliação de impacto considerava que qualquer impacto das medidas previstas se repercutiria nos utentes dos serviços de transporte sem que essa repercussão afetasse o preço final das mercadorias, do qual o transporte constitui, ainda segundo a Avaliação de impacto, apenas uma pequena parte (475).

766. De um ponto de vista social, a Avaliação de impacto considerou que a redução para quatro dias do período durante o qual as operações de cabotagem são autorizadas e a supressão do limite máximo de operações de cabotagem autorizadas durante esse período, tal como proposto pela Comissão, que deveriam provocar uma redução de 20 % das atividades de cabotagem (476), não teriam tido um impacto significativo no nível global da atividade de transporte, uma vez que essa redução das atividades de cabotagem ia permitir um reequilíbrio a favor dos transportadores nacionais, ao passo que os transportadores que até então praticavam a cabotagem sistemática iriam reorientar as suas operações para o transporte nacional no seu Estado‑Membro de estabelecimento ou para o transporte internacional (477). Resulta da avaliação de impacto que nenhuma das medidas previstas deveria ter impacto no número de postos de trabalho disponíveis no setor do transporte rodoviário de mercadorias (478). Esta conclusão pode ser transposta no que respeita ao artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055, uma vez que esta disposição não constitui uma medida mais restritiva do que a proposta e avaliada pela Comissão.

767. Por último, na medida em que o argumento apresentado por algumas das recorrentes deve ser interpretado como uma censura dirigida ao legislador da União por não ter tido em conta a sua situação particular, gostaria de fazer três observações. Primeiro, de acordo com jurisprudência constante, o legislador não é obrigado a tomar em consideração a situação particular de um Estado‑Membro quando o ato da União em causa tem consequências em todos os Estados‑Membros e pressupõe que seja assegurado um equilíbrio entre os diferentes interesses em jogo, tendo em conta os objetivos prosseguidos, e a procura desse equilíbrio, tomando em consideração não a situação particular de um Estado‑Membro mas a de todos os Estados‑Membros da União, não pode, em si mesma, ser considerada contrária ao princípio da proporcionalidade (479). Segundo, o legislador está ainda menos obrigado a tomar em consideração a situação específica de um Estado‑Membro quando essa situação assenta numa violação flagrante da regulamentação da União, como resulta da descrição feita pela República de Malta das atividades da maior parte dos seus transportadores. Terceiro, o Regulamento 2020/1055 não alterou a exigência de que o período de cabotagem autorizada só começa se tiver havido previamente um transporte internacional que justifique a presença do veículo no território do Estado‑Membro de acolhimento e termina com a partida desse território, pelo que a questão da tomada em conta da insularidade de Malta não é pertinente no âmbito de um recurso interposto de uma disposição introduzida pelo referido regulamento.

768. Resulta de todas as considerações anteriores que as recorrentes não conseguiram demonstrar que o artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055 é manifestamente desproporcionado. Por conseguinte, os fundamentos relativos à violação do princípio da proporcionalidade devem ser julgados improcedentes.

c)      Quanto aos fundamentos relativos à violação do artigo 91.^o, n.^o 2, e do artigo 94.° TFUE

1)      Argumentos das partes

769. A República da Lituânia alega, em primeiro lugar, que as instituições não avaliaram devidamente a situação do mercado dos transportes na União bem como as particularidades geográficas dos Estados‑Membros relevantes no que respeita a esse mercado nem tiveram devidamente em conta a deterioração da situação económica dos transportadores que operam a partir do centro e da periferia da União. Segundo ela, é dado assente que a introdução do período de carência não tem, por exemplo, qualquer efeito nos transportadores franceses, uma vez que a sua quota nas operações de cabotagem na União é inferior a 1 %, ao contrário dos transportadores polacos (que efetuam 40 % do transporte de cabotagem em toda a União), romenos (8,8 %) ou lituanos (9,2 %). A avaliação de impacto estima que o número de operações de cabotagem diminuirá 31 % até 2035 (480). Cada dia de proibição da cabotagem tem um custo, estimado, por exemplo, em 679 euros para um transportador belga, ou seja, 96 milhões de euros por ano para todo o setor belga. A introdução do período de carência tem por efeito afastar do mercado os transportadores dos Estados‑Membros periféricos e de pequena dimensão, a fragmentação do mercado dos transportes e o seu encerramento aos transportadores estabelecidos nesses Estados‑Membros.

770. Em segundo lugar, a República da Lituânia acusa o Conselho e o Parlamento de não terem tido em conta o facto de que a observância de um período de carência entre dois períodos de cabotagem afetaria o nível de vida e o emprego, ameaçando 35 000 postos de trabalho lituanos, e aumentaria o fosso entre os Estados‑Membros menos desenvolvidos economicamente e os Estados‑Membros mais desenvolvidos situados na Europa Ocidental, uma vez que os primeiros empregavam mais pessoas no setor dos transportes do que os segundos, o que o Conselho e o Parlamento não contradisseram. Com efeito, estas instituições confirmaram que o objetivo prosseguido era precisamente reduzir o volume atual das operações dos transportadores estabelecidos no centro ou na periferia da União.

771. A República da Bulgária invoca um fundamento relativo à violação dos artigos 91.^o, n.^o 2, e 90.^o TFUE, conjugados com o artigo 3.^o, n.^o 3, TUE e o artigo 94.^o TFUE, comum à obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas e ao período de carência de quatro dias entre dois períodos de cabotagem autorizada. Por conseguinte, remeto para o n.^o 659 das presentes conclusões para uma síntese dos argumentos desenvolvidos por esta recorrente.

772. A República de Malta, por seu turno, acusa o Parlamento e o Conselho de não terem iniciado o debate quando da introdução do artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055, suscetível de expor a realidade do impacto desta nova obrigação nos Estados insulares como Malta, que dependem fortemente das comunicações marítimas e dos corredores de transporte combinado. Por conseguinte, a observância desta obrigação tinha um impacto grave nos transportadores malteses uma vez que eram obrigados a paralisar arbitrariamente as suas atividades. As consequências graves eram ilustradas pelo relatório da KPMG (481): medidas logísticas mais pesadas, aumento dos recursos não utilizados e/ou da circulação em vazio e, por conseguinte, dos custos, redução da eficiência das operações e aumento da pressão económica sobre os operadores malteses. Ao ameaçar a atividade do setor maltês dos transportes internacionais, o artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055 não cumpre as exigências do artigo 91.^o, n.^o 2, TFUE.

773. A República da Polónia considera que, ao limitar as operações de cabotagem com base em elementos arbitrários, sem ter em conta a situação dos transportadores estabelecidos nos Estados‑Membros periféricos da União, o legislador da União violou o artigo 91.^o, n.^o 2, TFUE. Remete para os argumentos desenvolvidos no âmbito do fundamento relativo à violação do artigo 91.^o, n.^o 2, TFUE pela obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas. Faz o mesmo no que respeita ao fundamento relativo à violação do artigo 94.^o TFUE, para o qual remeto.

774. O Conselho, o Parlamento e as partes intervenientes em apoio destas instituições pedem que o Tribunal se digne julgar improcedentes todos estes fundamentos.

2)      Análise

775. Recordo que decorre dos n.^os 281 e seguintes das presentes conclusões que o artigo 91.^o, n.^o 2, e o artigo 94.^o TFUE exigem que o legislador da União tenha em conta parâmetros e objetivos específicos por este prosseguidos e pressupõem uma ponderação desses objetivos e dos interesses em jogo quando da adoção do artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055. Assim, ele devia ter em conta os efeitos negativos para os parâmetros enunciados por essas duas disposições (a saber, por um lado, o risco de afetar gravemente o nível de vida e o emprego em certas regiões, bem como a exploração de equipamentos de transporte, e, por outro, a situação económica dos transportadores) que resultavam da obrigação de respeitar um período de carência de quatro dias entre dois períodos durante os quais são autorizadas operações de cabotagem.

776. Decorre dos n.^os 742 e seguintes das presentes conclusões que o legislador da União dispunha de dados suficientes para conhecer a estrutura do mercado dos transportes e dos serviços de cabotagem e para avaliar o impacto da medida prevista. Como o Conselho salienta, em particular, o caráter profundamente desequilibrado do mercado dos transportes ressalta logo na leitura da primeira página da Avaliação de impacto. Esta avaliação refere igualmente efeitos assimétricos das medidas propostas (482). Recordo igualmente que a presença permanente de um transportador não residente no território de um Estado‑Membro de acolhimento para aí prestar serviços de transporte nacionais nunca foi aceite pelo legislador da União, que, pelo menos desde o Regulamento n.^o 1072/2009, insistiu no caráter não permanente dessa atividade. A alegação da República da Lituânia relativa à falta de uma avaliação adequada da situação do mercado e das suas especificidades geográficas, a alegação da República de Malta relativa à falta de debate e a alegação da República da Polónia relativa ao caráter arbitrário dos elementos em que o legislador da União se baseou devem ser rejeitadas como infundadas.

777. Por outro lado, precisamente porque a presença permanente de um transportador não residente no território de um Estado‑Membro de acolhimento para aí prestar serviços de transporte nacionais nunca foi aceite pelo legislador da União, as alegadas consequências económicas graves só vão afetar, na realidade, os transportadores que exerciam uma atividade que ultrapassava claramente os objetivos prosseguidos pelo Regulamento n.^o 1072/2009. Além disso, como o Conselho salienta a propósito do argumento apresentado pela República da Lituânia sobre os custos adicionais que os transportadores belgas tinham de suportar, a maior parte das alegadas consequências graves baseia‑se numa interpretação errada do artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055, segundo a qual não seria permitida qualquer atividade de transporte durante o período de carência de quatro dias, o que não é o caso (483). Do mesmo modo, a estimativa fornecida pela Comissão, também invocada pela República da Lituânia, de uma redução de 31 % das atividades de cabotagem em 2035 não diz respeito ao aditamento de um período de carência ao regime existente definido pelo Regulamento n.^o 1072/2009, mas, pelo contrário, à hipótese de o período durante o qual as operações de cabotagem são autorizadas ser reduzido para quatro dias (em vez dos sete previstos no Regulamento n.^o 1072/2009) (484).

778. No que respeita à alegação de repercussões negativas no nível de vida e de emprego em certas regiões, as recorrentes invocaram frequentemente a sua situação individual, como é o caso, nomeadamente, da República de Malta. Ora, de acordo com jurisprudência já amplamente citada, o legislador da União não é obrigado a tomar em consideração a situação particular de um Estado‑Membro quando seja assegurado um equilíbrio entre os diferentes interesses em jogo (485). As consequências negativas associadas à obrigação de respeitar um período de carência de quatro dias não estão, além disso, relacionadas com a insularidade de Malta, como recorda o Parlamento e como já referi (486).

779. Além disso, resulta das informações de que o Conselho e o Parlamento dispunham no momento de legislar que, no exercício do seu amplo poder discricionário enquanto colegisladores, puderam considerar que os custos associados ao cumprimento da obrigação de respeitar um período de carência de quatro dias, mesmo que mais onerosos para os transportadores situados na periferia da União, seriam compensados pelos benefícios socioeconómicos que daí adviriam para toda a União. A alteração substancial do modelo de prestação de serviços de transporte rodoviário invocada pela República da Polónia é, precisamente, o efeito pretendido pelo legislador da União, não para favorecer os transportadores da UE‑15, mas com vista a corrigir uma tendência do mercado para funcionar com base em estruturas profundamente desequilibradas. A avaliação de impacto sublinhou que o efeito pretendido com a obrigação de alterar o regime de cabotagem não era uma redução da procura de serviços de cabotagem, mas uma redistribuição dos serviços de transporte. O argumento da República da Polónia relativo a um incitamento à emigração económica forçada deve ser rejeitado de forma categórica: a deslocalização não é mais do que a expressão de uma escolha comercial de uma empresa e a obrigação de respeitar um período de carência de quatro dias entre dois períodos durante os quais as operações de cabotagem são autorizadas não constitui, de forma alguma, um incitamento à deslocalização.

780. No que respeita à alegação da República da Polónia de que não foi tido em conta o risco de repercussões graves para as operações e os equipamentos de transporte, que resultavam de um aumento da circulação em vazio, que danificariam as infraestruturas e contribuiriam para um aumento dos comportamentos de risco, há que salientar que a existência desse risco não foi demonstrada. Com efeito, o nexo de causalidade entre a obrigação de respeitar um período de carência de quatro dias e os elementos invocados pela República da Polónia é particularmente ténue e bastante hipotético, uma vez que caberá a cada transportador organizar as suas atividades como entender (fora das atividades de cabotagem) durante esse período.

781. Por último, no que diz respeito às críticas formuladas pela República da Polónia em relação ao facto de o legislador da União não ter tido em conta a pandemia ligada à COVID‑19, as instituições recorridas recordaram utilmente, primeiro, que o acordo político sobre o conteúdo do Regulamento 2020/1055 foi alcançado em 12 de dezembro de 2019, ou seja, antes da eclosão da crise ligada a essa pandemia; segundo, que o objetivo deste regulamento não era, e portanto não podia ser, a gestão dessa crise, que foi objeto de uma ação específica do legislador da União (487); e, terceiro, que o Regulamento 2020/1055 só previa a respetiva aplicação a partir de 21 de fevereiro de 2022 (488). Nestas circunstâncias, a alegação de que a situação particular dos transportadores devido à pandemia associada à COVID‑19 não tinha sido tomada em consideração não pode vingar.

782. Por conseguinte, por todas as razões acima expostas, os fundamentos relativos à violação do artigo 91.^o, n.^o 2, e/ou do artigo 94.^o TFUE pelo artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055 devem ser julgados improcedentes.

d)      Quanto aos fundamentos relativos à violação dos princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação

1)      Argumentos das partes

783. A República da Lituânia invoca uma violação do artigo 26.^o TFUE e do princípio geral da não discriminação relativamente ao período de carência de quatro dias entre dois períodos durante os quais as operações de cabotagem são autorizadas, pois, segundo ela, aquele período impede o funcionamento do mercado interno e limita a eficácia das cadeias logísticas. Daí resulta uma reorganização do mercado do transporte rodoviário que discrimina indiretamente os Estados‑Membros de pequena dimensão e periféricos da União e confere aos grandes Estados‑Membros centrais da União uma vantagem ilegal e injustificada apenas em virtude da sua posição geográfica.

784. Primeiro, o período de carência não contribui para alcançar o objetivo de evitar distorções da concorrência e é fundamentalmente contrário aos princípios do mercado livre. Com a sua adesão à União, e tal como acordado no Tratado de Adesão da República da Lituânia à União, esta tinha contado com uma abertura do mercado do transporte rodoviário de mercadorias aos transportadores estabelecidos na Lituânia. O período de carência é também incompatível com os objetivos, estabelecidos pela Comissão no seu «Roteiro para um espaço único europeu dos transportes» (489), de continuar a suprimir as restrições em matéria de cabotagem e impede de um modo fundamental o bom funcionamento do mercado único e a liberdade de prestação de serviços no setor dos transportes, constituindo ao mesmo tempo uma discriminação indireta contra os Estados‑Membros periféricos e de pequena dimensão.

785. Segundo, todas as restrições à cabotagem no setor dos transportes aéreos tinham sido suprimidas a fim de estimular o desenvolvimento do setor comunitário dos transportes aéreos e melhorar os serviços oferecidos aos utentes. No setor do transporte rodoviário, pelo contrário, a introdução de um período de carência contribui para um retrocesso e para o encerramento do mercado aos transportadores não residentes.

786. Terceiro, os fatores naturais não foram tidos em conta, com a consequente concentração da procura de transportes na parte central e ocidental da União. A restrição imposta pelo período de carência desencoraja a prestação de serviços onde objetivamente existe um mercado mais vasto e uma maior procura desses serviços. A redistribuição artificial a que o período de carência conduz e a limitação das oportunidades comerciais dos transportadores noutros Estados‑Membros geram uma discriminação indireta dos Estados‑Membros periféricos e de pequena dimensão.

787. Na réplica, a República da Lituânia precisa que o período de carência é, na sua opinião, contrário ao artigo 26.^o TFUE, na medida em que reduz o nível de liberalização já alcançado, apesar de a Comissão ter sublinhado na Avaliação de Impacto — Vertente Estabelecimento que o objetivo prosseguido era apenas melhorar a aplicação das regras e de ter rejeitado a possibilidade de introduzir um período de carência, uma vez que esse período não seria adequado para resolver os problemas existentes. Além disso, o referido período é contrário ao artigo 4.^o, n.^o 2, TUE.

788. A Roménia desenvolveu uma argumentação comum à obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas e ao período de carência de quatro dias no que diz respeito à alegação de violação do princípio da não discriminação em razão da nacionalidade, previsto no artigo 18.^o TFUE. Por conseguinte, remeto, para uma síntese destes argumentos, para os n.^os 605 e seguintes das presentes conclusões.

789. A República de Malta invoca uma violação dos artigos 20.° e 21.° da Carta e do princípio da não‑discriminação, na medida em que o período de carência trata de forma idêntica situações que são diferentes devido à insularidade e à localização geográfica de Malta. Os transportadores malteses não têm qualquer necessidade de fazer regressar os seus veículos a Malta após ter efetuado três operações de cabotagem e o período de carência obriga‑os a deslocarem‑se para outro Estado‑Membro ou a suspenderem as suas atividades. O período de carência impõe a estes transportadores uma suspensão de facto das suas atividades económicas. As singularidades de Malta foram ignoradas. A República de Malta alega ainda que o período de carência não pode ser considerado uma medida técnica sujeita a provas científicas complexas e a escolhas políticas controversas que justifiquem o reconhecimento de um amplo poder discricionário, mas constitui uma regra geral aplicável a todos os Estados‑Membros que tende a ignorar as características geográficas específicas de um determinado Estado‑Membro e do seu setor dos transportes, que impõe restrições irrazoáveis à prestação de um serviço essencial e que cria injustiças visto que é imposta a um Estado‑Membro que, por razões objetivas, está manifestamente impedido de a cumprir. A República de Malta foi assim tratada pelo Parlamento e pelo Conselho de forma discriminatória, sem razão nem proporção. Ao não ter em conta os efeitos potencialmente discriminatórios do período de carência, o Parlamento e o Conselho violaram os artigos 20.° e 21.° da Carta e o princípio da não discriminação. Na réplica, a República de Malta acrescenta que é manifestamente errado aplicar aos transportadores estabelecidos num Estado‑Membro insular um tratamento idêntico ao aplicado aos transportadores que não dependem de um trajeto marítimo para realizar as suas operações, uma vez que a situação dos transportadores insulares não é comparável à dos transportadores continentais.

790. O Conselho, o Parlamento e as partes intervenientes em apoio destas instituições pedem que o Tribunal se digne julgar improcedentes todos estes fundamentos.

2)      Análise

791. Quanto aos argumentos da República da Lituânia relativos à violação do artigo 26.^o TFUE, remeto para os n.^os 678 e seguintes das presentes conclusões.

792. No que diz respeito à argumentação desenvolvida pela República da Roménia, uma vez que é comum à que desenvolveu no âmbito do fundamento relativo à violação dos princípios da igualdade e da não discriminação pela obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas, remeto para os n.^os 609 e seguintes das presentes conclusões.

793. No que diz respeito aos argumentos da República da Lituânia relativos, por um lado, a um encerramento do mercado contrário às disposições do Acordo de Adesão, e, por outro, à incompatibilidade do período de carência com as disposições do Livro Branco da Comissão invocado por esta recorrente (490), remeto para o n.^o 618 das presentes conclusões. Quanto ao argumento relativo a um tratamento diferenciado em relação ao concedido ao setor dos transportes aéreos, e ao artigo 4.^o, n.^o 2, TUE, remeto, para os n.^os 619 e 624 das presentes conclusões.

794. No que diz respeito ao nível de fiscalização jurisdicional aplicável, uma vez que a República de Malta contesta o reconhecimento de um amplo poder de apreciação nesta matéria ao legislador da União, esse argumento deve ser rejeitado, remetendo‑se para a jurisprudência já recordada no n.^o 80 das presentes conclusões.

795. Quanto ao resto, recordo que a implementação de um período de carência de quatro dias entre dois períodos de cabotagem autorizada prossegue o objetivo de reforçar o caráter temporário da cabotagem, procurando um justo equilíbrio entre o acesso ao mercado nacional de transportes dos transportadores não residentes, que ainda é condicionado nos termos do artigo 91.^o, n.^o 1, alínea b), TFUE, e a proteção dos transportadores nacionais expostos a custos de exploração mais elevados. Trata‑se de uma medida que afeta indistintamente todos os transportadores da União. Resta, por conseguinte, verificar se o legislador da União não tratou de forma idêntica situações diferentes.

796. A República de Malta sustenta que a sua situação particular de Estado insular não foi tida em conta pelo legislador da União. Importa, porém, recordar que este último não era obrigado a fazê‑lo, uma vez que é a situação de todos os Estados‑Membros que compõem a União que deve ser tida em conta (491). Esta recorrente sustenta igualmente que o período de carência afetará mais gravemente os Estados insulares e que os transportadores estabelecidos no território desses Estados, na medida em que dependem de um trajeto marítimo para levar a cabo as suas operações, não podem ser tratados da mesma forma que os transportadores estabelecidos no território de um Estado‑Membro «continental» da União. A este respeito, dado que o período de carência se limita a reforçar o caráter temporário das operações de cabotagem dos transportadores não residentes, impondo‑lhes que suspendam apenas a sua atividade de cabotagem durante quatro dias, é difícil compreender de que modo a insularidade de um Estado‑Membro joga necessariamente em detrimento dos transportadores estabelecidas no seu território. Pelas razões expostas no n.^o 618 das presentes conclusões, não se pode criticar o legislador da União por não ter tido em conta as especificidades geográficas de certos Estados‑Membros, uma vez que os transportadores mais afetados serão, de facto, aqueles que já contornavam a obrigação de respeitar o caráter temporário das operações de cabotagem. Além disso, parte da argumentação da República de Malta assenta numa leitura errada do artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055, uma vez que esta disposição não implica a obrigação de regresso do veículo a Malta.

797. O argumento da República da Lituânia de que não foram tidos em conta os fatores naturais do mercado e a repartição da oferta e da procura nesse mercado deve igualmente ser rejeitado por razões semelhantes. Uma vez que os transportes nacionais não foram totalmente liberalizados, é difícil compreender por que motivo os transportadores estabelecidos num Estado‑Membro «distante» do mercado nacional onde pretendem operar não devem, também eles, estar sujeitos a uma condição cujo objetivo é garantir o caráter temporário das operações de cabotagem. Do mesmo modo, o argumento baseado numa alegada redistribuição artificial do mercado e numa limitação das saídas comerciais para os transportadores estabelecidos num Estado‑Membro «periférico» ou «pequeno» não é convincente. Por um lado, coloca‑se de novo a questão da definição desses Estados (492). Por outro lado, o caráter temporário das operações de cabotagem já estava implícito no Regulamento (CE) n.^o 1072/2009, o que manifestamente não impediu esses Estados de acederem ao mercado «central». Por último, a fim de evitar o tratamento diferenciado dos transportadores não residentes compatível com o direito primário, os transportadores têm sempre a possibilidade de utilizar plenamente a sua liberdade de estabelecimento para se instalarem de forma estável e efetiva no território de outro Estado‑Membro.

798. Por todas as razões expostas, os fundamentos relativos à violação dos princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação devem ser julgados improcedentes.

e)      Quanto aos fundamentos relativos a uma violação dos artigos 26.^o, 34.° a 36.° e do artigo 58.^o, n.^o 1, TFUE

1)      Argumentos das partes

799. A República da Lituânia invoca a violação do artigo 26.^o TFUE a propósito do período de carência de quatro dias entre dois períodos durante os quais as operações de cabotagem são autorizadas, pois constitui um entrave ao funcionamento do mercado interno e limita a eficácia das cadeias logísticas. Segundo ela, o período de carência é fundamentalmente contrário aos princípios do mercado livre e constitui um obstáculo fundamental ao bom funcionamento do mercado único e à livre prestação de serviços no setor dos transportes.

800. A República da Bulgária sustenta que o período de carência de quatro dias entre dois períodos de cabotagem autorizada restringe consideravelmente a liberdade dos transportadores de fornecerem os serviços de transporte que lhes é garantida pela política comum de transportes, o que é preocupante dado o caráter intrinsecamente transitório das restrições impostas ao transporte de cabotagem. Essa medida viola o artigo 58.^o, n.^o 1, TFUE, em conjugação com o artigo 91.^o TFUE. O Conselho e o Parlamento não cumpriram a sua obrigação de assegurar a aplicação dos princípios da livre prestação de serviços através da política comum de transportes. Se o Tribunal de Justiça considerar pertinente, a República da Bulgária conclui igualmente pela existência de uma violação do artigo 56.^o TFUE. A restrição da livre prestação de serviços de transporte constituída pelo período de carência de quatro dias não pode ser justificada. Uma vez que o Parlamento admitiu que o transporte internacional estava totalmente liberalizado, a sua posição segundo a qual os regulamentos que regem as condições de liberalização deste setor não podem violar a livre prestação de serviços deve ser rejeitada.

801. Por outro lado, a República da Bulgária sustenta que a introdução de um período de carência de quatro dias entre dois períodos de cabotagem autorizada tem consequências graves que afetarão a livre circulação de mercadorias, e, por conseguinte, efeitos equivalentes a restrições quantitativas proibidas pelos artigos 34.° a 36.^o TFUE.

802. O Parlamento e o Conselho, bem como as partes que intervieram em seu apoio, concluem pedindo que estes fundamentos sejam julgados improcedentes.

2)      Análise

803. No que diz respeito à alegação relativa a uma violação do artigo 26.^o TFUE, recordo que o artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055 não pode ser examinado apenas à luz desta disposição (493). A República da Lituânia alega que a introdução de um período de carência de quatro dias entre dois períodos de cabotagem autorizada trata de forma menos favorável os pequenos Estados‑Membros da periferia da União. Remeto aqui para a minha análise destes argumentos no âmbito da parte dedicada aos princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação (494). Quanto ao argumento desta recorrente segundo o qual o período de carência constitui um entrave ao mercado interno, é contrário àqueles princípios e impede o bom funcionamento do mercado único e a liberdade de prestação de serviços de transporte, este argumento ignora de forma manifesta o alcance do artigo 91.^o, n.^o 1, alínea b), TFUE.

804. No que respeita às operações de cabotagem, ou seja, ao acesso ao mercado nacional dos transportes, o próprio Tratado permite um tratamento diferenciado entre transportadores residentes e não residentes. Ora, o artigo 2.^o, ponto 4), alínea a), do Regulamento 2020/1055 tem precisamente por objetivo sujeitar os transportadores não residentes a uma nova exigência, a fim de assegurar o caráter temporário das atividades de cabotagem (495), em conformidade com a definição que lhe é dada no artigo 2.^o, ponto 6), do Regulamento n.^o 1072/2009, que o Regulamento 2020/1055 não alterou.

805. A restrição à liberdade dos transportadores de fornecerem serviços de transporte, de que a República da Bulgária se queixa, decorre, de facto, do Regulamento n.^o 1072/2009 e, ainda mais a montante, do direito primário que autoriza o legislador da União a prever um regime diferenciado.

806. Saliento que o argumento da República da Bulgária relativo à posição do Parlamento ignora a diferença fundamental entre transporte internacional e transporte nacional. Assim, mesmo que o Parlamento considere que o transporte internacional está completamente liberalizado, é evidente que essa constatação não se aplica ao transporte nacional, que está no centro das atividades de cabotagem.

807. No que respeita à alegação baseada numa violação dos artigos 34.° a 36.^o TFUE, a República da Bulgária limita‑se, uma vez mais (496), a alegações gerais e pouco precisas. Em todo o caso, os pretensos efeitos restritivos do período de carência de quatro dias entre dois períodos de cabotagem autorizada são claramente demasiado aleatórios e indiretos (497) para se poder concluir pela existência de uma violação destas disposições.

808. Por todas as razões anteriores, os fundamentos relativos a uma violação dos artigos 26.^o, 34.° a 36.° e do artigo 58.^o, n.^o 1, TFUE devem ser julgados improcedentes.

f)      Conclusão

809. É negado provimento aos recursos da República da Lituânia (C‑542/20), da República da Bulgária (C‑545/20), da Roménia (C‑547/20) (498), da República de Malta (C‑552/20) e da República da Polónia (C‑554/20), na medida em que têm por objeto o artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055.

4.      Quanto à possibilidade de sujeitar as operações de transporte combinado a um período de carência [artigo 2.^o, ponto 5, alínea b), do Regulamento 2020/1055, na medida em que acrescenta um n.^o 7 ao artigo 10.° do Regulamento n.^o 1072/2009 ou a «cláusula de salvaguarda»]

810. A República da Polónia é a única a contestar a legalidade do artigo 2.^o, ponto 5, alínea b), do Regulamento 2020/1055, que acrescenta um n.^o 7 ao artigo 10.° do Regulamento n.^o 1072/2009. A este respeito, invoca três fundamentos: o primeiro relativo à violação do princípio da proporcionalidade, o segundo relativo à violação do artigo 91.^o, n.^o 2, TFUE e o terceiro relativo à violação do artigo 94.^o TFUE. Além disso, através do fundamento comum desenvolvido de modo transversal contra todas as disposições do Regulamento 2020/1055 impugnadas no âmbito do seu recurso no processo C‑554/20, a República da Polónia alega a violação do artigo 11.° do TFUE e do artigo 37.° da Carta.

811. O artigo 10.^o, n.^o 7, do Regulamento n.^o 1072/2009, conforme alterado pelo Regulamento 2020/1055, prevê que, em derrogação do artigo 4.° da Diretiva 92/106 (499), se tal for necessário para evitar o recurso abusivo a esta disposição através da prestação de serviços ilimitados e contínuos compostos por troços rodoviários iniciais ou finais no território de um Estado‑Membro de acolhimento que façam parte de operações de transporte combinado entre Estados‑Membros, os Estados‑Membros podem prever que o artigo 8.° do Regulamento n.^o 1072/2009 conforme alterado pelo Regulamento 2020/1055 seja aplicável aos transportadores de mercadorias que efetuem tais trajetos rodoviários iniciais e/ou finais no interior desse Estado‑Membro, sendo que os Estados‑Membros podem prever um período em que a cabotagem é autorizada superior ao prazo de sete dias previsto nessa disposição e um período de carência inferior ao previsto no referido artigo 8.^o

a)      Quanto ao fundamento relativo à violação do princípio da proporcionalidade

1)      Argumentos das partes

812. No que respeita ao primeiro fundamento, relativo à violação do princípio da proporcionalidade, a República da Polónia sustenta que a limitação das operações de cabotagem no transporte combinado constitui uma inversão do acquis da liberalização em matéria de prestação de serviços que permitiu, até então, efetuar sem limites, desde que respeitadas as condições de acesso à profissão e ao mercado, trajetos rodoviários iniciais e/ou finais que fazem parte integrante do transporte combinado, por força do artigo 4.° da Diretiva 92/106. Tal limitação assenta em critérios arbitrários, não é justificada pelos objetivos alegadamente prosseguidos pelo Regulamento 2020/1055 e tem consequências negativas desmesuradas relativamente aos eventuais efeitos benéficos esperados.

813. O considerando 22 do Regulamento 2020/1055 faz referência ao dumping social, mas não existe nenhum elemento objetivo que possa justificar a equiparação das diferenças de desenvolvimento económico entre os Estados‑Membros e as diferenças salariais daí decorrentes com o dumping social, ou seja, uma atividade praticada abaixo dos custos. A considerável margem de manobra deixada aos Estados‑Membros permite aos Estados‑Membros onde a procura de serviços de transporte é a mais concentrada generalizar o recurso à cláusula de salvaguarda e, assim, tornar mais rigorosas as condições de cabotagem previstas no artigo 8.^o, n.^o 2‑A, do Regulamento n.^o 1072/2009, que já reveste um caráter desproporcionado segundo a República da Polónia, expondo assim os transportadores dos Estados‑Membros com um menor nível de desenvolvimento económico, constituídos a maior parte das vezes sob a forma de PME, a consequências negativas fundamentais, decorrentes da limitação das operações de cabotagem, como a insolvência. A avaliação de impacto não teve em conta a disposição que consagrou a cláusula de salvaguarda e a Comissão manifestou dúvidas a este respeito (500). O objetivo da Diretiva 92/106 é, segundo o seu artigo 3.^o, combater o congestionamento das estradas e a poluição. A introdução de uma derrogação como a cláusula de salvaguarda prejudicaria as infraestruturas rodoviárias e o ambiente, uma vez que é notório que a cabotagem contribui para a redução do número de viagens sem carga e otimiza a exploração da frota de veículos dos transportadores. O legislador não teve em conta estes efeitos negativos e a luta contra o dumping social não pode justificar tal limitação à livre prestação de serviços de cabotagem. O legislador não tomou em consideração a situação dos transportadores estabelecidos na periferia da União. A Comissão elaborou um estudo sobre a incidência da restrição da cabotagem no transporte combinado (501) do qual resulta que 8 % das operações ferroviárias/rodoviárias poderiam ser transferidas para a rodovia e que se podia esperar uma diminuição de 5 % do emprego neste setor. Por último, a República da Polónia considera que o recurso à cabotagem já estava limitado na legislação preexistente e precisa que não se opõe à luta contra eventuais abusos, mas à imposição de novas restrições ao exercício de operações legais de cabotagem, incluindo nos transportes combinados.

814. O Parlamento e o Conselho concluem que este fundamento é improcedente.

2)      Análise

815. Saliente‑se que esta medida não foi objeto, enquanto tal, da avaliação de impacto dedicada à proposta de alteração do Regulamento n.^o 1072/2009 contida no Regulamento 2020/1055 e não fazia parte das medidas que figuram na proposta de regulamento da Comissão. Todavia, como alegou o Conselho, a Comissão tinha proposto em 2017 uma alteração da Diretiva 92/106 (502), ou seja, alguns meses depois de ter apresentado a sua proposta de alteração dos Regulamentos n.^os 1071/2009 e 1072/2009. Embora o considerando 16 do Regulamento n.^o 1072/2009 precise que «[o]s trajetos rodoviários nacionais no interior de um Estado‑Membro de acolhimento, que não façam parte de um transporte combinado, tal como definido na Diretiva [92/106], relevam da definição de operações de cabotagem e deverão, consequentemente, estar sujeitos aos requisitos do [Regulamento n.^o 1072/2009]», a Comissão considerou que a definição de transporte combinado de mercadorias era «ambígua e pouco clara» (503) e propôs a sua clarificação. A Comissão também indicou ter em conta o facto de certas partes interessadas considerarem que a Diretiva 92/106 permitia um desvio às regras de cabotagem, devido à dificuldade em provar que a operação fazia parte de um transporte internacional combinado. Já tinham sido referidas dificuldades relativas à transposição do artigo 4.° da Diretiva 92/106 e à não aplicação das regras sobre a cabotagem às operações de transporte combinado quando da avaliação ex‑post REFIT da mesma diretiva (504). Vinte e dois Estados‑Membros isentavam, assim, totalmente, estas operações do cumprimento das regras de cabotagem enquanto cinco Estados‑Membros aplicavam as restrições relativas à cabotagem às operações de transporte combinado (505).

816. Resulta destes elementos que, no momento de adotar a cláusula de salvaguarda constituída pelo artigo 10.^o, n.^o 7, do Regulamento n.^o 1072/2009, já tinha sido chamada a atenção do legislador da União para as dificuldades de articulação entre as regras previstas por este regulamento e o artigo 4.° da Diretiva 92/106, como demonstra igualmente o considerando 22 do Regulamento 2020/1055. Este último exprime claramente a preocupação do legislador da União de que a maior liberalização prevista no artigo 4.° da Diretiva 92/106 não seja utilizada de forma abusiva, ao passo que, em certas partes da União, esta disposição foi utilizada para «contornar o caráter temporário da cabotagem e como base para a presença contínua de veículos num Estado‑Membro que não o de estabelecimento da empresa». Resulta da leitura deste considerando que a luta contra o dumping social não é o objetivo prosseguido, uma vez que o referido considerando não qualifica de dumping social a concorrência decorrente dessa utilização abusiva do artigo 4.° da Diretiva 92/106, limitando‑se a evocar o risco de esta conduzir a tal dumping. Assim, contrariamente ao que sustenta a República da Polónia, o legislador da União não considerou que as diferenças de desenvolvimento económico entre os Estados‑Membros da União e as diferenças salariais daí decorrentes são constitutivas de dumping social. Em contrapartida, constatou a existência de práticas desleais que, além disso, têm por efeito contornar a regulamentação em matéria de cabotagem e considerou que era necessária uma ação para esclarecer esta questão e tornar a referida regulamentação coerente.

817. O artigo 10.^o, n.^o 7, do Regulamento n.^o 1072/2009, conforme alterado pelo Regulamento 2020/1055, prossegue um objetivo legítimo. Resta verificar se esta disposição é adequada para garantir a realização do objetivo prosseguido e não excede o necessário para o alcançar. A este respeito, não se pode deixar de observar que este artigo 10.^o, n.^o 7, institui uma faculdade de os Estados‑Membros recorrerem a uma cláusula de salvaguarda em condições bem determinadas. Esta faculdade só será exercida perante um risco identificado de recurso abusivo ao artigo 4.° da Diretiva 92/106. A medida de salvaguarda consistirá em submeter o transporte combinado ao regime previsto no artigo 8.^o, n.^o 2‑A, do Regulamento n.^o 1072/2009, conforme alterado pelo Regulamento 2020/1055, tendo em conta que o legislador permite que os Estados‑Membros prevejam um regime mais favorável: o período durante o qual a cabotagem é autorizada pode ser mais longo e o período de carência durante o qual a cabotagem deixa de ser possível pode ser mais curto do que o previsto no dito artigo 8.^o, n.^o 2‑A. Cada Estado‑Membro tem, portanto, a possibilidade de adaptar a sua resposta face à intensidade do problema encontrado, se for caso disso, em condições no máximo tão restritivas quanto o previsto para os transportes não combinados.

818. Na audiência, as instituições recorridas informaram o Tribunal de Justiça de que três Estados‑Membros tinham comunicado à Comissão a sua intenção de aplicar a cláusula de salvaguarda prevista no artigo 10.^o, n.^o 7, do Regulamento n.^o 1072/2009, conforme alterado pelo Regulamento 2020/1055. Dado tratar‑se de uma medida facultativa, os seus efeitos reais são, portanto, particularmente difíceis de avaliar (506) mas, mesmo que todos os Estados‑Membros pretendam recorrer a essa medida, a aplicação de tal cláusula precisa de respeitar um determinado número de condições que funcionam como salvaguardas face à eventual tentação protecionista de um ou outro Estado‑Membro. A cláusula de salvaguarda, tal como está formulada no referido artigo 10.^o, n.^o 7, afigura‑se, portanto, adequada para realizar o objetivo prosseguido, sem ir além do necessário para o alcançar.

819. Por conseguinte, e por todas as razões precedentes, o fundamento relativo à violação do princípio da proporcionalidade deve ser julgado improcedente.

b)      Quanto aos fundamentos relativos à violação do artigo 91.^o, n.^o 2, e do artigo 94.° TFUE

1)      Argumentos das partes

820. No que respeita ao segundo fundamento, relativo à violação do artigo 91.^o, n.^o 2, TFUE e ao terceiro fundamento, relativo a uma violação do artigo 94.^o TFUE, que cumpre examinar em conjunto, a República da Polónia reitera a sua argumentação desenvolvida no âmbito dos fundamentos relativos à violação, pela obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas, do artigo 91.^o, n.^o 2, e do artigo 94.^o TFUE, em especial no que respeita ao impacto negativo da cláusula de salvaguarda na exploração dos equipamentos de transporte. Em relação à alegada violação do artigo 94.^o TFUE, a República da Polónia alega que a expressão «dumping social» subjacente à disposição recorrida demonstra também que não foi tomada em consideração a situação dos transportadores situados nos Estados‑Membros na periferia da União e sustenta que a vontade de assegurar uma igualdade absoluta entre as condições de concorrência é logicamente contrária ao próprio conceito de concorrência. Os esforços do legislador da União para limitar a participação das empresas estabelecidas nos Estados‑Membros menos desenvolvidos na prestação dos serviços de cabotagem demonstram que não foi tomada em consideração, à luz do direito da concorrência, a situação económica das empresas.

821. O Parlamento e o Conselho concluem que estes fundamentos são improcedentes.

2)      Análise

822. Ao limitar‑se a reiterar a argumentação que desenvolveu no âmbito dos fundamentos relativos à violação, pela obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas, do artigo 91.^o, n.^o 2, e do artigo 94.^o TFUE, a República da Polónia não demonstrou em que medida, considerada isoladamente, a mera possibilidade reconhecida aos Estados‑Membros de sujeitarem os transportes combinados à obrigação de respeitar um período de carência seria suscetível de afetar gravemente o nível de vida e o emprego em certas regiões ou a exploração de equipamentos de transporte (artigo 91.^o, n.^o 2, TFUE) ou constituiria uma «medida relativa aos preços e condições de transporte» cuja adoção teria exigido que se tivesse em conta a situação dos transportadores (artigo 94.^o TFUE).

823. No que respeita à afetação grave do nível de vida e do emprego e da exploração dos equipamentos de transporte, estas alegações não prosperam, uma vez que já se demonstrou que o artigo 2.^o, ponto 5, alínea b), do Regulamento 2020/1055 apenas consagrou uma simples faculdade para os Estados‑Membros cujo exercício está sujeito a condições claras e precisas. No dia da audiência, apenas três Estados‑Membros tinham, segundo as declarações das instituições recorridas, manifestado a sua intenção de exercer essa faculdade. O aumento do número de percursos sem carga, a sobrecarga das infraestruturas rodoviárias e a deterioração das mesmas invocadas pela República da Polónia mais não são do que especulações sem fundamento, quando se considera o alcance real desta disposição.

824. No que respeita à tomada em consideração da situação dos transportadores, embora o artigo 2.^o, ponto 5, alínea b), do Regulamento 2020/1055 tenha consagrado uma medida relativa às condições de transporte, há que observar que decorre dos n.^os 815 e 816 das presentes conclusões que o legislador da União estava suficientemente informado sobre todas as implicações de uma clarificação das regras aplicáveis aos transportes combinados, de forma a garantir que estes últimos não sejam utilizados para contornar o caráter temporário atribuído às operações de cabotagem pelo Regulamento n.^o 1072/009 e que, no exercício do seu amplo poder de apreciação, teve precisamente em conta a situação de todos os transportadores.

825. Por último, no que respeita ao argumento relativo à referência ao dumping social no considerando 22 do Regulamento 2020/1055, remeto para o n.^o 816 das presentes conclusões. Quanto ao argumento segundo o qual o legislador da União envidou os seus esforços com o objetivo de limitar a participação das empresas estabelecidas nos Estados‑Membros menos desenvolvidos na prestação dos serviços de cabotagem, há, novamente, que recordar que as únicas empresas visadas pelo artigo 2.^o, ponto 5, alínea b), do Regulamento 2020/1055 são aquelas que, recorrendo aos transportes combinados, se aproveitavam para contornar a proibição da cabotagem sistemática e que a única intenção do legislador da União é fornecer ao mercado os instrumentos necessários para corrigir as suas eventuais disfunções.

826. Os fundamentos relativos à violação do artigo 91.^o, n.^o 2, e do artigo 94.^o TFUE devem ser julgados improcedentes.

c)      Quanto ao fundamento relativo à violação do artigo 11.^o TFUE e do artigo 37.° da Carta

1)      Argumentos das partes

827. Através do fundamento comum desenvolvido de modo transversal para todas as disposições impugnadas do Regulamento2020/1055 no âmbito do recurso no processo C‑554/20, a República da Polónia sustenta que o artigo 2.^o, ponto 5, alínea b), do referido regulamento viola o artigo 11.^o TFUE e o artigo 37.° da Carta e entra em contradição com o Pacto Ecológico Europeu. A República da Polónia sustenta que resulta do estudo Ricardo de 2021 e do estudo sobre a disposição que introduz uma restrição à prestação de serviços de cabotagem no âmbito das operações de transporte combinado (507) uma confirmação, tanto de que o impacto de esta última disposição no ambiente não foi analisado no momento da sua adoção como do caráter negativo desse impacto.

828. O Conselho e o Parlamento concluem, por seu lado, que todos estes fundamentos devem ser julgados improcedentes.

2)      Análise

829. Recorde‑se que o novo n.^o 7 inserido pelo Regulamento 2020/1055 no artigo 10.° do Regulamento n.^o 1072/2009 prevê a possibilidade de os Estados‑Membros, quando tal for necessário para evitar uma utilização abusiva do artigo 4.° da Diretiva 92/106 através da prestação de serviços ilimitados e contínuos compostos por troços rodoviários iniciais ou finais no território de um Estado‑Membro de acolhimento que façam parte de operações de transporte combinado entre Estados‑Membros, preverem que o artigo 8.° do Regulamento n.^o 1072/2009 que define os princípios gerais da cabotagem se aplica também às operações de transporte combinado, sendo que os Estados‑Membros podem prever um período superior ao prazo de sete dias em que a cabotagem é autorizada após um transporte internacional e um período inferior ao período de carência de quatro dias em que as operações de cabotagem não estão permitidas (508). Os Estados‑Membros que escolham aplicar, relativamente aos transportes combinados, o procedimento de salvaguarda previsto pelo artigo 10.^o, n.^o 1, do Regulamento n.^o 1072/2009, conforme alterado pelo Regulamento 2020/1055, devem notificar previamente a Comissão e procedem à revisão das medidas adotadas para esse efeito pelo menos a cada cinco anos. Têm também a obrigação de publicar essas medidas.

830. O novo n.^o 7 do artigo 10.° do Regulamento n.^o 1072/2009 tem, portanto, como efeito imediato, permitir aos Estados‑Membros, segundo a sua apreciação mas tendo em vista atingir uma finalidade bem determinada, alargar a aplicação do prazo de interrupção em que os transportadores devem abster‑se de efetuar operações de transporte internas no Estado‑Membro a cujo território chegaram (509). Na audiência realizada no Tribunal de Justiça, as instituições recorridas indicaram que, na data da audiência, apenas três Estados‑Membros tinham notificado a Comissão da sua intenção de utilizar esta possibilidade. O facto de o referido n.^o 7 consagrar uma tal faculdade, sem que seja possível conhecer antecipadamente a medida da respetiva aplicação, e deixar aos Estados‑Membros uma certa margem de discricionariedade quanto à definição das condições desta limitação à cabotagem, torna o exame à luz do artigo 11.^o TFUE e do artigo 37.° da Carta mais incerto (510). No entanto, esta nova disposição ilustra, à luz dos problemas identificados e da solução legislativa proposta, o exercício de ponderação dos interesses divergentes pelo legislador da União ao permitir uma resposta diferenciada a um problema que não se coloca com a mesma intensidade por toda a União.

831. Em qualquer caso, remeto para os seguintes números das presentes conclusões: quanto à questão do alcance do artigo 37.° da Carta, para o n.^o 565; quanto ao alcance da análise nos termos do artigo 11.^o TFUE, para os n.^os 567 e seguintes; quanto à alegação relativa à falta de avaliação de impacto, para o n.^o 570; quanto à alegação relativa a uma contradição com os objetivos prosseguidos pelo Pacto Ecológico Europeu, para o n.^o 594; e quanto à alegação relativa ao caráter probatório dos estudos efetuados após a adoção do artigo 2.^o, ponto 5, alínea b), do Regulamento 2020/1055, para o n.^o 580.

832. Por conseguinte, o fundamento relativo à violação, pelo artigo 2.^o, ponto 5, alínea b), do Regulamento 2020/1055, do artigo 11.^o TFUE e do artigo 37.° da Carta e a uma contradição com os objetivos do Pacto Ecológico Europeu deve ser julgado improcedente.

d)      Conclusão

833. É negado provimento ao recurso da República da Polónia no processo C‑554/20, na parte em que tem por objeto o artigo 2.^o, ponto 5, alínea b), do Regulamento 2020/1055.

5.      Conclusão quanto aos recursos relativos ao Regulamento 2020/1055

834. Tendo em conta a análise que precede e na medida em que visam a anulação do artigo 1.^o, n.^o 3, do Regulamento 2020/1055 na parte em que altera o artigo 5.^o, n.^o 1, alínea b), do Regulamento n.^o 1071/2009, proponho ao Tribunal de Justiça que julgue procedente o recurso da República da Lituânia no processo C‑542/20, o recurso da República da Bulgária no processo C‑545/20, o recurso da República da Roménia no processo C‑547/20, o recurso da República da Hungria no processo C‑551/20, o recurso da República de Malta no processo C‑552/20 e o recurso da República da Polónia no processo C‑554/20. Há que julgar integralmente procedente o recurso da República de Chipre no processo C‑549/20.

D.      Quanto à Diretiva 2020/1057

1.      Observações preliminares

835. Os recursos de seis Estados‑Membros, a saber, a República da Lituânia (processo C‑541/20), a República da Bulgária (processo C‑544/20), a Roménia (processo C‑548/20), a República de Chipre (processo C‑550/20), a Hungria (processo C‑551/20) e a República da Polónia (processo C‑553/20) têm por objeto a Diretiva 2020/1057. Estes Estados‑Membros pedem ao Tribunal de Justiça que anule a referida diretiva na sua totalidade (a título principal ou a título subsidiário) ou determinadas disposições da mesma.

836. Assim, primeiro, com os seus recursos, a República da Bulgária e a República de Chipre pedem ao Tribunal de Justiça que anule a Diretiva 2020/1057 na sua totalidade.

837. Segundo, os recursos da República da Lituânia, da Roménia, da Hungria e da República da Polónia visam a anulação do artigo 1.° da Diretiva 2020/1057, relativo às regras específicas em matéria de destacamento de condutores. Mais precisamente, a Hungria pede, a título principal, a anulação integral deste artigo; a República da Lituânia, a Roménia e a República da Polónia, bem como a Hungria a título subsidiário, pedem — como será especificado mais pormenorizadamente no n.^o 869 das presentes conclusões — a anulação de determinados números deste artigo. A título subsidiário, a República da Lituânia, a Roménia e a República da Polónia pedem a anulação da Diretiva 2020/1057 na sua totalidade.

838. Terceiro e último, a República da Polónia pede a anulação do artigo 9.^o, n.^o 1, da Diretiva 2020/1057, relativo ao prazo de transposição desta diretiva.

839. Antes de analisar os diferentes fundamentos invocados pelos seis referidos Estados‑Membros em apoio dos seus recursos, importa, antes de mais, a título preliminar, apresentar as disposições da Diretiva 2020/1057 e, em especial, aquelas relativas às regras específicas em matéria de destacamento dos condutores, enunciadas no seu artigo 1.° Em seguida, será também necessário, ainda a título preliminar, clarificar o alcance dos recursos da República da Bulgária e da República de Chipre nos processos C‑544/20 e C‑550/20, respetivamente.

a)      Quanto à Diretiva 2020/1057 e à regulamentação nela prevista relativa ao destacamento dos condutores

840. Como resulta do seu título, a Diretiva 2020/1057 visa, em substância, regulamentar dois temas principais: primeiro, estabelece regras específicas no que se refere à Diretiva 96/71/CE (511) e à Diretiva 2014/67/UE (512) para o destacamento de condutores do setor do transporte rodoviário; segundo, no que diz respeito aos requisitos de execução, altera a Diretiva 2006/22/CE (513) relativa a exigências mínimas no que respeita às disposições sociais no domínio das atividades de transporte rodoviário, bem como o Regulamento n.^o 1024/2012 (514) relativo à cooperação administrativa através do Sistema de Informação do Mercado Interno. Uma vez que os recursos em causa dos seis Estados‑Membros não dizem respeito ao segundo tema objeto da Diretiva 2020/1057, há que concentrar a análise no primeiro.

841. Como resulta do seu n.^o 1, o artigo 1.° da Diretiva 2020/1057 estabelece regras específicas no que diz respeito ao destacamento dos condutores do setor do transporte rodoviário e a determinados aspetos relativos aos requisitos administrativos e às medidas de controlo aplicáveis ao destacamento dos referidos condutores.

842. O considerando 1 da referida diretiva refere que a instauração de tais regras específicas visa «assegurar, por um lado, condições de trabalho adequadas e proteção social para os condutores e, por outro, condições comerciais adequadas e condições de concorrência leal para os transportadores rodoviários», afim de «criar um setor dos transportes rodoviários seguro, eficiente e socialmente responsável». Estas regras setoriais específicas destinam‑se, assim, a «assegurar o equilíbrio entre a livre prestação transfronteiriça de serviços pelos transportadores, a livre circulação de mercadorias, condições de trabalho adequadas e a proteção social para os condutores», tendo em conta «[o] grau elevado de mobilidade dos trabalhadores do setor dos transportes rodoviários».

843. Como salientei nos n.^os 38 a 51, supra, o setor dos transportes caracteriza‑se por aspetos específicos, sendo um dos mais importantes, a elevada mobilidade dos trabalhadores. Assim, neste setor, contrariamente ao que acontece por vezes noutros setores, os trabalhadores, a saber, os condutores, não são geralmente destacados para outro Estado‑Membro ao abrigo de contratos de prestação de serviços por períodos prolongados (515), mas exercem uma atividade caracterizada por uma mobilidade quase contínua.

844. Nestas condições, como exposto no considerando 8 da Diretiva 2020/1057, tendo em conta as especificidades do setor do transporte rodoviário, as regras setoriais estabelecidas por esta Diretiva 2020/1057 visam esclarecer em que circunstâncias não se aplicam aos condutores as regras gerais aplicáveis ao destacamento de trabalhadores no âmbito de uma prestação de serviços, estabelecidas pela Diretiva 96/71, que se aplicam, em princípio, em todos os setores económicos (516).

845. Resulta do considerando 9 da Diretiva 2020/1057 que o legislador da União decidiu basear essas regras setoriais em matéria de destacamento no critério da existência de uma «ligação suficiente» entre o condutor, o serviço prestado e o território do Estado‑Membro de acolhimento. Neste sentido, «para facilitar a aplicação dessas regras» setoriais, o legislador estabeleceu a distinção entre os «diferentes tipos de operações de transporte em função do grau de ligação ao território do Estado‑Membro de acolhimento».

846. É assim que o artigo 1.° da Diretiva 2020/1057, nos seus n.^os 3 a 7, lidos à luz dos considerandos 7 a 13 desta diretiva, estabelece uma diferenciação, para efeitos da determinação de um destacamento de condutores, entre cinco tipos de operações de transporte rodoviário internacional, e especificamente, entre: as operações de transporte bilaterais, o trânsito, o transporte combinado, a cabotagem, as operações de transporte internacional não bilaterais (também denominadas «transporte terceiro»).

847. No que diz respeito, em primeiro lugar, às operações de «transporte bilaterais», trata‑se de operações de transporte a partir do Estado‑Membro onde a empresa de transportes está estabelecida para o território de outro Estado‑Membro, de um país terceiro, ou, inversamente, de operações de transporte de um Estado‑Membro ou de um país terceiro até ao Estado‑Membro de estabelecimento da empresa de transportes (517).

848. Nos termos do artigo 1.^o, n.^o 2, primeiro parágrafo, e n.^o 3, primeiro parágrafo, da Diretiva 2020/1057, quando realiza operações de transporte bilaterais de mercadorias ou de passageiros, respetivamente, o condutor não é considerado destacado para efeitos da Diretiva 96/71.

849. Com efeito, o considerando 10 da Diretiva 2020/1057 explica que «quando os condutores efetuam operações de transporte bilaterais […] a natureza do serviço está estreitamente relacionada com o Estado‑Membro de estabelecimento. É possível que os condutores efetuem diversas operações de transporte bilaterais durante uma viagem. A aplicação das regras de destacamento e, por conseguinte, das condições de trabalho e emprego garantidas no Estado‑Membro de acolhimento a estas operações bilaterais constituiria uma restrição desproporcionada à livre prestação transfronteiriça de serviços de transporte rodoviário».

850. Nos parágrafos posteriores dos referidos n.^os 2 e 3 do seu artigo 1.^o, a Diretiva 2020/1057 prevê em seguida isenções relativas a atividades adicionais, tanto para as operações de transporte bilaterais respeitantes a mercadorias como para as operações de transporte bilaterais de passageiros (518).

851. No que diz respeito, em segundo lugar, ao trânsito, trata‑se de operações de transporte em que o condutor atravessa o território de um Estado‑Membro sem carregar nem descarregar mercadorias e sem tomar nem largar passageiros (519). Devido à inexistência de ligação significativa entre as atividades dos condutores e o Estado‑Membro de trânsito (520), o artigo 1.^o, n.^o 5, da Diretiva 2020/1057 dispõe que, quando atravessar o território de um Estado‑Membro sem carregar nem descarregar mercadorias ou sem tomar nem largar passageiros o condutor, não é considerado destacado para efeitos da Diretiva 96/71.

852. No que respeita, em terceiro lugar, ao transporte combinado, este tipo de transporte é definido no artigo 1.^o, segundo parágrafo, da Diretiva 92/106/CEE (521), a que a Diretiva 2020/1057 se refere expressamente. Trata‑se, em substância, de operações de transporte de mercadorias entre Estados‑Membros nas quais o camião ou o outro meio de transporte da mercadoria ligado ao camião utiliza a estrada para a parte inicial ou final do trajeto e, para a outra parte, o caminho‑de‑ferro, uma via navegável, ou um percurso marítimo (522).

853. Para este tipo de operação de transporte, como resulta do considerando 12 da Diretiva 2020/1057, o legislador considerou que «se os condutores efetuarem operações de transporte combinado, a natureza do serviço prestado durante o troço inicial ou final está estreitamente ligada ao Estado‑Membro de estabelecimento, se o troço por si só constituir uma operação de transporte bilateral. Em contraste, se a operação de transporte durante o referido troço for realizada dentro do Estado‑Membro de acolhimento ou como uma operação de transporte internacional não bilateral. há uma ligação suficiente ao território de um Estado‑Membro de acolhimento, pelo que se deverão aplicar as regras de destacamento».

854. Assim, o n.^o 6 do artigo 1.° da Diretiva 2020/1057 dispõe que o condutor não é considerado destacado quando efetuar o troço rodoviário inicial ou final de uma operação de transporte combinado, se o referido troço rodoviário, por si só, for constituído por operações de transporte bilateral.

855. No que respeita, em quarto lugar, à cabotagem, como resulta dos n.^os 742 e seguintes das presentes conclusões, o Regulamento n.^o 1072/2009 define, no seu considerando 5, as operações de cabotagem como «[a] prestação de serviços por transportadores num Estado‑Membro em que não se encontram estabelecidos» (523) e autoriza‑as, em princípio, «se não forem levadas a cabo de uma forma que constitua uma atividade permanente ou contínua no Estado‑Membro de acolhimento» (524). Para o efeito, a frequência das operações de cabotagem e o período em que podem ser realizadas foram definidos de forma mais clara no artigo 8.^o, n.^o 2, do Regulamento n.^o 1072/2009 antes da sua alteração, nas condições acima examinadas (525), pelo Regulamento 2020/1055.

856. Resulta do considerando 13 da Diretiva 2020/1057 que o legislador considerou que quando o condutor realiza operações de cabotagem, existe uma ligação suficiente ao território de um Estado‑Membro de acolhimento, dado que toda a operação de transporte tem lugar nesse Estado‑Membro e o serviço está, por conseguinte, estreitamente ligado ao território desse Estado‑Membro.

857. Assim, o n.^o 7 do artigo 1.° da Diretiva 2020/1057 prevê que, quando o condutor realiza uma operação de cabotagem, é considerado destacado nos termos da Diretiva 96/71.

858. No que respeita, em quinto lugar, às operações de transporte internacional «não bilaterais» (também chamadas de «transporte terceiro»), resulta do considerando 13 da Diretiva 2020/1057 que se caracterizam pelo facto de os condutores efetuarem transportes internacionais fora do Estado‑Membro de estabelecimento onde a empresa que efetua o destacamento se encontra. Trata‑se, portanto, de operações de transporte a partir de um Estado‑Membro diferente do Estado‑Membro de estabelecimento da empresa de transportes ou de um país terceiro, para o território de outro Estado‑Membro também diferente do referido Estado‑Membro de estabelecimento ou para o território de um país terceiro.

859. No referido considerando 13, o legislador expôs que se os condutores realizarem operações de transporte internacional não bilaterais, visto que esse tipo de operações se caracteriza pelo facto de os condutores efetuarem transportes internacionais fora do Estado‑Membro de estabelecimento onde a empresa que efetua o destacamento se encontra, os serviços prestados estão ligados aos Estados‑Membros de acolhimento em causa e não ao Estado‑Membro de estabelecimento. Assim, o legislador considerou que, nesses casos, as regras setoriais específicas são necessárias só no que diz respeito aos requisitos administrativos e às medidas de controlo. Por conseguinte, contrariamente ao que acontece com os outros tipos de operações de transporte acima referidas, no que respeita ao transporte terceiro, a Diretiva 2020/1057 não prevê, no seu artigo 1.^o, qualquer número que regule normativamente o destacamento dos condutores para este tipo de operação de transporte.

b)      Quanto ao alcance dos recursos da República da Bulgária e da República de Chipre nos processos C‑544/20 e C‑550/20, respetivamente

860. A título preliminar, importa ainda clarificar o alcance dos recursos nos processos C‑544/20 e C‑550/20 — recursos que são quase idênticos — interpostos pela República da Bulgária e pela República de Chipre. Nesses recursos, estes dois Estados‑Membros pedem ao Tribunal de Justiça a anulação da Diretiva 2020/1057 na sua totalidade.

861. O Parlamento e o Conselho sustentam, todavia, que os recursos destes dois Estados‑Membros suscitam argumentos que visam unicamente o artigo 1.° da referida diretiva e não dizem respeito ao resto da mesma.

862. A este respeito, há que recordar que resulta da jurisprudência que não se pode proferir uma anulação total, quando se revele de forma evidente que o referido fundamento, que visa unicamente um aspeto específico desse ato, só é suscetível de fundamentar uma anulação parcial. Com efeito, o mero facto de considerar que um fundamento invocado pelo recorrente para sustentar o seu recurso de anulação é procedente não permite ao juiz da União anular automaticamente o ato impugnado na sua totalidade (526).

863. Todavia, a anulação parcial de um ato do direito da União só é possível se os elementos cuja anulação é pedida forem destacáveis da parte restante do ato. Esta exigência não é satisfeita quando a anulação parcial de um ato tenha por efeito modificar a substância deste, o que deve ser apreciado com fundamento num critério objetivo e não num critério subjetivo ligado à vontade política da autoridade que adotou o ato em causa (527).

864. Ora, no caso em apreço, nos seus dois recursos nos processos C‑544/20 e C‑550/20, a República da Bulgária e a República de Chipre contestam o que chamam de «modelo híbrido» que foi implementado pela Diretiva 2020/1057. Como resulta dos seus recursos, este modelo híbrido consiste «no facto de aplicar ao transporte terceiro, sem limite temporal, as regras relativas ao destacamento, isentando dessas regras o transporte bilateral» (528).

865. Estes dois Estados‑Membros invocam cinco fundamentos de recurso, relativos, primeiro, à violação do princípio da proporcionalidade, segundo, à violação do princípio da igualdade de tratamento, terceiro, à violação do artigo 91.^o, n.^o 1, TFUE, quarto, à violação do artigo 91.^o, n.^o 2, do artigo 90.^o TFUE, em conjugação com o artigo 3.^o, n.^o 3, TUE e do artigo 94.^o TFUE, e, quinto, à violação das disposições dos Tratados em matéria de livre circulação de bens e de serviços e da política comum dos transportes.

866. Como foi exposto no n.^o 840, supra, a Diretiva 2020/1057 visa, no essencial, regulamentar dois temas principais. Em particular, no âmbito do primeiro destes temas, como salientei nos n.^os 845 e seguintes, supra, a Diretiva 2020/1057, especificamente no seu artigo 1.^o, n.^os 3 a 7, lidos à luz dos considerandos 10 a 13, visa estabelecer regras específicas no que diz respeito ao destacamento dos condutores no setor do transporte rodoviário, distinguindo entre diferentes tipos de operações de transporte em função do grau de ligação ao território do Estado‑Membro de acolhimento.

867. Neste contexto, não se pode deixar de observar que o recurso da República da Bulgária e da República de Chipre visa exclusivamente o primeiro tema regulamentado pela Diretiva 2020/1057 e apenas dois dos cinco tipos de operações de transporte referidos no seu artigo 1.° Daqui resulta que, mesmo que o Tribunal de Justiça viesse a acolher um ou todos os fundamentos invocados nos seus recursos por esses dois Estados‑Membros, isso teria por consequência, quando muito, a anulação da Diretiva 2020/1057, na medida em que regula o destacamento para os dois tipos de transporte visados pela argumentação avançada pelos referidos dois Estados‑Membros, a saber, o transporte bilateral e o transporte terceiro. Por força da jurisprudência mencionada nos n.^os 862 e 863, supra, tal anulação não pode ser extensiva à regulamentação prevista pela diretiva relativa aos outros tipos de transporte, em menos ainda às outras disposições da Diretiva 2020/1057 (529). Daqui resulta que, no que respeita a estes últimos aspetos, há que negar provimento aos recursos da República da Bulgária e da República de Chipre.

2.      Quanto aos fundamentos relativos às regras específicas em matéria de destacamento de condutores

a)      Observações preliminares

868. Todos os seis Estados‑Membros que impugnaram a Diretiva 2020/1057 contestam as disposições da mesma relativas às regras específicas, contidas nomeadamente no seu artigo 1.^o, em matéria de destacamento dos condutores.

869. Mais precisamente, no processo C‑541/20, a República da Lituânia pede a anulação do artigo 1.^o, n.^os 3 e 7, da Diretiva 2020/1057, relativo, respetivamente, às operações de transporte bilaterais de mercadorias e à cabotagem. No processo C‑548/20, a Roménia pede a anulação do artigo 1.^o, n.^os 3 a 6, da Diretiva 2020/1057, relativo, respetivamente, às operações de transporte bilaterais de mercadorias e de passageiros, ao trânsito e ao transporte combinado. No processo C‑551/20, a Hungria pede, a título principal, a anulação integral deste artigo e, a título subsidiário, a anulação do artigo 1.^o, ponto 6, da Diretiva 2020/1057, relativo ao transporte combinado. No processo C‑555/20, a República da Polónia pede a anulação do artigo 1.^o, n.^os 3, 4, 6 e 7, da Diretiva 2020/1057, relativo, respetivamente, às operações de transporte bilaterais de mercadorias e de passageiros, ao transporte combinado e à cabotagem. No que respeita aos recursos da República da Bulgária e da República de Chipre, respetivamente nos processos C‑544/20 e C‑550/20, como foi esclarecido nos n.^os 860 a 867, supra, estes têm por objeto a regulamentação da Diretiva 2020/1057 relativa às operações de transporte bilaterais e ao transporte terceiro.

870. Para poder analisar os diferentes fundamentos invocados pelos referidos Estados‑Membros contra essas regras específicas, há que apresentar o quadro jurisprudencial em que essas regras se inserem.

b)      Quanto à jurisprudência do Tribunal de Justiça em matéria de destacamento de condutores no setor do transporte rodoviário

871. Como salientei no n.^o 845, supra, no âmbito da Diretiva 2020/1057, o legislador da União baseou as regras setoriais em matéria de destacamento de condutores no setor do transporte rodoviário no critério da existência de uma «ligação suficiente» entre o condutor, o serviço prestado e o território do Estado‑Membro de acolhimento.

872. Deste modo, o referido legislador aplicou o critério desenvolvido pelo Tribunal de Justiça na sua jurisprudência relativa à aplicabilidade da Diretiva 96/71. Com efeito, no Acórdão de 19 de dezembro de 2019, Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:1110), o Tribunal de Justiça afirmou que, à luz da Diretiva 96/71, um trabalhador não pode ser considerado destacado no território de um Estado‑Membro se a execução do seu trabalho não apresentar uma «ligação suficiente» com esse território (530). Em contrapartida, não pode ser considerado «destacado», na aceção da Diretiva 96/71, um trabalhador que exerce prestações de caráter muito limitado no território do Estado‑Membro para o qual é enviado (531).

873. Em seguida, o Tribunal de Justiça forneceu indicações no que respeita à análise destinada a determinar a existência dessa «ligação suficiente». Assim, esta análise pressupõe uma avaliação global de todos os elementos que caracterizam a atividade do trabalhador em causa. Além disso, existência dessa ligação com o território em causa se pode revelar, nomeadamente, por meio das características da prestação de serviços à qual o trabalhador em causa está afeto. Constitui também um elemento relevante para se apreciar a existência dessa ligação a natureza das atividades exercidas por esse trabalhador no território do Estado‑Membro em causa (532).

874. No Acórdão subsequente, de 1 de dezembro de 2020, Federatie Nederlandse Vakbeweging — proferido após a adoção da Diretiva 2020/1057 e durante a fase escrita dos processos objeto das presentes conclusões —, o Tribunal de Justiça forneceu, além disso, uma série de clarificações importantes relativas ao regime jurídico em matéria de destacamento de trabalhadores móveis como os motoristas de transporte rodoviário internacional ao abrigo da Diretiva 96/71.

875. Assim, nesse acórdão, o Tribunal de Justiça esclareceu, em primeiro lugar, que a Diretiva 96/71 é aplicável às prestações de serviços transnacionais no setor do transporte rodoviário, com exceção das prestações de serviços que envolvam o pessoal navegante da marinha mercante — expressamente excluída pelo artigo 1.^o, n.^o 2, da Diretiva 96/71, esta diretiva se aplica, em princípio, a qualquer prestação transnacional de serviços que implique um destacamento de trabalhadores, independentemente do setor económico a que essa prestação esteja associada, incluindo, portanto, no setor do transporte rodoviário (533).

876. Em segundo lugar, o Tribunal de Justiça forneceu, no referido acórdão, esclarecimentos quanto aos critérios para determinar a existência de uma «ligação suficiente» com o território de um Estado‑Membro para trabalhadores móveis, como os motoristas de transporte rodoviário internacional (534). Assim, no que respeita a esses trabalhadores, o Tribunal de Justiça considerou que o grau de intensidade da ligação das atividades exercidas por esse trabalhador, no âmbito da prestação do serviço de transporte ao qual foi afeto, com o território de cada Estado‑Membro em causa é pertinente para efeitos da existência de uma «ligação suficiente» com o território. Em seguida, considerou que o mesmo se aplica à parte dessas atividades em toda a prestação de serviços em causa e que, a este respeito, as operações de carga ou descarga de mercadorias, de manutenção ou de limpeza dos veículos de transporte são relevantes, desde que efetivamente realizadas pelo motorista em causa, e não por terceiros.

877. Em terceiro lugar, no referido Acórdão Federatie Nederlandse Vakbeweging, o Tribunal de Justiça elaborou também critérios precisos quanto à existência de uma «ligação suficiente» para certos tipos específicos de operações de transporte rodoviário internacional. Assim, em primeiro lugar, o Tribunal de Justiça declarou que não pode ser considerado «destacado», na aceção da Diretiva 96/71, um motorista que, no âmbito de um transporte rodoviário de mercadorias, se limita a transitar no território de um Estado‑Membro, uma vez que exerce prestações de caráter muito limitado no território do Estado‑Membro para o qual é enviado (535). O Tribunal de Justiça excluiu, portanto, a existência de uma «ligação suficiente» com o território do Estado‑Membro de acolhimento para o trânsito, como referido no n.^o 851, supra.

878. Segundo, o Tribunal de Justiça considerou que o mesmo acontece no caso de um motorista que apenas efetua um transporte transfronteiriço do Estado‑Membro de estabelecimento da empresa de transportes ao território de outro Estado‑Membro ou inversamente (536). Por conseguinte, o Tribunal de Justiça declarou que não pode ser considerado «destacado», na aceção da Diretiva 96/71, um motorista que realiza operações de «transporte bilaterais», conforme acima mencionadas no n.^o 847.

879. Terceiro, o Tribunal de Justiça declarou também que a circunstância de as operações de cabotagem se realizarem inteiramente no território do Estado‑Membro de acolhimento, permite considerar que a execução do trabalho pelo motorista no âmbito dessas operações tem uma ligação suficiente com esse território (537). Por conseguinte, o Tribunal de Justiça declarou que um motorista que efetua operações de cabotagem, como referidas no n.^o 855, supra, deve, em princípio, ser considerado destacado para o território do Estado‑Membro de acolhimento na aceção da Diretiva 96/71.

880. No mesmo contexto, o Tribunal de Justiça declarou também que a duração das operações de cabotagem não é suscetível, enquanto tal, de pôr em causa a existência de uma ligação suficiente entre a execução do trabalho do motorista que as efetua e o território do Estado‑Membro de acolhimento (538).

881. É, portanto, neste contexto jurisprudencial que devem ser analisados os fundamentos que visam contestar as regras específicas da Diretiva 2020/1057 em matéria de destacamento de condutores.

c)      Quanto ao fundamento relativo à não aplicabilidade da Diretiva 96/71 aos condutores do setor do transporte rodoviário

1)      Argumentos das partes

882. No âmbito dos seus pedidos, a título principal, no processo C‑551/20, que têm por objeto a anulação integral do artigo 1.° da Diretiva 2020/1057, a Hungria, apoiada pela República da Estónia, pela República da Letónia e pela Roménia, alega que as «regras específicas» visadas neste artigo são ilegais, na medida em que os condutores que realizam transportes rodoviários internacionais não são geralmente abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva 96/71 em matéria de destacamento de trabalhadores, tendo em conta as características particulares da atividade que exercem.

883. Em primeiro lugar, nos termos do artigo 1.^o, n.^o 3, alínea a), da Diretiva 96/71 — a que a Diretiva 2020/1057 faz referência no seu artigo 1.^o, n.^o 2,— a aplicabilidade do regime de destacamento aos condutores que realizem uma atividade de transporte internacional rodoviário só é possível se existir uma relação contratual entre a empresa de transporte que os emprega e o destinatário do envio. Ora, tal relação contratual é pouco usual no âmbito dos contratos de transporte. Em conformidade com a Diretiva 2020/1057, não é de modo algum necessário que seja celebrado um contrato entre a empresa expedidora e a empresa destinatária para que haja destacamento. Com efeito, basta que o condutor atravesse uma fronteira nacional. Daqui resulta que as regras em matéria de destacamento assentam numa lógica totalmente alheia à das atividades de transporte internacional, pelo que, segundo o Governo Húngaro, não lhes são aplicáveis.

884. Em segundo lugar, o destacamento, na aceção da Diretiva 96/71, está estreitamente ligado a uma prestação de serviços efetuada pelo empregador no Estado‑Membro de acolhimento. Todavia, no âmbito da atividade de transporte, a tónica não é colocada no serviço prestado pelo condutor, mas na circulação de mercadorias entre os Estados‑Membros. Não se trata, portanto, de uma atividade suscetível de justificar a aplicação das regras em matéria de destacamento previstas pela Diretiva 96/71. Esta argumentação é apoiada pela resposta da União Europeia à crise provocada pela pandemia de COVID‑19. Na sequência da introdução de restrições de deslocações por diferentes Estados‑Membros, a Comissão interveio quase imediatamente a fim de assegurar o funcionamento tão fluido quanto possível do transporte de mercadorias.

885. Em terceiro lugar, devido à forte mobilidade dos trabalhadores dos transportes rodoviários internacionais de mercadorias, a Hungria, referindo‑se ao Acórdão Dobersberger, salienta que não se pode considerar que esses condutores executam temporariamente o seu trabalho noutro Estado‑Membro, mas que se encontram em deslocação constante entre vários Estados‑Membros. Uma estada de curta duração — ou mesmo de algumas horas — noutro Estado‑Membro não pode criar uma ligação suficiente com o território desse Estado‑Membro.

886. O Conselho, o Parlamento e os intervenientes em seu apoio concluem pela improcedência deste fundamento.

2)      Análise

887. No seu fundamento único invocado em apoio do seu pedido, a título principal, de anulação do artigo 1.° da Diretiva 2020/1057, a Hungria alega, em substância, que, uma vez que o regime de destacamento estabelecido pela Diretiva 96/71 não se pode aplicar ao setor do transporte rodoviário, as disposições previstas no artigo 1.° da Diretiva 2020/1057, que se referem expressamente à definição do seu âmbito de aplicação à Diretiva 96/71, são ilegais.

888. A este respeito, salientei todavia, no n.^o 875, infra, que, no Acórdão Federatie Nederlandse Vakbeweging (539), proferido após a interposição do recurso pela Hungria no processo C‑551/20 (540), o Tribunal de Justiça declarou que a Diretiva 96/71 é aplicável às prestações de serviços transnacionais no setor do transporte rodoviário. Daqui resulta que a própria premissa do fundamento invocado pela Hungria não existe, uma vez que este fundamento se baseia numa pretensa inaplicabilidade da Diretiva 96/71 ao setor do transporte rodoviário. Nestas condições, este fundamento deve, em meu entender, ser julgado improcedente.

889. Por outro lado, na sua réplica apresentada após a prolação do referido Acórdão Federatie Nederlandse Vakbeweging (541), a própria Hungria salientou que, nesse acórdão, o Tribunal de Justiça tinha declarado que a Diretiva 96/71 é aplicável ao setor do transporte rodoviário. Ora, os argumentos, já invocados na petição e posteriormente desenvolvidos no referido articulado, segundo os quais, devido ao caráter pouco usual da celebração de um contrato entre a empresa de transporte que emprega os motoristas internacionais e o destinatário do envio, em muitos casos os serviços de transporte não preenchem as condições de uma situação de destacamento abrangida pelo âmbito de aplicação da Diretiva 96/71, de modo que os condutores que realizam transportes internacionais não podem geralmente ser considerados pessoas que executam uma das medidas transnacionais visadas pela Diretiva 96/71, são, na minha opinião, inoperantes.

890. Com efeito, mesmo que se considere que as circunstâncias invocadas se verificaram, estas não podem, em todo o caso, demonstrar uma ilegalidade da disposição em causa. A eventual circunstância de uma regulamentação ter um âmbito de aplicação limitado (542), de modo que vários casos não estão por esta abrangidos, não demonstra de forma alguma a ilegalidade dessa regulamentação.

891. Resulta do exposto que, na minha opinião, o fundamento único invocado em apoio dos pedidos apresentados a título principal pela Hungria no processo C‑551/20 que visam a anulação do artigo 1.° da Diretiva 2020/1057 deve ser julgado improcedente.

d)      Quanto à violação do artigo 91.^o, n.^o 1, TFUE

1)      Argumentos das partes

892. A República da Bulgária e a República de Chipre sustentam que o artigo 91.^o, n.^o 1, TFUE, que constitui a base jurídica da Diretiva 2020/1057, exigia que o legislador da União deliberasse de acordo com o processo legislativo ordinário e após consulta do CESE e do CdR. Ambas as recorrentes alegam que, ao não consultar estes dois comités, apesar de o modelo híbrido (543) ter sido introduzido durante o processo legislativo e não fazer parte da proposta inicial da Comissão, o Conselho e o Parlamento violaram o artigo 91.^o, n.^o 1, TFUE. Tal obrigação de consulta após uma alteração substancial do projeto inicial decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao papel consultivo do Parlamento Europeu (544) quando este ainda não era colegislador, que se aplicaria mutatis mutandis ao CESE e ao CdR, bem como aos documentos de trabalho relativos ao funcionamento do CdR. As conclusões do Acórdão no processo C‑65/90 (545) são transponíveis para as modalidades de consulta do CdR e do CESE, e a disposição que foi objeto de interpretação pelo Tribunal de Justiça tem uma redação idêntica à do artigo 91.^o, n.^o 1, TFUE. O modelo híbrido afeta o próprio cerne da diretiva. A plena aplicação das regras relativas ao destacamento de trabalhadores ao tráfego terceiro, independentemente do tempo passado num Estado‑Membro, imporia aos transportadores em causa uma obrigação substancialmente alterada. O transporte terceiro já não estaria em pé de igualdade com o transporte bilateral, o que falsearia a concorrência e geraria diferenças injustificadas entre os condutores. O modelo híbrido introduzido durante o processo legislativo prejudicaria, assim, a estrutura da proposta inicial. A não consulta dos Comités é suscetível de influenciar o mérito e a substância da medida e conduz a uma falta de diligência na elaboração da medida. Ora, a obrigação de consulta destes dois comités resulta de uma exigência processual substancial, unívoca e clara que consta, também, dos documentos de trabalho do CdR. Uma alteração substancial introduzida na proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à avaliação das tecnologias da saúde e que altera a Diretiva 2011/24/UE (546) teria levado o colegislador a decidir consultar novamente o CESE. A falta de impacto significativo da omissão de consulta sobre o teor das medidas finalmente adotadas, embora, contrariamente ao que alega o Parlamento, não tenha sido demonstrada, não pode, em todo o caso, afetar o caráter obrigatório da consulta. O Conselho reconheceu o papel crucial da Diretiva 2020/1057 no seu próprio comunicado de imprensa (547).

893. O Conselho e o Parlamento e os intervenientes em seu apoio concluem pela improcedência do fundamento relativo à violação do artigo 91.^o, n.^o 1, TFUE por falta de consulta do CESE e do CdR.

2)      Análise

894. Como já foi recordado no n.^o 535 das presentes conclusões, resulta do artigo 91.^o, n.^o 1, TFUE que o Parlamento e o Conselho, quando atuam com base nesse fundamento, são obrigados a consultar o CESE e o CdR. Os pareceres do CESE e do CdR sobre a proposta de diretiva da Comissão foram recolhidos em 18 de janeiro de 2018 (548) e em 1 de fevereiro de 2018, respetivamente (549).

895. A República da Bulgária e a República de Chipre apoiam, em substância, uma argumentação semelhante à sustentada no contexto do artigo 1.^o, n.^o 3, alínea a), do Regulamento 2020/1055 (550). Em seguida, ambas as recorrentes acusam o Conselho e o Parlamento Europeu de não terem obtido novamente o parecer do CESE e do CdR após as alterações introduzidas durante o processo legislativo na proposta da diretiva sobre a qual se tinham pronunciado. Sustentam que, apesar de a proposta da Comissão se basear no critério do tempo de permanência no território de um Estado‑Membro para desencadear a aplicação das regras relativas ao destacamento, o Conselho e o Parlamento Europeu escolheram outro critério e, por conseguinte, nem o CESE nem o CdR foram consultados sobre a alteração substancial que constitui o modelo híbrido.

896. Já referi anteriormente que a obrigação de consultar novamente estes comités na presença de uma alteração substancial introduzida no texto durante o processo legislativo não decorre do artigo 91.^o TFUE nem de nenhuma outra disposição de direito primário (551). Rejeitei também o argumento de que os princípios decorrentes do Acórdão Parlamento/Conselho se aplicariam aos casos de consulta do CESE e do CdR (552). No que respeita ao conteúdo dos documentos de trabalho do CdR referidos pela República da Bulgária e pela República de Chipre, remeto para o n.^o 538 das presentes conclusões.

897. Isto leva‑me a concluir que o CESE e o CdR puderam, na minha opinião, emitir um parecer adequado sobre o projeto legislativo previsto.

898. Em particular, saliento que o CdR já expressou as suas reservas «no que diz respeito à ampla integração dos serviços de transporte internacionais no âmbito de aplicação da diretiva em matéria de destacamento de trabalhadores» (553). Além disso, observo que o modelo híbrido, tal como definido pelas próprias recorrentes, consiste numa isenção do transporte bilateral da aplicação das regras do destacamento (554) e pode, portanto, considerar‑se que satisfaz, pelo menos em parte, as preocupações expressas pelo CdR.

899. No que diz respeito ao CESE, este teve oportunidade de manifestar no seu parecer de que a proposta de alteração da legislação relativa ao destacamento de condutores não permitia resolver eficazmente os problemas identificados, uma vez que não tornava as regras mais simples, claras e fáceis de fazer cumprir (555). Contudo, o CESE congratulou‑se com a aplicação, à escala da União, das regras relativas ao destacamento de trabalhadores no setor do transporte rodoviário (556), que lhe parecia da maior importância para manter as condições de concorrência equitativas para os trabalhadores e as empresas (557), e pôde pronunciar‑se sobre a questão da aplicação destas regras consoante o tipo de operações previstas (558). O CESE declarou‑se «inteiramente favorável a que a diretiva relativa ao destacamento de trabalhadores continue a aplicar‑se, a partir do primeiro dia, às operações de cabotagem» (559).

900. Parece‑me, portanto, que, quanto ao princípio da sujeição das operações de transporte às regras em matéria de destacamento, a Diretiva 2020/1057 se insere na continuidade da proposta da Comissão. Tanto o CESE como o CdR puderam apresentar utilmente os seus pontos de vista a este respeito. A questão da determinação do elemento que desencadeia a aplicação destas regras, ou seja, a qualificação adotada pelo legislador da União da «ligação suficiente» com o Estado‑Membro de estabelecimento (uma estada de duração superior a três dias segundo a proposta de diretiva da Comissão ou a tomada em consideração do tipo de operações) enquadra‑se, quanto ao resto, no amplo poder de apreciação do legislador da União, sem que se possa considerar que o parecer do CESE e do CdR era novamente exigido depois de o Conselho e o Parlamento Europeu terem alterado esta proposta.

901. Quanto à alegação de valor de precedente do que aconteceu no decurso do processo legislativo que conduziu à adoção do Regulamento 2021/2282, remeto para a nota 265 das presentes conclusões e reitero que o aditamento de uma base jurídica ao ato em vias de adoção, que estava então em causa, neste caso portadora, ela própria, da obrigação de consultar um comité, não é comparável à adaptação das condições de aplicação das regras relativas ao destacamento dos trabalhadores no setor dos transportes aqui em causa.

902. Proponho, por conseguinte, que os fundamentos relativos à violação do artigo 91.^o, n.^o 1, TFUE sejam julgados improcedentes por falta de consulta do CESE e do CdR.

e)      Quanto à violação do princípio da proporcionalidade

903. Nos seus recursos, todos os seis Estados‑Membros que impugnaram a Diretiva 2020/1057, apoiados pela República da Letónia e pela República da Estónia, alegam que as disposições desta relativas às regras específicas, contidas nomeadamente no seu artigo 1.^o, em matéria de destacamento de condutores não respeitam as exigências que decorrem do princípio da proporcionalidade definidas no artigo 5.^o, n.^o 4, TUE.

904. Por um lado, cinco desses Estados‑Membros contestam a proporcionalidade enquanto tal dessas regras. Alegam, em particular, que as disposições impugnadas da referida diretiva não são adequadas para alcançar os objetivos declarados, que vão além do necessário para atingir esses objetivos e que os seus efeitos negativos são desproporcionados em relação aos benefícios esperados.

905. Por outro lado, todos os seis Estados‑Membros contestam também a análise da proporcionalidade efetuada pelo legislador da União e, em particular, a falta de uma avaliação de impacto sobre a versão final da disposição tal como foi finalmente adotada.

906. Há que analisar separadamente estes dois aspetos.

1)      Quanto aos fundamentos relativos à violação do princípio da proporcionalidade

i)      Argumentos das partes

907. Nos seus fundamentos, cinco dos seis Estados‑Membros recorrentes alegam que as diferentes disposições relativas às regras específicas, em matéria de destacamento dos condutores, que contestam (560) não respeitam as exigências decorrentes do princípio da proporcionalidade, por um lado, devido ao caráter inadequado dessas regras e, por outro, devido aos efeitos negativos desproporcionados que a aplicação dessas regras causaria.

–       Quanto ao caráter inadequado do critério baseado no tipo de operações de transporte

908. Vários Estados‑Membros recorrentes sustentam, apoiados a este respeito pela República da Letónia e pela República da Estónia, que o critério escolhido pelo legislador baseado no tipo de operações de transporte é inadequado para a aplicação das regras de destacamento aos condutores do transporte rodoviário internacional.

909. Em primeiro lugar, o caráter inadequado do critério baseado no tipo de operações de transporte decorre da circunstância de o legislador da União não ter tido em conta, quando optou por utilizar o referido critério, a existência de uma ligação real entre o condutor e o território do Estado‑Membro em causa, relacionada com as especificidades dos serviços de transporte.

910. Assim, a República da Lituânia sustenta que aplicar as regras de destacamento em função da natureza das operações de transporte constitui uma medida inadequada que não reflete o conceito de destacamento. Em especial, os n.^os 3 e 7 do artigo 1.° da Diretiva 2020/1057 — que este Estado‑Membro contesta — foram adotados sem uma análise adequada da natureza das operações de transporte internacionais. Em princípio, as regras do destacamento destinam‑se a compensar as despesas suplementares que o trabalhador suporta pelo facto de cumprir as suas obrigações de trabalho num Estado diferente do da sua residência habitual. No entanto, a especificidade do trabalho dos condutores de camiões seria completamente diferente: nos casos de cabotagem de curta duração e de transporte transfronteiriço, os condutores não têm habitualmente nenhuma ligação com o Estado‑Membro de acolhimento, em geral passam muito pouco tempo neste Estado e, portanto, apenas suportam custos mínimos neste Estado.

911. Segundo a Roménia, os critérios de aplicação do regime de destacamento no domínio dos transportes devem ser estabelecidos com especial atenção, a fim de assegurar um justo equilíbrio entre a melhoria das condições sociais e de trabalho dos condutores e a proteção da livre prestação de serviços de transportes rodoviários. Assim, é necessário identificar os elementos que revelem a existência de uma ligação suficiente entre o condutor e o Estado‑Membro de acolhimento. A ligação suficiente, enquanto elemento central que permite estabelecer os pressupostos de aplicação do regime de destacamento, deve basear‑se em critérios objetivos, invariáveis e facilmente aplicáveis, adaptados às especificidades do domínio dos transportes rodoviários. Assim, no domínio dos transportes, que se caracteriza por uma grande mobilidade, a ligação suficiente com o território do Estado‑Membro de acolhimento não pode ser determinada com precisão pela operação de transporte, ela própria definida pelo mesmo grau de mobilidade. A avaliação de impacto e vários outros documentos (561) não puseram em evidência a contribuição do critério da operação de transporte para a determinação da ligação suficiente.

912. A República da Polónia sustenta que o critério baseado no tipo de operações de transporte é inadequado para a aplicação das regras do destacamento aos condutores no que respeita às operações bilaterais, à cabotagem e ao tráfego terceiro, pois não tem suficientemente em conta o caráter específico dos serviços de transporte, nem a ligação real entre o condutor e o Estado‑Membro de acolhimento

913. Assim, primeiro, em geral, no âmbito do transporte internacional, os condutores efetuam operações de vários tipos, combinando as operações bilaterais, o tráfego terceiro, as operações de trânsito e a cabotagem. Frequentemente, os novos mandatos são aceites quando o transporte já está em curso, de modo a explorar ao máximo a zona de carga dos meios de transporte utilizados, permitindo às empresas de transporte otimizar os recursos disponíveis, aumentado a eficiência global do transporte. A decisão sobre as condições de trabalho e de emprego aplicáveis deve, portanto, ter em conta tanto a ligação entre o condutor e o Estado cujo território atravessa como as dificuldades práticas e os encargos administrativos e financeiros ligados à aplicação de um número considerável de regulamentações e de exigências formais variadas durante um curto lapso de tempo. Estes elementos foram ignorados pelo legislador da União.

914. Segundo, no entender da República da Polónia, o critério baseado no tipo de operações de transporte é inadequado porque não tem suficientemente em conta a ligação real entre o condutor e o território do Estado em causa. Por um lado, quanto à «relação estreita» com o Estado de estabelecimento — na qual se baseia o considerando 10 da Diretiva 2020/1057 para a não aplicação das regras do destacamento às operações de transporte bilaterais — a República da Polónia salienta que não foi definida e que também não foi tida em conta no caso da operação de cabotagem e do tráfego terceiro em relação aos quais o legislador da União se concentrou na ligação com o Estado de acolhimento (considerandos 9 e 13). Por outro lado, quanto ao outro elemento contemplado nesse considerando, — a saber, o facto de o condutor poder efetuar diversas operações de transporte bilaterais durante uma viagem — a República da Polónia salienta que várias operações poderiam ser também efetuadas no decurso de uma única viagem no âmbito de uma operação de cabotagem e do tráfego terceiro.

915. Além disso, os considerandos da Diretiva 2020/1057 não justificam as isenções para as operações isoladas de tráfego terceiro, previstas no artigo 1.^o, n.^os 3 e 4, da Diretiva 2020/1057, cuja introdução constitui uma brecha na lógica assim definida subjacente à aplicação das regras do destacamento.

916. Nos seus articulados de intervenção, a República da Letónia e a República da Estónia reiteram, em substância, estes mesmos argumentos. Em particular, a República da Letónia acusa as instituições da União de não terem tido em conta, na adoção das disposições em causa, as especificidades das operações de transporte internacional nem a mobilidade excecionalmente elevada dos trabalhadores no setor do transporte internacional. A República da Estónia considera que uma classificação baseada no critério da operação de transporte não permite nenhuma margem de manobra quando se trata de apreciar a existência de uma ligação real entre o condutor e o território do Estado‑Membro de acolhimento no âmbito de uma operação de transporte internacional. À exceção do trânsito e a cabotagem, para todos os outros tipos de operações de transporte é necessário proceder a uma análise casuística da existência de um elemento de conexão, ou examinar conjuntamente a condição da duração do serviço prestado e os indicadores quantitativos, como a natureza e o número de operações de transporte, manifestamente relacionados com o trabalho realizado no Estado‑Membro de acolhimento.

917. Em segundo lugar, vários Estados‑Membros alegam que existem outros critérios ou parâmetros mais adequados do que o baseado no tipo de operações de transporte para determinar as regras de destacamento dos condutores. Em particular, um desses critérios é o baseado na duração da permanência dos condutores no Estado de acolhimento, critério que tinha sido inicialmente adotado pela Comissão na proposta de diretiva destacamento.

918. Assim, a República da Lituânia sustenta que o critério da duração da permanência do condutor no Estado de acolhimento constitui um exemplo de critérios objetivos que estabelecem uma ligação factual com o Estado em que o trabalho é efetivamente prestado, mesmo que outros critérios possam ser aplicados se forem objetivamente justificados, assegurem uma ligação suficiente com o Estado‑Membro no qual o trabalho é prestado e sejam conformes com o princípio da proporcionalidade. Este Estado‑Membro sublinha que, quando o Tribunal de Justiça apreciou o critério temporal no Acórdão Federatie Nederlandse Vakbeweging, só se pronunciou sobre as operações de cabotagem, mas não apreciou as operações de transporte bilaterais e de transporte terceiro à luz desse critério.

919. Segundo a República da Bulgária e a República de Chipre, uma medida adequada e menos restritiva do que a utilização do critério baseado no tipo de operação de transporte seria isentar o transporte internacional na íntegra. Tal isenção justificar‑se‑ia tendo em conta a situação particular do transporte internacional e a sua elevada mobilidade que faz com que não haja uma ligação suficiente com o território dos Estados‑Membros diferentes do Estado‑Membro de estabelecimento. Uma isenção total realizaria todos os objetivos prosseguidos. A aplicação das regras de destacamento a todo o setor do transporte internacional, com um limiar temporal, seria mais adequada do que o modelo híbrido, mas colocaria graves problemas, uma vez que o seu impacto seria sempre desproporcionado em termos de custos, de encargos administrativos impostos às PME e de dificuldades relacionadas com a interpretação e a aplicação das regras. Outra alternativa que proporcionaria clareza e garantiria uma ligação suficiente seria o cumprimento, no âmbito de operações de tráfego terceiro, de um mínimo de tarefas determinadas e enumeradas, num Estado‑Membro específico e durante um determinado mês, por exemplo, trabalhos de carga ou descarga de mercadorias, de manutenção ou de limpeza dos veículos de transporte.

920. A Roménia alega que a pertinência da aplicação do elemento temporal (a duração mínima da atividade) para efeitos de identificação da ligação suficiente com o território do Estado‑Membro de acolhimento resulta tanto do quadro jurídico geral aplicável ao destacamento como da avaliação de impacto.

921. Assim, por um lado, o facto de regulamentar o destacamento no domínio dos transportes sem tomar em consideração o critério temporal produziria, primeiro, efeitos contrários ao objetivo prosseguido, de alcançar um equilíbrio entre a melhoria das condições sociais e de trabalho dos condutores e o facto de facilitar o exercício da livre prestação de serviços de transporte rodoviário baseada numa concorrência leal e, segundo, constituiria uma violação do artigo 5.° do Protocolo n.^o 2 relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade (562), segundo o qual qualquer encargo deve ser o menos elevado possível e proporcional ao objetivo a realizar..

922. Por outro lado, a Avaliação de Impacto — Vertente Social referia especificamente os custos excessivos para os transportadores em relação aos benefícios para os condutores, quando o regime de destacamento é aplicado a operações de transporte que não são efetuadas de forma frequente ou quando o trabalho não é substancial ou significativo. A Avaliação de Impacto — Vertente Social concluía que um justo equilíbrio entre os custos administrativos e a melhoria das condições sociais e de trabalho para os condutores só pode ser alcançado quando o condutor trabalha no Estado‑Membro de acolhimento durante um período mais longo.

923. A Roménia refere‑se ao Acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de março de 2011, Koelzsch (C‑29/10, EU:C:2011:151, a seguir «Acórdão Koelzsch»), no qual o Tribunal de Justiça estabeleceu os critérios que permitem identificar «o Estado com o qual o trabalho apresenta uma conexão significativa», quando as atividades de transporte são efetuadas em vários Estados‑Membros, para efeitos da aplicação da Convenção sobre a lei aplicável às obrigações contratuais, aberta à assinatura em Roma, em 19 de junho de 1980 (563). O Tribunal de Justiça salientou que, tendo em conta a natureza do trabalho no setor do transporte internacional, quando se trata de determinar o Estado com o qual o trabalho apresenta uma conexão significativa, há que ter em conta todos os elementos que caracterizam a atividade do trabalhador, designadamente o lugar a partir do qual o trabalhador efetua as suas missões de transporte, recebe instruções sobre as mesmas e organiza o seu trabalho, bem como o lugar em que se encontram as ferramentas de trabalho. Importa também verificar quais os locais onde o transporte é habitualmente efetuado, os locais de descarga da mercadoria, os locais de descarga da mercadoria bem como o lugar aonde o trabalhador regressa após as suas missões.

924. A República da Polónia alega que o legislador da União omitiu os outros elementos que atestam a ligação entre o condutor e o Estado de acolhimento, nomeadamente a duração da permanência do condutor no território do Estado de acolhimento. Segundo este Estado‑Membro, o critério temporal deve ser tido em conta para assegurar a proporcionalidade das medidas relativas à aplicação das regras de destacamento dos trabalhadores. A proposta de diretiva destacamento baseava‑se precisamente neste critério temporal e a avaliação de impacto elaborada pela Comissão afirmava que este critério é o que melhor corresponde ao caráter móvel dos serviços de transporte, tendo em conta tanto a situação dos condutores como a dos transportadores, bem como as medidas jurídicas existentes e propostas.

925. A República da Polónia salienta que a duração da permanência no Estado de acolhimento também pode ser comparável no âmbito de todas as operações de transporte que considera, a saber, as operações de transporte bilaterais, tráfego terceiro e operações de cabotagem. Assim, a duração da permanência do condutor no Estado de acolhimento pode ser muito curta, tanto no que respeita ao tráfego terceiro como à operação de cabotagem. Ao efetuar estas operações, o condutor pode passar menos tempo no Estado de acolhimento do que no âmbito das operações de transporte bilaterais ou de trânsito. Por conseguinte, é difícil evocar uma ligação suficiente suscetível de justificar a aplicação das regras de destacamento. O Acórdão Federatie Nederlandse Vakbeweging não é vinculativo para o legislador da União, na medida em que esse acórdão não se opõe nem a uma derrogação mais aprofundada em relação à cabotagem, nem à adoção de um critério temporal como critério determinante do âmbito de aplicação das regras de destacamento para as operações de transporte internacional.

926. Neste contexto, a República da Polónia refere‑se ao Acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de março de 2001, Mazzoleni e ISA (C‑165/98, EU:C:2001:162, a seguir «Acórdão Mazzoleni»). Tendo em conta que a obrigação de garantir aos condutores uma remuneração correspondente ao salário do Estado de acolhimento é uma das consequências mais importantes da aplicação das regras de destacamento aos condutores, esse acórdão é pertinente para efeitos da apreciação da proporcionalidade das disposições contestadas da Diretiva 2020/1057. Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça declarou que incumbia às autoridades competentes do Estado‑Membro de acolhimento avaliar todos os elementos pertinentes para determinar se a aplicação da respetiva regulamentação que impõe um salário mínimo era necessária e proporcionada. Esta avaliação implicava, por um lado, que as autoridades competentes atendessem, designadamente, à duração das prestações de serviço, à respetiva previsibilidade, ao facto de os empregados terem sido efetivamente deslocados para o Estado‑Membro de acolhimento ou de continuarem a estarem ligados à base operacional da entidade patronal no seu Estado‑Membro de estabelecimento. Por outro lado, há que garantir que a proteção de que gozam os empregados do Estado‑Membro de estabelecimento é equivalente à do Estado‑Membro de acolhimento.

927. A República da Polónia sustenta que o artigo 3.^o, n.^os 2 a 5, da Diretiva 96/71 teve parcialmente em conta esses critérios, ao prever possíveis isenções da aplicação das condições de trabalho e de emprego do Estado de acolhimento devido à curta duração do destacamento, à natureza dos serviços prestados ou à natureza do trabalho efetuado. No entanto, nenhuma destas isenções é aplicável aos condutores. Todavia, a redação das disposições em causa, que foi adotada, ignora simultaneamente o critério temporal e outros elementos de ligação do condutor ao Estado de estabelecimento, como os critérios indicados no Acórdão Koelzsch, já referido.

928. Além disso, a ligação entre a operação e a carga e/ou descarga no território do Estado de estabelecimento do transportador é também decisiva para determinar a aplicabilidade das regras de destacamento. Com efeito, a carga e/ou descarga no Estado de acolhimento tem lugar no âmbito de todas as operações de transporte mencionadas. Por último, há que considerar a viagem do condutor na sua globalidade. Com efeito, mesmo que toda a operação de cabotagem seja efetuada no território do Estado de acolhimento, tal só é possível na sequência de um transporte rodoviário internacional.

929. Em terceiro lugar, o caráter inadequado do critério baseado no tipo de operações de transporte decorre das incertezas e das dificuldades relativas à aplicação desse critério.

930. Assim, a República da Lituânia alega que resulta da avaliação de impacto que, devido à elevada mobilidade no setor do transporte rodoviário internacional, a aplicação da diretiva relativa ao destacamento de trabalhadores suscita dificuldades jurídicas especiais.

931. A Roménia sustenta que a aplicação do critério relativo ao tipo de operação de transporte gera incertezas em termos de identificação do Estado‑Membro de acolhimento e, por conseguinte, da legislação aplicável. Estas incertezas são a consequência direta da regulamentação de um critério que não permite estabelecer uma ligação suficiente com o Estado‑Membro de acolhimento. Assim, a aplicação do critério relativo ao tipo de operação de transporte e das variáveis relativas à carga/descarga de mercadorias e à tomada/largada de passageiros, em primeiro lugar, afigura‑se difícil. O transportador do Estado‑Membro de estabelecimento deve poder qualificar a situação do seu trabalhador antes do início de qualquer operação de transporte. Com efeito, o artigo 1.^o, n.^o 11, alínea a), da Diretiva 2020/1057 obriga o referido transportador a apresentar uma declaração de destacamento às autoridades nacionais competentes de um Estado‑Membro em que o condutor esteja destacado, o mais tardar no início do destacamento. Assim, a segurança jurídica e a clareza na identificação das hipóteses de destacamento e da legislação social aplicável constitui uma condição prévia do cumprimento, pelos transportadores, das obrigações decorrentes do direito da União.

932. Todavia, a aplicação do critério relativo ao tipo de operação de transporte não oferece uma solução clara em termos de identificação do Estado‑Membro de acolhimento e da legislação aplicável. Assim, não é claro se a aplicação do critério da operação de transporte pressupõe a identificação de um único Estado‑Membro de acolhimento com o qual o condutor tem uma ligação suficiente no contexto geral da operação de transporte em causa, ou se as disposições legais em vigor em todos os Estados‑Membros onde a carga/descarga é efetuada serão cumulativamente aplicáveis, enquanto não estiverem abrangidas pelas exceções previstas no artigo 1.^o, n.^os 3 e 4, da Diretiva 2020/1057. A aplicação apenas do critério da operação de transporte não permite resolver a questão da identificação da legislação aplicável, na medida em que as condições da ligação suficiente entre o condutor e um ou todos os Estados‑Membros envolvidos nas operações de transporte não estão estabelecidas por lei.

933. Por outro lado, segundo a Roménia, a utilização, na Diretiva 2020/1057, do elemento carga/descarga para determinar a ligação suficiente entre o condutor e o território de um Estado‑Membro de acolhimento, não é ótima. Os condutores não têm competência em matéria de carga/descarga de mercadorias e, na maior parte dos casos, não lhes é pedido que exerçam essas atividades. Só ocasionalmente é que os condutores realizam operações de carga/descarga de mercadorias. Segundo a Roménia, a aplicação do critério da operação de transporte é suscetível de afetar a flexibilidade e a celeridade específicas deste domínio, o que, como resulta da Avaliação de Impacto — Vertente Social, gera situações de incumprimento da legislação. Assim, em caso de alteração, durante a atividade de transporte, do número de atividades adicionais associadas a uma operação de transporte bilateral de mercadorias ou de pessoas, suscetível de tornar o regime de destacamento aplicável, o transportador parece estar impossibilitado de apresentar uma declaração de destacamento às autoridades nacionais competentes do Estado‑Membro em que o condutor é destacado, o mais tardar no início do destacamento, como exige o artigo 1.^o, n.^o 11, alínea a), da Diretiva 2020/1057.

934. A República da Polónia sustenta que as isenções previstas no artigo 1.^o, n.^os 3 e 4, da Diretiva 2020/1054 suscitam dúvidas quanto à sua interpretação, o que indica que se baseiam em critérios construídos de forma inadequada. Quanto ao artigo 1.^o, n.^o 3, da Diretiva 2020/1057, tendo em conta que a carga/descarga só pode, em princípio, ter lugar no Estado atravessado pelo condutor, parece referir‑se apenas aos Estados situados no trajeto da operação de transporte bilateral. Além disso, em caso de isenção, não é claro em que momento deve começar a aplicação das regras do Estado de acolhimento quando o condutor efetua uma atividade adicional de carga/descarga não abrangida pela isenção. Existem dúvidas análogas quanto à interpretação do artigo 1.^o, n.^o 4, da Diretiva 2020/1057, no que respeita à recolha de viajantes. Além disso, é difícil compreender as razões pelas quais foram autorizadas duas isenções no que respeita ao transporte de mercadorias, quando só existe uma no transporte de pessoas. Também não há justificação objetiva a este respeito.

935. Em quarto lugar, a Roménia alega que a regulamentação do destacamento no domínio dos transportes à luz do critério da operação de transporte tem consequências diretas no mercado. Tanto as operações de transporte não bilaterais (efetuadas por inteiro ou como atividades adicionais) como as operações de transporte combinadas seriam desencorajadas. Neste contexto, a Roménia chama a atenção para as especificidades do mercado dos transportes da União constituído principalmente por PME.

–       Quanto ao caráter inadequado e desnecessário do «modelo híbrido» para contribuir para os objetivos prosseguidos

936. A República da Bulgária e a República de Chipre alegam que, tendo escolhido o «modelo híbrido», acima referido no n.^o 864, as medidas previstas pela Diretiva 2020/1057 não são adequadas, na medida em que não conseguem manter um equilíbrio entre os objetivos que prosseguem e não permitem a realização de nenhum deles.

937. Assim, no que respeita, primeiro, ao objetivo de alcançar condições de trabalho e uma proteção social satisfatórias para os condutores, a remuneração mais elevada de que os condutores poderiam beneficiar, na maior parte das vezes, apenas abrange breves períodos passados no país de carga ou de descarga, pelo que as condições de trabalho e a proteção social dos condutores só muito ligeiramente são melhoradas.

938. No que respeita, segundo, ao objetivo de criar condições adequadas para as empresas e a concorrência leal para os transportadores rodoviários que efetuam tráfego terceiro, o modelo híbrido é sinónimo de concorrência desleal. A vantagem comparativa dos transportadores estabelecidos nos Estados‑Membros periféricos reside nos seus custos mais baixos, que resultam, nomeadamente, de um custo de vida menos elevado e, portanto, de salários mais baixos. Devido à aplicação do modelo híbrido, as transportadoras envolvidas no tráfego terceiro estão numa posição menos competitiva do que as transportadoras que efetuam transportes bilaterais. Tal falsearia a concorrência entre o centro da União, onde os transportadores praticam sobretudo transportes bilaterais, e os Estados‑Membros, como a Bulgária, ou os transportadores efetuam sobretudo operações de transporte terceiro. Em terceiro, no que respeita ao objetivo de facilitar a liberdade de prestar serviços transfronteiriços, o modelo híbrido restringe esta liberdade na medida em que implica um aumento dos custos.

939. Assim, o modelo híbrido não é adequado nem necessário. Não existe um elo de ligação suficientemente forte com nenhum dos países que o condutor atravessa. Tirando o Estado‑Membro de partida ou de destino, os trabalhadores que efetuam um transporte bilateral efetuam o mesmo trabalho que os trabalhadores que efetuam um transporte terceiro. O Estado‑Membro de partida ou de destino não tem qualquer incidência na ligação entre o condutor e o Estado de acolhimento. Em contrapartida, existe uma ligação evidente com um território no âmbito das operações de cabotagem.

940. Não há nenhuma razão válida para que o trabalhador afeto a uma operação de transporte terceiro beneficie de melhores condições de trabalho e de uma melhor proteção social, ao passo que o afetado a uma operação de transporte bilateral não beneficiaria de tal. O país de partida ou de destino da carga não é um critério pertinente para aplicar aos condutores níveis diferentes de proteção social.

–       Quanto aos efeitos negativos desproporcionados

941. Vários Estados‑Membros recorrentes sustentam que as disposições em matéria de destacamento de condutores da Diretiva 2020/1057 são contrárias ao princípio da proporcionalidade, na medida em que geram efeitos negativos desproporcionados relativamente às vantagens que apresentam.

942. Assim, a República da Lituânia alega que as regras de destacamento impõem aos transportadores encargos administrativos particularmente pesados e injustificados, que desencoraja a prestação de serviços noutros Estados‑Membros. Com efeito, quando efetua operações de cabotagem ou de transporte terceiro de curta duração, o prestador de serviços é obrigado a adaptar‑se às exigências do Estado‑Membro do lugar da prestação. Aplicar pontualmente as regras de destacamento, pelo simples facto da natureza da operação, provocaria uma discriminação indireta das empresas de transporte estabelecidas nos Estados periféricos, desencorajaria a prestação de serviços a curto prazo e, em substância, restringiria a concorrência. Tal afetaria sobretudo as PME, que representam 99 % de todo o mercado dos transportes da União. É, aliás, provável que as PME deixem de realizar operações de cabotagem e de transporte transfronteiriço ou que decidam transferir a sua atividade para os Estados‑Membros situados no centro da União ou em torno deste. Até à adoção da Diretiva 2020/1057, não existiam encargos administrativos nesta matéria. Assim, não se pode considerar que a Diretiva 96/71 acarretava encargos administrativos, uma vez que não houve unanimidade para incluir os condutores no seu âmbito de aplicação.

943. A República da Bulgária e a República de Chipre alegam que a aplicação das regras de destacamento ao transporte terceiro terá um impacto significativo e efeitos nefastos nos transportadores em causa. Com efeito, as regras de destacamento implicarão custos de mão de obra suplementares e sobretudo custos administrativos muito significativos relacionados, pelo menos, com dois aspetos. Em primeiro, incluem os custos de conformidade com os requisitos administrativos e as medidas de controlo dos diferentes Estados‑Membros (e que são mais elevados do que os custos de destacamento tradicional). Em segundo, incluem custos relacionados com a documentação de cada destacamento e com a aplicação das regras do Estado de acolhimento. Tendo em conta a multiplicidade de países e de operações de transporte, bem como as divergências entre as legislações nacionais, será bastante complicado para o transportador apreciar quando há destacamento e quando não há.

944. Esta apreciação tornar‑se‑ia ainda mais complicada devido à falta de clareza na Diretiva 2020/1057 quanto às regras de destacamento que devem ser aplicadas ao transporte terceiro. O cálculo para determinar os dias e a duração do destacamento do condutor, que os transportadores devem efetuar distinguindo entre transporte terceiro e transportes bilaterais e incluindo, em seguida, e aplicando as diversas regras nacionais de cada Estado‑Membro, constitui um encargo pesado para esses transportadores, cuja maioria são PME. Além disso, a referida falta de clareza dá origem a interpretações divergentes entre Estados‑Membros, o que inflaciona ainda mais os encargos administrativos e os custos. O Comité das Regiões Europeu (564), bem como estudos realizados alertaram sobre o facto de as regras de destacamento implicarem um aumento dos custos administrativos dos operadores (565).

945. O encargo imposto aos transportadores do tráfego terceiro seria tão difícil de suportar que poderia implicar uma reorientação para outros tipos de atividade, uma deslocalização para países terceiros, uma redução do volume de negócios, ou mesmo a falência. Por outro lado, é provável que este encargo provoque ineficiências e agrave o impacto ambiental. Além disso, correria o risco de falsear a concorrência, na medida em que a diretiva impugnada não impõe nenhuma obrigação e não se aplica aos transportadores de Estados não membros da União.

946. A Roménia alega igualmente que, tendo em conta os problemas mencionados nos n.^os 931 a 933, supra, relativos ao respeito do princípio da segurança jurídica (as dificuldades em termos de identificação do Estado‑Membro de acolhimento, de celeridade e de flexibilidade), que a regulamentação em causa é suscetível de perturbar a prestação de serviços de transporte pelas PME e de lhes impor obrigações desproporcionadas em relação às vantagens para os condutores.

947. A República da Polónia sustenta que, na sequência da aplicação das disposições em matéria de destacamento de condutores da Diretiva 2020/1057, os transportadores suportarão custos elevados. Estes custos resultam, em primeiro lugar, da necessidade de ajustar a remuneração dos condutores às tarifas em vigor nos Estados atravessados e, em segundo lugar, dos encargos administrativos.

948. No que diz respeito, em primeiro lugar, à remuneração dos condutores segundo as informações constantes da Avaliação de Impacto — Vertente Social, existem diferenças fundamentais entre os Estados‑Membros no que respeita aos níveis salariais dos condutores. Tendo em conta que os custos relacionados com os salários representam cerca de 30 % dos custos de funcionamento dos transportadores, uma alteração tão significativa dos salários constituiria um encargo imenso para as empresas e seria determinante para a sua competitividade. Com efeito, como indica a Comissão, neste setor, a concorrência baseia‑se principalmente nos preços. Deve também salientar‑se que o mercado dos serviços de transporte é dominado pelas PME, que têm um capital limitado. Despesas com este nível de importância poderiam, portanto, ultrapassar as capacidades financeiras dessas empresas, o que conduziria, por conseguinte, à sua falência e ao aumento das práticas ilegais e do falso trabalho por conta própria.

949. Relacionando esses custos com os benefícios dos condutores, a República da Polónia indica que, como salientou a Comissão, no que respeita à luta contra o emprego ilegal e à subavaliação dos salários, só os condutores que passam mais tempo no Estado que atravessam verão a sua situação melhorar. Com efeito, a curta duração de permanência dos outros condutores impedirá um controlo efetivo. Por conseguinte, a aplicação da regulamentação do Estado de trânsito a seu respeito deve ser considerada uma exigência desrazoável.

950. No que respeita, em segundo lugar, aos encargos administrativos, estes gerarão custos suplementares. Apesar de uma aplicação limitada aos condutores dos requisitos estabelecidos na Diretiva 2014/67/UE, será necessário apresentar e traduzir documentos adicionais para cada condutor abrangido pelas regras em matéria de destacamento. Mais importante ainda, os transportadores serão obrigados a analisar permanentemente as operações de transporte efetuadas para determinar a regulamentação aplicável. Se a regulamentação aplicável for a do Estado de trânsito, será necessário proceder à sua tradução e alterar as condições de emprego e de trabalho. Resulta dos cálculos apresentados pelo setor que os custos administrativos ligados à aplicação da regulamentação do Estado de acolhimento relativa ao salário dos condutores podem atingir 14 000 euros por ano para um único transportador. Estes custos nem sequer incluem as despesas ligadas aos controlos e às eventuais coimas.

951. O Conselho, o Parlamento e os intervenientes em seu apoio concluem pela improcedência deste fundamento.

ii)    Análise

–       Observações preliminares

952. Resulta da jurisprudência mencionada nos n.^os 52 e seguintes, supra, que, no caso em apreço, para poder responder aos fundamentos relativos à violação do princípio da proporcionalidade, o Tribunal de Justiça deve verificar se o legislador da União, ao prever, no artigo 1.^o, n.^os 3 a 7, da Diretiva 2020/1057, lido à luz dos considerandos 7 a 13 desta diretiva, as regras específicas relativas ao destacamento de condutores do setor do transporte rodoviário internacional, excedeu manifestamente o amplo poder de apreciação de que dispõe em matéria de política comum dos transportes (566), ao optar por medidas que são manifestamente inadequadas em relação aos objetivos que pretende prosseguir ou que causam inconvenientes desproporcionados em relação aos objetivos pretendidos.

953. A este respeito, saliento que o Tribunal de Justiça reconheceu, também, que a regulamentação, à escala da União, relativa ao destacamento de trabalhadores no âmbito de uma prestação de serviços se insere num domínio em que a ação do legislador da União implica opções de natureza tanto política como económica ou social e em que é chamado a efetuar apreciações e avaliações complexas e que, assim, nesse domínio, o dito legislador dispõe de um amplo poder de apreciação (567).

954. Antes de proceder à análise da proporcionalidade, devo ainda observar, sempre a título preliminar, que, como resulta do considerando 8 da Diretiva 2020/1057, referido no n.^o 844, supra, as disposições desta diretiva quanto às regras específicas relativas ao destacamento de condutores completam as regras gerais relativas ao destacamento de trabalhadores previstas na Diretiva 96/71. Ao excluir a existência de um destacamento no caso de determinados tipos de operações de transporte e ao reconhecer a aplicabilidade desta diretiva em outros determinados casos, as regras da Diretiva 2020/1057, por um lado, limitam e, por outro, especificam o âmbito em que se aplica a Diretiva 96/71. Em relação às regras contidas nesta última diretiva, as regras da Diretiva 2020/1057 constituem, assim, lex specialis. Nestas condições, essas regras devem ser analisadas no contexto jurídico e jurisprudencial da Diretiva 96/71 em que se inscrevem.

955. Neste âmbito, importa, em primeiro lugar, salientar que, como exposto nos n.^os 874 e seguintes, supra, no Acórdão Federatie Nederlandse Vakbeweging, o Tribunal de Justiça confirmou implicitamente, em substância, uma abordagem em matéria de destacamento dos condutores do setor rodoviário baseada numa diferenciação consoante o tipo de operação de transporte, na medida em que ele próprio, nesse acórdão, considerou a regulamentação do destacamento decorrente da Diretiva 96/71 aplicável de forma diferente a tipos de operações de transporte distintos em aplicação do critério da «ligação suficiente», desenvolvido na sua jurisprudência anterior e, em especial, no Acórdão Dobersberger acima referido.

956. Em segundo lugar, o Tribunal de Justiça, no Acórdão Federatie Nederlandse Vakbeweging, já elaborou critérios específicos no que respeita à existência de uma «ligação suficiente», nos termos da jurisprudência, para certos tipos de operações de transporte. Assim, como salientei nos n.^os 877 a 880, supra, declarou, por um lado, que não pode ser considerado «destacado», na aceção da Diretiva 96/71, um motorista que, no âmbito de um transporte rodoviário de mercadorias, transita no território de um Estado‑Membro ou efetua unicamente uma operação de transporte bilateral e, por outro, que um motorista que efetua operações de cabotagem deve, em princípio, ser considerado destacado para o território do Estado‑Membro de acolhimento na aceção da Diretiva 96/71.

957. Em contrapartida, o Tribunal de Justiça não elaborou critérios específicos no que respeita à existência de uma «ligação suficiente» para os outros dois tipos de operações de transporte que são objeto da regulamentação prevista pela Diretiva 2020/1057, a saber, o transporte combinado e o transporte terceiro.

958. Ora, embora o Acórdão Federatie Nederlandse Vakbeweging tenha sido proferido posteriormente à adoção da Diretiva 2020/1057, decorre do efeito ex tunc dos acórdãos do Tribunal de Justiça (568) que a regulamentação do destacamento dos motoristas internacionais no caso do trânsito, das operações de transporte bilaterais e da cabotagem nos termos da Diretiva 96/71, conforme interpretada por esse acórdão, constitui a regulamentação que estava em vigor antes da adoção da Diretiva 2020/1057.

959. Daqui resulta, por um lado, que, salvo alguns aspetos — como as isenções previstas no n.^o 3, terceiro e quarto parágrafos, e no n.^o 4, terceiro parágrafo, do artigo 1.° da Diretiva 2020/1057 — para estes três tipos de transporte a Diretiva 2020/1057 não alterou a regulamentação do destacamento dos condutores em relação à situação existente ao abrigo da Diretiva 96/71.

960. Por outro lado, e por conseguinte, a anulação das disposições da Diretiva 2020/1057 relativas a estes três tipos de transporte não comporta, no essencial, — exceto alguns aspetos — nenhuma alteração a respeito da regulamentação do destacamento dos condutores.

961. Ora, devido ao facto de a Diretiva 2020/1057 ter sido adotada antes do Acórdão Federatie Nederlandse Vakbeweging, não é possível, no caso em apreço, considerar — como é o caso do artigo 1.^o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054, como salientei no n.^o 394, supra —, que, ao adotar a referida diretiva, o legislador da União tenha verdadeiramente «codificado» o direito existente no que respeita a estes três tipos de operações de transporte internacional (569). No entanto, o Tribunal de Justiça deve ter em conta na sua análise da proporcionalidade das medidas em causa que a regulamentação anterior e a que se segue à adoção da diretiva em causa são, pelo menos para estes três tipos de operações de transporte internacional, as mesmas.

962. Nestas condições, em conformidade com a jurisprudência recordada nos n.^os 52 e seguintes e em conformidade com o n.^o 952, supra, no caso em apreço, a análise dos fundamentos relativos à violação do princípio da proporcionalidade à luz do artigo 1.^o, n.^os 3, 4, 5 e 7, da Diretiva 2020/1057, deverá destinar‑se a verificar se, ao adotar uma medida normativa que não altera, relativamente ao direito existente, a regulamentação do destacamento dos condutores no que respeita às operações de transporte bilaterais, ao trânsito e à cabotagem, o legislador da União ultrapassou manifestamente o amplo poder de apreciação de que dispõe em matéria de política comum dos transportes ao optar por uma medida manifestamente inadequada em relação aos objetivos que pretendia prosseguir ou que causaria inconvenientes desproporcionados em relação aos objetivos pretendidos.

963. É, pois, nesta perspetiva que há que examinar os diferentes fundamentos invocados pelos Estados‑Membros recorrentes destinados a pôr em causa a proporcionalidade do artigo 1.^o, n.^os 3 a 7, da Diretiva 2020/1057.

–       Quanto aos objetivos das regras específicas relativas ao destacamento de condutores, previstas pela Diretiva 2020/1057

964. Para poder proceder à análise dos fundamentos relativos à violação do princípio da proporcionalidade, importa, antes de mais, determinar os objetivos prosseguidos pela regulamentação em causa, objetivos cuja legitimidade não é contestada pelos Estados‑Membros recorrentes.

965. Como resulta dos n.^os 841 a 844, supra, e dos considerandos da Diretiva 2020/1057 aí referida, o objetivo geral das regras em matéria de destacamento de transportadores é facilitar a livre prestação de serviços, determinando de forma coordenada o Estado‑Membro cujas condições de trabalho e emprego devem ser aplicadas a um trabalhador que se encontre numa situação transfronteiriça. O objetivo específico da Diretiva 2020/1057 é ter em conta as especificidades do setor do transporte rodoviário, isentando certas categorias de operações das regras em matéria de destacamento, mantendo simultaneamente uma proteção adequada para os trabalhadores. Estes objetivos devem ser apreciados à luz dos aspetos específicos do setor dos transportes anteriormente descritos.

966. Resulta igualmente dos referidos considerandos que o quadro jurídico do destacamento se baseia num equilíbrio entre dois interesses, a saber, por um lado, garantir às empresas a possibilidade de prestarem serviços no mercado interno, destacando trabalhadores do Estado‑Membro onde estão estabelecidas para o Estado‑Membro onde efetuam as suas prestações, e, por outro, proteger os direitos dos trabalhadores destacados. Ao adotar a Diretiva 2020/1057, o legislador da União tentou assim assegurar a livre prestação de serviços numa base equitativa, a saber, num quadro regulamentar que garanta uma concorrência que não se baseie na aplicação, num mesmo Estado‑Membro, de condições de trabalho e de emprego de um nível substancialmente diferente consoante o empregador esteja ou não estabelecido nesse Estado‑Membro.

–       Quanto ao caráter inadequado do critério baseado no tipo de operações de transporte

967. No que respeita, antes de mais, aos argumentos invocados pelos Estados‑Membros recorrentes relativos ao caráter inadequado do critério baseado no tipo de operações de transporte, saliento que o amplo poder de apreciação de que o legislador da União dispõe tanto em matéria de política comum dos transportes (570), como em matéria de regulamentação, à escala da União, relativa ao destacamento de trabalhadores no âmbito de uma prestação de serviços (571), abrange indubitavelmente também a escolha do critério através do qual a existência de uma «ligação suficiente» com o território de um Estado‑Membro é determinada, no respeito dos critérios indicados pelo Tribunal de Justiça na sua jurisprudência.

968. Ora, cada tipo de transporte tomado em consideração no artigo 1.^o, n.^os 3 a 7, da Diretiva 2020/1057 apresenta uma ligação diferente quer com o território do Estado‑Membro de estabelecimento do transportador quer com o território de um ou vários Estados‑Membros de acolhimento. Assim, por exemplo, no caso da cabotagem, uma vez que a operação de transporte decorre exclusivamente no território de um Estado‑Membro de acolhimento diferente do Estado‑Membro de estabelecimento, pode considerar‑se que a execução do trabalho pelo motorista no âmbito dessas operações tem uma ligação suficiente com esse território (572). No caso da operação de transporte bilateral, a operação de transporte tem como ponto de partida ou de chegada o Estado‑Membro de estabelecimento, ao passo que, no caso do trânsito, a operação de transporte decorre no Estado‑Membro de acolhimento, sem que, todavia, o ponto de partida ou de chegada do transporte se situe nesse Estado, o que permite considerar que o condutor exerce as prestações de caráter limitado no território do Estado‑Membro para o qual é enviado (573). Em contrapartida, no caso de operações de transporte não bilaterais (transporte terceiro), a operação de transporte decorre entre dois Estados de acolhimento, o que permite considerar que a prestação do condutor não tem nenhuma relação com o território do Estado‑Membro de estabelecimento do transportador.

969. Estas considerações demonstram, na minha opinião, que, uma vez que cada um dos diferentes tipos de operações de transporte apresenta uma ligação diferente com o território do Estado‑Membro de estabelecimento ou dos Estados‑Membros de acolhimento, um critério que se baseia no tipo de transporte para determinar a existência de uma «ligação suficiente» entre a prestação desse serviço e o território do Estado‑Membro não se afigura manifestamente inadequado. Além disso, contrariamente ao que alguns dos Estados‑Membros recorrentes defendem, esse critério, ao diferenciar a regulamentação em função da ligação entre a prestação e o território do Estado‑Membro em causa, tem efetivamente em conta as especificidades de cada um desses tipos de serviços de transporte. Em vez de se centrar unicamente no território em que o trabalhador está presente, o legislador da União comparou a ligação entre o tipo de serviço prestado ao Estado‑Membro de acolhimento e a ligação ao Estado‑Membro de estabelecimento, a fim de facilitar a prestação desses serviços pelas empresas sem comprometer seriamente a proteção dos direitos dos trabalhadores de que beneficiam os condutores.

970. Daqui resulta, na minha opinião, que, no âmbito da ampla margem de apreciação de que dispõe neste domínio, o legislador da União podia escolher esse critério.

971. Por outro lado, como observei no n.^o 955, supra, no Acórdão Federatie Nederlandse Vakbeweging, o Tribunal de Justiça, em substância, aprovou implicitamente uma abordagem em matéria de destacamento dos condutores do setor rodoviário baseada numa diferenciação consoante o tipo de operação de transporte. Com efeito, o próprio Tribunal de Justiça, nesse acórdão, interpretou a regulamentação do destacamento decorrente da Diretiva 96/71 como aplicável de forma diferente a diferentes tipos de operações de transporte em aplicação do critério da «ligação suficiente».

972. Além disso, como já salientei no n.^o 956, supra, o Tribunal de Justiça, no Acórdão Federatie Nederlandse Vakbeweging, já elaborou critérios específicos no que respeita à existência de uma «ligação suficiente» para as operações de transporte bilaterais, para o trânsito e para a cabotagem. Nestas condições, os Estados‑Membros recorrentes não podem alegar que, para estes tipos de operações de transporte, o critério baseado no tipo de operações de transporte é inadequado porque não tem suficientemente em conta a ligação real entre o condutor e o território do Estado em causa.

973. No que respeita ao transporte combinado, embora o Tribunal de Justiça não tenha fornecido indicações específicas quanto a esta tipologia de operação de transporte, no Acórdão Federatie Nederlandse Vakbeweging, já referido, o Tribunal de Justiça indicou claramente que um transporte transfronteiriço do Estado‑Membro de estabelecimento da empresa de transportes até ao território de outro Estado‑Membro ou inversamente não é abrangido pelo âmbito de aplicação da diretiva relativa ao destacamento de trabalhadores (574). Ora, este raciocínio abrange e, portanto, aplica‑se efetivamente, na minha opinião, às operações mencionadas no artigo 1.^o, ponto 6, da Diretiva 2020/1057, que passou a excluir integralmente a existência de um destacamento para os troços rodoviários iniciais ou finais de uma operação de transporte combinado que, por si só, forem constituídos por operações de transporte bilaterais.

974. No que respeita às operações de transporte não bilaterais, salientei nos n.^os 858 e 859, supra, que, contrariamente ao que acontece com os outros tipos de operações de transporte acima referidos, a Diretiva 2020/1057 não prevê, no seu artigo 1.^o, nenhum número que regule normativamente o destacamento dos condutores para este tipo de operações de transporte. Limita‑se a enunciar no seu considerando 13 que, uma vez que este tipo de operações se caracteriza pelo facto de condutores efetuarem transportes internacionais fora do Estado‑Membro de estabelecimento onde a empresa que efetua o destacamento se encontra, os serviços prestados estão ligados aos Estados‑Membros de acolhimento em causa e não ao Estado‑Membro de estabelecimento.

975. Por conseguinte, a Diretiva 2020/1057 clarifica apenas que, nos casos de operações de transporte terceiro, existe sempre um destacamento do condutor, na medida em que, sendo a prestação fornecida fora do Estado‑Membro de estabelecimento, não existe uma ligação suficiente com esse Estado. No entanto, não esclarece de forma precisa qual será a regulamentação aplicável ao destacamento, ou mais precisamente com qual dos Estados‑Membros de acolhimento em causa, a prestação terá uma ligação suficiente.

976. A este respeito, recordo que resulta da jurisprudência que um considerando não constitui, em si mesmo, uma norma jurídica e, portanto, não tem valor jurídico próprio, mas permite esclarecer a interpretação a dar a uma norma jurídica ou a um conceito jurídico previsto no ato em que figura (575). Daqui resulta que o Estado‑Membro de acolhimento com o qual existe uma ligação suficiente entre a prestação e o seu território e cuja legislação será, assim, aplicável, deve ser determinado aplicando os critérios indicados pela jurisprudência, conforme expostos no n.^o 876, supra (576).

977. No que respeita ao transporte terceiro, importa, todavia, também salientar que o legislador decidiu facilitar a realização de operações de transporte eficazes pelas empresas, excluindo determinadas operações de transporte terceiro, ligadas a operações de transporte bilaterais do âmbito de aplicação do regime de destacamento, como está previsto nas isenções na aceção do artigo 1.^o, n.^o 3, terceiro e quarto parágrafos, e n.^o 4, terceiro parágrafo, da Diretiva 2020/1057. Para todas estas operações de transporte terceiro não há destacamento e, por conseguinte, são aplicáveis as regras do Estado‑Membro de estabelecimento do transportador.

978. Resulta de todas as considerações precedentes que, ao adotar regras setoriais em matéria de destacamento dos condutores no setor do transporte rodoviário baseadas na existência de uma ligação suficiente entre o condutor e o serviço prestado ao território de um Estado‑Membro que se baseiam num critério que distingue entre os diferentes tipos de operações de transporte em função do grau de ligação ao território desse Estado‑Membro, o legislador da União, no âmbito da ampla margem de apreciação de que dispõe neste domínio, não aplicou um critério manifestamente inadequado em relação aos objetivos que pretendia prosseguir pela regulamentação em causa.

979. Esta apreciação não pode ser posta em causa pelos argumentos apresentados pelos Estados‑Membros recorrentes.

980. Em primeiro lugar, os Estados‑Membros recorrentes alegam a existência de outros critérios ou parâmetros mais adequados do que o baseado no tipo de operações de transporte para determinar as regras de destacamento dos condutores.

981. A este respeito, quanto, primeiro, ao argumento da República da Bulgária e da República de Chipre segundo o qual uma medida adequada e menos restritiva do que a utilização do critério baseado no tipo de operação de transporte que consistiria em subtrair integralmente o transporte internacional às regras em matéria de destacamento e às condições de trabalho e de emprego no Estado‑Membro de acolhimento não permitiria alcançar um equilíbrio entre os diferentes interesses em presença, na medida em que tal solução não responde manifestamente ao objetivo primário da Diretiva 2020/1057 da proteção social dos trabalhadores, nem contribuiria para tornar a concorrência mais leal para assegurar a livre prestação de serviços numa base equitativa, a saber, num quadro regulamentar que garanta uma concorrência. Por outro lado, tal solução já tinha sido considerada e afastada pela Comissão durante o processo legislativo (577).

982. No que respeita, segundo, à utilização de um critério baseado na duração da permanência dos condutores no Estado de acolhimento, este poderia, em abstrato, ter sido um critério que o legislador da União teria podido considerar para estabelecer as regras relativas ao destacamento dos condutores. Com efeito, tal como será analisado mais pormenorizadamente nos n.^os 1024 e seguintes infra, a Comissão tinha adotado este critério na proposta de diretiva destacamento.

983. Todavia, como resulta dos n.^os 53 e 56, supra, e da jurisprudência aí referida, não cabe ao Tribunal de Justiça substituir a apreciação do legislador da União pela sua própria apreciação no exercício de uma competência que implica opções de natureza política, económica e social e apreciações complexas. Com efeito, incumbe ao Tribunal de Justiça verificar se o legislador da União excedeu manifestamente os limites do seu poder de apreciação no que se refere às apreciações e avaliações complexas que teve de efetuar, optando por medidas manifestamente inadequadas face ao objetivo prosseguido. Assim, não se trata de saber se uma medida adotada nesse domínio era a única ou a melhor possível, visto que só o caráter manifestamente inadequado desta em relação ao objetivo que as instituições competentes pretendem prosseguir pode afetar a legalidade de tal medida.

984. Ora, resulta da análise que desenvolvi nos n.^os 967 a 978, supra, que o critério baseado na tipologia de operação de transporte utilizado pelo legislador da União na Diretiva 2020/1057 não é manifestamente inadequado em relação aos objetivos que esse legislador pretendia prosseguir com a regulamentação em causa.

985. Além disso, como foi salientado na análise dos outros atos do pacote de mobilidade (578), cabe ao legislador, no âmbito da ampla margem de apreciação de que dispõe em matéria de política comum dos transportes, ponderar os diferentes objetivos e interesses em jogo, escolhendo a medida específica que visa melhorar as condições de trabalho dos condutores que considere oportuna, desde que esta medida seja adequada a atingir os objetivos que o legislador pretende prosseguir. A procura deste equilíbrio resulta essencialmente de uma decisão política, para a qual o legislador deve, como o Tribunal de Justiça já declarou, dispor de um amplo poder de apreciação (579).

986. Nestas condições, mesmo que fossem possíveis outras medidas que estabelecessem as regras relativas ao destacamento dos condutores, como medidas que aplicam um critério baseado na duração da permanência dos condutores no Estado de acolhimento, tal não implica uma violação do princípio da proporcionalidade pelo legislador da União, na medida em que a medida escolhida pelo legislador não é manifestamente inadequada.

987. Decorre destas considerações que todos os outros argumentos invocados pelos Estados‑Membros, incluindo os baseados em precedentes na jurisprudência do Tribunal de Justiça (580), destinados a demonstrar que o critério baseado na duração seria mais adequado do que o critério que acabou por ser adotado na Diretiva 2020/1057 são inoperantes e devem, assim, ser julgados improcedentes.

988. Em segundo lugar, alguns Estados‑Membros sustentam que o critério baseado no tipo de operação de transporte é inadequado na medida em que criaria incertezas quanto à identificação do Estado‑Membro de acolhimento e, portanto, da legislação aplicável.

989. A este respeito, observo, todavia, a título geral, que, como resulta expressamente do considerando 7, a abordagem seguida pelo legislador visava facilitar a aplicação das regras setoriais em matéria de destacamento dos condutores. Nesta perspetiva, em aplicação do referido critério baseado no tipo de operação de transporte, a Diretiva 2020/1057 isenta determinadas operações de transporte da aplicação da Diretiva 96/71 e a contrario, as operações que não estão isentas continuam sujeitas a esta diretiva relativa ao destacamento de trabalhadores.

990. Assim, no que se refere às operações de transporte bilaterais, ao trânsito e às partes das operações de transporte combinadas, tal como determinadas à luz do seu artigo 1.^o, ponto 6, a Diretiva 2020/1057 estabelece claramente que não há destacamento do condutor e que, portanto, se aplica a lei do Estado‑Membro de estabelecimento da empresa de transportes. Em contrapartida, no que se refere à cabotagem, a diretiva estabelece claramente que há destacamento no Estado‑Membro de acolhimento em cujo território se efetua o transporte. Por conseguinte, a legislação desse Estado‑Membro aplica‑se ao destacamento. Por último, no que respeita às operações de transporte não bilaterais (transporte terceiro), como salientei nos n.^os 858, 859 e 974, supra, a Diretiva 2020/1057 clarifica que há destacamento, mas não especifica em que Estado‑Membro de acolhimento ocorre o destacamento. Este Estado deve ser determinado caso a caso com base numa análise baseada nos critérios desenvolvidos na jurisprudência, o que cabe à empresa fazer.

991. Neste contexto, não saliento nenhuma incerteza que a Diretiva 2020/1057 crie quanto à identificação do Estado‑Membro em causa e, por conseguinte, quanto à legislação aplicável no que respeita às operações de transporte mencionadas no número anterior. Pelo contrário, a Diretiva 2020/1057 aboliu a incerteza decorrente da aplicação diferente, nos diferentes Estados‑Membros, das disposições da Diretiva 96/71 antes da adoção da nova regulamentação.

992. A Roménia e, sobretudo, a República da Polónia visam, contudo, as isenções estabelecidas no terceiro e quarto parágrafos do n.^o 3 e no terceiro parágrafo do n.^o 4 do artigo 1.° da Diretiva 2020/1057.

993. A este respeito, quanto à questão de saber a partir de que momento se aplicam as regras de destacamento, partilho da opinião do Conselho segundo a qual resulta claramente do próprio texto do artigo 1.^o, n.^o 3, da Diretiva 2020/1057 que, quando mais de uma operação adicional é realizada durante a viagem de ida de uma determinada operação bilateral, o Estado‑Membro em causa não pode de modo algum aplicar a isenção para as operações bilaterais. No que respeita às dúvidas relativas ao artigo 1.^o, n.^o 4, da Diretiva 2020/1057, não se pode deixar de observar que a República da Polónia não explica quais as dúvidas que tem. No que respeita à razão pela qual uma única operação adicional é autorizada e não mais, trata‑se de uma opção política do legislador para encontrar um justo equilíbrio entre interesses em causa, no âmbito do qual o referido legislador tem um amplo poder de apreciação como indicado, inter alia, no n.^o 985, supra. Por último, no que diz respeito à razão pela qual é autorizada uma operação adicional no âmbito de uma viagem bilateral a partir do Estado‑Membro de estabelecimento, mas se não tiver sido realizada nenhuma operação adicional durante a viagem a partir do Estado‑Membro de estabelecimento são autorizadas duas operações no trajeto de regresso, o Conselho explicou que esta está relacionada com a possibilidade de aplicar as regras referidas no considerando 9. Quando o condutor deixa o Estado‑Membro de estabelecimento, é impossível às autoridades de controlo saber quantas operações adicionais o condutor efetuará em seguida no trajeto de volta. No entanto, durante a viagem de regresso, as autoridades de controlo podem saber o que o condutor fez anteriormente.

994. Em terceiro lugar, a Roménia alega que a Diretiva 2020/1057 tem consequências diretas no mercado e é suscetível de desencorajar determinadas atividades de transporte.

995. A este respeito, como salientei nos n.^os 841 a 844 e 964 a 966, supra, o objetivo declarado da Diretiva 2020/1057 é alcançar um justo equilíbrio para garantir condições de trabalho e uma proteção social satisfatórias para os condutores, por um lado, e condições adequadas para as empresas e de concorrência leal para os transportadores rodoviários, por outro. Daqui resulta que, ao garantir uma proteção acrescida dos trabalhadores destacados, a Diretiva 2020/1057 se destina a assegurar o cumprimento da livre prestação de serviços na União no âmbito de uma concorrência que não depende de diferenças excessivas nas condições de trabalho e de emprego aplicadas, num mesmo Estado‑Membro, às empresas de diferentes Estados‑Membros.

996. Neste contexto, a validade da referida Diretiva 2020/1057 não pode ser posta em causa pelo facto de o legislador da União não ter favorecido certas atividades no mercado em detrimento da redução da proteção social dos trabalhadores. Com efeito, como acabo de salientar no n.^o 985, supra, tal ponderação está inteiramente abrangida pelo poder discricionário de que o legislador da União dispõe no caso em apreço.

–       Quanto ao caráter inadequado e desnecessário do «modelo híbrido» para contribuir para os objetivos prosseguidos

997. No que respeita aos fundamentos e argumentos apresentados pela República da Bulgária e pela República de Chipre relativamente ao caráter inadequado e desnecessário do «modelo híbrido» para contribuir para os objetivos prosseguidos pela diretiva, refiro‑me, antes de mais, às considerações expostas, inter alia, no n.^o 985, supra, das quais resulta, por um lado, que cabe ao legislador da União ponderar os diferentes objetivos e interesses em jogo, escolhendo a medida específica adequada para encontrar um justo equilíbrio entre esses objetivos e interesses, e, por outro, que a procura deste equilíbrio resulta de uma opção política sobre a qual o legislador dispõe de uma ampla margem de apreciação.

998. A este respeito, já salientei no n.^o 60, supra, que o legislador deve encontrar um equilíbrio entre os diferentes interesses baseando‑se na situação que prevalece em toda a União, e não na situação particular de um único Estado‑Membro. Além disso, salientei nos n.^os 219 e 220, supra, que resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o legislador da União não pode ser privado da possibilidade de adaptar um ato legislativo, nomeadamente no setor da política comum dos transportes, a qualquer alteração de circunstâncias ou a qualquer evolução dos conhecimentos, tendo em conta a missão que lhe incumbe de velar pela proteção dos interesses gerais reconhecidos pelo Tratado FUE e de ter em conta os objetivos transversais da União consagrados no artigo 9.^o TFUE, entre os quais figuram as exigências relacionadas com a promoção de um nível elevado de emprego e a garantia de uma proteção social adequada (581).

999. Em particular, o Tribunal de Justiça já reconheceu a este respeito que, tendo em conta as evoluções importantes que afetaram o mercado interno, entre as quais figuram os sucessivos alargamentos da União, o legislador da União tinha o direito de adaptar um ato legislativo, a fim de proceder a um reequilíbrio dos interesses em causa com o objetivo de aumentar a proteção social dos condutores através da alteração das condições em que se exerce a livre prestação de serviços (582).

1000. Nesta perspetiva, no que diz respeito à alegação de que os transportadores rodoviários dos Estados‑Membros situados na periferia da União seriam mais afetados pelas regras em matéria de destacamento de condutores adotadas na Diretiva 2020/1057, o regime de destacamento aplicar‑se‑á mais frequentemente às empresas que destacam com maior regularidade trabalhadores para prestar serviços que não têm ligação ao território do Estado‑Membro de estabelecimento. As medidas da União têm inevitavelmente efeitos desiguais nos diferentes Estados‑Membros e nos diferentes operadores económicos, em função das escolhas efetuadas por estes últimos quanto à orientação das suas atividades comerciais e ao seu local de estabelecimento. As regras em questão aplicam‑se, no entanto, de forma igual a todos os Estados‑Membros.

–       Quanto aos efeitos negativos desproporcionados

1001. Vários Estados‑Membros recorrentes sustentam que as disposições em matéria de destacamento de condutores da Diretiva 2020/1057 são contrárias ao princípio da proporcionalidade, na medida em que geram efeitos negativos desproporcionados relativamente às vantagens que apresentam. Estes Estados‑Membros consideram, por um lado, os custos decorrentes do cumprimento da nova legislação (como a necessidade de ajustar a remuneração dos condutores às tarifas em vigor nos Estados atravessados) e, por outro, os custos relacionados com os encargos administrativos.

1002. A este respeito, saliento, todavia, que, no que respeita às operações de transporte bilaterais, ao trânsito e à cabotagem, a Diretiva 2020/1057 não pode ser qualificada de fonte de um quadro regulamentar recentemente criado e mais pesado. Com efeito, como resulta do n.^o 959, supra, a regulamentação do destacamento corresponde à que já estava em vigor antes da adoção da Diretiva 2020/1057. Nestas condições, para estes tipos de transporte não se pode alegar que os encargos que recaem sobre os operadores seriam aumentados de alguma forma porque, quando muito, já resultavam da própria Diretiva 96/71, muito antes da adoção da Diretiva 2020/1057.

1003. No que respeita, em seguida, à regulamentação prevista no artigo 1.^o, ponto 6, da Diretiva 2020/1057, relativamente ao transporte combinado, trata‑se de uma isenção da aplicação das regras da Diretiva 96/71, para os trajetos aí mencionados, que normalmente seriam abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva 96/71. Daqui resulta que também esta disposição não pode gerar cortes adicionais relacionados com o destacamento dos condutores em relação à disciplina antecedente.

1004. No que respeita às operações de transporte não bilaterais, saliento que, embora seja verdade que, como resulta do n.^o 975, supra, a Diretiva 2020/1057 clarifica que haverá, em princípio, um destacamento do condutor, esta diretiva prevê nos terceiro e quarto parágrafos do n.^o 3 e no terceiro parágrafo do n.^o 4 do artigo 1.^o, isenções para toda uma série de operações de transporte terceiro ligadas a uma operação de transporte bilateral.

1005. Além disso, há que salientar que a abolição da incerteza resultante da aplicação diferente nos diferentes Estados‑Membros é suscetível de reduzir, em geral, os custos das empresas. Por outro lado, o legislador adotou também regras administrativas especiais, menos onerosas, para todos os tipos de operações de transporte que contribuam para reduzir os encargos dos transportadores rodoviários que destacam condutores em comparação com o quadro jurídico aplicável antes da adoção da Diretiva 2020/1057.

1006. Em todo o caso, os Estados‑Membros em questão não demonstraram que, em conformidade com a jurisprudência referida no n.^o 59, supra, os inconvenientes para as empresas de transporte, decorrentes da regulamentação prevista pela Diretiva 2020/1057 para o transporte terceiro, seriam proporcionais às vantagens que este apresenta.

1007. Em conclusão, tendo em conta todas as considerações precedentes, considero que há que julgar improcedentes todos os fundamentos relativos à alegação de que, ao adotar o artigo 1.^o, n.^os 3 a 7, da Diretiva 2020/1057, lido à luz dos considerandos 7 a 13 desta diretiva, que prevê as regras específicas relativas ao destacamento de condutores no setor do transporte rodoviário internacional, o legislador da União excedeu manifestamente o seu amplo poder de apreciação.

2)      Quanto aos fundamentos relativos à análise da proporcionalidade pelo legislador da União

i)      Argumentos das partes

1008. Todos os seis Estados‑Membros que impugnaram a Diretiva 2020/1057 contestam a análise da proporcionalidade efetuada pelo legislador da União e, em particular, a falta de uma avaliação de impacto sobre a versão final das disposições que estabelecem regras específicas relativas ao destacamento de condutores no setor do transporte rodoviário previstas no artigo 1.^o, n.^os 3 a 7, da referida diretiva.

1009. A República da Lituânia sustenta que a adoção do artigo 1.^o, n.^os 3 e 7, da Diretiva 2020/1057 viola formalidades essenciais, na medida em que os efeitos destas disposições não foram devidamente avaliados. A este respeito, este Estado‑Membro refere‑se ao artigo 11.^o, n.^o 3, TUE, aos artigos 2.° e 5.° do Protocolo n.^o 2 relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, bem como ao Acordo Interinstitucional.

1010. Na sua proposta de diretiva destacamento, a Comissão sugeriu, entre os critérios mais pertinentes relativos ao destacamento de trabalhadores, o da duração da permanência noutro Estado‑Membro. Todavia, o Parlamento e o Conselho atribuíram prioridade à natureza da operação de transporte, propondo assim critérios substancialmente novos e modificando, por conseguinte, substancialmente a própria essência das disposições em causa. As referidas instituições deveriam, portanto, ter efetuado uma avaliação de impacto e exposto as razões pelas quais os novos critérios propostos constituíam uma medida mais adequada do que a que constava da proposta de diretiva.

1011. No caso em apreço, não existiam razões objetivas para não realizar uma avaliação de impacto e as instituições da União não fundamentaram a sua decisão de não realizar essa análise. A este respeito, a República da Lituânia sublinha que contesta as disposições em questão não porque o legislador da União não tenha efetuado uma avaliação de impacto complementar, mas porque o impacto dessas disposições não foi de todo analisado.

1012. Segundo a República da Lituânia, o caráter adequado e necessário das avaliações de impacto não pode ser interpretado no sentido de que decorre de uma apreciação absolutamente subjetiva, dependente exclusivamente da vontade do legislador da União. Pelo contrário, esta apreciação deve basear‑se em dados objetivos existentes, uma vez que é o único meio de garantir que o legislador da União não abusa do seu poder de apreciação.

1013. A República da Bulgária e a República de Chipre sustentam que, ao adotar o modelo híbrido na ausência de qualquer avaliação de impacto, o Parlamento e o Conselho violaram o princípio da proporcionalidade. Com efeito, as duas referidas instituições não dispunham de nenhuma avaliação de impacto, apesar de esta ter sido pedida várias vezes pelos Estados‑Membros, nem de qualquer outra informação que pudesse confirmar que a medida era proporcional. A proposta inicial de diretiva destacamento da Comissão previa uma abordagem fundamentalmente diferente em matéria de destacamento de trabalhadores.

1014. A Roménia sustenta que, no caso em apreço, a solução que consiste em remeter para o critério da tipologia da operação de transporte a fim de identificar as hipóteses de aplicação do regime de destacamento no domínio dos transportes rodoviários não foi objeto da avaliação de impacto por parte da Comissão e não se baseia num relatório, numa análise ou em dados científicos. Nenhum relatório nem nenhuma análise deste tipo foram invocados, comunicados ou debatidos durante as negociações.

1015. Segundo a Roménia, para respeitar o princípio da proporcionalidade, o legislador da União deveria ter baseado a sua opção legislativa em análises, relatórios e avaliações destinados especificamente à determinação das condições em que o regime de destacamento pode ser aplicado aos condutores, no domínio dos transportes rodoviários, incluindo o critério da operação de transporte que foi escolhido, na medida em que esses documentos que analisam exclusivamente a necessidade de uma intervenção legislativa em matéria de destacamento são insuficientes. Com efeito, a identificação das soluções necessárias e adequadas para lutar contra as deficiências constatadas não se pode basear unicamente numa avaliação da situação preexistente do mercado dos transportes. Deve também proceder‑se a uma avaliação real e exaustiva das consequências esperadas das medidas previstas.

1016. Neste contexto, as avaliações e dados científicos seriam ainda mais importantes, tendo em conta as especificidades da matéria e as dificuldades em termos de estabelecimento de uma ligação suficiente com o Estado‑Membro de acolhimento. Além disso, em conformidade com o ponto 15 do Acordo Interinstitucional, os colegisladores poderiam ter realizado avaliações de impacto das alterações substanciais que introduziam na proposta da Comissão, nomeadamente o novo critério de identificação dos casos de destacamento no domínio dos transportes. A este respeito, o simples facto de a abordagem do legislador garantir, segundo a Comissão, o mesmo objetivo que a sua proposta não atenua a falta da avaliação de impacto que deveria ter sido efetuada. O objetivo prosseguido por um ato legislativo da União é uma questão distinta da procura das medidas aptas a assegurar a realização do referido objetivo, bem como da apreciação dos efeitos que essas medidas são suscetíveis de produzir.

1017. A Hungria alega que a falta de avaliação de impacto no que respeita ao destacamento no âmbito das operações de transporte combinado regulado pelo artigo 1.^o, ponto 6, da Diretiva 2020/1057 constitui um erro manifesto de apreciação do legislador da União e uma violação do princípio da proporcionalidade. A proposta de diretiva destacamento da Comissão não incidiu sobre as operações de transporte combinado e as regras relativas a estas operações foram introduzidas na sequência do acordo do Conselho e do Parlamento, sem que os seus efeitos no transporte de mercadorias intermodal tenham sido avaliados por essas instituições. Além disso, a Comissão, numa Comunicação de 15 de abril de 2020 (583), considerou que as restrições aplicáveis às operações de transporte combinado colocavam problemas, nomeadamente pelo facto de essas restrições poderem reduzir a eficácia do apoio às operações de transporte multimodal de mercadorias.

1018. A República da Polónia observa, também que, no que respeita aos efeitos das disposições contidas no artigo 1.^o, n.^os 3, 4, 6 e 7, da Diretiva 2020/1057 que impugna, a Avaliação de Impacto — Vertente Social dizia respeito a medidas baseadas num critério temporal. Em contrapartida, os efeitos das medidas que acabaram por ser adotadas não foram avaliados. Por conseguinte, segundo este Estado‑Membro, não se pode sustentar que as decisões do legislador da União se baseiam em dados objetivos e que este estava em condições de analisar as suas consequências de forma racional.

1019. Segundo a República da Polónia, no caso em apreço, o legislador da União não se encontrava numa situação especial que o obrigasse a prescindir de uma avaliação de impacto complementar e não dispunha de elementos suficientes que lhe permitissem apreciar a proporcionalidade das medidas finalmente adotadas. Nada indica que o Conselho e o Parlamento dispusessem dos dados necessários que permitissem apreciar os efeitos que as disposições impugnadas exerceriam no ambiente, na situação económica dos diferentes transportadores e no setor do transporte rodoviário no seu conjunto.

1020. O Conselho, o Parlamento e os intervenientes em seu apoio concluem pela improcedência de todos estes fundamentos.

ii)    Análise

–       Observações preliminares

1021. A título preliminar, devo salientar que, como recordei no n.^o 61 das presentes conclusões, resulta da jurisprudência que a questão de saber se o legislador tomou em consideração todos os elementos e circunstâncias pertinentes da situação que o ato pretendeu regular e se devia efetuar ou completar uma avaliação de impacto é abrangida pelo princípio da proporcionalidade. Daqui resulta que o fundamento invocado pela República da Lituânia relativo à violação de formalidades essenciais visa, na realidade, alegar uma violação do princípio da proporcionalidade e deve, portanto, ser examinado no âmbito da análise dos fundamentos relativos à violação deste princípio.

1022. Em seguida, importa salientar que, no caso em apreço, é pacífico que o legislador da União dispunha efetivamente de uma avaliação de impacto quando adotou a Diretiva 2020/1057 e que essa avaliação de impacto abrangia a introdução de disposições que estabelecem regras específicas relativas ao destacamento de condutores do setor do transporte rodoviário (584). Assim, a proposta de diretiva destacamento adotada pela Comissão continha, no seu artigo 2.^o, disposições que instauravam regras especiais para o destacamento dos condutores neste setor.

1023. Todavia, na versão final destas disposições — nomeadamente nos n.^os 3 a 7 do artigo 1.° da Diretiva 2020/1057, que são objeto dos presentes recursos — o legislador da União adotou regras que eram diferentes das constantes da proposta de diretiva destacamento da Comissão. A este respeito, é igualmente pacífico que a versão final destas disposições não foi objeto de nenhum complemento de avaliação de impacto específico.

1024. Mais precisamente, na proposta de diretiva destacamento e especificamente no seu artigo 2.^o, n.^o 2 (585), a Comissão tinha proposto um sistema no âmbito do qual, partindo da premissa de que a Diretiva 96/71 se aplicava ao setor do transporte rodoviário, dois dos nove elementos das condições de trabalho e de emprego do Estado‑Membro de acolhimento enumerados no artigo 3.^o, n.^o 1, da referida Diretiva 96/71 (586) — a saber, a duração mínima das férias anuais remuneradas e a remuneração — não se aplicariam aos destacamentos inferiores a três dias por mês quando os condutores efetuassem operações de transporte internacional na aceção do Regulamento n.^o 1072/2009 e do Regulamento n.^o 1073/2009.

1025. Segundo a referida proposta, os períodos inferiores a três dias continuariam, no entanto, a constituir um destacamento ao qual se aplicariam os outros sete elementos enumerados no artigo 3.^o, n.^o 1, da Diretiva 96/71 e, em especial, os requisitos administrativos, nomeadamente a apresentação de uma declaração de destacamento antes do destacamento.

1026. Estando as operações de cabotagem excluídas do conceito de «operações de transporte internacional», uma vez que toda a operação de transporte se realiza num Estado‑Membro de acolhimento, estas operações deveriam, segundo a proposta da Comissão, estar integralmente abrangidas pelas regras de destacamento previstas na Diretiva 96/71. Por conseguinte, segundo a referida proposta, as remunerações mínimas e as férias anuais remuneradas do Estado‑Membro de acolhimento deviam aplicar‑se à cabotagem, independentemente da frequência e da duração das operações desenvolvidas pelo condutor.

1027. Resulta da análise da regulamentação específica relativa ao destacamento de condutores contida na proposta da Comissão, primeiro, que esta proposta preconizava um critério diferente em relação à Diretiva 2020/1057 para determinar a aplicabilidade das regras em matéria de destacamento aos condutores no setor do transporte rodoviário. Com efeito, enquanto a proposta de diretiva utilizava um critério temporal baseado na duração do destacamento, a Diretiva 2020/1057 não se refere à duração, mas aplica um critério baseado exclusivamente no tipo de operações de transporte.

1028. Segundo, enquanto a Diretiva 2020/1057, como resulta dos n.^os 846 a 859, supra, exclui a própria existência de um destacamento e, assim, a aplicação das regras em matéria de destacamento para determinados tipos de operações de transporte (a saber, as operações de transporte bilaterais, as operações de trânsito e certas operações de transporte terceiro ligadas a uma operação de transporte bilateral, bem como o troço rodoviário no âmbito de uma operação de transporte combinado nos termos do n.^o 6 do artigo 1.° da referida diretiva), segundo a proposta de diretiva destacamento da Comissão, qualquer operação de transporte internacional teria dado lugar a um destacamento. Em aplicação do critério temporal acima referido, apenas a regulamentação do Estado‑Membro de acolhimento em matéria de duração mínima das férias anuais remuneradas e de remuneração — as referidas duas dos nove elementos enumerados no artigo 3.^o, n.^o 1, da Diretiva 96/71 — não seria aplicável se o período de destacamento fosse inferior ou igual a três dias (587). Todos os outros sete elementos enumerados no referido número aplicam‑se a qualquer operação de transporte internacional.

1029. Terceiro, no que diz respeito à operação de cabotagem, tanto a proposta de diretiva destacamento da Comissão como a versão final da Diretiva 2020/1057 preveem a aplicabilidade integral da regulamentação em matéria de destacamento prevista na Diretiva 96/71. Para este tipo de operação de transporte, no que respeita ao destacamento, não há, portanto, diferença entre a regulamentação contida na proposta de diretiva destacamento e a adotada na versão final da Diretiva 2020/1057.

–       Quanto à inexistência de um complemento da avaliação de impacto para a versão definitiva das disposições relativas ao destacamento de condutores da Diretiva 2020/1057

1030. É no contexto exposto nos números anteriores que há que verificar, à luz das alegações apresentadas nos fundamentos invocados pelos Estados‑Membros recorrentes, bem como da jurisprudência mencionada nos n.^os 71 a 74 das presentes conclusões, se o legislador da União violou, no caso em apreço, o princípio da proporcionalidade devido à inexistência de um complemento de avaliação de impacto sobre a versão final das disposições que estabelecem regras específicas relativas ao destacamento dos condutores no setor do transporte rodoviário, que acabou por ser acolhida na Diretiva 2020/1057.

1031. A este respeito, antes de mais, na minha opinião, devem ser julgadas improcedentes as alegações da República da Lituânia e da República da Polónia, — únicos Estados‑Membros que contestam o artigo 1.^o, n.^o 7, da Diretiva 2020/1057 — relativas ao facto de, no que respeita à operação de cabotagem, o legislador da União não ter realizado uma avaliação de impacto e não ter disposto dos dados necessários para apreciar os efeitos da referida disposição. Com efeito, como já referi no n.^o 1029, supra, não há diferença em relação a este tipo de transporte entre a regulamentação do destacamento de condutores contida na proposta de diretiva destacamento da Comissão, que se baseava na Avaliação de Impacto — Vertente Social e a que acabou por ser adotada na Diretiva 2020/1057. Nestas condições, os dois referidos Estados‑Membros não podem alegar uma omissão de complemento da avaliação de impacto no que respeita à cabotagem.

1032. Em seguida, coloca‑se a questão de verificar se o legislador da União era obrigado a efetuar um complemento de avaliação de impacto pelo facto de, como salientei no n.^o 1027, supra, a versão definitiva da Diretiva 2020/1057 ter finalmente adotado um critério diferente em relação à proposta de diretiva destacamento para determinar a aplicabilidade das regras em matéria de destacamento aos condutores do setor do transporte rodoviário. Nesse caso, ao ter adotado a referida diretiva sem esse complemento de avaliação de impacto, o referido legislador violou o princípio da proporcionalidade.

1033. A este respeito, saliento, a título preliminar, que, como recordei nos n.^os 66 e 70, supra, resulta da jurisprudência que uma avaliação de impacto efetuada pela Comissão não vincula nem o Parlamento nem o Conselho. Além disso, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o Parlamento e o Conselho, na sua qualidade de colegisladores, são livres, em conformidade com o artigo 294.^o TFUE e dentro dos limites impostos pelo respeito do direito de iniciativa da Comissão, de chegar a uma apreciação diferente da situação adotada por esta última instituição e, por conseguinte, de adotar uma posição política diferente no âmbito do processo de adoção de um ato legislativo da União. Daqui resulta que, mesmo quando o Parlamento e o Conselho, afastando‑se da proposta da Comissão e da avaliação de impacto que a subjaz, alteram elementos substanciais dessa proposta, o facto de não terem procedido a uma atualização da avaliação de impacto não implica automática e necessariamente a invalidade da legislação de direito da União adotada. Isto é confirmado, por outro lado, pelo ponto 15 do Acordo Interinstitucional, do qual resulta, como salientei no n.^o 66, supra, que o Parlamento e o Conselho podem, eles próprios, quando o considerem adequado e necessário, efetuar avaliações de impacto das alterações substanciais que introduzem numa proposta da Comissão (588).

1034. No entanto, como recordei no n.^o 71, supra, um exercício efetivo do poder de apreciação pelo legislador da União pressupõe a tomada em consideração de todos os elementos e circunstâncias pertinentes da situação que esse ato pretendeu regular.

1035. Ora, os Estados‑Membros recorrentes alegam, em substância, que o legislador devia ter efetuado um complemento da avaliação de impacto, por um lado, para avaliar o caráter adequado do novo critério, finalmente adotado, baseado no tipo de operação de transporte e, por outro, para avaliar os efeitos esperados das medidas previstas em aplicação deste novo critério.

1036. No que respeita, primeiro, à eventual necessidade de um complemento de avaliação de impacto para avaliar o caráter adequado do novo critério, não creio que, no caso em apreço, o legislador da União tenha sido obrigado a efetuar esse complemento a este respeito.

1037. Com efeito, por um lado, como resulta dos n.^os 42 e 953 das presentes conclusões, para a adoção de regras específicas relativas ao destacamento dos condutores no setor do transporte rodoviário, o legislador da União dispunha de uma ampla margem de apreciação para adotar a opção política que permitiria ponderar os diferentes objetivos e interesses em jogo, nomeadamente a fim de estabelecer um equilíbrio entre a proteção social dos condutores e a livre prestação de serviços de transporte transfronteiriço para as empresas de transportes. Assim, neste âmbito, dispunha também de uma ampla margem de apreciação na escolha do critério que considerava mais adequado para esse efeito e com base no qual, em conformidade com a jurisprudência mencionada nos n.^os 872 e seguintes das presentes conclusões, seria possível determinar a existência de uma «ligação suficiente» com o território do Estado‑Membro em causa para demonstrar a existência de um destacamento do condutor.

1038. Ora, resulta dos n.^os 967 a 996, supra, que o critério baseado no tipo de operação de transporte não é manifestamente inadequado para determinar a existência dessa «ligação suficiente» e para atingir os objetivos prosseguidos pela Diretiva 2020/1057.

1039. Por outro lado, saliento que, ao excluir expressamente a cabotagem da aplicação das regras setoriais específicas relativas ao destacamento de condutores do setor do transporte rodoviário, a própria proposta de diretiva destacamento da Comissão fazia uma distinção entre tipos de operações de transporte para efeitos da aplicabilidade dessas regras. O critério baseado no tipo de operação de transporte previsto na Diretiva 2020/1057 não aparece assim tão novo em relação à proposta de diretiva que os Estados‑Membros recorrentes sustentam.

1040. No que respeita, segundo, à eventual necessidade de um complemento de avaliação de impacto para avaliar os efeitos esperados das medidas previstas em aplicação deste critério novo, importa, antes de mais, salientar que a Avaliação de Impacto — Vertente Social continha uma análise que, contrariamente ao que sustentam alguns Estados‑Membros, não se limitava a explicar por que razão a iniciativa legislativa da Comissão era necessária. Em contrapartida, continha também cálculos e estimativas do impacto quantitativo em termos de custos da proposta da Comissão baseada no critério temporal e, especificamente, na duração de três dias do destacamento referida nos n.^os 1024, 1025 e 1027 anteriores (589). Em particular, a referida avaliação de impacto distinguia entre «custos administrativos», como os custos relativos às notificações de destacamento, e «custos de conformidade», como os custos decorrentes da necessidade de pagar a remuneração aplicável no Estado‑Membro de acolhimento (590).

1041. Ora, esses cálculos e estimativas que constam na avaliação de impacto baseavam‑se num cenário económico de referência no qual, em aplicação da regulamentação prevista na proposta de diretiva destacamento, todas as operações de transporte transfronteiriço (incluindo as operações de transporte bilaterais, o trânsito e todas as operações de transporte terceiro) seriam tratadas da mesma maneira do ponto de vista jurídico e seriam abrangidas pela Diretiva 96/71. Por conseguinte, como foi observado no n.^o 1028, supra, a proposta de diretiva destacamento preconizava um sistema em que qualquer operação de transporte internacional daria lugar a um destacamento.

1042. Em relação a este cenário de referência tomado em consideração na avaliação de impacto, por um lado, a redução dos custos administrativos parece estar fundamentalmente ligada às medidas que, em derrogação da Diretiva 2014/67, reduzem os requisitos administrativos em matéria de destacamento de condutores e facilitam as notificações de destacamento (591). Ora, estas medidas constavam da proposta de diretiva (592) e foram, em substância, retomadas na Diretiva 2020/1057 (593). Além disso, como alega o Conselho, a utilização do Sistema de Informação do Mercado Interno, previsto na referida diretiva, permitia mesmo reduzir mais os custos administrativos em relação ao sistema previsto na proposta de diretiva destacamento da Comissão (594).

1043. Por outro lado, como salientei no n.^o 1028, supra, no sistema previsto pela Diretiva 2020/1057, o legislador da União, em aplicação do critério baseado no tipo de transporte, excluiu integralmente várias operações de transporte internacional da aplicação do regime de destacamento previsto pela Diretiva 96/71 e dos requisitos administrativos previstos pela Diretiva 2014/67. Estas exclusões implicam que os custos, tanto administrativos como de conformidade decorrentes da aplicação do regime de destacamento, deixariam de ser gerados para estes tipos de operações de transporte internacional. Em particular, já não é necessária uma notificação de destacamento para este tipo de operação de transporte internacional nem são gerados outros custos de conformidade, uma vez que, em caso algum, a legislação do Estado de acolhimento será aplicável a estas operações de transporte internacional.

1044. Assim, no que respeita a estes tipos de operações de transporte (mencionados no n.^o 1028, supra), a Diretiva 2020/1057 conduz indubitavelmente a uma redução integral dos custos de destacamento em relação à proposta de diretiva destacamento da Comissão, que previa que qualquer operação de transporte internacional, e, portanto, todas essas operações de transporte doravante excluídas no âmbito da Diretiva 2020/1057, teria dado lugar a um destacamento e que isentava as operações de transporte de duração inferior a um determinado limite apenas de certos elementos das regras aplicáveis aos trabalhadores destacados.

1045. É certo que, no que respeita às operações de transporte terceiro que não estão ligadas a uma operação bilateral, o facto de a Diretiva 2020/1057 já não prever, tal como a proposta de diretiva da Comissão em caso de duração do destacamento inferior ou igual a três dias, uma isenção da aplicação da regulamentação do Estado‑Membro de acolhimento em matéria de duração mínima das férias anuais remuneradas e de remuneração, dará lugar, em certos casos, a um aumento dos custos, nomeadamente de conformidade, em relação ao sistema previsto pela proposta de diretiva destacamento da Comissão (595).

1046. Todavia, os Estados‑Membros recorrentes não apresentaram nenhum elemento — nem, na verdade, argumentos — que pudesse mostrar de alguma forma que um eventual aumento dos custos para este tipo de operações de transporte era suscetível de contrabalançar ou compensar as reduções de custos, referidas no n.^o 1044, supra, decorrentes da aplicação da Diretiva 2020/1057 aos outros tipos de transporte e que, assim, tinha havido um risco de que os inconvenientes resultantes da opção normativa efetuada pelo legislador da União fossem desproporcionados em relação aos seus benefícios (596), de modo que se impusesse um complemento de avaliação de impacto a este respeito.

1047. Por outro lado, as instituições da União referem‑se a toda uma série de documentos e informações do domínio público, tais como os dados por Estado‑Membro publicados pelo Eurostat que, em complemento da avaliação de impacto, permitiam estimar os efeitos e os custos decorrentes da aplicação da regulamentação revista na Diretiva 2020/1057, tais como estimativas da proporção das mercadorias que são objeto de operações bilaterais ou de operações de transporte terceiro ou que permitem estimar as diferenças salariais entre diferentes Estados‑Membros (597).

1048. No que respeita especificamente à alegada inexistência de uma avaliação de impacto à luz das regras de destacamento nas operações de transporte combinado contidas no artigo 1.^o, ponto 6, da Diretiva 2020/1057 e visadas pelo recurso da Hungria, e igualmente pela Roménia e pela República da Polónia, há que salientar, antes de mais, que a regulamentação contida na proposta de diretiva destacamento da Comissão não incluía regras específicas relativas ao transporte combinado.

1049. Todavia, resulta dos autos que, no âmbito do processo legislativo, na sequência de questões colocadas pelas delegações no Conselho, a Comissão precisou que «o troço rodoviário inicial ou final que faz parte integrante de uma operação de transporte combinado pode ser considerado uma operação de transporte internacional na aceção do artigo 2.^o, n.^o 2, da proposta [de diretiva destacamento]. No entanto, a fim de assegurar uma clareza jurídica suficiente, é necessário precisar melhor a forma como o troço rodoviário de uma operação de transporte combinado deve ser tratado no contexto da lex specialis sobre o destacamento no setor do transporte rodoviário.» (598).

1050. Resulta desta clarificação da Comissão, por um lado, que esses troços estavam abrangidos pelas regras de destacamento previstas na proposta de diretiva destacamento. Por outro lado, conclui‑se que, no sistema da proposta de diretiva destacamento, os referidos troços rodoviários iniciais ou finais de uma operação de transporte combinado que, por si só, fossem constituídos por operações de transporte bilaterais, teriam sido, portanto, considerados como todas as outras operações de transporte, que, como resulta dos n.^os 1024, 1025 e 1028, supra, teriam dado lugar a um destacamento, no âmbito do qual só a regulamentação do Estado‑Membro de acolhimento em matéria de duração mínima das férias anuais remuneradas e de remuneração não se aplicariam em caso de destacamento de duração inferior ou igual a três dias por mês.

1051. Ora, uma vez que o artigo 1.^o, ponto 6, da Diretiva 2020/1057 passou a excluir integralmente a existência de um destacamento para os troços rodoviários iniciais ou finais de uma operação de transporte combinado que, por si só, fossem constituídos por operações de transporte bilaterais, tal como para os outros tipos de operações de transporte (mencionados no n.^o 1028, supra), a Diretiva 2020/1057 dá também lugar a uma redução integral dos custos de destacamento em relação à regulamentação contida na proposta de diretiva destacamento da Comissão. Na medida em que, para estas operações de transporte, já não há destacamento, também não haverá custos associados ao destacamento. Nesta perspetiva, não se pode sustentar que o legislador da União violou o princípio da proporcionalidade ao não efetuar um complemento da avaliação de impacto específico para o referido tipo de operação de transporte.

1052. Além disso, o Parlamento e o Conselho alegam que dispunham de um número significativo de informações sobre o transporte combinado provenientes dos trabalhos preparatórios relativos às alterações propostas à Diretiva 92/106/CEE, nomeadamente a avaliação de impacto sobre a revisão da referida diretiva (599) e de outros documentos pertinentes (600).

1053. Resulta de todas as considerações precedentes que, ao não efetuar uma avaliação de impacto complementar para a versão definitiva das disposições relativas ao destacamento de condutores da Diretiva 2020/1057, o Parlamento e o Conselho não violaram o princípio da proporcionalidade, uma vez que o legislador dispunha de informações suficientes tanto para avaliar as alterações introduzidas na diretiva impugnada em relação à avaliação de impacto inicial da Comissão como para apreciar o impacto provável das medidas.

1054. Daqui resulta igualmente que, na minha opinião, os fundamentos relativos à análise da proporcionalidade pelo legislador da União e, consequentemente, todos os fundamentos relativos à violação do princípio da proporcionalidade devem ser julgados improcedentes.

f)      Quanto à violação do artigo 90.^o TFUE (lido em conjugação com o artigo 3.^o, n.^o 3, TUE), do artigo 91.^o, n.^o 2, TFUE e do artigo 94.^o TFUE

1)      Argumentos das partes

1055. A República da Bulgária, a Roménia, a República de Chipre e a República da Polónia invocam vários fundamentos em que alegam a violação do artigo 90.^o TFUE (lido em conjugação com o artigo 3.^o, n.^o 3, TUE), do artigo 91.^o, n.^o 2, TFUE e do artigo 94.^o TFUE.

1056. A República da Bulgária e a República de Chipre sustentam que a diretiva impugnada viola o artigo 91.^o, n.^o 2, TFUE, o artigo 90.^o TFUE, lido em conjugação com o artigo 3.^o, n.^o 3, TUE e o artigo 94.^o TFUE, devido aos efeitos prejudiciais que decorrem desta diretiva sobre o nível de vida e o emprego na Bulgária e em Chipre, de um modo geral, nos Estados‑Membros da periferia da União, bem como sobre a situação económica dos transportadores. Em particular, a aplicação das regras relativas ao destacamento torna o transporte terceiro impraticável. Há também um impacto negativo no ambiente, bem como um aumento do congestionamento do tráfego. No entanto, não foi realizada nenhuma avaliação de impacto relativamente ao modelo híbrido e não foi realizada qualquer consulta a este respeito, nem com o Comité das Regiões Europeu nem com o Comité Económico e Social.

1057. A Roménia tem também dúvidas quanto à compatibilidade do primeiro pacote de mobilidade com o artigo 94.^o TFUE e com os objetivos estabelecidos no artigo 91.^o, n.^o 2, TFUE, uma vez que a competitividade dos operadores localizados na periferia da União é afetada por estas medidas. A Roménia considera que não pode haver verdadeira proteção social se estes operadores forem excluídos do mercado. A proteção social deve ser acompanhada de medidas adequadas para apoiar a liberdade de prestação de serviços.

1058. A República da Polónia sustenta, em primeiro lugar, que, ao adotar um critério arbitrário para a aplicação das regras relativas ao destacamento às operações de transporte, o legislador da União violou o artigo 91.^o, n.^o 2, TFUE, uma vez que não teve em conta o facto de esse critério ser suscetível de afetar gravemente o nível de vida e o emprego em certas regiões, bem como a exploração dos equipamentos de transporte. Embora o legislador da União beneficie de um amplo poder de apreciação, isso não implica que a obrigação de ter em conta determinados efeitos se limite a tomar conhecimento deles. Segundo a sua interpretação, o legislador da União tem o direito de adotar absolutamente qualquer regulamentação, o que é contrário à jurisprudência constante do Tribunal de Justiça. Em particular, não foi tido em conta, aquando da adoção das disposições impugnadas, o efeito de aumento do número de percursos em vazio dos veículos que, de outro modo, participariam na operação de cabotagem e no tráfego terceiro. A justificação económica da utilização dos veículos no tráfego terceiro reside, aliás, no facto de os transportadores poderem responder de forma flexível, tendo em conta a perspetiva geográfica, à evolução das necessidades em matéria de transporte, minimizando o número de percursos em vazio e evitando a expectativa ineficaz da ordem de transporte das mercadorias de novo para o Estado de estabelecimento. A operação de cabotagem apresenta qualidades análogas em matéria de eficácia das operações de transporte.

1059. As restrições relativas ao exercício da cabotagem e do tráfego terceiro, geradas por estas disposições da Diretiva 2020/1057 impugnadas pela República da Polónia, podem significar a retirada dos transportadores do mercado, que não estão em condições de exercer uma atividade rentável no âmbito de um modelo dos serviços de transporte que pressupõem operações de transporte menos eficientes. Estas consequências são particularmente sentidas pelos transportadores dos Estados‑Membros situados na periferia cujas atividades se baseiam principalmente nas operações de cabotagem e no tráfego terceiro.

1060. A avaliação de impacto limita‑se a uma avaliação superficial relativa à incidência das disposições impugnadas sobre o nível de emprego em certas regiões e diz respeito, em todo o caso, à aplicação de um critério temporal para efeitos de aplicação das regras sobre o destacamento, diferente do critério finalmente adotado na diretiva impugnada, que não implica os mesmos efeitos nos mercados dos Estados periféricos. O aumento do tráfego rodoviário tem também consequências negativas para o nível de vida nas zonas situadas na proximidade dos principais nós de transporte. Neste contexto, afigura‑se útil assinalar, em especial, o risco que as alterações introduzidas para a segurança rodoviária apresentariam.

1061. Em segundo lugar, a República da Polónia alega que, ao adotar as disposições impugnadas, o legislador da União não teve em conta a situação económica dos transportadores, violando assim o artigo 94.^o TFUE. No caso em apreço, contrariamente ao que prevê esta disposição, a avaliação de impacto não teve em conta a situação económica dos transportadores provenientes dos Estados‑Membros situados na periferia com um menor nível de desenvolvimento económico, cuja atividade em matéria de transporte rodoviário internacional se concentra em maior medida na cabotagem e no tráfego terceiro. Os custos suplementares suportados pelos transportadores provenientes dos Estados‑Membros situados na periferia, decorrentes da aplicação das regras relativas ao destacamento, colocam esses operadores numa posição menos vantajosa do que a das empresas concorrenciais situadas no centro geográfico da União.

1062. A adoção das disposições impugnadas durante um período de graves perturbações económicas devidas à pandemia de COVID‑19 demonstra também que a situação económica das transportadoras não foi tida em conta. Os efeitos económicos da pandemia fizeram‑se sentir sobretudo no setor dos transportes, particularmente exposto não só à diminuição da procura no comércio internacional, mas também às restrições de passagem das fronteiras internas, que foram instituídas pelos diferentes Estados‑Membros. Estes efeitos já se verificavam aquando dos trabalhos da Diretiva 2020/1057.

1063. O Conselho, o Parlamento e os intervenientes em seu apoio concluem pela improcedência de todos estes fundamentos.

2)      Análise

1064. No que respeita ao alcance dos artigos 91.^o, n.^o 2, e 94.^o TFUE, remeto para as considerações efetuadas nos n.^os 281 a 293, supra, das quais resulta que as duas disposições preveem meras obrigações de «tomada em consideração» e não têm, portanto, um valor absoluto.

1065. Considero que os argumentos apresentados nesses fundamentos pela República da Bulgária e pela República de Chipre, pela Roménia e pela República da Polónia estão abrangidos pelas considerações por mim tecidas no âmbito da análise dos fundamentos relativos à violação do princípio da proporcionalidade, incluindo as considerações relativas à alegada omissão de uma avaliação de impacto complementar, bem como pelas considerações efetuadas no âmbito do tratamento dos fundamentos relativos à violação das disposições da União em matéria de ambiente.

1066. Por último, no que respeita aos argumentos apresentados pela República da Polónia relativamente à pandemia de COVID‑19, remeto para as considerações acima efetuadas no n.^o 306.

1067. Neste contexto, considero que os fundamentos relativos à violação do artigo 90.^o TFUE (lido em conjugação com o artigo 3.^o, n.^o 3, TUE), do artigo 91.^o, n.^o 2, TFUE e do artigo 94.^o TFUE devem ser julgados improcedentes.

g)      Quanto à violação do princípio da igualdade de tratamento

1)      Argumentos das partes

1068. A República da Lituânia sustenta que o artigo 1.^o, n.^os 3 e 7, da Diretiva 2020/1057 viola o princípio da igualdade de tratamento, tal como decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça e do artigo 20.° da Carta, uma vez que estas disposições instituem aos trabalhadores regras e garantias sociais diferentes determinadas apenas com base na natureza da operação de transporte internacional (bilateral ou não bilateral), apesar de o trabalho em si mesmo ser da mesma natureza. A distinção entre estas operações de transporte dá lugar a normas de remuneração diferentes para os trabalhadores empregados pela mesma empresa e que efetuam o mesmo trabalho. Assim, situações iguais são tratadas de forma diferente sem justificação objetiva.

1069. Segundo a República da Lituânia, se um condutor transportar mercadorias de Vílnius para Paris, passando por Varsóvia e Berlim, as regras relativas ao destacamento de trabalhadores não são aplicáveis. Mas um outro condutor (em rota para o mesmo destino, a saber Paris, mas que efetua operações de transporte distintas, entregando em primeiro lugar mercadorias em Varsóvia, e em seguida em Berlim, e depois prosseguindo para Paris), já seria considerado um trabalhador destacado para a parte da viagem que vai de Varsóvia a Berlim e para a que vai de Berlim a Paris.

1070. A República da Lituânia considera irracional a posição do Conselho e do Parlamento segundo a qual as operações de transporte bilaterais e transfronteiriças não são semelhantes e fazem nascer uma ligação diferente entre o trabalhador, por um lado, e o território do Estado‑Membro onde é efetuado o transporte, por outro. A República da Lituânia considera que, embora os critérios em que se baseia o artigo 1.^o, n.^os 3 e 7, da Diretiva 2020/1057 se baseiem, à primeira vista, em justificações objetivas, são concebidos de forma totalmente artificial, não tendo esses critérios relação com a realidade das operações de transporte, sendo, portanto, injustificados. Na prática, os condutores executam um trabalho idêntico, mas são tratados de forma substancialmente diferente. Os critérios de distinção adotados pelo legislador da União, nomeadamente no artigo 1.^o, n.^os 3 e 7, da Diretiva 2020/1057, criam condições artificiais para os condutores sujeitos a remunerações diferentes, embora as operações de transporte em que participam sejam semelhantes por natureza. Tal constitui uma violação do princípio da igualdade de tratamento.

1071. A República da Bulgária e a República de Chipre sustentam que o modelo híbrido que decorre da Diretiva 2020/1057 é contrário ao artigo 18.^o TFUE, aos artigos 20.° e 21.° da Carta, ao artigo 4.^o, n.^o 2, TUE e, se o Tribunal de Justiça o considerar pertinente, ao artigo 95.^o, n.^o 1, TFUE. Este modelo conduz a um tratamento diferente de situações que, no entanto, são semelhantes. Em primeiro, distingue os condutores que efetuam operações de transporte internacional consoante se trate de tráfego terceiro ou bilateral e oferece uma melhor proteção social em função da nacionalidade da sua entidade patronal e do local onde se realizam as operações, ou até gera discriminação entre condutores empregados por um mesmo transportador. Em segundo, o modelo híbrido distingue entre o tráfego terceiro e o transporte bilateral e entre os transportadores que praticam cada uma dessas atividades. As transportadoras que efetuam tráfego terceiro encontram‑se numa situação menos favorável do que as que efetuam operações de transporte bilateral, quando estas duas atividades são duas das componentes da atividade de transporte internacional e são duas atividades de grande mobilidade, pelo que a ligação com o Estado‑Membro de acolhimento é, em ambos os casos, perfeitamente comparável. Em terceiro, o modelo híbrido tem por efeito afetar negativamente de forma mais significativa certos Estados‑Membros e, portanto, as transportadoras nele estabelecidas, uma vez que as transportadoras da UE‑13 praticam quase exclusivamente o tráfego terceiro, ao passo que as transportadoras da UE‑15 estão principalmente ativas no transporte bilateral. A avaliação de impacto já confirmou que a aplicação das regras relativas ao destacamento tem um impacto económico muito mais acentuado para os Estados‑Membros, como a Bulgária. Tal conclusão é reforçada no caso do modelo híbrido, uma vez que este modelo, contrariamente ao analisado na avaliação de impacto, é aplicado sem qualquer limitação temporal. Por último, ao sujeitar os transportadores a custos salariais e administrativos diferentes em função do país de carga ou descarga, o modelo híbrido é contrário ao artigo 95.^o, n.^o 1, TFUE, uma vez que incita os transportadores a faturar tarifas diferentes para as mesmas mercadorias nas mesmas relações de tráfego em função do país de origem ou de destino dos produtos transportados.

1072. A República da Bulgária e a República de Chipre sustentam ainda que a Diretiva 2020/1057 faz uma distinção artificial entre as operações de transporte terceiro sem ligação suficiente ao território do Estado‑Membro de acolhimento e as operações bilaterais de transporte. Refutam as justificações avançadas, em especial, pelo Parlamento na sua contestação, depois de ter admitido que podia existir uma diferença de tratamento entre certos casos comparáveis e sustentar que a diferença dos encargos financeiros que oneram os transportadores decorre diretamente da diferença de Estado‑Membro de estabelecimento, o que constitui claramente uma discriminação proibida. O impacto desigual do modelo híbrido é também ilustrado pelo facto de os transportadores que efetuam principalmente transportes bilaterais poderem efetuar certas operações de tráfego terceiro sem se submeterem às regras relativas ao destacamento.

1073. A Roménia conclui pela violação do artigo 18.^o TFUE pelo artigo 1.^o, n.^os 3 a 6, da Diretiva 2020/1057, alegando que, tendo em conta a estrutura do mercado dos transportes, os operadores estabelecidos na periferia da União são mais afetados pelos custos administrativos e financeiros decorrentes das obrigações previstas nas referidas disposições e são, portanto, dissuadidos de efetuar operações reguladas pelo artigo 1.^o, n.^os 3 a 6, da Diretiva 2020/1057. A sua competitividade seria reduzida a nada. Estes efeitos devem, aliás, ser considerados na sua globalidade, ou seja, cumulando‑os com os produzidos pelas outras medidas do pacote de mobilidade, em especial as relativas à cabotagem, ao regresso do veículo cada oito semanas, ao regresso do condutor de cada quatro semanas, à proibição de gozar o período de repouso semanal regular na cabina. A Roménia recorda que já indicou nos seus recursos contra os Regulamentos n.^os 2020/1054 e 2020/1055 que essas medidas criam barreiras comerciais e prejudicariam, em especial, as transportadoras estabelecidas na periferia da União e, por ricochete, os trabalhadores que trabalham para essas transportadoras. A Roménia sustenta que a situação das transportadoras situadas na periferia da União não é equiparável à «situação especial de um único Estado‑Membro» na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça e que, por conseguinte, o legislador da União deveria ter tido em conta a situação dessas transportadoras aquando da adoção do pacote de mobilidade. A regulamentação da União deve ter em conta as diferenças em termos de geografia, grau de desenvolvimento das economias, mercados e infraestruturas e procurar reduzir os desfasamentos e prosseguir uma repartição mais homogénea dos benefícios e dos custos da adesão à União.

1074. A Roménia tem também dúvidas quanto à compatibilidade do primeiro pacote de mobilidade com o artigo 94.^o TFUE e com os objetivos estabelecidos no artigo 91.^o, n.^o 2, TFUE, uma vez que a competitividade dos operadores localizados na periferia da União é afetada por estas medidas. A Roménia considera que não pode haver verdadeira proteção social se esses operadores forem excluídos do mercado. A proteção social deve ser acompanhada de medidas adequadas para apoiar a liberdade de prestação de serviços.

1075. No que respeita, em especial, ao artigo 1.° da Diretiva 2020/1057, o Conselho admitiu que facilitava as operações bilaterais mas não as de transporte terceiro, ou seja, as que seriam efetuadas pelas empresas do leste da Europa, uma vez que se situam fora da zona em que o transporte rodoviário internacional da União se concentra. O impacto desproporcionado produzido apenas para os transportadores de uma parte dos Estados‑Membros vai muito além do único efeito inerente à diferença de tratamento ente residentes e não residentes.

1076. A Hungria sustenta que o artigo 1.^o, ponto 6, da Diretiva 2020/1057 viola o princípio da igualdade de tratamento. A Hungria considera que, no que diz respeito ao transporte combinado, existem dois tipos de operações de transporte: as operações acompanhadas (o condutor acompanha o veículo durante todo o período de transporte) e as operações não acompanhadas (o condutor apenas acompanha o veículo no segmento rodoviário do transporte).

1077. No que respeita às operações acompanhadas, a Hungria alega que, uma vez que o condutor está presente durante toda a operação e durante todo o transporte, a operação de transporte combinado é em tudo comparável a uma operação de transporte bilateral. A comparabilidade destas situações deve exigir, por força do princípio da igualdade de tratamento, que a isenção prevista no artigo 1.^o, n.^o 3, da Diretiva 2020/1057 abranja toda a operação, ou seja, os dois troços rodoviários. Para a Hungria, a alteração do modo de transporte não justifica uma diferença de tratamento e não deve afetar a aplicabilidade das regras em matéria de destacamento. O facto de o legislador da União não ter previsto alargar, em benefício das operações de transporte combinado acompanhadas, a isenção prevista para as operações de transporte bilateral de mercadorias constitui uma violação do princípio da igualdade de tratamento. A Hungria considera que o legislador da União dividiu artificialmente as operações de transporte combinado em dois troços rodoviários (o troço inicial e o troço final), um dos quais não preenche a condição relativa às operações de transporte bilateral. Se a operação combinada tiver início no país de estabelecimento, o troço rodoviário não será uma operação bilateral de transporte e, se se tratar de um regresso, o troço inicial não o será. Além disso, o legislador da União não procedeu à avaliação do impacto do artigo 1.^o, ponto 6, da Diretiva 2020/1057.

1078. A Hungria acrescenta que o alcance do artigo 1.^o, ponto 6, da Diretiva 2020/1057 é mais amplo do que o estritamente necessário para alcançar o objetivo invocado pelo Conselho, uma vez que este artigo faz entrar no âmbito de aplicação da diretiva relativa ao destacamento os condutores que efetuam uma operação bilateral que acompanha os veículos no troço não rodoviário. O artigo 1.° da Diretiva 92/106 pode ser interpretado no sentido de que as duas partes da alternativa que enuncia não se excluem necessariamente e que o conceito de operação combinada pode incluir a situação em que o condutor efetua o troço inicial ou final por via rodoviária. Se não for esse o caso, a Hungria sustenta que seria necessário que o legislador previsse uma exceção na diretiva para esses casos e o artigo 1.^o, ponto 6, da Diretiva 2020/1057 seria ilegal na medida em que teria um alcance demasiado restrito, violando o princípio da igualdade de tratamento.

1079. O Conselho e o Parlamento e os intervenientes em seu apoio concluem que os fundamentos relativos à violação do princípio da igualdade de tratamento e do princípio da não discriminação devem ser julgados improcedentes.

2)      Análise

1080. A análise que se segue será orientada pelos princípios recordados nos n.^os 75 e seguintes das presentes conclusões e pelos limites da fiscalização jurisdicional conforme reconhecidos pelo Tribunal de Justiça e recordados no n.^o 80 das presentes conclusões.

i)      Observações preliminares

1081. No que respeita aos argumentos da Roménia relativos ao artigo 91.^o, n.^o 2, e ao artigo 94.^o TFUE, uma vez que visam, pelo menos em parte, as outras medidas do pacote de mobilidade, devem ser declarados inoperantes, uma vez que o recurso da Roménia no processo C‑542/20 tem por objeto a anulação do artigo 1.^o, n.^os 3 a 6, da Diretiva 2020/1057. Quanto ao resto, remeto para a parte da análise da Diretiva 2020/1057 dedicada ao exame do artigo 91.^o, n.^o 2, TFUE e do artigo 94.^o TFUE (601).

1082. No que respeita à acusação relativa à violação do artigo 95.^o, n.^o 1, TFUE, invocada pela República da Bulgária e pela República de Chipre, saliento desde já, em consonância com o Conselho, que não pode proceder, uma vez que este artigo proíbe as discriminações que consistem na aplicação por um transportador, para as mesmas mercadorias nas mesmas relações de tráfego, de preços e condições de transporte diferentes em razão do país de origem ou de destino dos produtos transportados, que nem a República da Bulgária nem a República de Chipre demonstraram ser esse o efeito da execução da obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas e que, ainda assim, o artigo 95.^o, n.^o 1, TFUE não prejudica possibilidade reconhecida ao Parlamento e ao Conselho pelo n.^o 2 deste artigo de adotar medidas que derroguem esta proibição de discriminação específica, com fundamento no artigo 91.^o, n.^o 1, TFUE, que constitui precisamente — recordo — a base jurídica da Diretiva 2020/1057.

ii)    Quanto à alegada violação do princípio da igualdade de tratamento entre as operações de transporte bilaterais e as operações de transporte terceiro (República da Lituânia, República da Bulgária, Roménia e República de Chipre (602))

1083. No que respeita à alegação de uma violação do princípio da igualdade de tratamento entre operações de transporte bilaterais e operações de transporte terceiro, em particular o fundamento invocado pela República da Lituânia (603), pela República da Bulgária e pela República de Chipre, convém recordar, à semelhança do Conselho, que as regras relativas ao destacamento têm por objetivo geral facilitar a livre prestação de serviços determinando de forma coordenada a legislação nacional que rege as condições de trabalho e de emprego que se devem aplicar a um trabalhador que se encontre numa situação transfronteiriça. O objetivo específico da Diretiva 2020/1057 é estabelecer regras específicas para ter em conta as especificidades do setor dos transportes. O critério escolhido pelo legislador da União é o do tipo de operações.

1084. O argumento segundo o qual a aplicação de regras distintas a situações em que a natureza do trabalho é a mesma constitui uma violação do princípio da não discriminação, como o invocado pela República da Lituânia, não tem em conta a realidade da situação de um destacamento que, por definição, induz o exercício de um mesmo trabalho mas no território de outro Estado‑Membro. É evidente que, em si e em princípio, o que o condutor faz durante um transporte bilateral não é verdadeiramente diferente do que faz no âmbito de um transporte terceiro. Assim, como alegou o Conselho, o critério útil para decidir da comparabilidade das situações não pode, portanto, naturalmente ser o da mera natureza do trabalho, sob pena de esbater, através de uma generalização excessiva, as diferenças intrínsecas objetivas entre os diferentes tipos de operações de transporte.

1085. Assim, a diferença de tratamento entre operações de transporte bilaterais e operações de transporte terceiro baseia‑se no facto de, neste último caso, o trabalhador efetuar operações de um Estado‑Membro para outro e de nenhum desses Estados ser o Estado‑Membro de estabelecimento. À luz do critério da ligação entre o Estado‑Membro de estabelecimento e os serviços (604), estas duas situações não se afiguram, portanto, comparáveis. Esta diferença já foi confirmada pelo Tribunal de Justiça no contexto da Diretiva 96/71 (605). A premissa em que a República da Bulgária e a República de Chipre se basearam é, portanto, fundamentalmente errada, uma vez que o critério escolhido pelo legislador da União, no exercício da sua ampla margem de apreciação, resulta de uma comparação entre a ligação entre o tipo de serviços prestados ao Estado‑Membro de acolhimento e a ligação ao Estado‑Membro de estabelecimento e que as operações de transporte bilaterais e as operações de transporte terceiro não são comparáveis à luz do objetivo prosseguido pelo referido legislador e recordado nos n.^os 952 e seguintes das presentes conclusões.

1086. Daí resulta naturalmente que, contrariamente ao que alegam a República da Bulgária e a República de Chipre, os próprios condutores não estão numa situação comparável consoante estejam ligados a uma operação de transporte bilateral ou de transporte terceiro. A República da Bulgária e a República de Chipre também não podem alegar que a situação dos transportadores que efetuam transportes terceiro é menos favorável do que a dos transportadores que praticam o transporte bilateral, quando se trata de duas subcategorias do transporte internacional, uma vez que a comparabilidade das situações, como acabo de recordar e tendo em conta o objetivo prosseguido pela Diretiva 2020/1057, deve ser considerada do ponto de vista do tipo de operações em função da ligação que daí decorre com o Estado‑Membro de estabelecimento.

1087. Em resposta aos argumentos relativos a uma rutura da igualdade de tratamento dos Estados‑Membros, há que considerar que estes últimos são tratados de forma totalmente igual.

1088. A este respeito, à semelhança do Parlamento, saliento, antes de mais, que a diretiva impugnada não faz nenhuma distinção formal entre os Estados‑Membros ou os operadores em razão da sua nacionalidade.

1089. No entanto, a Roménia sustenta que, uma vez que o centro deste mercado se encontra na parte ocidental da União, a parte das operações de transporte terceiro na atividade das empresas da periferia da União é necessariamente muito maior. Ora, estas operações são mais onerosas para esses operadores em razão do regime decorrente da Diretiva 2020/1057 em termos de destacamento dos trabalhadores. A República da Bulgária e a República de Chipre apoiam uma argumentação semelhante.

1090. Primeiro, à luz do que o Conselho ilustrou (606), parece‑me sempre difícil qualificar de forma precisa o que está no centro da União e o que constitui a periferia (607). Ora, para estabelecer a comparabilidade das situações, deve ser estabelecido um critério preciso.

1091. Segundo, no momento da adoção da Diretiva 2020/1057, o objetivo do legislador, como recordaram o Conselho e o Parlamento, era coordenar as regulamentações suscetíveis de entravar a livre prestação de serviços. A iniciativa legislativa foi orientada pela constante preocupação de alcançar um equilíbrio entre a melhoria das condições sociais e de trabalho dos condutores e a facilitação de uma livre prestação de serviços baseada numa concorrência leal. Assim, a diretiva visa assegurar o cumprimento da livre prestação de serviços no âmbito de uma concorrência que não se exerce à custa de diferenças excessivas em termos de condições de emprego e de trabalho. O objetivo pretendido é o de um mercado interno verdadeiramente integrado e competitivo, que se pretende também ser o instrumento de uma verdadeira convergência social. Parece‑me importante recordar, como fez o Parlamento, que a eliminação da concorrência pelos custos não é o objetivo da Diretiva 2020/1057. A Diretiva 2020/1057 também não provoca uma distorção da concorrência (608). Por outro lado, a procura do equilíbrio, acima mencionado, exige que se tome em consideração não a situação particular de um único Estado‑Membro, mas a do conjunto dos Estados‑Membros da União (609).

1092. Deve também recordar‑se, como já salientei em várias ocasiões ao longo das presentes conclusões, o facto de o Tribunal de Justiça já ter reconhecido que o legislador da União tem o direito de adaptar um ato legislativo, a fim de proceder a um reequilíbrio dos interesses em presença com o objetivo de aumentar a proteção social dos condutores através da alteração das condições em que é exercida a livre prestação de serviços. Além disso, uma medida de harmonização da União tem inevitavelmente efeitos divergentes nos diferentes Estados‑Membros (610). O legislador não pode ser obrigado a compensar as diferenças de custos entre os operadores económicos, decorrentes das suas escolhas de modelo económico e das condições diferentes em que são colocados (611) em razão dessa escolha. A opção de se estabelecer ou de permanecer estabelecida longe do alegado centro do mercado para beneficiar de custos menores, incluindo sociais, ao mesmo tempo que enviam condutores, por vezes por longos períodos, para os Estados‑Membros onde os custos são elevados é uma opção comercial que não pode pretender ser favorecida pelo legislador da União, nem qualquer outra opção comercial, aliás.

1093. Em particular, o Tribunal de Justiça já reconheceu a este respeito que, tendo em conta as evoluções importantes que afetaram o mercado interno, entre as quais figuram os sucessivos alargamentos da União, o legislador da União tinha o direito de adaptar um ato legislativo, a fim de proceder a um reequilíbrio dos interesses em causa com o objetivo de aumentar a proteção social dos condutores através da alteração das condições em que se exerce a livre prestação de serviços. Com efeito, quando um ato legislativo já coordenou as legislações dos Estados‑Membros num determinado domínio de ação da União, o legislador da União não pode ser privado da possibilidade de adaptar esse ato a qualquer alteração de circunstâncias, tendo em conta a missão que lhe incumbe de velar pela proteção dos interesses gerais reconhecidos pelo Tratado FUE e de ter em conta os objetivos transversais da União consagrados no artigo 9.° desse Tratado, entre os quais figuram as exigências relacionadas com a promoção de um nível elevado de emprego e a garantia de uma proteção social adequada (612).

1094. As consequências sociais da aplicação da Diretiva 2020/1057 não são fundamentadas pela Roménia, mas devem, em qualquer caso, ser ponderadas à luz dos progressos sociais que a Diretiva 2020/1057 proporciona aos condutores. Por outro lado, parece evidentemente inevitável que as regras fixadas pela Diretiva 2020/1057 incidam mais frequentemente sobre as empresas que destacam trabalhadores com maior frequência. Estes efeitos desiguais parecem inevitáveis sem que, no entanto, possa ser posta em causa a aplicação igual das referidas regras (613).

1095. Por último, à semelhança do Parlamento, constato que o exemplo utilizado pela República da Lituânia para ilustrar uma diferença de tratamento que decorreria da aplicação das regras da Diretiva 2020/1057 a operações da mesma natureza (614) não é convincente. No meu entender, a primeira componente da hipótese pode ser abrangida por uma situação de trânsito, regulada pelo artigo 1.^o, n.^o 5, da Diretiva 2020/1057, que não é visada pelo recurso da República da Lituânia. Além disso, pelas razões expostas pelo Conselho, para as quais remeto (615), as diferenças de remuneração invocadas pela República da Lituânia não constituem um elemento probatório para afirmar a existência de uma discriminação.

iii) Quanto à alegada violação do princípio da igualdade de tratamento entre as operações de transporte combinado e as operações bilaterais (Hungria)

1096. A propósito dos transportes combinados, resulta do artigo 1.^o, ponto 6, da Diretiva 2020/1057 que, não obstante o disposto no artigo 2.^o, n.^o 1, da Diretiva 96/71, o condutor não é considerado destacado para efeitos desta última quando efetuar o troço rodoviário inicial ou final de uma operação de transporte combinado, tal como definida na Diretiva 92/106, se o referido troço rodoviário, por si só, for constituído por operações de transporte bilateral, tal como definidas no n.^o 3 deste artigo 1.^o

1097. A Hungria sustenta, em substância, que o artigo 1.^o, ponto 6, da Diretiva 2020/1057 viola o princípio da igualdade de tratamento uma vez que determinadas operações de transporte combinado são comparáveis a operações de transporte bilateral e, no entanto, sujeitas a um regime jurídico diferente tendo em conta a aplicação das regras relativas ao destacamento, e, portanto, são tratadas de forma diferente sem justificação objetiva.

1098. No que respeita às alegações da Hungria relativas, por um lado, à falta de uma avaliação de impacto e, por outro, ao alcance mais amplo do artigo 1.^o, ponto 6, da Diretiva 2020/1057 do que exige o objetivo prosseguido, estas não estão manifestamente relacionadas com o respeito do princípio da igualdade de tratamento e não serão, portanto, aqui examinadas.

1099. A Hungria concentra a sua argumentação, em substância, no facto de a operação de transporte combinado acompanhada ser equiparável a uma operação de transporte bilateral, pelo que a isenção prevista no artigo 1.^o, n.^o 3, da Diretiva 2020/1057 deve, de facto, aplicar‑se ao conjunto da operação, ou seja, aos dois troços rodoviários. A Hungria parte, assim, do pressuposto de que a situação do condutor, nestes dois casos, é comparável, postulado que se trata agora de verificar.

1100. Resulta da minha análise da proporcionalidade das disposições da Diretiva 2020/1057 impugnadas que o critério baseado no tipo de operações para a aplicação das regras relativas ao destacamento aos condutores no transporte internacional é adequado e que cada uma das diferentes tipologias de operações de transporte apresenta uma ligação diferente com o território do Estado‑Membro de estabelecimento ou com o do Estado de acolhimento. A situação não é diferente, na minha opinião, no caso dos transportes combinados. Parece‑me igualmente importante recordar que os transportes regidos pela Diretiva 2020/1057 implicam a passagem de fronteiras.

1101. Veja‑se a hipótese de um transporte combinado a partir do Estado A. O primeiro troço é rodoviário, até uma estação desse Estado A. O camião é carregado, o condutor acompanha‑o. É descarregado no Estado B, onde o condutor retoma a sua viagem até ao destino no Estado B. O primeiro troço rodoviário não é uma operação bilateral, nem o troço final. Se nos limitarmos apenas aos pontos de partida e de chegada da operação (movimento de mercadorias do Estado A ao Estado B), a operação na sua globalidade parece ser comparável a uma operação bilateral. Todavia, tratando‑se de uma prestação de serviços em princípio transfronteiriça, do ponto de vista do serviço, a situação já não se afigura comparável.

1102. Com efeito, no caso de uma operação bilateral unimodal, o condutor assegura a totalidade da prestação, incluindo na sua dimensão de transporte internacional. Retomando a hipótese de trabalho que acabo de referir, o tempo despendido pelo condutor e pelo motorista não é necessariamente um tempo a creditar ao transportador: o camião e o motorista são «passivos», o serviço de transporte é (geralmente) prestado por outro interveniente na cadeia modal (transportador ferroviário, marítimo, etc.). E, aliás, o próprio tempo não é o critério adotado pelo legislador na Diretiva 2020/1057. Por conseguinte, a situação de um condutor que efetua uma operação de transporte combinado na sua totalidade não me parece comparável à de um condutor que efetua uma operação de transporte bilateral. Por conseguinte, não posso subscrever a afirmação da Hungria segundo a qual as operações de transporte combinado acompanhadas são «de um só cliente». Contrariamente ao que sustenta a Hungria, o tratamento diferenciado não resulta da alteração do modo de transporte, mas das diferenças objetivas entre os tipos de transporte no que respeita às modalidades da própria prestação de serviços. Inclino‑me, portanto, a considerar, com o Parlamento, que a escolha do legislador se explica pela necessidade de ter em conta as particularidades de uma operação de transporte deste tipo, bem como a natureza específica do problema que lhe foi submetido ao adotar a Diretiva 2020/1057.

1103. Tendo em conta o caráter profundamente polimorfo das operações de transporte combinado, não me parece de modo algum evitável que a aplicação do artigo 1.^o, ponto 6, da Diretiva 2020/1057 só possa ser feita essencialmente caso a caso em função dos critérios aí enunciados. Por outro lado, resulta da jurisprudência recordada no n.^o 80 das presentes conclusões que, também no que respeita ao princípio da igualdade de tratamento, o juiz da União não pode substituir a apreciação do legislador pela sua própria apreciação.

1104. Por último, acrescento que, à semelhança do Parlamento, constato que a Hungria não contesta que é legítimo cindir as operações de transporte combinado em troços rodoviários inicial ou final quando a operação de transporte combinado não é acompanhada. Esta distinção entre troços rodoviários iniciais ou finais não foi criada ex nihilo pelo legislador da União quando por ocasião da adoção da Diretiva 2020/1057, mas retoma os termos da definição (que a Hungria não pode procurar, na parte da sua ação dirigida contra a Diretiva 2020/1057, pôr em causa) fornecida pela Diretiva 92/106 no seu artigo 1.^o, ao qual o artigo 1.^o, ponto 6, faz, portanto, expressamente referência.

1105. Por conseguinte, o fundamento da República da Hungria não pode proceder.

iv)    Conclusão

1106. Os fundamentos relativos à violação da igualdade de tratamento e do princípio da não discriminação pelo artigo 1.^o, n.^os 1, 3, 4, 5, 6 e 7, da Diretiva 2020/1057 devem ser julgados improcedentes na sua totalidade.

h)      Quanto à violação da livre circulação de mercadorias e da livre prestação de serviços

1)      Argumentos das partes

1107. Primeiro, no que respeita à livre circulação de bens, a República da Bulgária e a República de Chipre, numa argumentação idêntica, sustentam que a aplicação do modelo híbrido tem graves consequências económicas que afetam a livre circulação de mercadorias. Tal modelo constitui uma medida com efeitos equivalentes a restrições quantitativas proibidas pelos artigos 34.° e 35.^o TFUE e insuscetíveis de justificação com base no artigo 36.^o TFUE. A Comissão reconheceu que a aplicação da legislação nacional a todas as operações de transporte internacional que impliquem uma carga e/ou descarga efetuada no território nacional, sem consideração pela ligação suficiente com o Estado‑Membro em causa, constitui uma restrição desproporcionada à livre prestação de serviços e à livre circulação de mercadorias e não é justificada, uma vez que cria encargos administrativos desproporcionados que impedem o bom funcionamento do mercado interno (616).

1108. Segundo, no que respeita à livre circulação de serviços e à política comum dos transportes, a República da Bulgária e a República de Chipre sustentam que o modelo híbrido restringe a livre prestação de serviços de transporte, em violação do artigo 58.^o, n.^o 1, TFUE, lido em conjugação com o artigo 91.^o TFUE. Decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a aplicação do princípio da liberdade das prestações de serviços deve ser realizada através da execução da política comum dos transportes. O modelo híbrido reintroduz uma forma de discriminação em razão da nacionalidade do prestador de serviços ou do local do seu estabelecimento e constitui uma regressão no estabelecimento de uma política comum de transportes que garanta a livre prestação de serviços. Uma vez que a jurisprudência também demonstra que o legislador da União não dispõe, nesta matéria, do poder discricionário que pode invocar noutros domínios da política comum dos transportes, o Parlamento e o Conselho não cumpriram a sua obrigação de assegurar a aplicação dos princípios da liberdade de prestação de serviços através da política comum dos transportes.

1109. No caso de o Tribunal de Justiça o considerar pertinente, a República da Bulgária e a República de Chipre sustentam que, pelas mesmas razões, foi violado o artigo 56.^o TFUE. Por último, salientam que refutam a ideia de que a Diretiva 2020/1057 introduz derrogações ao regime jurídico mais estrito da Diretiva 96/71.

1110. O Conselho, o Parlamento e os intervenientes em seu apoio concluem pela improcedência destes fundamentos.

2)      Análise

1111. No que respeita à primeira parte deste fundamento, a República da Bulgária e a República de Chipre sustentam que o «modelo híbrido» é uma medida de efeito equivalente a restrições quantitativas proibidas nos termos dos artigos 34.° e 35.^o TFUE que não pode ser justificada com base no artigo 36.^o TFUE.

1112. Na minha opinião, estas recorrentes não demonstraram suficientemente que isso era o efeito da aplicação do modelo híbrido à escala da União no seu todo e limitaram‑se a afirmações gerais e não fundamentadas. Tal demonstração é tanto mais difícil quanto os alegados efeitos restritivos sobre a livre circulação de mercadorias da aplicação das regras relativas ao destacamento às operações de transporte rodoviário internacional nas condições previstas pela Diretiva 2020/1057 se afiguram claramente demasiado aleatórios e demasiado indiretos para que o «modelo híbrido» possa ser considerado suscetível de entravar o comércio entre os Estados‑Membros e, portanto, de constituir uma restrição na aceção dos artigos 34.° e 35.^o TFUE (617).

1113. A citação do comunicado de imprensa da Comissão de 27 de abril de 2017 (618) não permitiu às recorrentes consolidar a sua posição. Com efeito, por um lado, a Comissão não se pronunciava sobre a Diretiva 2020/1057, mas sobre o caso da aplicação de uma legislação nacional a operações de transporte internacional em condições unilateralmente decididas pelo Estado‑Membro em causa. Por outro lado, embora a Comissão lamente que o elemento que desencadeia a aplicação da legislação nacional era o simples facto de a operação de transporte internacional em causa comportar uma descarga ou uma carga no território nacional, não se pode deixar de observar que esse não é precisamente o critério adotado pelo legislador da União na Diretiva 2020/1057 para determinar se estamos ou não perante uma situação de destacamento. Aliás, a Comissão declarou nesse mesmo comunicado que era injustificado aplicar a legislação nacional a operações de transporte internacional sem uma ligação suficiente com o Estado‑Membro em causa.

1114. A primeira parte do presente fundamento deve, portanto, ser julgada improcedente.

1115. No que respeita à segunda parte do presente fundamento, já recordei o caráter específico e o lugar especial do setor dos transportes nos Tratados (619), setor que se encontra sujeito a um regime jurídico especial no âmbito do mercado interno. Recordo, em particular, que o estatuto especial dos transportes na organização normativa do mercado interno se distingue pela combinação de um direito de estabelecimento em qualquer Estado‑Membro baseado no Tratado e de um direito dos transportadores à livre prestação de serviços garantido apenas na medida em que esse direito tenha sido reconhecido através de medidas de direito derivado adotadas pelo legislador da União no âmbito da política comum dos transportes.

1116. No que respeita à alegada violação da livre prestação de serviços, saliento desde já que nem a República da Bulgária nem a República de Chipre fundamentaram, de forma alguma, a sua afirmação de que o «modelo híbrido» restringe a livre prestação de serviços de transporte.

1117. Todavia, se o Tribunal de Justiça proceder à análise desta parte do presente fundamento, recordo que o artigo 58.^o, n.^o 1, TFUE e o artigo 91.^o TFUE preveem que a livre prestação de serviços no domínio dos transportes é aplicada pelo legislador da União.

1118. Como já referi, o legislador da União tem todo o direito, ao adaptar um ato legislativo a fim de aumentar a proteção social dos trabalhadores em causa, de alterar as condições em que se exerce a livre prestação de serviços no domínio do transporte rodoviário, uma vez que o grau de liberalização, por força do artigo 58.^o, n.^o 1, TFUE, é determinado, não diretamente pelo artigo 56.^o TFUE, mas pelo próprio legislador da União no âmbito da execução da política comum dos transportes.

1119. Nestas condições, a segunda parte do presente fundamento deve, em todo o caso, ser julgada improcedente.

i)      Quanto à violação do artigo 11.^o TFUE e do artigo 37.^o da Carta

1)      Argumentos das partes

1120. Segundo a República da Polónia, o artigo 11.^o TFUE e o artigo 37.° da Carta foram violados pelas disposições contidas no artigo 1.^o, n.^os 3, 4, 6 e 7 da Diretiva 2020/1057, uma vez que as exigências decorrentes da proteção do ambiente não foram suficientemente tidas em conta.

1121. Decorre destas duas disposições que as instituições da União são obrigadas a abster‑se de tomar medidas suscetíveis de comprometer a realização dos objetivos de proteção do ambiente, e isto além das únicas medidas relacionadas com os artigos 191.° e 192.^o TFUE. O princípio da integração das exigências do ambiente nas outras políticas da União que decorre destas disposições permite conciliar os objetivos e as exigências de proteção do ambiente com os outros interesses e objetivos prosseguidos pela União, bem como a prossecução de um desenvolvimento sustentável. Este princípio constitui, per se, um fundamento de anulação de um ato da União quando os interesses ambientais não foram manifestamente tidos em conta ou foram completamente ignorados, como decorre da interpretação feita pelo advogado‑geral L. A. Geelhoed do artigo 6.^o CE (620).

1122. Tendo em conta o caráter horizontal amplo do artigo 11.^o TFUE, importa, quando se examina se uma determinada medida contribui suficientemente para a proteção do ambiente, não a considerar isoladamente em relação às outras medidas da União adotadas para esse fim e relacionadas com a atividade em causa, mas sim o conjunto das medidas adotadas pela União neste domínio que fornece o quadro adequado para essa apreciação. A fiscalização jurisdicional relativa à apreciação da conformidade da ação do legislador da União com este princípio de integração deve ser análoga à efetuada pelo Tribunal Geral quando este teve de apreciar se a ação da Comissão respeitava o princípio da solidariedade energética (621). Nestas condições, cabia ao referido legislador ter em conta as exigências ambientais antes da adoção das medidas impugnadas, o que implicava, nomeadamente, que se procedesse a uma avaliação do impacto ambiental das normas projetadas e que estas não fossem prejudiciais à realização dos objetivos fixados nos outros atos de direito derivado adotados no domínio do ambiente.

1123. O Parlamento e o Conselho estavam obrigados a ponderar os interesses em conflito e a introduzir, sendo caso disso, as alterações adequadas. Uma interpretação do artigo 11.^o TFUE no sentido de que apenas diz respeito a domínios do direito e não a medidas especiais teria por efeito relativizar consideravelmente a sua importância. Os requisitos em matéria de proteção do ambiente deverão ser tidos em conta, nomeadamente na determinação das diferentes medidas que fazem parte do domínio em causa do direito da União. O argumento segundo o qual os outros atos de direito derivado no domínio da poluição atmosférica não podem ser tomados em consideração deve ser afastado, sob pena de, uma vez mais, pôr em causa a efetividade do artigo 11.^o TFUE, podendo então as instituições adotar um ato que entrave ou impeça a realização de objetivos fixados nos atos adotados no domínio do ambiente, quando a crise climática é o principal desafio da política ambiental da União e as instituições devem atingir de forma consequente a realização dos objetivos climáticos adotados pela União. É notório que a poluição do ar pelas emissões dos transportes provoca numerosos problemas de saúde para os quais o transporte rodoviário é o principal contribuinte. Ao aplicar as regras sobre o destacamento aos condutores que efetuam operações de cabotagem e entre países terceiros, a aplicação da Diretiva 2020/1057 implica, segundo a República da Polónia, viagens suplementares, nomeadamente sem carga, e, portanto, um aumento das emissões de CO2 e dos poluentes atmosféricos, ao passo que as instituições são, pelo contrário, obrigadas a abster‑se de ações que ponham em causa a efetividade das regras já adotadas para reduzir as emissões de poluentes e de CO2 e a realização dos objetivos ambientais da União decorrentes, nomeadamente, do Pacto Ecológico Europeu, do objetivo de alcançar uma União com impacto neutro no clima até 2050 através de uma redução de 90 % das emissões globais dos transportes em relação aos níveis de 1990 até 2050 e dos objetivos atribuídos aos Estados‑Membros pela legislação pertinente da União neste domínio.

1124. Por outro lado, os efeitos da Diretiva 2020/1057 no ambiente devem ser apreciados também à luz do facto de que acrescem aos efeitos imputáveis aos atos que constituem o pacote de mobilidade, a saber, os Regulamentos n.^os 2020/1054 e 2020/1055. Ora, diversas análises atestam os efeitos negativos da obrigação de regresso dos veículos para o ambiente.

1125. O potencial conflito entre as medidas impugnadas e os objetivos climáticos da União alimentou, aliás, os receios manifestados pela Comissária A. Vălean de que o pacote de mobilidade, em especial o regresso obrigatório do veículo a cada oito semanas e as restrições impostas às operações de transporte combinado, não estivesse em consonância com as ambições do Pacto Ecológico Europeu nem com o objetivo fixado pelo Conselho Europeu de alcançar uma União com impacto neutro no clima até 2050 (622). A República da Polónia sublinha igualmente que a Comissão elevou o nível de ambição climática da União em 2020 (623) e que as emissões de CO2 provenientes das viagens suplementares impostas pelas medidas impugnadas são suscetíveis de entravar ainda mais a realização deste objetivo identificado.

1126. Os efeitos negativos para o ambiente causados pelas medidas impugnadas põem em causa a realização pelos Estados‑Membros dos objetivos de redução em matéria de emissões de gases com efeito de estufa fixados pelo Regulamento 2018/842 (624), dos objetivos em termos de emissões de certos poluentes atmosféricos fixados pela Diretiva 2016/2284 (625) e dos objetivos relativos à qualidade do ar fixados pela Diretiva 2008/50 (626). As emissões suplementares de óxido de azoto e das poeiras geradas em aplicação das disposições impugnadas são suscetíveis de pôr em causa a efetividade da ação definida pelos Estados‑Membros nos planos de proteção do ar, em especial dos planos adotados para as zonas e aglomerações situadas na proximidade das vias de transporte utilizadas pelo transporte internacional.

1127. Apesar de todos estes efeitos negativos, as instituições recorridas não cumpriram a sua obrigação de proceder a uma avaliação adequada do impacto dessas medidas na realização dos objetivos ambientais da União e no respeito das obrigações que incumbem aos Estados‑Membros por força dos atos no domínio do ambiente. Nenhum dos atos que compõem o pacote de mobilidade aborda nos seus fundamentos as questões ambientais e estas questões também não foram examinadas na avaliação de impacto preparada antes da adoção do Pacote Mobilidade, tendo‑se a Comissão limitado a afirmar não ter identificado nenhum impacto ambiental das opções consideradas (627).

1128. As instituições recorridas não analisaram, portanto, a incidência da aplicação das disposições impugnadas sobre as exigências ambientais, quando os seus efeitos colidem com os objetivos fixados nos atos adotados no domínio do ambiente. As referidas instituições não ponderaram estes objetivos com os interesses prosseguidos pelo pacote de mobilidade. As exigências de proteção do ambiente e o objetivo de assegurar um elevado nível de proteção do ambiente e da melhoria da sua qualidade não foram manifestamente tidos em conta. No que respeita à Diretiva 2020/1057, isso resulta, em especial, do facto de a aplicação das regras relativas ao destacamento aos troços iniciais ou finais dos transportes combinados tornar, por um lado, mais difícil a sua realização na Europa central para os transportadores dos Estados periféricos e, por outro, menos atrativo de a elas recorrer. Os trajetos bilaterais exclusivamente rodoviários são finalmente privilegiados, contrariamente ao objetivo prosseguido e mesmo quando são «não ecológicos». A análise elaborada pela Comissão relativa ao impacto das restrições à cabotagem no transporte combinado confirmou que as restrições à prestação de serviços de cabotagem no âmbito das operações de transporte combinado prejudicariam o ambiente e seriam contrárias aos postulados relativos ao Pacto Ecológico Europeu (628).

1129. Por conseguinte, o artigo 1.^o, n.^os 3, 4, 6 e 7, da Diretiva 2020/1057 viola o princípio da integração consagrado no artigo 11.^o TFUE e o artigo 37.° da Carta.

1130. O Conselho, o Parlamento e os intervenientes em seu apoio concluem pela improcedência deste fundamento.

2)      Análise

1131. A maior parte dos argumentos apresentados no âmbito do presente fundamento pela República da Polónia são uma reiteração dos argumentos apresentados no âmbito dos fundamentos relativos à violação do artigo 11.^o TFUE e do artigo 37.° da Carta apresentados por esta mesma recorrente nos seus recursos contra o Regulamento 2020/1054 e contra o Regulamento 2020/1055. Assim, quanto aos argumentos relativos à interpretação do artigo 11.^o TFUE e ao seu alcance, bem como aos do artigo 37.° da Carta, ao alcance do princípio da integração das preocupações ambientais expressas no artigo 11.^o TFUE e da sua fiscalização jurisdicional, à necessária tomada em consideração das outras ações do legislador da União em matéria de política ambiental também relacionadas com a política dos transportes, à questão da alegada inexistência de avaliação de impacto no sentido de constituir uma violação do artigo 11.^o TFUE e à das relações entre a diretiva e o Pacto Ecológico Europeu, remeto para os n.^os 565 e seguintes, bem como para os n.^os 591 e seguintes das presentes conclusões.

1132. Assim, em coerência com a conclusão que retirei da análise dos fundamentos relativos a uma violação da política da União em matéria de ambiente e de alterações climáticas no âmbito dos recursos interpostos contra o Regulamento 2020/1055, há que constatar que, no momento da adoção da Diretiva 2020/1057, o legislador da União podia legitimamente considerar, no pleno exercício do seu amplo poder de apreciação, que as eventuais consequências negativas para o ambiente decorrentes da execução das obrigações decorrentes da Diretiva 2020/1057 poderiam ser contidas em aplicação da legislação existente relativa mais especificamente aos aspetos ambientais da atividade em causa e que devia acompanhar os transportadores na transição tecnológica para uma mobilidade menos poluente.

1133. Acrescento que, na minha opinião, isto é tanto mais verdade no que respeita à Diretiva 2020/1057 quanto, como alegou o Parlamento, a questão de saber se é verdadeiramente fonte de emissões poluentes suplementares está sujeita a discussão, e isto por várias razões.

1134. Primeiro, recordo que o próprio objetivo da Diretiva 2020/1057 é estabelecer «regras setoriais específicas, a fim de assegurar o equilíbrio entre a livre prestação transfronteiriça de serviços pelos transportadores, a livre circulação de mercadorias, condições de trabalho adequadas e a proteção social para os condutores» (629) e que o artigo 1.° desta diretiva enumera um certo número de regras cuja aplicação permitirá aos transportadores determinar qual a legislação, nomeadamente social, que será aplicável aos condutores em função das características consideradas pertinentes para efeitos desta determinação pelo legislador da União. Assim, a incidência da determinação do direito social aplicável a um trabalhador nas temáticas ligadas à política da União em matéria de ambiente não é imediatamente evidente. Poderiam mais facilmente parecer a consequência da simples vontade dos transportadores de reorganizarem as suas operações de modo a escaparem à aplicação de obrigações para eles mais onerosas por força da aplicação da Diretiva 2020/1057.

1135. Segundo, em todo o caso, uma vez que o Tribunal de Justiça declarou, no seu Acórdão Federatie Nederlandse Vakbeweging (630), que a Diretiva 96/71 era aplicável às prestações transnacionais de serviços que impliquem um destacamento de trabalhadores, incluindo no setor do transporte rodoviário (631), e uma vez que a interpretação assim fornecida pelo Tribunal de Justiça é a que devia ser dada à Diretiva 96/71 desde a sua entrada em vigor, as regras relativas ao destacamento que consagra eram, portanto, aplicáveis no setor do transporte rodoviário. Ora, um dos poucos argumentos da República da Polónia dirigidos precisamente contra a Diretiva 2020/1057 consiste em sustentar que a aplicação das regras relativas ao destacamento às operações de transporte combinado (632) nas condições previstas no artigo 1.^o, ponto 6, desta diretiva desencoraja o recurso a essas operações cujo efeito favorável ao ambiente é, aliás, conhecido e reconhecido. Os transportadores renunciam assim ao multimodal para se dedicarem apenas aos transportes rodoviários, ignorando assim os benefícios ambientais do recurso ao transporte combinado.

1136. Todavia, uma vez que as regras relativas ao destacamento já se aplicavam na vigência apenas da Diretiva 96/71 e segundo os critérios recordados pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Federatie Nederlandse Vakbeweging, a aplicação das regras sobre o destacamento de trabalhadores a essas operações não é, como sublinha o Parlamento, suscetível de revolucionar o regime jurídico preexistente. Acrescento que o artigo 1.^o, ponto 6, da Diretiva 2020/1057 precisa as condições em que estas regras se aplicam e «o condutor não é considerado destacado […] quando efetuar o troço rodoviário inicial ou final de uma operação de transporte combinado […] e o referido troço rodoviário, por si só, for constituído por operações de transporte bilateral, tal como definidas no n.^o 3» do artigo 1.° da referida diretiva. Por conseguinte, nem sempre as regras relativas ao destacamento previstas na Diretiva 2020/1057 se aplicam aos casos de transporte combinado.

1137. No que respeita à alegação de um aumento das emissões devido à sujeição das operações de cabotagem às regras relativas ao destacamento de trabalhadores, tal como invocada pela República da Polónia, recordo que o considerando 17 do Regulamento n.^o 1072/2009 já previa que «[a]s disposições da Diretiva [96/71] aplicam‑se às empresas de transporte que efetuem operações de cabotagem». Por conseguinte, como alegou o Parlamento, os eventuais efeitos no ambiente descritos pela República da Polónia, admitindo que existam, não podem ser imputáveis à Diretiva 2020/1057.

1138. Por último, no que respeita ao argumento segundo o qual os alegados efeitos da Diretiva 2020/1057 sobre o ambiente devem ser apreciados tendo em conta o facto de se cumularem com os que alegadamente decorrem dos outros componentes do pacote de mobilidade, o mesmo não pode ser acolhido, uma vez que estes últimos não são, em todo o caso, imputáveis à própria diretiva.

1139. Por todas as razões precedentes, o fundamento relativo à violação do artigo 11.^o TFUE e do artigo 37.° da Carta deve ser julgado improcedente.

3.      Quanto aos fundamentos relativos ao artigo 9.^o, n.^o 1, da Diretiva 2020/1057

1140. A República da Polónia é a única a contestar a legalidade do artigo 9.^o, n.^o 1, da Diretiva 2020/1057, através do qual o legislador da União decidiu tornar as medidas contidas nesta diretiva aplicáveis a partir de 2 de fevereiro de 2022. Para o efeito, invoca três fundamentos: a violação do princípio da segurança jurídica, a violação do princípio da proporcionalidade e a violação do artigo 94.^o TFUE. Estes dois últimos fundamentos serão examinados conjuntamente.

a)      Quanto à violação do princípio da segurança jurídica

1)      Argumentos das partes

1141. Uma vez que as disposições da Diretiva 2020/1057, cuja anulação a República da Polónia pede, são imprecisas e suscitam problemas de interpretação e dificuldades práticas para determinar o direito aplicável às condições de emprego e de trabalho dos condutores que efetuam operações de transporte rodoviário, a aplicação destas disposições a nível nacional exigirá a adoção de atos hierarquicamente superiores, o que implica, por exemplo, na Polónia, longos trabalhos legislativos. Os dezoito meses fixados pela diretiva não são suficientes para assegurar a evolução das disposições nacionais e depois a tomada de conhecimento dessas disposições pelos transportadores a fim de lhes dar cumprimento. Será também necessário, para as transportadoras, ter em conta as convenções coletivas que regem o setor, bem como as diferentes regulamentações nacionais. Além de a Diretiva 2020/1057 já conter, em si mesma, um certo número de novas obrigações e de ter tornado a Diretiva 96/71 aplicável no setor dos transportes, a sua entrada em vigor implica também a aplicação da Diretiva 2018/957 (633) no setor do transporte rodoviário (634), obrigando, mais uma vez, a um certo tempo de adaptação para os transportadores. Nestas condições, a fixação da data de 2 de fevereiro de 2022, ou seja, pouco mais de 18 meses após a adoção da Diretiva 2020/1057, viola o princípio da segurança jurídica que exige, segundo jurisprudência constante, que as normas jurídicas sejam claras, precisas e previsíveis nos seus efeitos para que os interessados se possam orientar nas situações e relações jurídicas abrangidas pela ordem jurídica da União e cujo respeito se impõe especialmente quando se trata de uma regulamentação suscetível de comportar consequências financeiras. A inexistência de obrigação do legislador da União de fixar um período de transposição específico não pode ser equiparada a um poder discricionário completo do referido legislador a este respeito. Embora o Acórdão Federatie Nederlandse Vakbeweging (635) venha precisar o âmbito de aplicação da Diretiva 96/71, este só foi proferido em 2020 e deixou em suspenso um certo número de questões, de modo que, contrariamente ao que alegam as instituições recorridas, a Diretiva 2020/1057 não constitui uma ligeira alteração da situação jurídica preexistente dos transportadores. Dar mais tempo aos transportadores para equiparar o novo quadro normativo permitir‑lhes‑ia uma melhor adaptação ao referido quadro.

1142. O Parlamento, o Conselho e os intervenientes em seu apoio concluem pela improcedência deste fundamento.

2)      Análise

1143. No que respeita ao quadro de análise relativo ao princípio da segurança jurídica, remeto para os n.^os 117 e seguintes das presentes conclusões e limitar‑me‑ei a recordar que a fiscalização jurisdicional consiste, em substância, em examinar se uma disposição sofre de uma ambiguidade tal que impeça os seus destinatários de ultrapassar, com um grau suficiente de certeza, eventuais dúvidas quanto ao seu âmbito ou ao seu sentido de modo que não possam determinar inequivocamente os seus direitos e obrigações decorrentes desta disposição.

1144. A este respeito, parece‑me suficiente constatar que o artigo 9.^o, n.^o 1, da Diretiva 2020/1057 obriga os Estados‑Membros a adotar e publicar as disposições necessárias para dar cumprimento a esta diretiva o mais tardar em 2 de fevereiro de 2022, data a partir da qual aplicarão essas medidas. A data de 2 de fevereiro de 2022 é claramente estabelecida pelo legislador da União, e isto desde o momento da publicação da diretiva. Não havia, portanto, nenhuma dúvida sobre a data em que os destinatários da diretiva — os Estados‑Membros — deviam preparar as respetivas ordens jurídicas nacionais para dar cumprimento às obrigações impostas pela Diretiva 2020/1057. Os Estados‑Membros e os transportadores tiveram, portanto, dezoito meses para se prepararem para a transposição da Diretiva 2020/1057.

1145. A República da Polónia tenta convencer que o artigo 9.° da Diretiva 2020/1057 é afetado, de certo modo por ricochete, pelo caráter impreciso e incerto das disposições alegadamente novas constantes da Diretiva 2020/1057. O fundamento aqui tratado aparece, portanto, como uma nova tentativa de pôr em causa argumentos já abordados (636). Acrescento que, como alegou o Conselho, a argumentação desenvolvida pela República da Polónia em relação ao artigo 9.° da Diretiva 2020/1057 assenta também no postulado errado de que a Diretiva 96/71 não era aplicável ao setor dos transportes e que a Diretiva 2020/1057 tinha por efeito submeter todo um novo setor, não preparado, às regras novas e complexas relativas ao destacamento de trabalhadores. Ora, já tive ocasião de recordar que não era esse o caso, como resulta, nomeadamente, do Acórdão Federatie Nederlandse Vakbeweging.

1146. Por conseguinte, o fundamento relativo à violação do princípio da segurança jurídica deve ser julgado improcedente.

b)      Quanto à violação do princípio da proporcionalidade e do artigo 94.^o TFUE

1)      Argumentos das partes

1147. A República da Polónia sustenta que as exigências decorrentes do princípio da proporcionalidade foram violadas pelo legislador da União, uma vez que este não apresentou razões objetivas que justificassem a fixação de um prazo de transposição de dezoito meses, quando o prazo adotado para atos da mesma natureza é geralmente de dois anos, como aconteceu com as Diretivas 2014/67 e 2018/957, tendo a Diretiva 96/71, por seu lado, previsto um prazo ainda mais longo. As especificidades do setor do transporte rodoviário impuseram que fosse dado tempo suficiente às empresas para se conformarem com a nova regulamentação e, pelo menos, igual ao concedido para os outros setores de serviços. O legislador da União deveria ainda ter tido em conta o facto de que os transportadores deviam também preparar‑se, ao mesmo tempo, para aplicar as exigências decorrentes dos Regulamentos n.^os 2020/1054 e 2020/1055 que obrigarão os transportadores a alterar substancialmente as modalidades de prestação dos serviços. O legislador da União também não teve em conta o facto de o mercado dos transportes ser dominado por pequenas e médias empresas que necessitam de mais tempo para se familiarizarem e se adaptarem à nova regulamentação, nomeadamente tendo em conta os custos que isso representa para elas. A situação dos transportadores tornou‑se ainda mais difícil na sequência das medidas adotadas devido à pandemia de COVID‑19. Por outro lado, a República da Polónia alega que alguns Estados‑Membros previram sanções particularmente severas em caso de incumprimento das condições de emprego e de trabalho e das correspondentes exigências formais. Estas sanções entrarão em vigor no termo do prazo fixado pelo legislador, não deixando assim tempo aos transportadores para se adaptarem às novas regras. A fixação de um prazo de dezoito meses não respeita, portanto, as exigências do princípio da proporcionalidade.

1148. Tal fixação é também contrária ao artigo 94.^o TFUE, uma vez que não tem em conta a situação económica dos transportadores. A República da Polónia remete para as suas observações desenvolvidas no âmbito do fundamento relativo à violação do princípio da proporcionalidade. Remete também para os seus argumentos desenvolvidos no âmbito do fundamento relativo à violação pelo artigo 1.^o, n.^os 3, 4, 6 e 7, da Diretiva 2020/1057 do artigo 94.^o TFUE, do qual decorre, em substância, que as alterações decorrentes da aplicação das regras relativas ao destacamento aos condutores implicarão custos consideráveis para as empresas de transporte, provocando a falência de uma parte delas e que a vulnerabilidade dessas empresas seria ainda aumentada, uma vez que a Diretiva 2020/1057 ocorreu num período de crise económica marcado pela pandemia de COVID‑19. A não tomada em consideração destes elementos comprova a violação do artigo 94.^o TFUE tendo em conta os efeitos negativos esperados do artigo 1.° da Diretiva 2020/1057 sobre as empresas de transporte.

1149. O Conselho, o Parlamento e os intervenientes em seu apoio concluem pela improcedência destes fundamentos.

2)      Análise

1150. No que respeita ao fundamento relativo à violação do princípio da proporcionalidade, limitar‑me‑ei a recordar, em concertação com o Conselho, que decorre da jurisprudência que os governos dos Estados‑Membros que participam nos trabalhos preparatórios das diretivas devem, por conseguinte, estar em condições de elaborar as disposições legislativas necessárias à sua execução no prazo fixado (637). O legislador da União dispõe de um amplo poder de apreciação para fixar o prazo de transposição das diretivas e não é obrigado a apresentar razões específicas para justificar a fixação de um prazo de 18 meses.

1151. No que respeita à alegada violação do artigo 94.^o TFUE, a argumentação da República da Polónia deve ser entendida no sentido de que o artigo 9.^o, n.^o 1, da Diretiva 2020/1057 viola esta disposição não tanto em si mesmo, mas porque tem por efeito tornar as obrigações impostas por esta diretiva vinculativas nomeadamente para os transportadores que a ela estarão sujeitos, a partir da data que fixa. Ora, a recorrente considera que estas obrigações violam o artigo 94.^o TFUE.

1152. Antes de mais, saliento que a República da Polónia não demonstrou que o artigo 9.^o, n.^o 1, da Diretiva 2020/1057 constitui uma «medida relativa aos preços e condições de transporte», na aceção do artigo 94.^o TFUE, o que, aliás, se pode legitimamente duvidar, uma vez que este artigo 9.^o, considerado isoladamente, se limita a fixar uma data para a adoção e a publicação das disposições nacionais necessárias à transposição da Diretiva 2020/1057. Se o Tribunal de Justiça partilhar das minhas dúvidas, o presente fundamento pode desde já ser julgado improcedente.

1153. Quanto ao resto, a argumentação da República da Polónia merece a mesma crítica que a formulada no âmbito da análise do fundamento relativo à violação do princípio da segurança jurídica pelo artigo 9.^o, n.^o 1, da Diretiva 2020/1057. Como salientou o Conselho, os argumentos relativos à parte das pequenas e médias empresas no setor do transporte rodoviário, aos custos decorrentes da sujeição deste setor às regras relativas ao destacamento de trabalhadores, à falta de justificação das medidas previstas na Diretiva 2020/1057 e aos efeitos da pandemia de COVID‑19 já foram apresentados no âmbito da análise do fundamento relativo à violação do artigo 94.^o TFUE pelo artigo 1.^o, n.^os 3, 4, 6 e 7, da Diretiva 2020/1057, pretendendo a República da Polónia manifestamente voltar a discutir aqui questões já debatidas e resolvidas. Ora, uma vez que já foi declarado que o artigo 1.^o, n.^os 3, 4, 6 e 7, da Diretiva 2020/1057 não viola o artigo 94.^o TFUE (638), esta mesma conclusão deve impor‑se no que respeita ao artigo 9.^o, n.^o 1, da Diretiva 2020/1057.

1154. Por todas as razões que precedem, sugiro ao Tribunal de Justiça que julgue improcedentes os fundamentos relativos à violação pelo artigo 9.^o, n.^o 1, da Diretiva 2020/1057, por um lado, do princípio da proporcionalidade e, por outro, do artigo 94.^o TFUE.

4.      Conclusão quanto aos recursos relativos à diretiva 2020/1057

1155. É negado provimento aos recursos nos processos C‑541/20 e 551/20, na parte em que dizem respeito à Diretiva 2020/1057, e aos recursos nos processos C‑544/20, C‑548/20, C‑550/20 e C‑555/20.

V.      Quanto às despesas

1156. Decorre do artigo 138.^o, n.^o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, que a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.

1157. O artigo 138.^o, n.^o 3, deste regulamento prevê que, se as partes obtiverem vencimento parcial, cada uma das partes suporta as suas próprias despesas. No entanto, se tal se afigurar justificado tendo em conta as circunstâncias do caso, o Tribunal pode decidir que, além das suas próprias despesas, uma parte suporte uma fração das despesas da outra parte.

1158. À luz destas considerações e tendo em conta a configuração específica dos recursos nos processos apensos C‑541/20 a C‑555/20, proponho ao Tribunal de Justiça que profira a seguinte decisão quanto às despesas.

1159. A República da Lituânia é condenada nas despesas no processo C‑541/20.

1160. A República da Bulgária é condenada nas despesas nos processos C‑543/20 e C‑544/20.

1161. A Roménia é condenada nas despesas nos processos C‑546/20 e C‑548/20.

1162. O Parlamento e o Conselho são condenados nas despesas do processo C‑549/20.

1163. A República de Chipre é condenada nas despesas no processo C‑550/20.

1164. A República da Polónia é condenada nas despesas nos processos C‑553/20 e C‑555/20.

1165. Nos processos C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑551/20, C‑552/20 e C‑554/20, cada uma das partes suportará as suas próprias despesas.

1166. Por outro lado, em conformidade com o artigo 140.^o, n.^o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a República da Lituânia e a Roménia, quando tenham participado nos presentes recursos apensos na qualidade de intervenientes, a República da Estónia, a República da Letónia, o Reino da Bélgica, o Reino da Dinamarca, a República Federal da Alemanha, a República Helénica, a República Francesa, a República Italiana, o Grão‑Ducado do Luxemburgo, o Reino dos Países Baixos, a República da Áustria e o Reino da Suécia suportarão as suas próprias despesas.

VI.    Conclusão

1167. Tendo em conta as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que decida nos processos apensos C‑541/20 a C‑555/20 do seguinte modo:

1)      É dado provimento ao recurso da República de Chipre no processo C‑549/20.

2)      É dado provimento aos recursos da República da Lituânia no processo C‑542/20, da República da Bulgária no processo C‑545/20, da Roménia no processo C‑547/20, da Hungria no processo C‑551/20, da República de Malta no processo C‑552/20 e da República da Polónia no processo C‑554/20, na medida em que têm por objeto o artigo 1.^o, ponto 3, do Regulamento (UE) 2020/1055.

3)      Consequentemente, o artigo 1.^o, ponto 3, do Regulamento (UE) 2020/1055 é anulado na medida em que altera o artigo 5.^o, n.^o 1, alínea b), do Regulamento n.^o 1071/2009.

4)      É negado provimento aos recursos mencionados no n.^o 2 quanto ao restante.

5)      É negado provimento aos recursos da República da Lituânia no processo C‑541/20, da Bulgária nos processos C‑543/20 e C‑544/20, da Roménia nos processos C‑546/20 e C‑548/20, da República de Chipre no processo C‑550/20 e da República da Polónia nos processos C‑553/20 e 555/20.

6)      A República da Lituânia é condenada nas despesas no processo C‑541/20.

7)      A República da Bulgária é condenada nas despesas nos processos C‑543/20 e C‑544/20.

8)      A Roménia é condenada nas despesas nos processos C‑546/20 e C‑548/20.

9)      O Parlamento e o Conselho são condenados nas despesas do processo C‑549/20.

10)      A República de Chipre é condenada nas despesas no processo C‑550/20.

11)      A República da Polónia é condenada nas despesas nos processos C‑553/20 e C‑555/20.

12)      Nos processos C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑551/20, C‑552/20 e C‑554/20, cada uma das partes suportará as suas próprias despesas.

13)      A República da Lituânia e a Roménia, quando tenham participado nos presentes recursos apensos na qualidade de intervenientes, a República da Estónia, a República da Letónia, o Reino da Bélgica, o Reino da Dinamarca, a República Federal da Alemanha, a República Helénica, a República Francesa, a República Italiana, o Grão‑Ducado do Luxemburgo, o Reino dos Países Baixos, a República da Áustria e o Reino da Suécia suportarão as suas próprias despesas.

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1      Língua original: francês.

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2      Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de julho de 2020, que altera o Regulamento (CE) n.^o 561/2006 no que diz respeito aos requisitos mínimos em matéria de tempos máximos de condução diária e semanal, à duração mínima das pausas e dos períodos de repouso diário e semanal e o Regulamento (UE) n.^o 165/2014 no que diz respeito ao posicionamento por meio de tacógrafos (JO 2020, L 249, p. 1).

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3      Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de julho de 2020, que altera os Regulamentos (CE) n.^o 1071/2009 (CE) n.^o 1072/2009 e (UE) n.^o 1024/2012 com vista à sua adaptação à evolução no setor dos transportes rodoviários (JO 2020, L 249, p. 17).

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4      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de julho de 2020, que estabelece regras específicas no que se refere à Diretiva 96/71/CE e à Diretiva 2014/67/UE para o destacamento de condutores do setor do transporte rodoviário e que altera a Diretiva 2006/22/CE no que diz respeito aos requisitos de execução e o Regulamento (UE) n.^o 1024/2012 (JO 2020, L 249, p. 49).

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5      JO 1992, L 368, p. 38.

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6      Avaliação de impacto que acompanha a proposta de regulamento tempo de trabalho e a proposta de diretiva destacamento (a seguir «Avaliação de Impacto — Vertente Social»), e avaliação de impacto que acompanha a proposta de regulamento estabelecimento (a seguir «Avaliação de Impacto — Vertente Estabelecimento»).

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7      A intervenção foi admitida por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 27 de abril de 2021.

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8      A intervenção foi admitida por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 27 de abril de 2021.

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9      A intervenção foi admitida por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 21 de abril de 2021.

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10      A intervenção foi admitida por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 29 de abril de 2021.

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11      A intervenção foi admitida por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 3 de maio de 2021.

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12      A intervenção foi admitida por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 29 de abril de 2021.

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13      A intervenção foi admitida por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 22 de abril de 2021.

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14      A intervenção foi admitida por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 22 de abril de 2021.

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15      A intervenção foi admitida por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 12 de maio de 2021.

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16      A intervenção foi admitida por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 29 de abril de 2021.

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17      A intervenção foi admitida por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 13 de abril de 2021.

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18      A intervenção foi admitida por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 22 de abril de 2021.

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19      Embora os pedidos tenham sido redigidos neste sentido, as alegações do recurso têm por objeto o artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055 (v. ponto VIII da petição no processo C‑552/20).

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20      A intervenção foi admitida por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 27 de abril de 2021.

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21      A intervenção foi admitida por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 27 de abril de 2021.

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22      A intervenção foi admitida por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 27 de abril de 2021.

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23      V. Conclusões do advogado‑geral M. Szpunar nos processos apensos Trijber e Harmsen (C‑340/14 e C‑341/14, EU:C:2015:505, n.^o 29). V. também Acórdão de 1 de outubro de 2015, Trijber e Harmsen (C‑340/14 e C‑341/14, EU:C:2015:641, n.^o 48).

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24      V. Parecer 2/15 (Acordo de Comércio Livre com Singapura), de 16 de maio de 2017 (EU:C:2017:376, n.^o 61 e jurisprudência referida).

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25      Entre os aspetos especiais deste setor são tradicionalmente mencionados, nomeadamente, a ligação necessária dos serviços de transporte a uma infraestrutura específica, o caráter extremamente móvel dos meios de produção e o elevado grau de substituibilidade entre os serviços de transporte comercial e a autoprodução (a saber, o transporte individual motorizado). São igualmente mencionados na doutrina vários outros aspetos.

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26      V., neste sentido, Acórdão de 22 de maio de 1985, Parlamento/Conselho (13/83, EU:C:1985:220, n.^os 49 e 50).

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27      Acórdão de 9 de setembro de 2004, Espanha e Finlândia/Parlamento e Conselho (C‑184/02 e C‑223/02, EU:C:2004:497, n.^o 56 e jurisprudência referida).

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28      V., neste sentido, Acórdão de 18 de março de 2014, International Jet Management (C‑628/11, EU:C:2014:171, n.^o 36). V. também Acórdão de 4 de abril de 1974, Comissão/França (167/73, EU:C:1974:35, n.^o 27).

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29      Acórdão de 8 de dezembro de 2020, Hungria/Parlamento e Conselho (C‑620/18, EU:C:2020:1001, n.^o 159). V. também Acórdão de 22 de dezembro de 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814, n.^o 29 e jurisprudência referida).

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30      Acórdão de 22 dezembro de 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814, n.^o 30 e jurisprudência referida).

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31      V., neste sentido, por exemplo, Acórdãos de 5 de outubro de 1994, Comissão/França (C‑381/93, EU:C:1994:370, n.^o 13), e de 6 de fevereiro de 2003, Stylianakis (C‑92/01, EU:C:2003:72, n.^o 24).

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32      V., neste sentido, Acórdãos de 8 de dezembro de 2020, Hungria/Parlamento e Conselho (C‑620/18, EU:C:2020:1001, n.^os 160) e de 20 de dezembro de 2017, Asociación Profesional Elite Taxi (C‑434/15, EU:C:2017:981, n.^o 48).

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33      Acórdão de 22 de dezembro de 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814, n.^o 33). V. também conclusões do advogado‑geral M. Szpunar no processo Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2022:997, n.^o 4).

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34      V. capítulo III do Regulamento n.^o 1072/2009. V., igualmente, Avaliação de Impacto — Vertente Estabelecimento, parte 1/2, p. 2.

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35      V. Avaliação de Impacto — Vertente Social, parte 1/2, p. 4.

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36      Acórdão de 16 de fevereiro de 2022, Hungria/Parlamento e Conselho (C‑156/21, EU:C:2022:97, n.^o 340 e jurisprudência referida).

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37      V. n.^o 42 das presentes conclusões.

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38      V., entre outros, Acórdão de 8 dezembro de 2020, Hungria/Parlamento e Conselho (C‑620/18, EU:C:2020:1001, n.^o 112 e jurisprudência referida). V. também, neste sentido, Acórdão de 16 de fevereiro de 2022, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑157/21, EU:C:2022:98, n.^o 354 e jurisprudência referida).

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39      Acórdãos de 8 de dezembro de 2020, Hungria/Parlamento e Conselho (C‑620/18, EU:C:2020:1001, n.^o 114 e jurisprudência referida), de 3 de dezembro de 2019, República Checa/Parlamento e Conselho (C‑482/17, EU:C:2019:1035, n.^o 78 e jurisprudência referida), e de 21 de junho de 2018, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑5/16, EU:C:2020:1001, n.^o 151).

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40      Acórdãos de 8 de dezembro de 2020, Hungria/Parlamento e Conselho (C‑620/18, EU:C:2020:1001, n.^o 115), e de 3 dezembro de 2019, República Checa/Parlamento e Conselho (C‑482/17, EU:C:2019:1035, n.^o 79 e jurisprudência referida).

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41      Acórdãos de 21 junho de 2018, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑5/16, EU:C:2020:1001, n.^o 170 e jurisprudência referida), e de 3 de dezembro de 2019, República Checa/Parlamento e Conselho (C‑482/17, EU:C:2019:1035, n.^o 118).

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42      Acórdão de 3 dezembro de 2019, República Checa/Parlamento e Conselho (C‑482/17, EU:C:2019:1035, n.^os 118 e 119). V. também Acórdão de 12 de maio de 2011, Luxemburgo/Parlamento e Conselho (C‑176/09, EU:C:2011:290, n.^o 62, e, neste sentido, jurisprudência referida no n.^o 66).

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43      Acórdãos de 21 de junho de 2018, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑5/16, EU:C:2020:1001, n.^o 170 e jurisprudência referida) e de 17 de outubro 2013, Billerud Karlsborg et Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, n.^o 35 e jurisprudência referida).

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44      Acórdãos de 8 de dezembro de 2020, Hungria/Parlamento e Conselho (C‑620/18, EU:C:2020:1001, n.^o 116), e de 3 dezembro de 2019, República Checa/Parlamento e Conselho (C‑482/17, EU:C:2019:1035, n.^o 81 e jurisprudência referida).

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45      V., neste sentido, Acórdão de 21 de junho de 2018, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑5/16, EU:C:2020:1001, n.^o 177 e jurisprudência referida).

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46      V. Acórdãos de 21 de junho de 2018, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑5/16, EU:C:2020:1001, n.^o 167), e de 13 de março de 2019, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑128/17, EU:C:2019:194, n.^o 106).

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47      V. nota 6 das presentes conclusões.

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48      V., neste sentido, Acórdão de 3 de dezembro de 2019, República Checa/Parlamento e Conselho (C‑482/17, EU:C:2019:1035, n.^os 76 a 81, 84 e 85).

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49      JO 2016, L 123, p. 1.

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50      V. n.^o 13 do Acordo Interinstitucional, bem como Acórdão de 3 de dezembro de 2019, República Checa/Parlamento e Conselho (C‑482/17, EU:C:2019:1035, n.^o 83).

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51      Acórdão de 3 de dezembro de 2019, República Checa/Parlamento e Conselho (C‑482/17, EU:C:2019:1035, n.^o 84).

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52      V. n.^o 96 das Conclusões da advogada‑geral E. Sharpston no processo República Checa/Parlamento e Conselho (C‑482/17, EU:C:2019:321), expressamente referido no n.^o 82 do Acórdão de 3 de dezembro de 2019, República Checa/Parlamento e Conselho (C‑482/17, EU:C:2019:1035).

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53      V. n.^o 96 das Conclusões da advogada‑geral E. Sharpston no processo República Checa/Parlamento e Conselho (C‑482/17, EU:C:2019:321), expressamente referido no n.^o 82 do Acórdão de 3 de dezembro de 2019, República Checa/Parlamento e Conselho (C‑482/17, EU:C:2019:1035).

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54      Acórdão de 3 de dezembro de 2019, República Checa/Parlamento e Conselho (C‑482/17, EU:C:2019:1035, n.^o 82).

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55      Acórdão de 3 de dezembro de 2019, República Checa/Parlamento e Conselho (C‑482/17, EU:C:2019:1035, n.^o 85).

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56      V. n.^o 14 do Acordo Interinstitucional e Acórdão de 3 de dezembro de 2019, República Checa/Parlamento e Conselho (C‑482/17, EU:C:2019:1035, n.^o 83).

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57      Acórdãos de 21 de junho de 2018, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑5/16, EU:C:2020:1001, n.^o 159), e de 8 de julho de 2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, n.^o 57).

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58      V. n.^o 15 do Acordo Interinstitucional, bem como Acórdãos de 3 de dezembro de 2019, República Checa/Parlamento e Conselho (C‑482/17, EU:C:2019:1035, n.^o 83), e de 13 março de 2019, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑128/17, EU:C:2019:194, n.^o 43).

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59      V. n.^o 97 das Conclusões da advogada‑geral E. Sharpston no processo República Checa/Parlamento e Conselho (C‑482/17, EU:C:2019:321), expressamente referido no n.^o 82 do Acórdão de 3 de dezembro de 2019, República Checa/Parlamento e Conselho (C‑482/17, EU:C:2019:1035).

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60      V. n.^o 98 das Conclusões da advogada‑geral E. Sharpston no processo República Checa/Parlamento e Conselho (C‑482/17, EU:C:2019:321).

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61      Acórdão de 4 de maio de 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, n.^os 64 e 65).

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62      V., neste sentido, Acórdão de 13 de março de 2019, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑128/17, EU:C:2019:194, n.^o 43).

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63      Acórdão de 13 de março de 2019, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑128/17, EU:C:2019:194, n.^o 31 e jurisprudência referida).

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64      Acórdão de 3 de dezembro de 2019, República Checa/Parlamento e Conselho (C‑482/17, EU:C:2019:1035, n.^o 86 e jurisprudência referida). V. também, neste sentido, Acórdão de 21 de junho de 2018, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑5/16, EU:C:2018:483, n.^os 160 a 163).

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65      V., neste sentido, Acórdão de 8 de julho de 2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, n.^o 39).

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66      Acórdãos de 22 de fevereiro de 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd e o. (C‑160/20, EU:C:2022:101, n.^o 67), e de 3 de dezembro de 2019, República Checa/Parlamento e Conselho (C‑482/17, EU:C:2019:1035, n.^o 80 e jurisprudência referida).

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67      Acórdão de 3 de fevereiro de 2021, Fussl Modestraße Mayr (C‑555/19, EU:C:2021:89, n.^o 95 e jurisprudência referida).

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68      V., nomeadamente, Acórdão de 14 de julho de 2022, Comissão/VW e o. (C‑116/21 P a C‑118/21 P, C‑138/21 P e C‑139/21 P, EU:C:2022:557, n.^o 140 e jurisprudência referida).

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69      V., entre outros, Acórdão de 8 dezembro de 2020, Hungria/Parlamento e Conselho (C‑620/18, EU:C:2020:1001, n.^o 110 e jurisprudência referida).

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70      Acórdão de 24 de fevereiro de 2022, Glavna direktsia «Pozharna bezopasnost i zashtita na naselenieto» (C‑262/20, EU:C:2022:117, n.^o 58 e jurisprudência referida).

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71      Acórdão de 3 de fevereiro de 2021, Fussl Modestraße Mayr (C‑555/19, EU:C:2021:89, n.^o 99). V. Acórdão de 12 de maio de 2011, Luxemburgo/Parlamento e Conselho (C‑176/09, EU:C:2011:290, n.^o 32).

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72      V. n.^o 42 das presentes conclusões.

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73      V. Acórdão de 12 de maio de 2011, Luxemburgo/Parlamento e Conselho (C‑176/09, EU:C:2011:290, n.^os 34 e 35).

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74      Acórdãos de 13 de setembro de 2005, Comissão/Conselho (C‑176/03, EU:C:2005:542, n.^o 41 e jurisprudência referida); de 15 de novembro de 2005, Comissão/Áustria (C‑320/03, EU:C:2005:684, n.^o 72); de 22 de dezembro de 2008, British Aggregates/Comissão (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, n.^o 91); de 16 de julho de 2009, Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, n.^o 29); e de 21 de dezembro de 2011, Comissão/Áustria (C‑28/09, EU:C:2011:854, n.^o 120).

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75      V., nomeadamente, Acórdãos de 13 de setembro de 2005, Comissão/Conselho (C‑176/03, EU:C:2005:542, n.^o 42); de 15 de novembro de 2005, Comissão/Áustria (C‑320/03, EU:C:2005:684, n.^o 73 e jurisprudência referida); e de 21 de dezembro de 2011, Comissão/Áustria (C‑28/09, EU:C:2011:854, n.^o 121).

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76      V. Acórdão de 13 de março de 2019, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑128/17, EU:C:2019:194, n.^o 128 e jurisprudência referida).

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77      V. Conclusões do advogado‑geral L. A. Geelhoed no processo Áustria/Parlamento e Conselho (C‑161/04, EU:C:2006:66, n.^os 59 e 60).

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78      V. Acórdão de 13 de março de 2019, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑128/17, EU:C:2019:194, n.^os 130 e 131 e jurisprudência referida).

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79      V., neste sentido, Acórdãos de 31 de março de 1971, Comissão/Conselho (22/70, EU:C:1971:32, n.^o 40) e de 9 de setembro de 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comissão (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, n.^o 17). V. igualmente Conclusões do advogado‑geral F. G. Jacobs no processo Comissão/BEI (C‑15/00, EU:C:2002:557, n.^o 82).

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80      Acórdão de 31 de março de 2022, Comissão/Polónia (Tributação dos produtos energéticos) (C‑139/20, EU:C:2022:240, n.^os 55 e 56 e jurisprudência referida).

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81      V., neste sentido, Acórdão de 9 de setembro de 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comissão (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, n.^os 17 e 18).

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82      A República da Lituânia apresenta os seus argumentos no âmbito do seu fundamento de recurso apresentado no processo C‑541/20 e relativo à violação do princípio da proporcionalidade pelo artigo 1.^o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054. No entanto, tendo em conta o teor dos mesmos, estes argumentos devem ser examinados no âmbito da análise dos fundamentos relativos à violação do princípio da segurança jurídica.

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83      Na audiência, a República da Lituânia também fez referência a sanções impostas a nível nacional com base numa interpretação da disposição em causa diferente da que é mencionada pelas instituições da União.

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84      Acórdãos de 16 de fevereiro de 2022, Hungria/Parlamento e Conselho (C‑156/21, EU:C:2022:97, n.^o 223 e jurisprudência referida), e de 16 de fevereiro de 2022 Polónia/Parlamento e Conselho (C‑157/21, EU:C:2022:98, n.^o 319 e jurisprudência referida).

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85      Acórdão de 21 de junho de 2018, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑5/16, EU:C:2018:483, n.^o 100 e jurisprudência referida).

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86      Acórdãos de 16 de fevereiro de 2022, Hungria/Parlamento e Conselho (C‑156/21, EU:C:2022:97, n.^o 224 e jurisprudência referida), e de 16 de fevereiro de 2022 (Polónia/Parlamento e Conselho, C‑157/21, EU:C:2022:98, n.^o 320 e jurisprudência referida).

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87      Acórdão de 30 de janeiro de 2019, Planta Tabak (C‑220/17, EU:C:2019:76, n.^o 32 e jurisprudência referida).

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88      Acórdãos de 16 de fevereiro de 2022, Hungria/Parlamento e Conselho (C‑156/21, EU:C:2022:97, n.^o 225 e jurisprudência referida), e de 16 de fevereiro de 2022 (Polónia/Parlamento e Conselho, C‑157/21, EU:C:2022:98, n.^o 321 e jurisprudência referida).

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89      V., neste sentido, Acórdão de 14 de abril de 2005, Bélgica/Comissão (C‑110/03, EU:C:2005:223, n.^o 31).

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90      O sublinhado é meu.

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91      A este respeito, saliente‑se que não há dúvida de que o tempo de condução para o lugar de regresso constitui tempo de trabalho. V. artigo 9.^o, n.^o 2, do Regulamento n.^o 561/2006, conforme alterado pelo artigo 1.^o, ponto 8, alínea b), do Regulamento 2020/1054. V., igualmente, por analogia, Acórdão de 10 de setembro de 2015, Federación de Servicios Privados del sindicato Comisiones obreras (C‑266/14, EU:C:2015:578, n.^o 50).

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92      V. Acórdãos de 11 de novembro de 2004, Adanez‑Vega (C‑372/02, EU:C:2004:705, n.^o 37), e de 25 de fevereiro de 1999, Swaddling (C‑90/97, EU:C:1999:96, n.^o 29 e jurisprudência referida).

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93      V. Acórdão de 12 de abril de 2018, Comissão/Dinamarca (C‑541/16, EU:C:2018:251, n.^os 28 e 31 e jurisprudência referida). V., igualmente, artigo 291.^o, n.^o 1, TFUE.

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94      V., neste sentido, por analogia, Acórdão de 30 de janeiro de 2019, Planta Tabak (C‑220/17, EU:C:2019:76, n.^o 33 e jurisprudência referida).

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95      V., neste sentido, Conclusões do advogado‑geral Y. Bot no processo Comissão/Conselho (C‑196/12, EU:C:2013:549, n.^o 85).

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96      V. Acórdão de 12 de abril de 2018, Comissão/Dinamarca (C‑541/16, EU:C:2018:251, n.^o 47).

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97      V. n.^o 25 desse articulado.

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98      V., quanto às restrições à livre circulação dos trabalhadores, Acórdão de 2 de setembro de 2021, Comissão/Alemanha (Transposição das Diretivas [2009/72 e 2009/73, C‑718/18, EU:C:2021:662, n.^o 60] e, quanto às restrições à livre prestação de serviços, Acórdão de 8 de dezembro de 2020, Hungria/Parlamento e Conselho (C‑620/18, EU:C:2020:1001, n.^o 104 e jurisprudência referida).

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99      V., entre outros, Acórdão de 8 de junho de 2023, Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2023:448, n.^o 61 e jurisprudência referida).

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100      Acórdão de 8 de junho de 2023, Fastweb e o. (Periodicidades de faturação) (C‑468/20, EU:C:2023:447, n.^o 82 e jurisprudência referida). V. igualmente Conclusões do advogado‑geral M. Szpunar no processo Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2022:997, n.^o 50 e jurisprudência referida na nota 19).

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101      V., neste sentido, Acórdão de 5 de outubro de 2004, CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586, n.^o 14).

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102      V., neste sentido, em situações em que estavam em causa tanto a liberdade de estabelecimento como a livre prestação de serviços, Acórdãos de 29 de março de 2011, Comissão/Itália (C‑565/08, EU:C:2011:188, n.^o 51 e jurisprudência referida) e de 7 de março de 2013, DKV Belgium (C‑577/11, EU:C:2013:146, n.^os 35 e 36).

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103      V. Conclusões do advogado‑geral M. Szpunar no processo Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2022:997, n.^o 50 e jurisprudência referida na nota 20).

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104      V., entre outros, Acórdão de 2 de setembro de 2021, Institut des Experts en Automobiles (C‑502/20, EU:C:2021:678, n.^o 32 e jurisprudência referida).

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105      V., entre outros, Acórdão de 8 de junho de 2023, Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2023:448, n.^o 64 e jurisprudência referida).

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106      V. artigos 2.° e 3.° do Regulamento n.^o 561/2006. O conceito de «empresa transportadora» é definido no artigo 4.^o, alínea p), deste regulamento.

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107      V., neste sentido, Acórdão de 8 de dezembro de 2020, Hungria/Parlamento e Conselho (C‑620/18, EU:C:2020:1001, n.^o 105).

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108      V. n.^o 42 das presentes conclusões.

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109      Estas evoluções são, nomeadamente, descritas na Avaliação de Impacto — Vertente Social, em particular, na parte 1/2, pp. 1 a 11, 26 e 49, bem como na Avaliação de Impacto — Vertente Estabelecimento, em particular, na parte 1/2, pp. 7 a 22.

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110      Avaliação de Impacto — Vertente Social, parte 1/2, n.^os 2.1.1 e 2.2.2.

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111      Avaliação de Impacto — Vertente Social, p. 39.

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112      Avaliação de Impacto — Vertente Social, parte 1/2, p. 20. Em particular, a Comissão constatou que o risco de deterioração das condições de trabalho, incluindo as condições inadequadas de repouso, os condicionalismos temporais e o stress dos condutores, não tinha sido tratado eficazmente em razão das violações e das lacunas das regras precedentes, da rigidez da sua aplicação, bem como das pressões do mercado.

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113      V. considerando 2 do Regulamento 2020/1054. Segundo a Avaliação de Impacto — Vertente Social (v. parte 1/2, pp. 5 a 6), entre as principais causas da ineficácia da legislação social encontram‑se regras pouco claras e inadequadas, bem como divergências de interpretação e de aplicação pelas autoridades nacionais.

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114      V. considerando 1 do Regulamento 2020/1054.

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115      V. Avaliação de Impacto — Vertente Social, parte 1/2, p. 19.

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116      V. considerandos 3, 6 e 36 do Regulamento 2020/1054.

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117      Na minha opinião, pelo mesmo motivo, há que julgar igualmente improcedente a acusação suscitada pela República da Polónia, de que a obrigação relativa ao regresso dos condutores viola o artigo 4.^o, alínea f), do Regulamento n.^o 561/2006.

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118      O artigo 9.^o, n.^o 2, do Regulamento n.^o 561/2006, antes da entrada em vigor do Regulamento 2020/1054, dispunha, de facto, que «[o] tempo gasto pelo condutor para se deslocar para ou de um veículo abrangido pelo presente regulamento que não esteja junto à residência do condutor ou junto à empresa onde o condutor está normalmente baseado não será contado como repouso nem como pausa, a menos que o condutor se encontre num transbordador (ferry) ou comboio e tenha acesso a um beliche ou cama.» O n.^o 3 do mesmo artigo referia igualmente «junto à residência do condutor ou junto à empresa onde o condutor está normalmente baseado».

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119      V. Acórdão de 29 de abril de 2010, Smit Reizen (C‑124/09, EU:C:2010:238, n.^o 27). Do ponto de vista linguístico, o conceito de «centro operacional» corresponde ao de «centro de exploração» utilizado nesse acórdão, e no Acórdão de 18 de janeiro de 2001, Skills Motor Coaches e o. (C‑297/99, EU:C:2001:37) e também na versão original do artigo 5.^o, alínea c), do Regulamento n.^o 1071/2009.

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120      V. Acórdão de 29 de abril de 2010, Smit Reizen (C‑124/09, EU:C:2010:238, n.^o 31).

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121      A expressão «UE‑13» indica o conjunto dos Estados que aderiram à União Europeia após 2004 e que vieram juntar‑se aos 15 que já eram membros («UE‑15»).

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122      A avaliação de impacto cita, a este respeito, uma investigação levada a cabo junto dos condutores polacos pela associação patronal polaca, da qual decorre que 23 % desses condutores passam 15 dias na estrada, 15 % passam mais de 30 dias longe do seu local de residência/sua base e 7 % menos de 5 dias longe do seu local de residência/sua base. V. Avaliação de Impacto — Vertente Social, parte 1/2, p. 20. V. Avaliação de Impacto — Vertente Social, parte 1/2, p. 20.

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123      V., especificamente, n.^o 203 das presentes conclusões.

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124      Acórdão de 8 de dezembro de 2020, Hungria/Parlamento e Conselho (C‑620/18, EU:C:2020:1001, n.^os 41 e 42 e jurisprudência referida).

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125      V., neste sentido, Acórdão de 8 de dezembro de 2020 (Hungria/Parlamento e Conselho, C‑620/18, EU:C:2020:1001, n.^os 41, 42, 61, 62, 64 e 128).

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126      Avaliação de Impacto — Vertente Social, parte 1/2, p. 51.

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127      V. nota 122 das presentes conclusões.

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128      Avaliação de Impacto — Vertente Social, parte 1/2, p. 20.

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129      Avaliação de Impacto — Vertente Social, parte 1/2, capítulo 6.2.1, p. 63.

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130      V. artigo 16.° do Regulamento n.^o 561/2006 e artigo 33.° do Regulamento n.^o 165/2014.

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131      V. n.^o 132 das presentes conclusões.

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132      V. n.^o 47 das presentes conclusões.

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133      V., n.^os 219 e 220 das presentes conclusões.

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134      V. jurisprudência referida no n.^o 56 das presentes conclusões.

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135      V. n.^o 179 das presentes conclusões.

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136      Avaliação de Impacto — Vertente Social, parte 1/2, p. 49. Embora as medidas analisadas neste contexto estivessem relacionadas com a eventual proibição de gozar o repouso programado a bordo do veículo, verifica‑se o mesmo tipo de dificuldades quando se trate de determinar se a empresa de transporte possibilitou que o condutor regressasse ao seu local de residência ou ao centro de exploração, mas este optou por não o fazer, ou se este sofreu pressões para o dissuadir de regressar.

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137      Parecer CESE 2017/02852, n.^o 1.7.

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138      O artigo 1.^o, ponto 5, alínea c), da proposta de regulamento tempo de trabalho previa a inserção no artigo 8.° do Regulamento n.^o 561/2006 do n.^o 8‑B, com o seguinte teor: «A empresa de transporte deve organizar o trabalho dos condutores de modo que estes possam gozar, pelo menos, um período de repouso semanal regular ou um repouso semanal de 45 horas, a título de compensação de um repouso semanal reduzido, no domicílio, em cada período de três semanas consecutivas»

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139      O legislador adotou o prazo de três semanas aplicável ao regresso apenas para os condutores que tenham gozado dois períodos de repouso semanal reduzido consecutivos (artigo 8.^o, n.^o 8‑A, segundo parágrafo) e que, assim, gozarão, após a terceira semana de trabalho, um período de repouso normal a título de compensação pelos dois períodos de repouso semanal reduzido.

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140      A República da Polónia refere‑se também aos efeitos prejudiciais no que toca às estruturas rodoviárias. Estes argumentos são tratados na parte sobre os fundamentos relativos à violação do artigo 91.° n.^o 2, TFUE, nos n.^os 281 e segs., infra.

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141      V. Avaliação de Impacto — Vertente Social, parte 1/2, p. 48.

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142      V. Avaliação de Impacto — Vertente Social, parte 1/2, p. 20, e n.^os 217, 229, 236 e 260 das presentes conclusões.

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143      Esta percentagem decorre de uma comparação entre, por um lado, a apreciação contida na carta aberta de 26 de outubro de 2018 da União Internacional dos Transportes Rodoviários (IRU), na qual se considerava que a adoção de uma obrigação de os veículos regressarem a cada três ou quatro semanas era passível de fazer aumentar a quilometragem dos camiões de 80 para 135 milhões de veículos‑quilómetros por ano, e, por outro, os dados do Eurostat de acordo com os quais, em 2016, o tráfego de veículos de mercadorias foi, no total, de 135 725 milhões de veículos‑quilómetros. O Conselho observou que a obrigação de regresso dos condutores diz respeito não aos veículos, mas aos condutores, que não regressam necessariamente sempre com o veículo e que, como decorre da avaliação de impacto (v. nota 122 das presentes conclusões), já regressam, na maioria dos casos, a cada três ou quatro semanas.

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144      Avaliação de Impacto — Vertente Social, parte 1/2, capítulo 2.3.1.1.

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145      Elaborada pelo organismo de normalização americano AASHTO (American Association of State Highway and Transportation Officials), que demonstra o impacto dos veículos nas infraestruturas rodoviárias.

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146      V., no que diz respeito ao artigo 74.^o CE, Conclusões da advogada‑geral C. Stix‑Hackl nos processos apensos Espanha e Finlândia/Parlamento e Conselho (C‑184/02 e C‑223/02, EU:C:2004:194, n.^o 162).

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147      Regulamento (CEE) n.^o 4058/89 do Conselho, de 21 de dezembro de 1989, relativo à formação dos preços para o transporte rodoviário de mercadorias entre os Estados‑Membros (JO 1989, L 390, p. 1).

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148      V., no que diz respeito ao artigo 74.^o CE, Conclusões da advogada‑geral C. Stix‑Hackl nos processos apensos Espanha e Finlândia/Parlamento e Conselho (C‑184/02 e C‑223/02, EU:C:2004:194, n.^o 163).

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149      V. Conclusões da advogada‑geral C. Stix‑Hackl nos processos apensos Espanha e Finlândia/Parlamento e Conselho (C‑184/02 e C‑223/02, EU:C:2004:194, n.^o 164).

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150      V., no que respeita ao artigo 9.^o TFUE, Acórdão de 8 de dezembro de 2020, Hungria/Parlamento e Conselho (C‑620/18, EU:C:2020:1001, n.^o 46).

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151      V., nesse sentido, Conclusões da advogada‑geral C. Stix‑Hackl nos processos apensos Espanha e Finlândia/Parlamento e Conselho (C‑184/02 e C‑223/02, EU:C:2004:194, n.^o 164).

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152      V. n.^o 42 das presentes conclusões.

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153      V., por analogia com o artigo 191.^o, n.^o 3, TFUE Acórdão de 13 de março de 2019, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑128/17, EU:C:2019:194, n.^o 135 e jurisprudência referida).

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154      V. nota 143 das presentes conclusões.

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155      V. n.^o 284 das presentes conclusões.

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156      A este respeito, v., igualmente, n.^o 222 das presentes conclusões.

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157      V. n.^os 291 e 292 das presentes conclusões.

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158      Avaliação de Impacto — Vertente Social, parte 1/2, em especial, pp. 60 e 61.

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159      Avaliação de Impacto — Vertente Social, parte 1/2, em especial, pp. 63 e segs.

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160      Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social europeu e ao Comité das Regiões, de 11 de dezembro de 2019, «Pacto Ecológico Europeu», COM(2019) 640 final (a seguir «Pacto Ecológico Europeu»).

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161      Pacto Ecológico Europeu, n.^o 2.1.5.

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162      Conclusões da reunião do Conselho Europeu de 12 de dezembro de 2019, EUCO 29/19 CO EUR 31 CONCL 9.

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163      Declaração da Comissária Vălean sobre a adoção final do Pacote da Mobilidade I pelo Parlamento Europeu, Bruxelas, 9 de julho de 2020, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pt/statement_20_1319.

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164      V. n.^o 45 da réplica no processo C‑553/20.

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165      V. n.^os 564 e seguintes das presentes conclusões.

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166      V. Acórdão de 13 de março de 2019, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑128/17, EU:C:2019:194, n.^os 129 a 131). Uma disposição considerada conforme com o artigo 191.^o TFUE será necessariamente considerada conforme com o artigo 37.° da Carta: v. Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, n.^os 61 a 64).

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167      V., por analogia, Acórdão de 11 de março de 1992, Compagnie commerciale de l'Ouest e o. (C‑78/90 a C‑83/90, EU:C:1992:118, n.^o 18).

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168      Esta acusação só pode ser entendida, na minha opinião, no sentido de que se refere apenas à obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas, uma vez que a obrigação de regresso dos condutores a cada três semanas já constava da proposta de regulamento estabelecimento, que foi objeto de uma avaliação de impacto: v. artigo 1.^o, n.^o 5, alínea c), da proposta de regulamento tempo de trabalho, e Avaliação de Impacto — Vertente Social, que acompanha essa proposta.

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169      Esclareço que, nesta fase da análise, não entrarei na discussão relativa aos valores relacionados com as emissões adicionais, potenciais ou reais, causadas pela obrigação de regresso dos condutores, uma vez que, em primeiro lugar, tal não é necessário para o tratamento dos argumentos relativos à violação da política da União em matéria de ambiente e, em segundo lugar, essa questão deve ser decidida no tratamento dos argumentos relativos à violação do princípio da proporcionalidade.

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170      V. n.^os 575 e seguintes das presentes conclusões.

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171      O legislador apenas previu a hipótese de o regresso do condutor poder, se for o caso, ser organizado ao mesmo tempo que o regresso do veículo ao Estado‑Membro de estabelecimento: v. considerando 8 do Regulamento 2020/1055.

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172      V., nesse sentido, Conclusões da advogada‑geral J. Kokott nos processos apensos Comissão/Conselho (AMP Antarctique) (C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:362, n.^o 88), e Acórdão de 15 de abril de 2021, Países Baixos/Conselho e Parlamento (C‑733/19, EU:C:2021:272, n.^o 48).

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173      V. Acórdão de 15 de abril de 2021, Países Baixos/Conselho e Parlamento (C‑733/19, EU:C:2021:272, n.^o 44).

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174      V. Acórdão de 8 de dezembro de 2020, Hungria/Parlamento e Conselho (C‑620/18, EU:C:2020:1001, n.^o 119).

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175      V., nesse sentido, Acórdão de 20 de setembro de 2017, Elecdey Carcelen e o. (C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 e C‑221/16, EU:C:2017:705, n.^o 40).

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176      V. Acórdão de 21 de junho de 2018, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑5/16, EU:C:2018:483, n.^o 86).

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177      V. n.^o 47 das presentes conclusões.

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178      V. n.^o 197 das presentes conclusões.

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179      V., nesse sentido, Acórdãos de 13 de novembro de 1990, Fedesa e o. (C‑331/88, EU:C:1990:391, n.^os 19 e 20), e de 17 de julho de 1997, SAM Schiffahrt e Stapf (C‑248/95 e C‑249/95, EU:C:1997:377, n.^os 52, 63 e 64).

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180      V., nesse sentido, Acórdão de 21 de junho de 1958, Wirtschaftsvereinigung Eisen‑ und Stahlindustrie e o./Alta Autoridade (13/57, EU:C:1958:10, p. 292).

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181      A este respeito, v., nesse sentido, Acórdão de 13 de novembro de 1973, Werhahn Hansamühle e o./Conselho e Comissão (63/72 a 69/72, EU:C:1973:121, n.^o 17).

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182      V. n.^o 80 das presentes conclusões.

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183      V. n.^os 148 a 150 das presentes conclusões.

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184      Acórdão de 13 de novembro de 1990, Fedesa e o. (C‑331/88, EU:C:1990:391, n.^o 20).

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185      V. n.^o 90 das presentes conclusões.

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186      V. p. 18 desta avaliação de impacto.

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187      Relatório final do estudo sobre parques de estacionamento seguros e vigiados para camiões (https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/2019‑study‑on‑safe‑and‑secure‑parking‑places‑for‑trucks.pdf), pp. 8 e 18 a 20.

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188      Regulamento (UE) n.^o 1315/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013 relativo às orientações da União para o desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes e que revoga a Decisão n.^o 661/2010/UE (JO 2013, L 348, p. 1, a seguir «Regulamento RTE‑T»).

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189      Nos termos do n.^o 3 desta disposição, «[t]odas as zonas de estacionamento certificadas podem ter afixada uma indicação de que se encontram certificadas de acordo com as normas e os procedimentos da União. Nos termos do artigo 39.^o, n.^o 2, alínea c), do Regulamento [RTE‑T], os Estados‑Membros devem incentivar a criação de espaço de estacionamento para os utilizadores comerciais da estrada». Nos termos do n.^o 4 desta disposição, «[a]té 31 de dezembro de 2024, a Comissão apresenta um relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a disponibilidade de instalações de repouso adequadas para os condutores e de zonas de estacionamento seguras, bem como sobre a criação de zonas de estacionamento seguras e protegidas certificadas nos termos dos atos delegados a que se refere o n.^o 2. Esse relatório pode enumerar medidas destinadas a aumentar o número e a qualidade das zonas de estacionamento seguras e protegidas».

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190      Avaliação de Impacto — Vertente Social, parte 1/2, p. 64.

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191      Avaliação de Impacto — Vertente Social, parte 1/2, p. 70.

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192      Avaliação de Impacto — Vertente Social, parte 1/2, p. 18.

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193      Acórdão de 20 de dezembro de 2017 (C‑102/16, a seguir «Acórdão Vaditrans», EU:C:2017:1012).

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194      Avaliação de Impacto — Vertente Social, parte 1/2, p. 46.

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195      Avaliação de Impacto — Vertente Social, parte 1/2, p. 18.

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196      Nos termos do artigo 4.^o, alínea g), do Regulamento n.^o 561/2006, para efeitos do presente regulamento, entende‑se por: «“[p]eríodo de repouso diário”: período diário durante o qual o condutor pode dispor livremente do seu tempo e que compreende um «“período de repouso diário regular” ou um “período de repouso diário reduzido”». Nos termos do primeiro travessão desta disposição, entende‑se por «“período de repouso diário regular”: período de repouso de, pelo menos, 11 horas. Em alternativa, este período de repouso diário regular pode ser gozado em dois períodos, o primeiro dos quais deve ser um período ininterrupto de, pelo menos, 3 horas e o segundo um período ininterrupto de, pelo menos, 9 horas». Nos termos do segundo travessão da referida disposição, entende‑se por «“período de repouso diário reduzido”: período de repouso de, pelo menos, 9 horas, mas menos de 11 horas».

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197      Nos termos do artigo 4.^o, alínea h), do Regulamento n.^o 561/2006, para efeitos do presente regulamento, entende‑se por «“período de repouso semanal”: período semanal durante o qual o condutor pode dispor livremente do seu tempo e que compreende um “período de repouso semanal regular” ou um “período de repouso semanal reduzido”». Nos termos do primeiro travessão desta disposição, entende‑se por «“período de repouso semanal regular”: período de repouso de, pelo menos, 45 horas». Nos termos do segundo travessão da referida disposição, entende‑se por «“período de repouso semanal reduzido”: período de repouso de menos de 45 horas, que pode, nas condições previstas no n.^o 6 do artigo 8.^o, ser reduzido para um mínimo de 24 horas consecutivas».

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198      Acórdão Vaditrans (n.^os 31, 32 e 48).

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199      V. n.^o 42 das presentes conclusões.

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200      Nos termos do considerando 13 do Regulamento 2020/1054, «[a] fim de promover o progresso social é conveniente especificar onde pode ser gozado o período de repouso semanal, para garantir que os condutores têm condições de repouso adequadas. A qualidade do alojamento é particularmente importante durante o período de repouso semanal regular, que o condutor deverá passar fora da cabina do veículo num alojamento adequado, às custas da empresa de transporte, na qualidade de empregador. Para garantir boas condições de trabalho e a segurança dos condutores, é conveniente clarificar o requisito de que os condutores disponham de alojamento de qualidade e adequado do ponto de vista do género para os seus períodos de repouso semanal regular, se estes forem gozados fora do domicílio».

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201      Acórdão Vaditrans (n.^os 31, 32 e 48)

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202      Acórdão Vaditrans (n.^o 43).

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203      Acórdão Vaditrans (n.^o 44).

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204      Acórdão Vaditrans (n.^o 45).

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205      Acórdão Vaditrans (n.^os 46 e 47).

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206      Acórdão Vaditrans (n.^o 44).

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207      Acórdão Vaditrans (n.^o 44).

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208      Acórdão Vaditrans (n.^os 44 e 45).

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209      Acórdão Vaditrans (n.° 42).

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210      Acórdão Vaditrans (n.° 44). V. n.^o 379 das presentes conclusões. Acórdão Vaditrans., igualmente, Despacho da vice‑presidente do Tribunal de Justiça de 13 de abril de 2021, Lituânia/Parlamento e Conselho (C‑541/20 R, EU:C:2021:264, n.^o 38).

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211      V. artigo 8.^o, n.° 6, do Regulamento n.^o 561/2006, conforme alterado pelo Regulamento 2020/1054.

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212      Nos termos desta disposição, o artigo 19.^o, n.^o 1, do Regulamento n.^o 561/2006 passa a ter a seguinte redação: «1. Os Estados‑Membros determinam o regime de sanções aplicável às infrações do disposto no presente regulamento […] e tomam todas as medidas necessárias para assegurar a sua aplicação. Essas sanções são efetivas e proporcionadas em relação à gravidade das infrações, tal como indicado no anexo III da Diretiva 2006/22/CE […]. Nenhuma infração ao presente regulamento […] está sujeita a mais de uma sanção ou a mais de um processo. Os Estados‑Membros notificam à Comissão as referidas regras e medidas, juntamente com o método e os critérios escolhidos a nível nacional para avaliar a respetiva proporcionalidade. Os Estados‑Membros notificam sem demora quaisquer alterações subsequentes que afetem essas regras e medidas. A Comissão informa os Estados‑Membros dessas regras e medidas, assim como de quaisquer alterações às mesmas. A Comissão assegura a publicação destas informações em todas as línguas oficiais da União num sítio Web público específico, que contenha informações pormenorizadas sobre as sanções aplicáveis nos Estados‑Membros.»

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213      V. proposta de regulamento tempo de trabalho, artigo 1.^o, n.^o 5, alínea c), citado no n.^o 11 das presentes conclusões.

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214      V., designadamente, Acórdão de 20 de dezembro de 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse (C‑516/16, EU:C:2017:1011, n.^o 88 e jurisprudência referida).

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215      O conceito de «condutor» é definido no artigo 4.^o, alínea c), do Regulamento n.^o 561/2006.

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216      Acórdão Vaditrans (n.° 44). V., também, n.^o 379 das presentes conclusões. V., igualmente, Despacho da vice‑presidente do Tribunal de Justiça de 13 de abril de 2021, Lituânia/Parlamento e Conselho (C‑541/20 R, não publicado, EU:C:2021:264, n.^o 38).

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217      V. n.^o 80 das presentes conclusões.

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218      Avaliação de Impacto — Vertente Social, parte 1/2, p. 39.

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219      Nos termos do artigo 3.^o, n.^o 4, do Regulamento n.^o 165/2014, lido em conjugação com o artigo 6.^o, terceiro período, do Regulamento de Execução 2016/799, os veículos que operam num Estado‑Membro diferente do Estado‑Membro de registo deviam inicialmente ser equipados com um tacógrafo inteligente, regulado pelos artigos 8.° a 10.° do Regulamento n.^o 165/2014, no prazo de quinze anos após a data de entrada em vigor, em 15 de junho de 2019, das modalidades relativas a estes tacógrafos, fixadas no anexo IC deste regulamento de execução, a saber, até 15 de junho de 2034.

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220      Regulamento de Execução (UE) 2021/1228 da Comissão, de 16 de julho de 2021, que altera o Regulamento de Execução (UE) 2016/799 (JO 2021, L 273, p. 1).

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221      Regulamento de Execução (UE) 2023/980 da Comissão, de 16 de maio de 2023, que altera o Regulamento de Execução (UE) 2016/799 (JO 2023, L 134, p. 28).

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222      Comissão, «Study regarding measures fostering the implementation of the smart tachograph», 2018, p. 9.

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223      Parlamento Europeu (EPRS): Retrofitting smart tachographs by 2020: Costs and benefits (Adaptação dos tacógrafos inteligentes até 2020: Custos e benefícios), 2 de fevereiro de 2018 (https://www.europarl.europa.eu/thinktank/fr/document.html?reference=EPRS_STU %282018 %29615643), p. 7.

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224      V. ofício da Comissão ao Conselho de 4 de outubro de 2018, anexo B4 no processo C‑551/20.

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225      V. nota 219 das presentes conclusões.

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226      Acórdãos de 3 de dezembro de 2019, República Checa/Parlamento e Conselho (C‑482/17, EU:C:2019:1035, n.^o 153), e de 21 de junho de 2018, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑5/16, EU:C:2018:483, n.^os 100 e 110).

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227      Acórdãos de 3 de dezembro de 2019, República Checa/Parlamento e Conselho (C‑482/17, EU:C:2019:1035, n.^o 153), e de 21 de junho de 2018, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑5/16, EU:C:2018:483, n.^o 111).

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228      Acórdão de 21 de junho de 2018, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑5/16, EU:C:2018:483, n.^o 112).

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229      Acórdão de 20 de dezembro de 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, n.^o 47 e jurisprudência referida).

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230      V., neste sentido, Acórdão de 20 de dezembro de 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, n.^o 48 e jurisprudência referida).

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231      V., ex multis, Acórdão de 8 de setembro de 2022, Ministerstvo životního prostředí (Papagaios‑arara‑jacinto) (C‑659/20, EU:C:2022:642, n.^o 69 e jurisprudência referida).

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232      V., neste sentido, Acórdão de 20 de setembro de 1988, Espanha/Conselho (203/86, EU:C:1988:420, n.^o 19 e jurisprudência referida).

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233      Este artigo refere, a título de exceção, as disposições dos artigos 1.^o, ponto 15, e 2.^o, ponto 12, que só serão aplicáveis a partir de 31 de dezembro de 2024. Estas duas disposições não são objeto dos recursos interpostos nos presentes processos.

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234      Segundo estas duas instituições, apenas a data adiada para as duas disposições mencionadas na nota precedente das presentes conclusões seria antecipada para a data da entrada em vigor de todo o regulamento.

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235      Despacho da vice‑presidente do Tribunal de Justiça de 13 de abril de 2021, Lituânia/Parlamento e Conselho (C‑541/20 R, EU:C:2021:264, n.^o 31).

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236      Acórdão Vaditrans (n.° 44).

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237      V., entre outros, Acórdão de 15 de julho de 2021, Comissão/Landesbank Baden‑Württemberg e CUR (C‑584/20 P e C‑621/20 P, EU:C:2021:601, n.^o 104 e jurisprudência referida).

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238      V. n.^o 394 das presentes conclusões.

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239      V. Acórdão de 13 de março de 2019, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑128/17, EU:C:2019:194, n.^os 73 a 75)

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240      V., Acórdão de 13 de março de 2019, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑128/17, EU:C:2019:194, n.^o 76).

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241      Esta disposição, consagrada aos requisitos para exercer a profissão de transportador rodoviário, prevê que «[a]s empresas que exercem a atividade de transportador rodoviário devem […] dispor de um estabelecimento efetivo e estável num Estado‑Membro».

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242      Este fundamento do pedido formulado no processo C‑545/20 é desenvolvido pela República da Bulgária tanto a respeito do artigo 1.^o, ponto 3, do Regulamento 2020/1055, como do artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do mesmo. Por razões de economia processual, apreciá‑lo‑ei apenas nesta sede, considerando‑se que as conclusões da minha análise relativa ao artigo 1.^o, ponto 3, do Regulamento 2020/1055 se aplicam mutatis mutandis no respeitante ao artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do referido regulamento.

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243      Acórdão de 16 de julho de 1992, Parlamento/Conselho (C‑65/90, EU:C:1992:325).

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244      Acórdão de 16 de julho de 1992, Parlamento/Conselho (C‑65/90, EU:C:1992:325).

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245      COM(2018) 51 final de 31 de janeiro de 2018.

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246      A República de Chipre, no seu recurso C‑549/20, não contestou o artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055, pelo que o seu fundamento relativo à violação das formalidades essenciais resultantes do artigo 91.^o, n.^o 1, TFUE visa exclusivamente a obrigação de regresso dos veículos a cada oito semanas.

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247      V. n.^o 10 das presentes conclusões.

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248      JO 2018, C 197, p. 38.

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249      JO 2018, C 176, p. 57.

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250      V. CdR, Practical guide on the infringement of the subsidiarity principle, disponível a partir de https://portal.cor.europa.eu/subsidiarity/Publications/Documents/Guide %20on %20SubsidiarityFINAL.pdf.

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251      V. artigos 56.° e 57.° do Regulamento Interno do CdR (JO 2014, L 65, p. 41, na sua versão aplicável na data da entrada em vigor do Regulamento 2020/1055).

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252      V. artigo 59.° do Regulamento Interno do CdR na sua versão aplicável na data da entrada em vigor do Regulamento 2020/1055.

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253      Acórdão de 16 de julho de 1992 (C‑65/90, EU:C:1992:325).

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254      Acórdão de 5 de julho de 1995 (C‑21/94, EU:C:1995:220).

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255      Acórdão de 5 de julho de 1995, Parlamento/Conselho (C‑21/94, EU:C:1995:220, n.^os 17 e 18).

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256      V. Despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 17 de março de 2004, Comissão/Conselho (C‑176/03, EU:C:2004:158, n.^os 9 a 11).

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257      V. n.^o 1.1 do parecer do CESE de 18 de janeiro de 2018.

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258      V. n.^os 1.4 e 3.2 do parecer do CESE de 18 de janeiro de 2018.

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259      V. n.^o 1.6 do parecer do CESE de 18 de janeiro de 2018.

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260      V. n.^o 5.2 do parecer do CESE de 18 de janeiro de 2018.

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261      V. n.^o 5.2 do parecer do CESE de 18 de janeiro de 2018.

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262      V. n.^o 5.2 do parecer do CESE de 18 de janeiro de 2018.

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263      V. nomeadamente n.^os 6 a 8 do parecer do CdR de 1 de fevereiro de 2018.

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264      V. n.^o 9 do parecer do CdR de 1 de fevereiro de 2018.

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265      V., por analogia, Acórdão de 5 de julho de 1995, Parlamento/Conselho (C‑21/94, EU:C:1995:220, n.^o 27). Não seria assim no caso do aditamento, no decurso do processo legislativo, de uma base jurídica que justifica plenamente que o CESE seja novamente consultado, como sucedeu, tal como salientaram a República da Bulgária e a República de Chipre, aquando da adoção do Regulamento (UE) 2021/2282 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de dezembro de 2021, relativo à avaliação das tecnologias da saúde e que altera a Diretiva 2011/24/UE (JO 2021, L 458, p. 1). Quanto aos dois pareceres deste comité no decurso do mesmo processo legislativo, v. JO 2018, C 283, p. 38 e JO 2021, C 286, p. 95.

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266      V., a este respeito, conclusões do Conselho Europeu de 12 de dezembro de 2019 (EUCO 29/19 CO EUR 31 CONCL 9).

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267      Pacto Ecológico Europeu, n.^o 2.1.5.

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268      Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de junho de 2021, que cria o regime para alcançar a neutralidade climática e que altera os Regulamentos (CE) n.^o 401/2009 e (UE) 2018/1999 («Lei europeia em matéria de clima») (JO 2021, L 243, p. 1).

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269      V. Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu em conformidade com o artigo 294.^o, n.^o 6, TFUE relativa à posição do Conselho sobre a adoção de um regulamento que altera o Regulamento (CE) n.^o 1071/2009, o Regulamento (CE) n.^o 1072/2009 e o Regulamento (UE) n.^o 1024/2012 com vista à sua adaptação à evolução no setor, de um regulamento que altera o Regulamento (CE) n.^o 561/2006 no que diz respeito aos requisitos mínimos em matéria de tempos máximos de condução diária e semanal, pausas mínimas e períodos de repouso diário e semanal e o Regulamento (UE) n.^o 165/2014 no que diz respeito ao posicionamento por meio de tacógrafos, e de uma diretiva que altera a Diretiva 2006/22/CE no que diz respeito aos requisitos de execução e estabelece regras específicas no que se refere à Diretiva 96/71/CE e à Diretiva 2014/67/UE para o destacamento de condutores do setor do transporte rodoviário e que altera o Regulamento (UE) n.^o 1024/2012 [COM(2020) 151 final].

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270      Pacote da Mobilidade I relativo ao transporte rodoviário — Declaração da Comissão (JO 2020, C 252, p. 1).

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271      Assessment of the impact of a provision in the context of the revision of Regulation (EC) n.^o 1071/2009 and Regulation (EC) n.^o 1072/2009, Final report [Avaliação de impacto de uma disposição no contexto da revisão do Regulamento (CE) n.^o 1071/2009 e do Regulamento (CE) n.^o 1072/2009, relatório final], MOVE/C1/SER/2050‑557/SI2.830443 (a seguir «estudo Ricardo de 2021»).

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272      Isto segundo a Lituânia, a Polónia, a Hungria, a Bulgária, a Roménia, a Letónia e a Estónia. A República da Lituânia afirma que o parque de veículos pesados destes sete Estados‑Membros emitirá 3,2 milhões de toneladas de CO2 adicionais por ano e que 570 000 veículos pesados sem carga deverão regressar à sua base a cada oito semanas, o que representará 780 milhões de quilómetros sem carga e 188 milhões de litros de combustível consumidos inutilmente por ano. A República da Lituânia baseia‑se aqui em números referidos num artigo publicado no site www.trans.info.

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273      Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2018, relativo às reduções anuais obrigatórias das emissões de gases com efeito de estufa pelos Estados‑Membros entre 2021 e 2030 como contributo para a ação climática a fim de cumprir os compromissos assumidos no âmbito do Acordo de Paris e que altera o Regulamento n.^o 525/2013 (JO 2018, L 156, p. 26).

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274      V. declarações da Comissão e dos Estados‑Membros relativas ao acordo adicional celebrado entre o Conselho e o Parlamento sobre o Pacote da Mobilidade I reproduzido no documento do Conselho de 11 de fevereiro de 2020 (ST 5424 2020 ADD 4, p. 2).

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275      A República de Malta baseia‑se aqui nas projeções referidas dos efeitos da legislação da União em vigor na data da adoção da comunicação da Comissão, de 28 de novembro de 2018, «Um Planeta Limpo para Todos — Estratégia a longo prazo da UE para uma economia próspera, moderna, competitiva e com impacto neutro no clima» [COM(2018) 773 final, pp. 5 e 6].

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276      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de novembro de 2008, relativa aos resíduos e que revoga certas diretivas (JO 2008, L 312, p. 3).

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277      A República da Polónia remete aqui para o Acórdão de 10 de setembro de 2019, Polónia/Comissão (T‑883/16, EU:T:2019:567, n.^os 77 e 78).

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278      V. n.^o 48 da réplica do processo C‑554/20, Polónia/Parlamento e Conselho.

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279      Os argumentos da República de Malta relativos ao artigo 91.^o, n.^o 2, TFUE, em conjugação com o artigo 11.° TFUE e o artigo 37.° da Carta, não serão examinados nesta parte.

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280      V., Acórdão de 13 de março de 2019, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑128/17, EU:C:2019:194, n.^os 129 a 131). Uma disposição considerada conforme com o artigo 191.^o TFUE será necessariamente considerada conforme com o artigo 37.° da Carta: v. Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, n.^os 61 a 64).

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281      Nomeadamente no ponto 30 da sua contestação no processo C‑542/20.

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282      V. n.^o 304 das presentes conclusões.

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283      V., por analogia, Acórdão de 23 de novembro de 1999, Portugal/Conselho (C‑149/96, EU:C:1999:574, n.^o 86). V., igualmente, Acórdão de 26 de junho de 2019, Craeynest e o. (C‑723/17, EU:C:2019:533, n.^o 33).

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284      V., por analogia, Acórdão de 11 de março de 1992, Compagnie commerciale de l'Ouest e o. (C‑78/90 a C‑83/90, EU:C:1992:118, n.^o 18).

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285      Conclusões do advogado‑geral L. A. Geelhoed no processo Áustria/Parlamento e Conselho (C‑161/04, EU:C:2006:66, n.^os 59 e 60).

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286      V. Despacho de cancelamento do presidente do Tribunal de Justiça de 6 de setembro de 2006, Áustria/Parlamento e Conselho (C‑161/04, EU:C:2006:512).

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287      V., entre outros, Acórdãos de 13 de setembro de 2005, Comissão/Conselho (C‑176/03, EU:C:2005:542, n.^o 41 e jurisprudência referida); de 15 de novembro de 2005, Comissão/Áustria (C‑320/03, EU:C:2005:684, n.^o 72); de 22 de dezembro de 2008, British Aggregates/Comissão (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, n.^o 91); de 16 de julho de 2009, Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, n.^o 29); e de 21 de dezembro de 2011, Comissão/Áustria (C‑28/09, EU:C:2011:854, n.^o 120).

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288      V., nomeadamente, Acórdãos de 13 de setembro de 2005, Comissão/Conselho (C‑176/03, EU:C:2005:542, n.^o 42); de 15 de novembro de 2005, Comissão/Áustria (C‑320/03, EU:C:2005:684, n.^o 73 e jurisprudência referida); e de 21 de dezembro de 2011, Comissão/Áustria (C‑28/09, EU:C:2011:854, n.^o 121).

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289      V. Acórdão de 16 de julho de 2009, Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, n.^o 29).

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290      V. Acórdão de 15 de abril de 2021, Países Baixos/Conselho e Parlamento (C‑733/19, EU:C:2021:272, n.^o 46).

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291      Acórdão de 22 de setembro de 2020, Áustria/Comissão (C‑594/18 P, EU:C:2020:742, n.^os 42 e 100). A respeito do artigo 11.° TFUE, o Tribunal de Justiça declarou que «a União [deve] respeitar essa disposição quando exerce uma das suas competências» [Acórdão de 20 de novembro de 2018, Comissão/Conselho (AMP Antártida) (C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:925, n.^o 101)] sem, todavia, precisar melhor o encargo que incumbe ao legislador a este respeito.

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292      Quanto ao que o artigo 11.° TFUE não impõe, v. Acórdão de 15 de abril de 2021, Países Baixos/Conselho e Parlamento (C‑733/19, EU:C:2021:272, n.^o 49).

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293      A epígrafe desta parte III refere, para ser totalmente exato, as políticas e ações internas da União.

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294      V. n.^o 308 das presentes conclusões.

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295      V., por exemplo, Acórdão de 15 de abril de 2021, Países Baixos/Conselho e Parlamento (C‑733/19, EU:C:2021:272, n.^o 50).

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296      Esclareço que não entrarei, nesta fase da análise, no debate sobre os números relativos às emissões adicionais potenciais ou reais geradas pela obrigação de regresso, na medida em que, em primeiro lugar, não é necessário para o tratamento dos argumentos relativos à violação da política da União em matéria de ambiente e, em segundo lugar, esse debate deverá ser dirimido, sendo o caso, no exame dos argumentos relativos à violação do princípio da proporcionalidade.

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297      V. considerando 1 do Regulamento 2018/842. Quanto às ambições do legislador da União para o setor dos transportes, v. considerando 12 do referido regulamento.

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298      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de dezembro de 2004, relativa ao arsénio, ao cádmio, ao mercúrio, ao níquel e aos hidrocarbonetos aromáticos policíclicos no ar ambiente (JO 2005, L 23, p. 3), conforme alterada pelo Regulamento (CE) n.^o 219/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de março de 2009 (JO 2009 L 87, p. 109), e pela Diretiva (UE) 2015/1480 da Comissão, de 28 de agosto de 2015 (JO 2015 L 226, p. 4) (a seguir «Diretiva 2004/107»).

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299      V. artigo 3.^o, n.^o 1, da Diretiva 2004/107.

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300      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2008, relativa à qualidade do ar ambiente e a um ar mais limpo na Europa (JO 2008, L 152, p. 1), conforme alterada pela Diretiva (UE) 2015/1480 da Comissão, de 28 de agosto de 2015 (JO 2015, L 226, p. 4) (a seguir «Diretiva 2008/50»).

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301      V. artigo 1.° da Diretiva 2008/50.

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302      Alterada pela última vez pela Diretiva (UE) 2018/851 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2018 (JO 2018, L 150, p. 109).

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303      V. artigo 1.° da Diretiva 2008/98, conforme alterada pela Diretiva 2008/851.

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304      JO 1999, L 187, p. 42.

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305      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de setembro de 2011, que altera a Diretiva 1999/62 (JO 2011, L 269, p. 1).

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306      V. considerando 1 da Diretiva 2011/76.

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307      V. considerando 2 da Diretiva 2011/76.

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308      V. considerando 3 da Diretiva 2011/76.

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309      V. considerando 7 da Diretiva 2011/76.

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310      Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de abril de 2019, que estabelece normas de desempenho em matéria de emissões de CO2 dos automóveis novos de passageiros e dos veículos comerciais ligeiros novos e que revoga os Regulamentos (CE) n.^o 443/2009 e (UE) n.^o 510/2011 (JO 2019, L 111, p. 13).

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311      Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de junho de 2019, que estabelece normas de desempenho em matéria de emissões de CO2 dos veículos pesados novos e que altera os Regulamentos (CE) n.^o 595/2009 e (UE) 2018/956 do Parlamento Europeu e do Conselho e a Diretiva 96/53/CE do Conselho (JO 2019, L 198, p. 202). V., igualmente, no que diz respeito à melhoria da eficiência energética desses veículos, o Regulamento (UE) 2019/1892 da Comissão, de 31 de outubro de 2019, que altera o Regulamento (UE) n.^o 1230/2012 no que se refere aos requisitos de homologação de determinados veículos a motor equipados com cabinas alongadas e de dispositivos e equipamentos aerodinâmicos para veículos a motor e seus reboques (JO 2019, L 291, p. 17), em especial o seu considerando 6.

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312      V. Diretiva 2009/33/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009, relativa à promoção de veículos de transporte rodoviário não poluentes a favor da mobilidade com nível baixo de emissões (JO 2009, L 120, p. 5) conforme alterada pela Diretiva (UE) 2019/1161 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de junho de 2019 (JO 2019, L 1888, p. 116).

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313      Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de maio de 2020, relativo à rotulagem dos pneus no que respeita à eficiência energética e a outros parâmetros, que altera o Regulamento (UE) 2017/1369 e revoga o Regulamento (CE) n.^o 1222/2009 (JO 2020, L 177, p. 1).

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314      V. considerando 4 do Regulamento 2020/740.

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315      V. considerando 6 do Regulamento 2020/1055.

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316      V. considerando 6 do Regulamento 2020/1055.

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317      V. considerando 6 do Regulamento 2020/1055.

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318      V., a respeito dos artigos 130.^o‑R e 130.^o‑S do Tratado CE, Acórdão de 24 de novembro de 1993, Mondiet (C‑405/92, EU:C:1993:906, n.^o 26), e Conclusões da advogada‑geral J. Kokott nos processos apensos Comissão/Conselho (AMP Antártida) (C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:362, n.^o 88).

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319      V., por analogia, Acórdãos de 21 de dezembro de 2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, n.^o 46), e de 1 de outubro de 2019, Blaise e o. (C‑616/17, EU:C:2019:800, n.^o 50).

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320      V. Acórdãos de 18 de julho de 2013, Schindler Holding e o./Comissão (C‑501/11 P, EU:C:2013:522, n.^o 31 e jurisprudência referida), e de 3 de dezembro de 2019, República Checa/Parlamento e Conselho (C‑482/17, EU:C:2019:1035, n.^o 80).

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321      V. Acórdão de 6 de setembro de 2017, Eslováquia e Hungria/Conselho (C‑643/15 e C‑647/15, EU:C:2017:631, n.^o 221).

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322      V. artigo 192.^o, n.^o 1, TFUE.

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323      Há que recordar que esta disposição prevê que as medidas que afetem consideravelmente a escolha de um Estado‑Membro entre diferentes fontes de energia e a estrutura geral do seu aprovisionamento energético devem ser adotadas por unanimidade.

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324      V., neste sentido, Conclusões da advogada‑geral J. Kokott nos processos apensos Comissão/Conselho (AMP Antártica) (C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:362, n.^o 88), e Acórdão de 15 de abril de 2021, Países Baixos/Conselho e Parlamento (C‑733/19, EU:C:2021:272, n.^o 48).

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325      A Hungria invoca o princípio da precaução, princípio geral de direito, que esta alega globalmente decorrer do artigo 11.° TFUE, do artigo 168.^o, n.^o 1, TFUE, do artigo 169.^o, n.^os 1 e 2, TFUE e do artigo 191.^o, n.^os 1 e 2, TFUE. Por conseguinte, não analisarei separadamente os artigos 168.° e 169.° TFUE.

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326      V. Acórdão de 1 de outubro de 2019, Blaise e o. (C‑616/17, EU:C:2019:800, n.^o 41 e jurisprudência referida).

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327      V. Acórdão de 1 de outubro de 2019, Blaise e o. (C‑616/17, EU:C:2019:800, n.^o 43 e jurisprudência referida).

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328      V. Acórdão de 1 de outubro de 2019, Blaise e o. (C‑616/17, EU:C:2019:800, n.^o 50).

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329      V. Acórdão de 9 de junho de 2016, Pesce e o. (C‑78/16 e C‑79/16, EU:C:2016:428, n.^o 50).

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330      V. Acórdão de 12 de julho de 2005, Alliance for Natural Health e o. (C‑154/04 e C‑155/04, EU:C:2005:449, n.^o 68).

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331      A argumentação da República da Bulgária e da República de Chipre evoluiu um pouco durante a fase escrita do processo (v. ponto 8 da réplica no processo C‑545/20 e o ponto 10 da réplica no processo C‑549/20).

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332      JO 2016, L 282, p. 1.

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333      V. artigo 2.^o, n.^o 1, alínea a), do Acordo de Paris.

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334      V. Acórdãos de 21 de dezembro de 2011, Air Transport Association of America e o. (C‑366/10, EU:C:2011:864, n.^o 50 e jurisprudência referida); de 11 de abril de 2013, HK Danmark (C‑335/11 e C‑337/11, EU:C:2013:222, n.^o 28); de 18 de março de 2014, Z. (C‑363/12, EU:C:2014:159, n.^o 71); de 13 de janeiro de 2015, Conselho e o./Vereniging Milieudefensie e Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P a C‑403/12 P, EU:C:2015:4, n.^o 52); de 13 de janeiro de 2015, Conselho e Comissão/Stichting Natuur en Milieu e Pesticide Action Network Europe (C‑404/12 P e C‑405/12 P, EU:C:2015:5, n.^o 44); de 8 de setembro de 2020, Recorded Artists Actors Performers (C‑265/19, EU:C:2020:677, n.^o 62); e de 3 de dezembro de 2020, Région de Bruxelles‑Capitale/Comissão (C‑352/19 P, EU:C:2020:978, n.^o 25).

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335      O Acordo de Paris entrou em vigor em 4 de novembro de 2016.

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336      V. Acórdão de 13 de janeiro de 2015, Conselho e o./Vereniging Milieudefensie e Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P a C‑403/12 P, EU:C:2015:4, n.^o 54 e jurisprudência referida).

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337      V. Acórdão de 21 de dezembro de 2011, Air Transport Association of America e o. (C‑366/10, EU:C:2011:864, n.^os 52 a 55 e jurisprudência referida).

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338      V. considerando 4 da Decisão 2016/1841.

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339      V. artigo 2.^o, n.^o 1, do Acordo de Paris, anexo à Decisão 2016/1841.

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340      V. n.^o 575 das presentes conclusões.

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341      V. artigo 2.^o, n.^o 1, alínea c), do Acordo de Paris, anexo à Decisão 2016/1841.

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342      V. artigo 2.^o, n.^o 2, do Acordo de Paris, anexo à Decisão 2016/1841.

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343      Artigo 3.° do Acordo de Paris, anexo à Decisão 2016/1841.

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344      Artigo 4.^o, n.^o 1, do Acordo de Paris, anexo à Decisão 2016/1841.

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345      Artigo 4.^o, n.^o 2, do Acordo de Paris, anexo à Decisão 2016/1841.

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346      Estas razões são relativamente análogas às adotadas pelo Tribunal de Justiça para negar a invocabilidade, no âmbito de um reenvio prejudicial para apreciação de validade, do Protocolo de Quioto: v. Acórdão de 21 de dezembro de 2011, Air Transport Association of America e o. (C‑366/10, EU:C:2011:864, n.^os 73 a 78).

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347      V. Acórdão de 15 de abril de 2021, Países Baixos/Conselho e Parlamento (C‑733/19, EU:C:2021:272, n.^o 44).

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348      V. Acórdão de 8 de dezembro de 2020, Hungria/Parlamento e Conselho (C‑620/18, EU:C:2020:1001, n.^o 119).

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349      V., neste sentido, Acórdão de 20 de setembro de 2017, Elecdey Carcelen e o. (C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 e C‑221/16, EU:C:2017:705, n.^o 40).

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350      V., Acórdão de 21 de junho de 2018, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑5/16, EU:C:2018:483, n.^o 86).

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351      V. segundo parágrafo da Declaração da comissária A. Vălean, de 9 de julho de 2020, sobre a adoção final do Pacote da Mobilidade I pelo Parlamento Europeu.

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352      Ou seja, a Alemanha, a França, o Reino Unido, a Espanha, a Itália, os Países Baixos e a Bélgica.

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353      Livro Branco «Roteiro para um espaço europeu único dos transportes — Rumo a um sistema de transportes competitivo e económico em recursos» [COM(2011) 144 final de 28 de março de 2011].

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354      Acórdão de 13 de novembro de 1990 (C‑331/88, EU:C:1990:391).

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355      V. n.^os 667 e seguintes das presentes conclusões.

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356      V. n.^o 597 das presentes conclusões.

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357      V. n.^o 131 da petição no processo C‑547/20.

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358      V. artigo 2.^o, ponto 4 do Regulamento n.^o 1071/2009.

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359      V. considerando 8 do Regulamento 2020/1055.

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360      Quanto ao resto, a República da Lituânia não precisou qual disposição do Tratado de adesão assegurava, segundo ela, a abolição, num prazo de 5 anos, de qualquer restrição à livre prestação de serviços pelos transportadores lituanos noutros Estados‑Membros. Como afirmou legitimamente o Parlamento, este Tratado não previa o benefício de um regime derrogatório para a Lituânia nem a sua dispensa de aplicação do direito derivado no domínio dos transportes. Acrescento que, no momento da entrada da República da Lituânia na União, o artigo 71.^o, n.^o 1, CE já sublinhava, nomeadamente, os aspetos específicos dos transportes e o tratamento diferenciado dos transportadores não residentes.

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361      V. n.^o 584 das presentes conclusões.

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362      Acórdão de 17 de julho de 1997, SAM Schiffahrt e Stapf (C‑248/95 e C‑249/95, EU:C:1997:377, n.^o 55).

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363      V. Acórdão de 26 de setembro de 2013, ÖBB‑Personenverkehr (C‑509/11, EU:C:2013:613, n.^o 47).

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364      A Avaliação de impacto ‑ vertente estabelecimento já evocava essa assimetria na hipótese de um reforço dos critérios de estabelecimento (v. parte 1/2, p. 37).

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365      V. Acórdão de 13 de novembro de 1990, Fedesa e o. (C‑331/88, EU:C:1990:391, n.^os 19 e 20).

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366      A legitimidade da adaptação da regulamentação à evolução do contexto no qual produz os seus efeitos não pode ser posta em questão. É assim notório que a participação no mercado dos transportes de empresas de Estados‑Membros em que são, em geral, aplicáveis condições de trabalho e de emprego diferentes das aplicáveis nos outros Estados‑Membros na sequência dos sucessivos alargamentos pode necessitar, de acordo com a sua apreciação, da intervenção do legislador da União (v. Acórdão de 8 de dezembro de 2020, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑626/18, EU:C:2020:1000, n.^o 67). Quanto à necessidade de tomar em consideração a situação de todos os Estados‑Membros da União, v., entre outros, Acórdão de 29 de maio de 2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen e o. (C‑426/16, EU:C:2018:335, n.^o 74).

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367      Acórdão de 8 de dezembro de 2020, Hungria/Parlamento e Conselho (C‑620/18, EU:C:2020:1001, n.^o 128).

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368      V. definição destas duas categorias dadas pela Avaliação de Impacto — Vertente Estabelecimento, parte 1/2, p. 1, nota 3.

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369      V. Estudo Ricardo de 2021, p. XI e 91.

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370      V. Estudo Ricardo de 2021, p. XI e 91.

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371      V. Estudo Ricardo de 2021, p. 6.

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372      O Conselho e o Parlamento contestam a admissibilidade desta alegação, conforme desenvolvida pela República da Lituânia no processo C‑542/20, uma vez que só surgiu, efetivamente, na fase da réplica. Mesmo que seja declarada inadmissível, o Tribunal de Justiça deve examinar uma alegação da mesma natureza, uma vez que é, igualmente, invocada pela República da Bulgária e pela República de Chipre.

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373      V., por analogia, Acórdão de 13 de novembro de 1990, Fedesa e o. (C‑331/88, EU:C:1990:391, n.^o 20).

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374      V. petição no recurso C‑542/20, designadamente o fundamento relativo à violação injustificada do processo legislativo ordinário devido à falta de avaliação de impacto.

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375      V. Avaliação de Impacto — Vertente Estabelecimento, parte 1/2.

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376      IRU, «Open letter on the potential consequences of obligatory return to the truck», 26 de outubro de 2018.

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377      Anexo 9 da petição no processo C‑551/20.

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378      A República de Malta faz aqui referência à declaração da comissária A. Vălean.

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379      A República da Polónia menciona aqui o Acórdão de 3 de dezembro de 2019, República Checa/Parlamento e Conselho (C‑482/17, EU:C:2019:1035, n.^o 85).

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380      Acórdão de 3 de dezembro de 2019 (C‑482/17, EU:C:2019:1035).

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381      Avaliação de Impacto — Vertente Estabelecimento, parte 1/2, p. 37.

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382      Avaliação de Impacto — Vertente Estabelecimento, parte 1/2, p. 49.

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383      Avaliação de Impacto — Vertente Estabelecimento, parte 1/2, pp. 20 e 21.

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384      O Conselho estabelece um paralelismo com o Acórdão de 4 de maio de 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, n.^o 66).

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385      Em reação, segundo o Conselho, ao Relatório do Parlamento Europeu, de 7 de junho de 2018, sobre a proposta de regulamento estabelecimento que previa a obrigação para todos os veículos de realizar pelo menos uma operação de carga ou uma operação de descarga de mercadorias a cada três semanas no território do Estado‑Membro de estabelecimento (v. alteração 18 do Relatório A8‑0204/2018).

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386      IRU, «Open letter on the potential consequences of obligatory return to the truck», 26 de outubro de 2016.

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387      Klaus, P., Mobility Package I — Impact on the European road transport system (v., nomeadamente, anexo D.3 da tréplica do Conselho no processo C‑542/20).

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388      Disponível em https://www.etf‑europe.org/vehicle‑activity‑in‑the‑home‑country‑the‑real‑problem/.

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389      V. ponto 13 do Acordo Interinstitucional.

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390      V. Acórdão de 3 de dezembro de 2019, República Checa/Parlamento e Conselho (C‑482/17, EU:C:2019:1035, n.^o 82).

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391      V., no mesmo sentido, Conclusões da advogada‑geral E. Sharpston no processo República Checa/Parlamento e Conselho (C‑482/17, EU:C:2019:321, n.^o 98).

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392      V. Acórdãos de 8 de julho de 2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, n.^o 57), e de 21 de junho de 2018, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑5/16, EU:C:2018:483, n.^o 159).

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393      V. Acórdão de 4 de maio de 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, n.^os 64 e 65).

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394      Acórdão de 13 de março de 2019, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑128/17, EU:C:2019:194, n.^o 43).

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395      Acórdão de 3 de dezembro de 2019, República Checa/Parlamento e Conselho (C‑482/17, EU:C:2019:1035, n.^o 85).

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396      V., neste sentido, Acórdão de 13 de março de 2019, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑128/17, EU:C:2019:194, n.^o 45).

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397      V. Acórdão de 13 de março de 2019, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑128/17, EU:C:2019:194, n.^o 31 e jurisprudência referida).

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398      V. Acórdãos de 21 de junho de 2018, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑5/16, EU:C:2018:483, n.^os 160 a 163), e de 3 de dezembro de 2019, República Checa/Parlamento e Conselho (C‑482/17, EU:C:2019:1035, n.^o 86 e jurisprudência referida).

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399      V., a título de comparação, artigo 1.^o, ponto 3 da proposta de regulamento estabelecimento.

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400      Avaliação de Impacto — Vertente Estabelecimento. O que é confirmado pela própria Comissão na sua declaração na sequência do acordo político alcançado pelo Parlamento e pelo Conselho em 12 de dezembro de 2019, igualmente reproduzida na Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu em conformidade com o artigo 294.^o, n.^o 6, TFUE relativa à posição do Conselho sobre a adoção do Regulamento 2020/1055 [COM(2020) 151 final, de 15 de abril de 2020, p. 7].

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401      V. n.^o 241 das presentes conclusões.

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402      V. Avaliação de Impacto — Vertente Estabelecimento, pp. 30 e 31.

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403      V. p. 36, secção 5.1.1 «Impacts on business» dedicada ao «policy package 3», de que fazem parte as medidas em questão da Avaliação de impacto — vertente estabelecimento e, mais amplamente, a secção 5 da referida avaliação.

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404      V. alteração 128 da Resolução legislativa do Parlamento Europeu, de 4 de abril de 2019, sobre a proposta de regulamento estabelecimento [documento P8_TA‑PROV(2019)0341]. Esta alteração propunha o aditamento de um artigo 5.^o, alínea a), ao Regulamento n.^o 1071/2009, que teria imposto que os veículos realizassem, no âmbito de um contrato de transporte, pelo menos uma operação de carga ou uma operação de descarga de mercadorias a cada três semanas no Estado‑Membro de estabelecimento. V., igualmente, o Relatório do Parlamento Europeu de 7 de junho de 2018 (documento A8‑0204‑2018).

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405      V. secção 6 da Avaliação de Impacto — Vertente Estabelecimento, parte 1/2.

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406      V. n.^o 253 das presentes conclusões.

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407      Consultada em https://www.etf‑europe.org/vehicle‑activity‑in‑the‑home‑country‑the‑real‑problem/.

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408      Dado que uma parte das alegações foi aqui tratada.

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409      De acordo com os dados fornecidos pelo Eurostat sobre o volume do transporte de mercadorias em relação ao PIB por país (2018).

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410      A República da Lituânia refere‑se aqui ao Estudo Ricardo de 2021.

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411      A República da Bulgária invoca um fundamento único, relativo à violação do artigo 91.^o, n.^o 2, e do artigo 90.° TFUE em conjugação com o artigo 3.^o, n.^o 3, TUE e o artigo 94.° TFUE, no qual desenvolve uma argumentação comum contra o artigo 1.^o, ponto 3, do Regulamento 2020/1055 e o artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), deste regulamento.

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412      No que respeita a esta última disposição, a Hungria afirma que o artigo 1.^o, ponto 3, do Regulamento 2020/1055 constitui uma medida relativa às «condições de transporte».

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413      No que respeita à alegação de que a não realização de uma avaliação de impacto constitui uma violação das formalidades essenciais prevista no artigo 91.^o, n.^o 2, TFUE, lido em conjugação com o artigo 11.° TFUE e com o artigo 37.° da Carta, remeto para o n.^o 561 das presentes conclusões.

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414      V. n.^o 645 das presentes conclusões.

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415      Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, «Um Ato para o Mercado Único — Para uma economia social de mercado altamente competitiva — 50 propostas para, juntos, melhor trabalhar, empreender e fazer comércio» [COM(2010) 608 final].

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416      V. n.^os 36 e seguintes das presentes conclusões.

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417      O sublinhado é meu.

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418      V. n.^o 149 das presentes conclusões.

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419      V., por exemplo, Acórdão de 23 de fevereiro de 2006, CLT‑UFA (C‑253/03, EU:C:2006:129, n.^o 13).

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420      V. Acórdão de 8 de outubro de 1986, Keller (234/85, EU:C:1986:377, n.^o 9).

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421      V. n.^o 167 das presentes conclusões.

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422      V., a propósito do artigo 56.° TFUE, Acórdão de 8 de dezembro de 2020, Hungria/Parlamento e Conselho (C‑620/18, EU:C:2020:1001, n.^o 107).

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423      V., por analogia, Acórdãos de 21 de setembro de 1999, BASF (C‑44/98, EU:C:1999:440, n.^o 16), e de 17 de setembro de 2020, Hidroelectrica (C‑648/18, EU:C:2020:723, n.^o 29 e jurisprudência referida).

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424      Isto é, as definidas no artigo 5.^o, alínea e), do Regulamento n.^o 1071/2009, a saber, estar matriculados ou colocados em circulação e autorizados a ser utilizados em conformidade com a legislação do Estado‑Membro de estabelecimento.

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425      V., nomeadamente, p. 30 e último número da p. 36 da Avaliação de Impacto — Vertente Estabelecimento, parte 1/2 (v., igualmente, p. 18 da parte 2/2 desta avaliação).

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426      Num sentido, a meu ver, menos restritivo.

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427      V. p. 6 da Comunicação da Comissão em conformidade com o artigo 294.^o, n.^o 6, TFUE [COM(2020) 151 final de 15 de abril de 2020] nos termos da qual a Comissão considera que a posição do Conselho se destina a contribuir para um número suficiente de efetivos de que um estabelecimento efetivo e estável deve dispor e que deixa margem suficiente para não restringir indevidamente a liberdade dos operadores aquando da contratação de pessoal.

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428      V., Acórdão de 29 de abril de 2010, Smit Reizen (C‑124/09, EU:C:2010:238, n.^o 31).

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429      V. n.^o 108 das presentes conclusões.

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430      V. Acórdão de 3 de dezembro de 2019, República Checa/Parlamento e Conselho (C‑482/17, EU:C:2019:1035, n.^o 148).

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431      V. n.^os 40 e segs. das presentes conclusões.

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432      V. n.^o 111 da petição no processo C‑554/20, Polónia/Conselho e Parlamento.

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433      Quanto ao alcance destes dois artigos, remeto para os n.^os 555 e 557 das presentes conclusões.

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434      A Roménia pede igualmente a anulação do artigo 2.^o, ponto 4, alíneas b) e c), do Regulamento 2020/1055, que alteraram o n.^o 3 e inseriram um n.^o 4‑A no artigo 8.° do Regulamento n.^o 1072/2009, sem, todavia, desenvolver uma argumentação distinta da que visa o artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055.

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435      A República da Lituânia refere‑se aqui às pp. 19 e 20 da nota de orientação do European Centre for International Political Economy (ECIPE), «Discrimination, Exclusion and Environmental Harm: Why EU Lawmakers Need to Ban Freight Transport Restrictions to Save the Single Market», n.^o 3/2020 (a seguir «nota de orientação do ECIPE»).

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436      V. n.^o 11 da petição no processo C‑545/20. V. n.^os 542 e seguintes das presentes conclusões para um resumo desta argumentação.

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437      COM(2011) 144 final de 28 de março de 2011. A República da Bulgária menciona, em especial, a p. 6 deste Livro Branco.

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438      Dado que se trata de uma opção prevista pela Comissão na sua avaliação de impacto (v. Avaliação de Impacto — Vertente Estabelecimento, parte 2/2).

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439      V. considerando 20 do Regulamento 2020/1055. V., igualmente, artigo 2.^o, ponto 6, do Regulamento n.^o 1072/2009, conforme alterado pelo Regulamento 2020/1055.

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440      Ao contrário, evidentemente, do que impõe o artigo 1.^o, ponto 3, do Regulamento 2020/1055, que alterou o artigo 5.^o, n.^o 1, alínea b), do Regulamento n.^o 1071/2009.

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441      V. n.^o 78 da petição da República da Polónia no processo C‑554/20.

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442      Aliás, é certo que um percurso com um carregamento se justifica economicamente, para retomar o argumento da República da Polónia, mas quanto mais pesados forem os veículos, mais consomem, logo, emitem CO2, e utilizam as infraestruturas.

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443      V. n.^o 561 das presentes conclusões.

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444      V. fundamento relativo à violação injustificada do processo legislativo ordinário devido à falta de uma avaliação de impacto elaborada em relação ao artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055 no recurso C‑542/20.

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445      Quanto ao fundamento, segundo a República da Lituânia, da obrigação do legislador da União de proceder a uma avaliação de impacto em caso de alteração substancial, remeto para o resumo da argumentação da República da Lituânia no âmbito do fundamento relativo à violação, pelo artigo 1.^o, ponto 3, do Regulamento 2020/1055, do princípio da proporcionalidade aquando do exame, pelo legislador, da proporcionalidade da obrigação de regresso dos veículos, a cada oito semanas.

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446      Avaliação de Impacto — Vertente Estabelecimento.

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447      A República da Bulgária remete para a p. 13 do relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a situação do mercado dos transportes rodoviários na União (v. anexo A.28 da petição da República da Bulgária no processo C‑545/20).

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448      A República da Bulgária remete para a p. 18 do relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a situação do mercado dos transportes rodoviários na União (v. anexo A.28 da petição da República da Bulgária no processo C‑545/20).

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449      Embora o fundamento tenha por objeto o artigo 2.^o, ponto 4, alíneas a), b) e c), do Regulamento 2020/1055, os argumentos incidem exclusivamente sobre a restrição suplementar às operações de cabotagem que o artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do referido regulamento criaria.

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450      Por conseguinte, remeto aqui para o resumo da argumentação da Roménia (n.° 619 das presentes conclusões).

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451      A Roménia cita aqui o ECIPE policy brief n.^o 3/2020 de M. Bauer, «Discrimination, Exclusion and Environmental Harm: why EU lawmakers need to ban freight transport restrictions to save the single market» (Bruxelas).

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452      Segundo os números da União Nacional dos Transportes Rodoviários da Roménia (UNTRR) (v. n.^o 78 da petição da Roménia no processo C‑547/20).

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453      A Roménia remete aqui para o ponto 1.2.1 da Avaliação de Impacto — Vertente Estabelecimento.

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454      Segundo os dados do Eurostat citados pela Roménia (v. n.^o 99 da petição no processo C‑547/20), os transportadores polacos realizam 40 % da totalidade das operações de cabotagem no interior da União, os transportadores lituanos 5,7 % e os transportadores romenos 8,7 %.

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455      COM(2011) 144 final de 28 de março de 2011.

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456      Regulamento do Conselho, de 25 de outubro de 1993, que fixa as condições de admissão de transportadores não residentes aos transportes nacionais rodoviários de mercadorias num Estado‑Membro (JO 1993, L 279, p. 1).

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457      Considerando 15 do Regulamento n.^o 1072/2009.

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458      V. penúltima frase do considerando 15 do Regulamento n.^o 1072/2009.

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459      JO 2005, C 21, p. 2.

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460      «Ex‑post evaluation of Regulation (EC) n.^o 1071/2009 and Regulation (EC) n.^o 1072/2009 — Final report», Ricardo, 2015.

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461      «Ex‑post evaluation of Regulation (EC) n.^o 1071/2009 and Regulation (EC) n.^o 1072/2009 — Final report», Ricardo, 2015 (p. 137).

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462      V. «Ex‑post evaluation of Regulation (EC) n.^o 1071/2009 and Regulation (EC) n.^o 1072/2009 — Final report», Ricardo, 2015 (p. 137, ponto 6.7.3).

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463      V. ponto 1.2.1 da Avaliação de Impacto — Vertente Estabelecimento, parte 1/2.

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464      V. artigo 2.^o, n.^o 5, alínea a), da proposta de regulamento estabelecimento.

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465      V. Avaliação de Impacto — Vertente Estabelecimento, parte 2/2, p. 41. V., igualmente, p. 48. No que respeita ao argumento da República da Bulgária relativo à falta de consulta do CESE e do CdR, remeto para os n.^os 525 e segs. das presentes conclusões. Atendendo ao conteúdo da Avaliação de Impacto — Vertente Estabelecimento, é manifesto que esses dois comités tiveram a possibilidade de expressar de forma suficiente os seus pontos de vista sobre o projeto de regulamento (o período de carência de quatro dias).

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466      V. Avaliação de Impacto — Vertente Estabelecimento, parte 2/2, p. 41, última coluna.

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467      V. COM(2020) 151 final, p. 6.

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468      V. Acórdãos de 12 de abril de 2018, Comissão/Dinamarca (C‑541/16, EU:C:2018:251, n.^o 53), e de 14 de setembro de 2023, Staatsanwaltschaft Köln e Bundesamt für Güterverkehr (Transporte de contentores vazios) (C‑246/22, EU:C:2023:673, n.^os 25, 28 e 29).

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469      Bastava efetuar um transporte internacional com destino ao Estado‑Membro de acolhimento para começar a contar um período de sete dias durante o qual as operações de cabotagem eram autorizadas. No final desse período, os transportadores podiam organizar imediatamente outro transporte internacional e um regresso ao Estado‑Membro de acolhimento para que começasse a contar um novo período de sete dias para as operações de cabotagem.

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470      JO 2005, C 21, p. 2. V. ponto 3.1.1 desta comunicação.

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471      V. Avaliação de Impacto — Vertente Estabelecimento, parte 1/2, p. 40 (nota 96).

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472      Segundo o Parlamento, 3,14 períodos de sete dias.

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473      V. Acórdão de 26 de setembro de 2013, ÖBB‑Personenverkehr (C‑509/11, EU:C:2013:613, n.^o 47).

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474      A Comissão examinou a questão dos efeitos da supressão de todas as restrições à cabotagem e concluiu que as diferenças económicas e sociais entre os Estados‑Membros não permitiam prever essa supressão: v. Avaliação de Impacto — Vertente Estabelecimento, parte 2/2, p. 40.

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475      V. Avaliação de Impacto — Vertente Estabelecimento, parte 1/2, p. 49.

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476      V. Avaliação de Impacto — Vertente Estabelecimento, parte 1/2, p. 40.

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477      V. Avaliação de Impacto — Vertente Estabelecimento, parte 1/2, p. 50.

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478      V. Avaliação de Impacto — Vertente Estabelecimento, parte 1/2, p. 50.

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479      V., Acórdão de 13 de março de 2019, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑128/17, EU:C:2019:194, n.^o 106).

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480      V. p. 40 da avaliação de impacto.

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481      V. n.^o 301 das presentes conclusões.

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482      V. Avaliação de Impacto — Vertente Estabelecimento, parte 1/2, pp. 37 e 54.

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483      V. n.^o 745 das presentes conclusões.

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484      V. Avaliação de Impacto — Vertente Estabelecimento, parte 1/2, pp. 39 e 40.

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485      V., entre outros, Acórdão de 13 de março de 2019, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑128/17, EU:C:2019:194, n.^o 106).

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486      V. n.^o 757 das presentes conclusões.

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487      O Regulamento (UE) 2020/698 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de maio de 2020, que estabelece medidas específicas e temporárias face ao surto de COVID‑19 relativas à renovação ou prorrogação de determinados certificados, licenças e autorizações e ao adiamento de determinados controlos periódicos e formação contínua em determinados domínios da legislação em matéria de transportes (JO 2020 L 165, p. 10), e o Regulamento (UE) 2021/267 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de fevereiro de 2021, que estabelece medidas específicas e temporárias, em face da persistência da crise de COVID‑19, relativas à renovação ou prorrogação de determinados certificados, licenças e autorizações e ao adiamento de determinados controlos periódicos e formação contínua em determinados domínios da legislação em matéria de transportes e à prorrogação de determinados prazos referidos no Regulamento (UE) 2020/698 (JO 2021, L 60 p. 1), são citados como exemplos pelo Conselho na sua contestação no Processo C‑554/20.

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488      Em conformidade com o artigo 4.° do Regulamento 2020/1055.

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489      Livro Branco «Roteiro para um espaço europeu único dos transportes — Rumo a um sistema de transportes competitivo e económico em recursos» [COM(2011) 144 final de 28 de março de 2011].

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490      Livro Branco «Roteiro para um espaço europeu único dos transportes — Rumo a um sistema de transportes competitivo e económico em recursos» de 28 de março de 2011 [COM(2011) 144 final].

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491      V., Acórdão de 13 de março de 2019, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑128/17, EU:C:2019:194, n.^o 106).

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492      V. n.^o 612 das presentes conclusões.

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493      V. n.^os 668 e seguintes das presentes conclusões.

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494      V. n.^os 781 e seguintes das presentes conclusões.

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495      V. Acórdão de 8 de julho de 2021, Staatsanwaltschaft Köln e Bundesamt für Güterverkehr (C‑937/19, EU:C:2021:555, n.^o 51).

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496      V. n.^o 675 das presentes conclusões.

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497      V. jurisprudência referida na nota 422 das presentes conclusões.

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498      A Roménia pede igualmente a anulação do artigo 2.^o, n.^o 4, alíneas b) e c), do Regulamento 2020/1055, que alteraram o n.^o 3 e inseriram um n.^o 4‑A no artigo 8.° do Regulamento n.^o 1072/2009, sem, todavia, desenvolver uma argumentação distinta da que visa o artigo 2.^o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055.

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499      Este artigo 4.° prevê que «[o]s transportadores rodoviários estabelecidos num Estado‑Membro que satisfaçam as condições de acesso à profissão e ao mercado dos transportes de mercadorias entre Estados‑Membros têm o direito de efetuar, no âmbito de um transporte combinado entre Estados‑Membros, trajetos rodoviários iniciais e/ou finais que façam parte integrante do transporte combinado e que incluam ou não a passagem de uma fronteira». A Diretiva 92/106 foi alterada pela última vez pela Diretiva 2013/22/UE do Conselho, de 13 de maio de 2013, que adapta determinadas diretivas no domínio dos transportes, devido à adesão da República da Croácia (JO 2013, L 158, p. 356).

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500      A República da Polónia refere‑se aqui à declaração da Comissária Vălean.

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501      Mobility Package 1 — Data gathering and analysis of the impacts of cabotage restrictions on combined transport road legs, final report, TRT, de novembro de 2020 (disponível em https://op.europa.eu/en/publication‑detail/‑/publication/a6718302‑72a1‑11eb‑9ac9‑01aa75ed71a1/language‑en) (a seguir «estudo TRT»).

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502      COM(2017) 648 final de 8 de novembro de 2017.

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503      V. explicação pormenorizada da proposta COM(2017) 648 final (p. 13).

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504      Documento de trabalho da Comissão, REFIT ex‑post evaluation of combined transport directive 92/106, final report [SWD(2016) 141 final de 20 de abril de 2016].

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505      V. n.^o 4.1 do documento de trabalho da Comissão, REFIT ex‑post evaluation of combined transport directive 92/106, final report [SWD(2016) 141 final de 20 de abril de 2016].

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506      Nestas condições, o estudo TRT invocado pela República da Polónia, que parte da premissa de que todos os Estados‑Membros irão recorrer à cláusula de salvaguarda para avaliar o impacto da mesma, assenta num pressuposto erróneo.

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507      V. estudo TRT.

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508      V. artigo 8.^o, n.^os 2 e 2‑A, do Regulamento n.^o 1072/2009, conforme alterado pelo Regulamento 2020/1055.

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509      Cujo sentido é também esclarecido pela leitura do considerando 22 do Regulamento 2020/1055.

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510      O estudo TRT confirma a incerteza quanto ao alcance real das futuras restrições no setor do transporte combinado (v. p. 11 deste estudo).

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511      Diretiva 96/71/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 1996, relativa ao destacamento de trabalhadores no âmbito de uma prestação de serviços (JO 1997, L 18, p. 1).

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512      Diretiva 2014/67/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, respeitante à execução da Diretiva 96/71 e que altera o Regulamento (UE) n.^o 1024/2012 relativo à cooperação administrativa através do Sistema de Informação do Mercado Interno («Regulamento IMI») (JO 2014, L 159, p. 11).

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513      Diretiva 2006/22/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março de 2006, relativa a exigências mínimas no que respeita à execução dos Regulamentos n.^o 3820/85 e (CEE) n.^o 3821/85 [do Conselho], quanto às disposições sociais no domínio das atividades de transporte rodoviário e que revoga a Diretiva 88/599/CEE do Conselho (JO 2006, L 102, p. 35).

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514      Regulamento (UE) n.^o 1024/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à cooperação administrativa através do Sistema de Informação do Mercado Interno e que revoga a Decisão 2008/49/CE da Comissão («Regulamento IMI») (JO 2012, L 316, p. 1).

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515      V. considerando 8 da Diretiva 2020/1057.

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516      A este respeito, v. Acórdão de 1 de dezembro de 2020, Federatie Nederlandse Vakbeweging (C‑815/18, EU:C:2020:976, n.^o 33, a seguir «Acórdão Federatie Nederlandse Vakbeweging»).

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517      V. considerando 10 da Diretiva 2020/1057. O artigo 1.^o, n.^o 3, segundo parágrafo, da Diretiva 2020/1057 prevê a definição das operações de transporte bilateral respeitantes a mercadorias; o artigo 1.^o, n.^o 4, segundo parágrafo, da mesma diretiva prevê a definição das operações de transporte bilateral de passageiros.

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518      V., respetivamente, o terceiro e quarto parágrafos do n.^o 3 e o terceiro parágrafo do n.^o 4 do artigo 1.° da Diretiva 2020/1057.

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519      Considerando 11 da Diretiva 2020/1057.

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520      Considerando 11 da Diretiva 2020/1057.

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521      Diretiva 92/106/CEE do Conselho, de 7 de dezembro de 1992, relativa ao estabelecimento de regras comuns para certos transportes combinados de mercadorias entre Estados‑Membros (JO 1992, L 368, p. 38).

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522      Nos termos do artigo 1.^o, segundo parágrafo, da Diretiva 92/106/CEE, «entende‑se por transportes combinados, os transportes de mercadorias entre Estados‑Membros para os quais o camião, o reboque, o semi‑reboque, com ou sem trator, a caixa móvel ou o contentor de 20 pés e mais utilizam a estrada para a parte inicial ou final do trajeto e, para a outra parte, o caminho‑de‑ferro, uma via navegável ou um percurso marítimo que exceda 100 quilómetros em linha reta, e efetuam o trajeto inicial ou final por via rodoviária: quer entre o ponto de carga da mercadoria e a estação ferroviária de embarque apropriada mais próxima para o trajeto inicial e entre a estação ferroviária de desembarque apropriada mais próxima e o ponto de descarga da mercadoria para o trajeto final, quer num raio superior a 150 quilómetros em linha reta a partir do porto fluvial ou marítimo de embarque ou de desembarque».

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523      Considerando 15 do Regulamento n.^o 1072/2009.

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524      Considerando 15 do Regulamento n.^o 1072/2009.

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525      V. análise das presentes conclusões relativa aos fundamentos dos recursos contra o artigo 2.^o, n.^o 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055.

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526      V., neste sentido, Acórdãos de 11 de dezembro de 2008, Comissão/Département du Loiret (C‑295/07 P, EU:C:2008:707, n.^o 104), e de 6 de dezembro de 2012, Comissão/Verhuizingen Coppens (C‑441/11 P, EU:C:2012:778, n.^o 37).

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527      Acórdão de 6 de dezembro de 2012, Comissão/Verhuizingen Coppens (C‑441/11 P, EU:C:2012:778, n.^o 38).

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528      V. n.^o 9 da petição da República da Bulgária e n.^o 8 da petição da República de Chipre, que utiliza o termo «sistema de diferenciação».

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529      Pelo menos na medida em que estas disposições não dizem respeito aos dois tipos de operações de transporte visados pelos dois referidos Estados‑Membros.

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530      V., neste sentido, Acórdão de 19 de dezembro de 2019, Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:1110, n.^o 31); v., também, Acórdão Federatie Nederlandse Vakbeweging, n.^o 45.

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531      V., neste sentido, Acórdão de 19 de dezembro de 2019, Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:1110, n.^o 31); v., também, Acórdão Federatie Nederlandse Vakbeweging, n.^o 49.

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532      V. Acórdão Federatie Nederlandse Vakbeweging, n.^os 45 e 46.

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533      V. Acórdão Federatie Nederlandse Vakbeweging, n.^os 32, 33 e 41.

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534      V. Acórdão Federatie Nederlandse Vakbeweging, n.^os 47 e 48.

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535      V. Acórdão Federatie Nederlandse Vakbeweging, n.^os 47 e 48.

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536      V. Acórdão Federatie Nederlandse Vakbeweging, n.^os 47 e 48.

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537      V. Acórdão Federatie Nederlandse Vakbeweging, n.^o 62.

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538      V. Acórdão Federatie Nederlandse Vakbeweging, n.^o 64.

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539      V. Acórdão Federatie Nederlandse Vakbeweging, n.^os 31 e 41. Ainda mais recentemente, o Tribunal de Justiça teve oportunidade de recordar esta jurisprudência no processo que deu origem ao Acórdão de 8 de julho de 2021, Rapidsped (C‑428/19, EU:C:2021:548, n.^os 34 a 36).

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540      A Hungria apresentou a sua petição em 26 de outubro de 2020, tendo o referido acórdão sido proferido em 1 de dezembro de 2020.

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541      A Hungria apresentou a réplica no processo C‑551/20 em 26 de março de 2021.

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542      O artigo 1.^o, n.^o 2, da diretiva impugnada dispõe que o referido artigo se aplica aos condutores ao serviço de empresas estabelecidas num Estado‑Membro que tomem a medida transnacional a que se refere o artigo 1.^o, n.^o 3, alínea a), da Diretiva 96/71/CE. A principal conclusão que daí se pode retirar é a de que só quando uma situação estiver abrangida pelo artigo 1.^o, n.^o 3, alínea a), da Diretiva 96/71 é que a diretiva impugnada será pertinente. A este respeito, observo que o Conselho salientou que se deve considerar que as disposições do artigo 1.^o, n.^os 3 a 7, da Diretiva 2020/1057 limitam o âmbito de aplicação da Diretiva 96/71, na medida em que alargam as situações em que as condições de trabalho e de emprego do Estado‑Membro de acolhimento não se aplicam.

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543      Recorde‑se que a República da Bulgária e a República de Chipre designam, sob este termo, o facto de aplicar ao tráfego terceiro, sem limiar temporal, as regras relativas ao destacamento, isentando dessas regras o transporte bilateral (ou seja, no seu entender, um modelo que distingue entre os tipos de transporte): v. n.^o 8 da petição no processo C‑544/20 e n.^o 8 da petição no processo C‑550/20.

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544      Acórdão de 16 de julho de 1992, Parlamento/Conselho (C‑65/90, EU:C:1992:325).

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545      Acórdão de 16 de julho de 1992, Parlamento/Conselho (C‑65/90, EU:C:1992:325).

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546      COM(2018) 51 final, de 31 de janeiro de 2018.

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547      V. anexo C2 da petição no processo C‑544/20.

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548      JO 2018, C 197, p. 45.

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549      JO 2018, C 176, p. 57.

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550      V. n.^os 532 e seguintes das presentes conclusões.

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551      V. n.^o 537 das presentes conclusões.

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552      Acórdão de 16 de julho de 1992 (C‑65/90, EU:C:1992:325). V. n.^os 540 e segs das presentes conclusões.

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553      V. n.^o 1 da exposição de motivos do parecer do CdR.

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554      V. n.^os 8 e 9 da petição no processo C‑544/20.

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555      V. ponto 1.4 do parecer do CESE.

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556      V. ponto 1.15 do parecer do CESE.

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557      V. ponto 5.12 do parecer do CESE.

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558      V. ponto 1.16 do parecer do CESE.

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559      V. ponto 1.17 do parecer do CESE. O sublinhado é meu. V., também, o ponto 5.9 deste parecer.

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560      V. n.^o 869, supra.

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561      A Roménia refere‑se ao estudo de avaliação ex post, ao estudo do Parlamento «condições sociais e laborais dos condutores profissionais», ao estudo da Comissão sobre a situação do mercado dos transportes na União, às consultas públicas iniciais da Comissão e aos grupos de trabalho organizados pela Comissão.

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562      Tratado UE, versão consolidada de 9 de maio de 2008 — Protocolo (N.^o 2) relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade (JO 2008, C 115, p. 206).

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563      JO 1980, L 266, p. 1; EE 01 F3 p. 36.

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564      Parecer do Comité das Regiões — A Europa em movimento: aspetos laborais dos transportes rodoviários [2018/C 176/13 JO C176/57 de 23.5.2018, considerandos 23, 24 e 26].

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565      A República da Bulgária refere‑se a um estudo realizado pela KPMG, de 8 de outubro de 2019, intitulado «O setor búlgaro do transporte rodoviário de mercadorias — Estudo de mercado: avaliação de impacto do Pacote de Mobilidade I».

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566      V. n.^o 42, supra.

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567      V. Acórdão de 8 de dezembro de 2020, Hungria/Parlamento e Conselho (C‑620/18, EU:C:2020:1001, n.^os 112 e 113).

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568      V. Acórdão de 13 de abril de 2010, Bressol e o. (C‑73/08, EU:C:2010:181, n.^o 90). V., também, n.^o 412, supra.

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569      A este respeito, importa salientar que, como várias partes destacaram, no momento da adoção desta diretiva existia um grande grau de incerteza quanto à própria aplicabilidade da Diretiva 96/71 ao setor do transporte rodoviário, uma vez que os Estados‑Membros defendem posições diametralmente opostas sobre este assunto.

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570      V. n.^o 42, supra.

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571      V. n.^o 953, supra.

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572      V. Acórdão Federatie Nederlandse Vakbeweging, n.^o 62.

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573      Acórdão Federatie Nederlandse Vakbeweging, n.^o 49.

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574      Acórdão Federatie Nederlandse Vakbeweging, n.^o 49.

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575      V., a este respeito, as minhas Conclusões nos processos apensos Hessischer Rundfunk (C‑422/19 e C‑423/19, EU:C:2020:756, n.^o 114 e jurisprudência aí referida).

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576      V. Acórdão Federatie Nederlandse Vakbeweging, n.^os 47 e 48.

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577      V. Avaliação de Impacto — Vertente Social, parte 2/2 p. 107.

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578      V., entre outros, n.^os 222 e 240 das presentes conclusões.

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579      V., a este respeito, Acórdão de 8 de dezembro de 2020, Hungria/Parlamento e Conselho (C‑620/18, EU:C:2020:1001, n.^os 112 e 113).

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580      A Roménia e a República da Polónia referem‑se ao Acórdão Koelzsch e ao Acórdão Mazzoleni.

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581      Acórdão de 8 de dezembro de 2020, Hungria/Parlamento e Conselho (C‑620/18, EU:C:2020:1001, n.^os 41 e 42 e jurisprudência referida).

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582      V., neste sentido, Acórdão de 8 de dezembro de 2020 (Hungria/Parlamento e Conselho, C‑620/18, EU:C:2020:1001, n.^os 41, 42, 61, 62, 64 e 128).

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583      Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu em conformidade com o artigo 294.^o, n.^o 6, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia relativa à posição do Conselho sobre a adoção de um regulamento que altera o Regulamento (CE) n.^o 1071/2009, o Regulamento (CE) n.^o 1072/2009 e o Regulamento (UE) n.^o 1024/2012 com vista à sua adaptação à evolução no setor, de um regulamento que altera o Regulamento (CE) n.^o 561/2006 no que diz respeito aos requisitos mínimos em matéria de tempos máximos de condução diária e semanal, pausas mínimas e períodos de repouso diário e semanal e o Regulamento (UE) 165/2014 no que diz respeito ao posicionamento por meio de tacógrafos e de uma diretiva que altera a Diretiva 2006/22/CE no que diz respeito aos requisitos de execução e estabelece regras específicas no que se refere à Diretiva 96/71/CE e à Diretiva 2014/67/UE para o destacamento de condutores do setor do transporte rodoviário e que altera o Regulamento (UE) n.^o 1024/2012 [COM(2020) 151 final].

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584      V. Avaliação de Impacto — Vertente Social, parte 1/2, inter alia, páginas 43 e 45.

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585      Nos termos do artigo 2.^o, n.^o 2, da proposta da Comissão de Diretiva relativa ao destacamento de trabalhadores, «os Estados‑Membros não devem aplicar o disposto nas alíneas b) e c) do primeiro parágrafo do artigo 3.^o, n.^o 1, da Diretiva 96/71/CE aos condutores do setor do transporte rodoviário ao serviço de empresas referidos no artigo 1.^o, n.^o 3, alínea a), da mesma diretiva, sempre que estejam envolvidos em operações de transporte internacional, tal como definidas pelos Regulamentos (CE) n.^os 1072/2009 e 1073/2009, se o período de destacamento no seu território para desempenho dessas operações for igual ou inferior a 3 dias durante um período de um mês civil.» Nos termos do segundo parágrafo do mesmo número: «[s]e o período de destacamento for superior a 3 dias, os Estados‑Membros devem aplicar as alíneas b) e c) do primeiro parágrafo do artigo 3.^o, n.^o 1, da Diretiva 96/71/CE durante todo o período de destacamento no seu território durante o período de um mês civil referido no primeiro parágrafo».

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586      Nos termos do artigo 3.^o, n.^o 1, da Diretiva 96/71, «[o]s Estados‑Membros asseguram que, independentemente da lei aplicável à relação de trabalho, as empresas a que se refere o artigo 1.^o, n.^o 1, garantam, com base na igualdade de tratamento, aos trabalhadores destacados no seu território as condições de trabalho e emprego relativas às matérias a seguir enumeradas que sejam fixadas no território do Estado‑Membro onde o trabalho for executado: — por disposições legislativas, regulamentares ou administrativas, e/ou
— por convenções coletivas ou decisões arbitrais declaradas de aplicação geral ou que de outro modo sejam aplicadas em conformidade com o n.^o 8: a) Períodos máximos de trabalho e períodos mínimos de descanso; b) Duração mínima das férias anuais remuneradas; c) Remuneração, incluindo as bonificações relativas a horas extraordinárias; a presente alínea não se aplica aos regimes profissionais complementares de pensões; d) Condições de disponibilização dos trabalhadores, nomeadamente por empresas de trabalho temporário; e) Saúde, segurança e higiene no trabalho; f) Medidas de proteção aplicáveis às condições de trabalho e emprego das mulheres grávidas e das puérperas, das crianças e dos jovens; g) Igualdade de tratamento entre homens e mulheres, bem como outras disposições em matéria de não discriminação; h) Condições de alojamento dos trabalhadores caso o empregador disponibilize alojamento aos trabalhadores afastados do seu local de trabalho habitual; i) Subsídios e abonos ou reembolsos de despesas para cobrir as despesas de viagem, de alimentação e de alojamento para os trabalhadores longe do seu domicílio por motivos profissionais.

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587      V. nota anterior.

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588      V. Acórdãos de 3 de dezembro de 2019, República Checa/Parlamento e Conselho (C‑482/17, EU:C:2019:1035, n.^o 83), e de 13 de março de 2019, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑128/17, EU:C:2019:194, n.^o 43).

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589      Avaliação de Impacto — Vertente Social, pp. 65 e segs., 74 e 75.

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590      Avaliação de Impacto — Vertente Social, pp. 65 a 69.

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591      Em relação aos requisitos previstos no artigo 9.^o, n.^os 1 e 2, da Diretiva 2014/67.

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592      V. artigo 2.^o, n.^o 4, da proposta de diretiva destacamento.

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593      V. artigo 1.^o, n.^os 11 a 15 da Diretiva 2020/1057 e artigo 9.^o, n.^os 1 e 2, da Diretiva 2014/67.

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594      A própria Comissão confirmou este facto na sua comunicação relativa à posição do Conselho em primeira leitura, COM(2020) 151, p. 4.

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595      Não se afigura que esta situação implique um aumento dos custos administrativos, uma vez que, tanto em aplicação da proposta de diretiva destacamento como, em aplicação da Diretiva 2020/1057, se trata sempre de uma situação de destacamento, sendo a única diferença a não aplicabilidade, no primeiro caso, da regulamentação do Estado‑Membro de acolhimento em matéria de duração mínima das férias anuais remuneradas e de remuneração.

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596      V., por analogia, jurisprudência referida no n.^o 59, supra.

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597      V. Eurostat, Road freight transport by journey characteristics, dezembro de 2019; Eurostat, Road freight transport statistics — cabotage, agosto 2018; Eurostat, Estatísticas do Eurostat, cabotagem e transporte internacional dos transportadores rodoviários polacos.

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598      Documento ST 12087/17 do Conselho, p. 13 (passagem traduzida pelo Conselho para efeitos da contestação no presente processo, não tendo o documento sido traduzido para francês).

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599      Avaliação de impacto da Comissão que acompanha a proposta COM(2017) 648, SWD(2017) 362.

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600      KombiConsult, 2015, Analysis of the EU Combined Transport; ISL/KombiConsult, 2017, Updating EU combined transport data; TRT Trasporti e Territorio srl, 2017, Gathering additional data on EU combined transport; KombiConsult, 2017, Consultations and related analysis in the framework of impact assessment for the amendment of Combined Transport Directive (92/106/EEC); estes quatro últimos estudos são todos publicados pela Comissão no seguinte endereço: https://ec.europa.eu/transport/themes/logistics/studies_en.

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601      V. n.^os 1064 e seguintes das presentes conclusões.

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602      Saliento que, num primeiro momento, a Roménia sustenta que os operadores estabelecidos na periferia da União suportarão os custos administrativos e financeiros ligados ao destacamento e que serão dissuadidos de efetuar operações como as reguladas pelo artigo 1.^o, n.^os 3 a 6, da Diretiva 2020/1057. As disposições impugnadas tratam, no entanto, todos os Estados‑Membros da mesma maneira, sendo a diferença de tratamento delas resultante definida em função da operação de transporte específica em causa. Por conseguinte, analisarei aqui os argumentos da Roménia invocados numa segunda fase e que se concentram numa diferença de tratamento entre operações bilaterais e operações de tráfego terceiro.

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603      Este fundamento diz apenas respeito à alegação de violação do princípio da igualdade de tratamento e do artigo 20.° da Carta devido à alegada diferença de tratamento entre operações de transporte bilaterais e operações de tráfego terceiro e não diz respeito à cabotagem.

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604      V. considerando 10 da Diretiva 2020/1057.

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605      V. Acórdão Federatie Nederlandse Vakbeweging, n.^o 49.

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606      V. nota 26 da tréplica do Conselho no processo C‑548/20.

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607      V. n.^o 622 das presentes conclusões.

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608      V., por analogia, Acórdão de 8 de dezembro de 2020, Hungria/Parlamento e Conselho (C‑620/18, EU:C:2020:1001, n.^o 125).

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609      V. Acórdão de 4 de maio de 2016, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑358/14, EU:C:2016:323, n.^o 103 e jurisprudência referida).

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610      V., neste sentido, Acórdão de 13 de novembro de 1990, Fedesa e o. (C‑331/88, EU:C:1990:391, n.^os 19 e 20), e Acórdão de 17 de julho de 1997, SAM Schiffahrt e Stapf (C‑248/95 e C‑249/95, EU:C:1997:377, n.^os 52, 63 e 64).

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611      V., neste sentido, Acórdão de 21 de junho de 1958, Wirtschaftsvereinigung Eisen‑ und Stahlindustrie e o./Alta Autoridade (13/57, EU:C:1958:10, p. 292).

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612      V., neste sentido, Acórdão de 8 de dezembro de 2020 (Hungria/Parlamento e Conselho, C‑620/18, EU:C:2020:1001, n.^os 41, 42, 61, 62, 64 e 128).

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613      V. Acórdãos de 13 de novembro de 1990, Fedesa e o. (C‑331/88, EU:C:1990:391), e, por analogia, de 17 de julho de 1997, SAM Schiffahrt e Stapf (C‑248/95 e C‑249/95, EU:C:1997:377, n.^o 64).

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614      V. n.^o 1069 das presentes conclusões.

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615      V. n.^o 7 da tréplica do Conselho no processo C‑541/20.

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616      V. anexo A9 da petição no processo C‑544/20.

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617      V., por analogia, Acórdãos de 21 de setembro de 1999, BASF (C‑44/98, EU:C:1999:440, n.^o 16), e de 17 de setembro de 2020, Hidroelectrica (C‑648/18, EU:C:2020:723, n.^o 29 e jurisprudência referida).

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618      V. anexo A.9 da petição da República da Bulgária no processo C‑544/20 e anexo A.7 da petição da República de Chipre no processo C‑550/20.

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619      V. n.^os 38 e seguintes das presentes conclusões.

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620      V. Conclusões do advogado‑geral L. A. Geelhoed no processo Áustria/Parlamento e Conselho (C‑161/04, EU:C:2006:66, n.^os 59 e 60). Quanto a estas conclusões, v. n.^os 567 e segs. das presentes conclusões.

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621      A República da Polónia remete aqui para o Acórdão de 10 de setembro de 2019, Polónia/Comissão (T‑883/16, EU:T:2019:567, n.^os 77 e 78).

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622      Declaração da Comissária A. Vălean sobre a adoção final do Pacote da Mobilidade I pelo Parlamento Europeu, Bruxelas, 9 de julho de 2020 (https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/statement_20_1319).

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623      V. Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões «Reforçar a ambição climática da Europa para 2030 — Investir num futuro climaticamente neutro para benefício das pessoas» [COM(2020) 562 final de 17 de setembro de 2020].

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624      V. nota 273 das presentes conclusões.

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625      Diretiva (UE) 2016/2284 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de dezembro de 2016, relativa à redução das emissões nacionais de certos poluentes atmosféricos, que altera a Diretiva 2003/38/CE e revoga a Diretiva 2001/81/CE (JO 2016, L 344, p. 1).

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626      V. nota 300 das presentes conclusões.

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627      Avaliação de Impacto — Vertente Social, n.^o 6.

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628      European Commission, Directorate‑General for Mobility and Transport «Mobility Package 1 — Data gathering and analysis of the impacts of cabotage restrictions on combined transport road legs — Final report», Publications Office, 2021 (disponível em https://data.europa.eu/doi/10.2832/701828).

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629      Considerando 1 da Diretiva 2020/1057.

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630      Acórdão de 1 de dezembro de 2020 (C‑815/18, EU:C:2020:976).

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631      V. Acórdão Federatie Nederlandse Vakbeweging (n.^o 33).

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632      Embora o Conselho note que o argumento só foi suscitado pela República da Polónia na réplica, não parece contestar a sua admissibilidade. Por uma questão de exaustividade, responderei, portanto, ao argumento.

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633      Diretiva (UE) 2018/957 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de junho de 2018, que altera a Diretiva 96/71/CE relativa ao destacamento de trabalhadores no âmbito de uma prestação de serviços (JO 2018, L 173, p. 16).

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634      Como decorre do artigo 3.^o, n.^o 3, da Diretiva 2018/957.

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635      Acórdão de 1 de dezembro de 2020 (C‑815/18, EU:C:2020:976).

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636      V. n.^os 913 e seguintes das presentes conclusões.

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637      V. Acórdão de 1 de março de 1983, Comissão/Bélgica (301/81, EU:C:1983:51, n.^o 11).

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638      V. n.^os 931 e seguintes das presentes conclusões.