–

em representação de A. Onofrei, por J. Jourdan e F. Abouzeid, avocats,

–

em representação do Conseil de l’ordre des avocats au barreau de Paris e do Bâtonnier de l’ordre des avocats au barreau de Paris, por H. Farge e C. Waquet, avocates,

–

em representação do Governo francês, por A. Daniel e A.‑L. Desjonquères, na qualidade de agentes,

–

em representação do Governo helénico, por M. Tassopoulou e D. Tsagkaraki, na qualidade de agentes,

–

em representação da Comissão Europeia, por B.‑R. Killmann, É. Gippini Fournier e H. Støvlbæk, na qualidade de agentes,

1

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos artigos 45.o e 49.o TFUE, tendo em conta os requisitos estabelecidos pela regulamentação nacional para o acesso à profissão de advogado.

2

Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe Adina Onofrei ao Conseil de l’ordre des avocats de Paris (Conselho da Ordem dos Advogados de Paris, França), ao Bâtonnier de l’ordre des avocats de Paris (Presidente da Ordem dos Advogados de Paris) e ao Procureur général près la cour d’appel de Paris (Procurador‑Geral junto do Tribunal de Recurso de Paris), a propósito do seu pedido de admissão na Ordem dos Advogados.

3

No que diz respeito à profissão de advogado, o artigo 11.o da loi no 71‑1130, du 31 décembre 1971, portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques (Lei n.o 71‑1130, de 31 de dezembro de 1971, que Procede à Reforma de Certas Profissões de Natureza Judiciária e Jurídica), na sua versão aplicável ao litígio no processo principal (a seguir «Lei n.o 71‑1130»), dispõe:

«Ninguém pode exercer a profissão de advogado se não preencher os seguintes requisitos:

1o Ser francês, nacional de um Estado‑Membro da União Europeia ou parte no Acordo sobre o Espaço Económico Europeu […];

2o Ser titular de, pelo menos, um mestrado em direito ou de títulos ou diplomas considerados equivalentes para acesso à profissão de advogado por despacho conjunto do garde des sceaux, ministro da justiça, e do ministro responsável pelas universidades, sem prejuízo das disposições de execução da Diretiva 2005/36/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de setembro de 2005, [relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais (JO 2005, L 255, p. 22)], conforme alterada, e das disposições de execução relativas a quem em França exerceu certas funções ou atividades;

3o Ser titular do certificado de aptidão para o exercício da profissão de advogado, sem prejuízo das disposições de execução referidas no n.o 2 […]

[…]»

4

No que diz respeito a estas disposições regulamentares, o artigo 98.o do décret no 91‑1197, du 27 novembre 1991, organisant la profession d’avocat (Decreto n.o 91‑1197, de 27 de novembro de 1991, relativo à Organização da Profissão de Advogado), na versão aplicável ao litígio no processo principal (a seguir «Decreto n.o 91‑1197»), prevê:

«Estão dispensados da formação teórica e prática e do certificado de aptidão para o exercício da profissão de advogado:

[…]

4o Os funcionários e os antigos funcionários da categoria A, ou as pessoas equiparadas aos funcionários dessa categoria, que nessa qualidade tenham exercido atividades jurídicas durante, pelo menos, oito anos numa administração ou num serviço público ou numa organização internacional;

[…]»

5

Segundo o artigo 5.o bis da loi no 83‑634, du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires (Lei n.o 83‑634, de 13 de julho de 1983, relativa aos Direitos e Obrigações dos Funcionários), na sua versão aplicável ao litígio no processo principal (a seguir «Lei n.o 83‑634»), «[o]s nacionais dos Estados‑Membros da Comunidade Europeia ou de outro Estado parte no Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, com exceção da França, têm acesso, nas condições previstas no estatuto geral, aos corpos, quadros de emprego e empregos. No entanto, não têm acesso a empregos cujas atribuições sejam indissociáveis do exercício da soberania, ou envolvam uma participação, direta ou indireta, no exercício de prerrogativas da autoridade pública do Estado ou de outras entidades públicas.

[…]»

6

A. Onofrei, funcionária da Comissão Europeia, solicitou a sua inscrição na Ordem dos Advogados de Paris ao abrigo da dispensa prevista no artigo 98.o, n.o 4, do Decreto n.o 91‑1197.

7

Resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que, depois de ter constatado que A. Onofrei, titular de um mestrado, de um diploma de estudos avançados (DEA) e de um doutoramento em direito emitidos por universidades francesas, cumpria o requisito de diploma previsto no artigo 11.o, n.o 2, da Lei n.o 71‑1130, o Conselho da Ordem dos Advogados de Paris indeferiu, não obstante, o seu pedido, com fundamento de que, nunca tendo exercido as suas funções numa administração ou num serviço público abrangido pelo estatuto da função pública francesa e nunca tendo sido destacada por uma administração ou um serviço público franceses junto de uma organização internacional, não cumpria os requisitos previstos para este acesso excecional à profissão de advogado.

8

A Cour d’appel de Paris (Tribunal de Recurso de Paris) confirmou esta decisão. Este tribunal baseou o seu raciocínio no pressuposto de que a vontade de assegurar um conhecimento satisfatório do direito nacional pelo advogado tem por objetivo garantir o exercício pleno, pertinente e eficaz dos direitos de defesa dos litigantes, uma vez que, mesmo que este direito inclua uma série de regras europeias, mantém, no entanto, uma especificidade e não se limita a estas. Em seguida, constatando que A. Onofrei tinha exercido na Comissão funções no domínio do direito da União, em matéria de mercado interno, auxílios estatais, práticas anticoncorrenciais e novas regras europeias em matéria de melhoria da regulamentação, deduziu que estas não comprovavam nenhuma prática do direito nacional.

9

Tendo sido chamado a pronunciar‑se num recurso relativo, nomeadamente, à violação da livre circulação de trabalhadores e da liberdade de estabelecimento, a Cour de cassation (Tribunal de Cassação, França) questiona‑se sobre a compatibilidade da recusa de admissão de A. Onofrei na Ordem dos Advogados de Paris com o direito da União.

10

Ao examinar o direito nacional, constata que, em primeiro lugar, resulta da Lei n.o 71‑1130 que um advogado pode exercer a sua profissão por conta própria ou por conta de outrem. Em seguida, salienta que o artigo 11.o desta lei subordina o acesso a esta profissão ao requisito de que o candidato tenha exercido certas funções ou atividades em França e que pode considerar‑se que o artigo 98.o, n.o 4, do Decreto n.o 91‑1197, por um lado, subordina a dispensa de formação e diploma, para este acesso, à pertença apenas à função pública francesa e, por outro, subordina esta dispensa ao conhecimento do direito nacional «de origem francesa». Este órgão jurisdicional deduz assim que pode considerar‑se que a medida nacional, constituída pela conjugação destes diplomas, institui uma restrição à livre circulação de trabalhadores ou à liberdade de estabelecimento.

11

O órgão jurisdicional de reenvio considera que é necessário determinar previamente se a referida medida se aplica indistintamente aos nacionais do Estado‑Membro de acolhimento ou de estabelecimento e aos nacionais de outros Estados‑Membros, ou se apresenta um caráter discriminatório.

12

A este respeito, esse órgão jurisdicional salienta que, nomeadamente, resulta do artigo 5.o bis da Lei n.o 83‑634 que, com exceção de certos empregos relacionados com o exercício da soberania ou com prerrogativas da autoridade pública, os nacionais dos Estados‑Membros da União têm acesso à função pública francesa, de modo que a dispensa em causa no processo principal está subordinada à circunstância de pertencer a uma administração que, apesar de nacional, é acessível, em grande medida, a todos os nacionais dos Estados‑Membros.

13

No entanto, tendo em conta que o benefício desta dispensa assenta nos critérios decorrentes do exercício de certas funções ou atividades em França, do conhecimento do direito nacional e da pertença à função pública francesa, daqui resulta que, de facto, a referida dispensa só poderia ser concedida aos membros da administração francesa que tivessem exercido a sua atividade profissional em território francês, cuja grande maioria seria de nacionalidade francesa, e ser recusada aos agentes da função pública da União, mesmo quando tivessem exercido, fora do território francês, atividades jurídicas no domínio do direito nacional «de origem francesa». Por conseguinte, poderá considerar‑se que a regulamentação nacional em causa no processo principal institui uma discriminação indireta em razão da nacionalidade. Isso suporia que a função pública francesa e a função pública da União pudessem ser consideradas entidades objetivamente comparáveis.

14

Por último, o órgão jurisdicional de reenvio conclui que, em todo o caso, para que as restrições em causa possam ser justificadas por razões imperiosas de interesse geral ou por razões de ordem pública, segurança pública ou saúde pública, deveriam ser adequadas para garantir a realização do objetivo prosseguido e não ir além do necessário para o atingir. Nesta perspetiva, sublinha que a regulamentação nacional em causa no processo principal não exige, para efeitos de análise de um pedido de dispensa de formação e de diploma, o conhecimento, pelo candidato, de nenhuma matéria de direito nacional relacionada em concreto com a organização dos órgãos jurisdicionais nacionais ou com os processos perante eles.

15

Nestes termos, a Cour de cassation (Tribunal de Cassação, França) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

16

No que diz respeito à «dispensa dos requisitos de formação e de diploma previstos, em princípio, para o acesso à profissão de advogado» de que é feita menção nas duas questões prejudiciais, o órgão jurisdicional de reenvio especificou, a pedido do Tribunal de Justiça, que estes termos se referem à dispensa, prevista no primeiro parágrafo do artigo 98.o do Decreto n.o 91‑1197, da formação teórica e prática assegurada pelos centros regionais de formação profissional, bem como do certificado de aptidão para o exercício da profissão de advogado.

17

No que diz respeito ao requisito segundo o qual a dispensa da formação teórica e prática, bem como do certificado de aptidão para o exercício da profissão de advogado, para aceder à profissão de advogado, se dirige, como resulta da redação da segunda questão, a certos agentes da função pública francesa, o Governo francês contesta esta interpretação da regulamentação nacional e defende que o referido requisito deve ser interpretado extensivamente, por forma a incluir as funções públicas europeias ou de outros Estados‑Membros além da função pública francesa.

18

É necessário recordar que, no âmbito de um reenvio prejudicial, ao Tribunal de Justiça apenas está habilitado a pronunciar‑se sobre a interpretação ou a validade do direito da União à luz da situação de facto e de direito, tal como descrita pelo órgão jurisdicional de reenvio, a fim de fornecer a este último os elementos úteis à resolução do litígio que lhe foi submetido (v. Acórdão de 6 de julho de 2017, Air Berlin, C‑290/16, EU:C:2017:523, n.o 41).

19

Nestes termos, importa analisar a segunda questão partindo do pressuposto, defendido pelo órgão jurisdicional de reenvio, de que a regulamentação nacional pertinente no âmbito do litígio no processo principal prevê que a dispensa da formação teórica e prática, bem como do certificado de aptidão para o exercício da profissão de advogado, para o acesso à profissão de advogado, se destina a certos agentes apenas da função pública francesa.

20

Além disso, como salientou o advogado‑geral no n.o 36 das suas conclusões, resulta da decisão de reenvio e das observações apresentadas ao Tribunal de Justiça que a expressão «conhecimento do direito francês», que figura na redação da primeira questão, deve, na realidade, ser entendida como «prática do direito francês». Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, resulta, com efeito, da jurisprudência do Conseil constitutionnel (Tribunal Constitucional, França) que foi precisamente através do exercício de uma atividade ou de uma função de natureza jurídica, durante um período de tempo suficiente no território nacional, que o legislador quis garantir as competências no domínio do direito francês das pessoas que exerçam a profissão de advogado.

21

Assim, com as suas questões, que devem ser analisadas em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se os artigos 45.o e 49.o TFUE devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma regulamentação nacional que reserva o benefício de uma dispensa dos requisitos de formação profissional e de posse de um certificado de aptidão para o exercício da profissão de advogado, previstos, em princípio, para o acesso à profissão de advogado, a certos agentes da função pública de um Estado‑Membro que tenham exercido nesse mesmo Estado‑Membro, nessa qualidade, atividades jurídicas no domínio do direito nacional numa administração ou num serviço público ou numa organização internacional, e que exclui do benefício dessa dispensa os funcionários, agentes ou antigos agentes da função pública da União que tenham exercido nessa qualidade atividades jurídicas, num ou em vários domínios do direito da União.

22

Resulta, assim, dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que, para poder beneficiar da ponte que permite o acesso à profissão de advogado, seja na qualidade de trabalhador por conta de outrem ou por conta própria, sem passar pela formação teórica e prática dispensada pelos centros regionais de formação profissional nem pela obtenção do certificado de aptidão para o exercício da profissão de advogado, o candidato deve preencher três requisitos cumulativos, a saber, ter pertencido à função pública francesa, ter trabalhado em França na administração pública ou numa organização internacional e ter prática do direito francês.

23

A este respeito, importa recordar que, numa situação como a que está em causa no processo principal, o exercício de atividades no âmbito da profissão regulamentada de advogado, normalmente remuneradas pelo cliente ou pelo escritório onde trabalha o advogado, está abrangido pelo artigo 49.o TFUE. Uma vez que a remuneração pode assumir a forma de um salário, o artigo 45.o TFUE também pode ser aplicável (v., neste sentido, Acórdão de 13 de novembro de 2003, Morgenbesser, C‑313/01, EU:C:2003:612, n.os 43 e 60).

24

Além disso, importa recordar que, na falta de harmonização das condições de acesso a uma profissão, os Estados‑Membros podem definir os conhecimentos e as habilitações necessários para o exercício dessa profissão e exigir a apresentação de um diploma que comprove a posse desses conhecimentos e habilitações (Acórdãos de 10 de dezembro de 2009, Peśla, C‑345/08, EU:C:2009:771, n.o 34, e de 6 de outubro de 2015, Brouillard, C‑298/14, EU:C:2015:652, n.o 48).

25

Os requisitos de acesso à profissão de advogado de uma pessoa como A. Onofrei, que não está habilitada para exercer esta profissão em nenhum Estado‑Membro, não sendo objeto, até à data, de harmonização à escala da União, continuam a ser da competência dos Estados‑Membros para serem definidos.

26

Daqui resulta que o direito da União não se opõe a que a regulamentação de um Estado‑Membro subordine o acesso à profissão de advogado à posse dos conhecimentos e das qualificações considerados necessários.

27

No entanto, os Estados‑Membros devem exercer as suas competências neste domínio respeitando as liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado FUE e as disposições nacionais adotadas para o efeito não podem constituir um entrave injustificado ao exercício efetivo das liberdades fundamentais garantidas pelos artigos 45.o e 49.o TFUE (v., neste sentido, Acórdão de 10 de dezembro de 2009, Peśla, C‑345/08, EU:C:2009:771, n.o 35).

28

O Tribunal de Justiça decidiu que a livre circulação de pessoas não é totalmente realizada se os Estados‑Membros pudessem recusar o benefício das referidas disposições a alguns dos seus cidadãos que utilizaram as facilidades previstas no direito da União e adquiriram, ao seu abrigo, qualificações profissionais num Estado‑Membro diferente do da sua nacionalidade (v., por analogia, Acórdão de 6 de outubro de 2015, Brouillard, C‑298/14, EU:C:2015:652, n.o 27).

29

Esta consideração aplica‑se também quando um nacional de um Estado‑Membro, tendo estudado e residido noutro Estado‑Membro, adquiriu, num Estado‑Membro diferente, uma experiência profissional que pretende invocar no Estado‑Membro onde estudou e residiu (v., por analogia, Acórdão de 6 de outubro de 2015, Brouillard, C‑298/14, EU:C:2015:652, n.o 27).

30

Assim, importa constatar que os artigos 45.o e 49.o TFUE se opõem, em princípio, a uma medida nacional, relativa aos requisitos da tomada em consideração de uma experiência profissional para efeitos de acesso à profissão de advogado, adquirida num Estado‑Membro diferente do autor da medida, que é suscetível de dificultar ou tornar menos atraente o exercício, pelos cidadãos da União, incluindo os do Estado‑Membro autor da referida medida, das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado FUE.

31

Ora, uma vez que, como referido no n.o 22 do presente acórdão, a regulamentação francesa sujeita o benefício da ponte que permite o acesso à profissão de advogado, seja na qualidade de trabalhador por conta de outrem ou por conta própria, sem passar pela formação teórica e prática dispensada pelos centros regionais de formação profissional nem pela obtenção do certificado de aptidão para o exercício da profissão de advogado, a três requisitos cumulativos que são recordados nesse número, a mesma constitui, de facto, uma medida suscetível de dificultar ou tornar menos atraente o exercício, pelos cidadãos da União, incluindo os do Estado‑Membro autor da medida, das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado FUE, tais como as previstas nos artigos 45.o e 49.o TFUE.

32

Uma restrição à liberdade de circulação só pode ser admitida se, em primeiro lugar, for justificada por uma razão imperiosa de interesse geral e, em segundo lugar, respeitar o princípio da proporcionalidade, o que implica que seja adequada para garantir, de forma coerente e sistemática, a realização do objetivo prosseguido e não vá além do necessário para o alcançar [v., neste sentido, Acórdãos de 17 de novembro de 2009, Presidente del Consiglio dei Ministri, C‑169/08, EU:C:2009:709, n.o 42 e jurisprudência referida, e de 6 de outubro de 2020, Comissão/Hungria (Ensino superior), C‑66/18, EU:C:2020:792, n.o 178 e jurisprudência referida].

33

O Conselho da Ordem dos Advogados de Paris, o Presidente da Ordem dos Advogados de Paris e o Governo francês alegam, em substância, que a medida nacional em causa no processo principal é justificada por razões imperiosas de interesse geral com vista à proteção dos destinatários dos serviços jurídicos e à boa administração da justiça. O Governo francês, em particular, observa que os requisitos recordados no n.o 22 do presente acórdão, aos quais a regulamentação francesa submete o acesso à profissão de advogado com a dispensa da obrigação de ser titular do certificado de aptidão para o exercício da profissão de advogado, são adequados para garantir a realização do objetivo que prosseguem e são necessários para esse fim. Com efeito, uma vez que os próprios litigantes não estão em condições de verificar a qualidade dos serviços prestados, cabe ao legislador criar as condições para uma elevada qualidade dos serviços, a fim de assegurar a sua proteção. Do mesmo modo, os órgãos jurisdicionais, para funcionar de forma otimizada, devem dispor de operadores judiciários confiáveis, qualificados e competentes.

34

A este respeito, importa salientar que a proteção dos consumidores, nomeadamente dos destinatários de serviços jurídicos prestados por operadores judiciários, por um lado, e a boa administração da justiça, por outro, são objetivos que podem ser considerados razões imperiosas de interesse geral, suscetíveis de justificar restrições à livre circulação de serviços (Acórdão de 18 de maio de 2017, Lahorgue, C‑99/16, EU:C:2017:391, n.o 34) e, como salientou o advogado‑geral no n.o 66 das suas conclusões, à livre circulação de trabalhadores e à liberdade de estabelecimento (v., neste sentido, Acórdãos de 12 de julho de 1984, Klopp, 107/83, EU:C:1984:270, n.o 20, e de 19 de fevereiro de 2002, Wouters e o., C‑309/99, EU:C:2002:98, n.o 122).

35

No entanto, os requisitos ao abrigo dos quais a regulamentação francesa dispensa, nomeadamente, os detentores de um grau de mestre em direito ou de títulos ou diplomas reconhecidos como equivalentes para o exercício da profissão de advogado da obtenção do certificado de aptidão para esta profissão, a saber, pertencer à função pública francesa, ter exercido em França como agente desta função pública e ter prática do direito francês, não se afiguram, enquanto tal, inadequados para garantir a realização dos objetivos tanto de proteção dos destinatários dos serviços jurídicos como da boa administração da justiça.

36

Não obstante, no que se refere à proporcionalidade desses requisitos, é premente concluir que, uma vez que se destinam a assegurar, como resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça, que o advogado possua um conhecimento satisfatório do direito nacional, a fim de garantir os objetivos tanto da proteção dos destinatários dos serviços jurídicos como da boa administração da justiça, os requisitos segundo os quais o candidato deve pertencer à função pública francesa e ter exercido em França como agente da mesma vão além do necessário para atingir esses objetivos. No caso em apreço, não se pode excluir, a priori, que um candidato que pertença a uma função pública diferente da francesa, nomeadamente a função pública da União, como A. Onofrei, tenha prática do direito francês fora do território francês por forma a adquirir um conhecimento satisfatório do mesmo, a fortiori quando, como resulta da decisão de reenvio, a regulamentação nacional em causa no processo principal não exija, com o fim de analisar um pedido de dispensa de formação e de diploma, o conhecimento, pelo candidato, de nenhuma matéria do direito nacional especificamente relacionada com a organização dos órgãos jurisdicionais nacionais ou com o processo perante os mesmos.

37

Quanto ao requisito de que o candidato deve ter prática do direito francês, importa salientar que um Estado‑Membro tem, em todo o caso, o direito, quando define os conhecimentos necessários ao exercício da profissão de advogado, de exigir um conhecimento satisfatório do direito nacional, uma vez que a habilitação para exercer esta profissão inclui a possibilidade de prestar aconselhamento ou assistência relativamente ao direito nacional (v., por analogia, Acórdão de 10 de dezembro de 2009, Peśla, C‑345/08, EU:C:2009:771, n.o 46, e, neste sentido, Acórdão de 22 de dezembro de 2010, Koller, C‑118/09, EU:C:2010:805, n.o 39).

38

Por conseguinte, o legislador francês pode estabelecer, de forma independente, os seus padrões de qualidade nesta matéria e, portanto, considerar que um conhecimento satisfatório do direito francês, que confira o direito de exercer a profissão de advogado, pode ser adquirido por uma prática deste direito durante, pelo menos, oito anos.

39

Neste contexto, uma medida que exclua que um conhecimento satisfatório do direito francês, que confira o direito de exercer a profissão de advogado, possa ser adquirido pela prática apenas do direito da União não pode ser considerada desproporcionada em relação aos objetivos mencionados no n.o 35 do presente acórdão, desde que não exclua que seja tida em conta a pertinência dos domínios em que o interessado trabalhou numa Administração Pública diferente da francesa.

40

Em particular, como observa o advogado‑geral nos n.os 77 e 78 das suas conclusões, no âmbito da sua atividade numa instituição europeia, um funcionário ou agente pode ser chamado a exercer funções que tenham uma relação estreita com o direito nacional dos Estados‑Membros.

41

Não obstante, importa sublinhar que o efeito útil dos artigos 45.o e 49.o TFUE não impõe que o acesso a uma atividade profissional num Estado‑Membro esteja sujeito a exigências inferiores às que são requeridas às pessoas que não utilizaram a sua liberdade de circulação (v., neste sentido, Acórdão de 10 de dezembro de 2009, Peśla, C‑345/08, EU:C:2009:771, n.o 50).

42

Tendo em conta as considerações que precedem, há que responder às questões submetidas que os artigos 45.o e 49.o TFUE devem ser interpretados no sentido de que:

43

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de um incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação das observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:

Os artigos 45.o e 49.o TFUE devem ser interpretados no sentido de que: