–

em representação da Polkomtel sp. z o.o., por E. Barembruch, radca prawny,

–

em representação do Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, por L. Ochniewicz e D. Dziedzic‑Chojnacka, radcowie prawni,

–

em representação do Governo polaco, por B. Majczyna, D. Lutostańska e K. Wilimborek‑Makulska, na qualidade de agentes,

–

em representação do Governo italiano, por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por P. Gentili, avvocato dello Stato,

–

em representação do Governo neerlandês, por M. Bulterman e J. Langer, na qualidade de agentes,

–

em representação da Comissão Europeia, por G. Braun, J. Hottiaux e L. Nicolae, na qualidade de agentes,

1

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 8.o, n.o 4, e do artigo 13.o da Diretiva 2002/19/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa ao acesso e interligação de redes de comunicações eletrónicas e recursos conexos (diretiva acesso) (JO 2002, L 108, p. 7).

2

Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Polkomtel sp. z o.o. ao Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (presidente do Serviço de Comunicações Eletrónicas, Polónia, a seguir «presidente do SCE»), a propósito de uma decisão tomada por este último que fixou as tarifas de terminação de chamadas vocais na rede móvel pública da Polkomtel.

3

Os artigos 6.o e 7.o da Diretiva 2002/21/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa a um quadro regulamentar comum para as redes e serviços de comunicações eletrónicas (diretiva‑quadro) (JO 2002, L 108, p. 33, a seguir «diretiva‑quadro»), preveem, respetivamente, um mecanismo de consulta e de transparência e um procedimento de consolidação do mercado interno das comunicações eletrónicas.

4

O artigo 8.o da diretiva‑quadro define os objetivos de política geral e os princípios de regulação cujo respeito deve ser assegurado pelas autoridades reguladoras nacionais (a seguir «ARN»). Este artigo prevê:

«1.   Os Estados‑Membros deverão assegurar que, no desempenho das funções de regulação constante da presente diretiva e das diretivas específicas, as [ARN] tomem todas as medidas razoáveis para realizar os objetivos fixados nos n.os 2, 3 e 4. Tais medidas deverão ser proporcionais a esses objetivos.

[…]

2.   As [ARN] devem promover a concorrência na oferta de redes de comunicações eletrónicas, de serviços de comunicações eletrónicas e de recursos e serviços conexos, nomeadamente:

[…]

4.   As [ARN] devem defender os interesses dos cidadãos da União Europeia […]

[…]»

5

O artigo 14.o desta diretiva, com a epígrafe «Empresas com poder de mercado significativo», precisa os critérios que permitem às ARN considerar que um determinado operador dispõe de um poder de mercado significativo.

6

O artigo 16.o da referida diretiva, com a epígrafe «Procedimento de análise de mercado», prevê:

«1.   Logo que possível após a adoção da recomendação ou qualquer atualização da mesma, as [ARN] realizarão uma análise dos mercados relevantes, tendo na máxima conta as linhas de orientação. Os Estados‑Membros assegurarão que essa análise seja realizada, se for caso disso, em colaboração com as autoridades nacionais reguladoras da concorrência.

2.   Nos casos em que a [ARN] tenha de pronunciar‑se, em conformidade com os artigos […] 7.o ou 8.o da [diretiva acesso] sobre a imposição, manutenção, modificação ou supressão de obrigações aplicáveis às empresas, a [ARN] [determinará], com base na sua análise do mercado referida no n.o 1 do presente artigo, se um mercado relevante é efetivamente concorrencial.

[…]

4.   Caso uma [ARN] determine que um mercado relevante não é efetivamente concorrencial, deverá identificar as empresas com poder de mercado significativo nesse mercado, nos termos do [artigo 14.o], e impor‑lhes as obrigações regulamentares específicas adequadas referidas no n.o 2 do presente artigo ou manter ou modificar essas obrigações, caso já existam.

[…]»

7

O artigo 19.o da mesma diretiva, sob a epígrafe «Medidas de harmonização», prevê, no seu n.o 1:

«Caso a Comissão, deliberando em conformidade com o procedimento previsto no n.o 2 do artigo 22.o, formule recomendações aos Estados‑Membros sobre a aplicação harmonizada do disposto na presente diretiva e nas diretivas específicas tendo em vista a consecução dos objetivos estabelecidos no artigo 8.o, os Estados‑Membros assegurarão que as autoridades reguladoras nacionais tenham na máxima conta essas recomendações ao desempenharem as suas funções. Caso uma [ARN] decida não seguir uma recomendação, informará desse facto a Comissão, fundamentando a sua posição.»

8

Os considerandos 15 e 20 da diretiva acesso enunciam:

[…]

9

O artigo 8.o dessa diretiva, com a epígrafe «Imposição, alteração ou supressão de obrigações», dispõe:

«1.   Os Estados‑Membros assegurarão que as [ARN] tenham poderes para impor as obrigações definidas nos artigos 9.o a 13.o

2.   Caso um operador seja designado como operador com poder de mercado significativo num mercado específico, na sequência de uma análise do mercado efetuada em conformidade com o disposto no artigo 16.o da [diretiva‑quadro], as [ARN] imporão as obrigações previstas nos artigos 9.o a 13.o da presente diretiva, consoante adequado.

[…]

4.   As obrigações impostas em conformidade com o presente artigo basear‑se‑ão na natureza do problema identificado, e serão proporcionadas e justificadas à luz dos objetivos estabelecidos no artigo 8.o da [diretiva‑quadro]. […] Tais obrigações só serão impostas após consulta em conformidade com o artigo 6.o e 7.o dessa diretiva.

[…]»

10

O artigo 13.o da referida diretiva, com a epígrafe «Obrigações de controlo dos preços e de contabilização dos custos», tem a seguinte redação:

«1.   A [ARN] pode, nos termos do disposto no artigo 8.o, impor obrigações relacionadas com a amortização de custos e controlos de preços, incluindo a obrigação de orientação dos preços para os custos e a obrigação relativa a sistemas de contabilização dos custos, para fins de oferta de tipos específicos de interligação e/ou acesso, em situações em que uma análise do mercado indique que uma potencial falta de concorrência efetiva implica que o operador em causa poderá manter os preços a um nível excessivamente elevado ou aplicar uma compressão da margem em detrimento dos utilizadores finais. As [ARN] tomarão em conta o investimento realizado pelo operador, permitindo‑lhe uma taxa razoável de rentabilidade sobre o capital investido, tendo em conta os riscos a ele associados.

2.   As [ARN] assegurarão que os mecanismos de amortização de custos ou as metodologias obrigatórias em matéria de fixação de preços suscitem a promoção da eficiência e da concorrência sustentável e maximizem os benefícios para o consumidor. Nesta matéria, as [ARN] poderão também ter em conta os preços disponíveis nos mercados concorrenciais comparáveis.

3.   Caso um operador esteja sujeito a uma obrigação de orientação dos preços aos custos, o ónus da prova de que os encargos se baseiam nos custos, incluindo uma taxa razoável de rentabilidade sobre os investimentos realizados, ficará a cargo do operador em causa. Para efeitos de cálculo do custo da prestação eficiente dos serviços, as [ARN] podem utilizar métodos contabilísticos independentes dos utilizados pela empresa. As [ARN] podem exigir a um operador que justifique plenamente os seus preços e podem, quando adequado, exigir o ajustamento desses preços.

[…]»

11

Nos termos do n.o 1 da Recomendação 2009/396/CE da Comissão, de 7 de maio de 2009, sobre o tratamento regulamentar das tarifas da terminação de chamadas em redes fixas e móveis na UE (JO 2009, L 124, p. 67):

«Ao imporem o controlo dos preços e obrigações de contabilidade de custos, em conformidade com o artigo 13.o da [diretiva acesso], aos operadores designados pelas [ARN] como tendo poder de mercado significativo nos mercados da terminação de chamadas vocais a nível grossista em cada rede telefónica pública (a seguir designados “os mercados da terminação de chamadas em redes fixas e móveis”) em resultado de uma análise de mercado efetuada nos termos do artigo 16.o da [diretiva‑quadro], as ARN devem fixar tarifas de terminação baseadas nos custos suportados por um operador eficiente. Isto implica que também sejam simétricas. […]»

12

Nos termos do artigo 39.o da ustawa Prawo telekomunikacyjne (Lei das telecomunicações), de 16 de julho de 2004 (Dz. U. n.o 171, posição 1800), na sua versão aplicável ao litígio no processo principal (a seguir «Lei das telecomunicações»):

«1.   Nas condições previstas no artigo 24.o, n.o 2, alínea a), o presidente do SCE pode, mediante decisão, impor ao operador com um poder significativo no mercado a obrigação de:

2.   Um operador ao qual foi imposta a obrigação prevista no n.o 1 apresenta ao presidente do SCE, a pedido deste, uma justificação detalhada para o montante das tarifas em função dos custos justificados.

[…]

4.   No caso de:

[…]

o presidente do SCE fixa as tarifas de acesso à rede de telecomunicações ou os seus níveis máximo ou mínimo aplicando os métodos previstos no n.o 3, ponto 2. As tarifas acima referidas são fixadas por decisão distinta […]

5.   O presidente do SCE fixa as tarifas de acesso à rede de telecomunicações de modo a promover a eficácia económica, a favorecer uma concorrência sustentável e a procurar uma vantagem máxima para o utilizador final, tendo em conta a recuperação dos custos justificados.»

13

O artigo 40.o da Lei das telecomunicações tem a seguinte redação:

«1.   O presidente do SCE, respeitando as condições indicadas no artigo 24.o, ponto 2, alínea a), pode impor, mediante decisão, a um operador com um poder de mercado significativo a obrigação de fixar as tarifas de acesso à rede de telecomunicação com base nos custos suportados.

2.   Um operador ao qual foi imposta a obrigação prevista no n.o 1 apresenta ao presidente do SCE uma justificação para o montante das tarifas fixadas com base nos custos suportados.

3.   Para avaliar a adequação do montante das tarifas fixadas pelo operador referido no n.o 1, o presidente do SCE pode recorrer ao montante e aos sistemas de determinação das tarifas em mercados concorrentes semelhantes ou a outros processos de avaliação para apreciar a adequação do montante das referidas tarifas.

4.   Caso se conclua, segundo a avaliação prevista no n.o 3, que as tarifas fixadas pelo operador não são adequadas no que respeita ao seu montante, o presidente do SCE estabelece o montante das tarifas ou o seu montante máximo ou mínimo através do recurso aos sistemas referidos no n.o 3, tendo em conta a promoção da eficiência e a concorrência sustentável e a maximização dos benefícios para o consumidor final. As tarifas são fixadas por decisão distinta […]»

14

Por decisão de 19 de julho de 2006, o presidente do SCE designou a Polkomtel como empresa com poder significativo no mercado dos serviços de terminação de chamadas vocais na sua rede móvel e impôs‑lhe, designadamente, a obrigação de fixar as suas tarifas de acesso à rede de comunicações em função dos custos suportados para prestar esses serviços.

15

No âmbito da implementação dessa obrigação, a Polkomtel transmitiu ao presidente do SCE os elementos que justificavam o montante das tarifas de terminação de chamadas vocais na sua rede móvel. O presidente do SCE considerou que esse montante não era correto e iniciou um procedimento para verificar as referidas tarifas e ajustá‑las. Depois de ter comprovado que os custos efetivamente suportados pela Polkomtel para prestar os serviços de terminação de chamadas móveis ascendiam a 0,1690 zlótis polacos (PLN) (cerca de 0,0398 euros) por minuto, o presidente do SCE decidiu alterar essas tarifas para promover a eficácia económica, favorecer uma concorrência sustentável e otimizar as vantagens para os utilizadores finais, em conformidade com o artigo 40.o da Lei das telecomunicações. Fixou as referidas tarifas com base na média das tarifas de terminação de chamadas móveis fixadas pelos outros operadores históricos que exercem a sua atividade no mercado polaco das comunicações móveis, tendo em conta, designadamente, o facto de estes exercerem a sua atividade no mesmo mercado, disporem de quotas de mercado semelhantes, terem os mesmos fornecedores de infraestruturas e suportarem custos idênticos de locação de linha.

16

Assim, por decisão de 9 de dezembro de 2009, tomada com base no artigo 40.o da Lei das telecomunicações, o presidente do SCE fixou a tarifa de terminação de chamadas móveis na rede da Polkomtel em 0,1677 PLN (cerca de 0,0395 euros) por minuto. Com essa decisão, o presidente do SCE também impôs à Polkomtel a obrigação de lhe comunicar anualmente os elementos que justificam as tarifas de terminação de chamadas móveis na sua rede, calculadas em função dos custos incorridos para prestar esse serviço.

17

Essa empresa interpôs recurso da decisão do presidente do SCE de 9 de dezembro de 2009 no Sąd Okręgowy w Warszawie (Tribunal Regional de Varsóvia, Polónia). Por sentença de 27 de maio de 2013, esse órgão jurisdicional alterou essa decisão e fixou o montante da tarifa de terminação de chamadas móveis na rede da Polkomtel em 0,1690 PLN (aproximadamente 0,0398 euros) por minuto, pelo facto de que, quando é imposta a uma empresa com poder significativo no mercado a obrigação de fixar as tarifas de terminação de chamadas móveis em função dos custos, o presidente do SCE não está autorizado a corrigir as tarifas que essa empresa lhe apresentou e a fixar o seu montante a um nível inferior ao do custo efetivo da prestação desse serviço.

18

A Polkomtel e o presidente do SCE interpuseram recurso dessa sentença para o Sąd Apelacyjny w Warszawie (Tribunal de Recurso de Varsóvia, Polónia). Por acórdão de 7 de maio de 2014, esse órgão jurisdicional deu provimento ao recurso do presidente do SCE e negou provimento ao recurso da Polkomtel. Além disso, o referido órgão jurisdicional declarou que a obrigação de comunicar anualmente ao presidente do SCE os elementos que justificam do montante das tarifas de terminação de chamadas móveis em função dos custos era lícita.

19

A Polkomtel interpôs um recurso de cassação do acórdão do Sąd Apelacyjny w Warszawie (Tribunal de Recurso de Varsóvia) para o órgão jurisdicional de reenvio, a saber, o Sąd Najwyższy (Supremo Tribunal, Polónia).

20

Este último questiona‑se sobre a interpretação a dar aos artigos 8.o e 13.o da diretiva acesso. Em primeiro lugar, pretende saber se, por força do n.o 3 desse artigo 13.o, a ARN pode unicamente verificar os custos que o operador com um poder significativo no mercado imputa aos serviços em causa ou se pode igualmente controlar se esses custos são economicamente justificados. Pergunta, em especial, à luz da segunda frase desse n.o 3, se a ARN só pode verificar o montante dos custos de forma limitada ou se pode, além disso, corrigir o montante dos preços fixados referindo‑se a um preço efetivo médio no mercado. Neste quadro, tem dúvidas quanto a saber se uma interpretação do referido artigo 13.o que exclui esta última possibilidade é compatível com as disposições do artigo 8.o, n.o 4, dessa mesma diretiva.

21

A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio indica que a Polkomtel alega que o artigo 40.o da Lei das telecomunicações permite a um operador ter em conta, no cálculo dos seus preços, todos os custos ligados à prestação do serviço objeto da obrigação relativa à orientação dos preços em função dos custos. Segundo esta empresa, a ARN não pode utilizar os critérios de eficácia e de concorrência sustentável, mas deve limitar‑se a ter em conta os custos efetivamente ligados à prestação do serviço objeto da referida obrigação, de modo que não pode fixar o montante das tarifas a um nível inferior ao dos custos realmente suportados.

22

Contudo, o órgão jurisdicional de reenvio considera que, apesar da diferença entre os custos previstos, respetivamente, nos artigos 39.o e 40.o da Lei das telecomunicações, este último artigo não limita a competência da ARN à mera verificação dos custos que o operador em causa teve em conta para fixar a tarifa e permite fixar o montante das tarifas a um nível inferior ao dos custos suportados pelo operador em questão. Na sua opinião, tal interpretação contribuiria para a realização dos objetivos prosseguidos pelos legisladores da União e polaco, que consistem em promover a eficácia económica, em favorecer uma concorrência sustentável e em otimizar as vantagens para os utilizadores finais.

23

Em segundo lugar, esse órgão jurisdicional suscita a questão de saber se o artigo 8.o, n.o 4, e o artigo 13.o, n.o 3, da diretiva acesso, lidos em conjugação com o artigo 16.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), devem ser interpretados no sentido de que a ARN pode impor a um operador uma obrigação de comunicar periodicamente os elementos que justificam as tarifas fixadas em função dos custos.

24

O referido órgão jurisdicional indica, a este respeito, que privilegia uma «interpretação funcional» do artigo 40.o, n.o 2, da Lei das telecomunicações, que não prevê com que frequência o operador deve cumprir a obrigação de justificar o montante das tarifas fixadas em função dos custos. Na sua opinião, pode deduzir‑se desse artigo que a ARN pode precisar o prazo em que o operador deve cumprir essa obrigação, uma vez que a fixação de tal prazo garante um nível mínimo de segurança jurídica quanto à frequência de eventuais alterações do montante das tarifas aplicadas, é proporcionada e contribui igualmente para garantir a transparência dos atos da ARN. O mesmo órgão jurisdicional pergunta‑se sobre se tal interpretação dessa disposição de direito nacional é conforme ao artigo 13.o, n.o 3, da diretiva acesso.

25

Em terceiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o artigo 13.o, n.o 3, da diretiva acesso, lido em conjugação com o artigo 16.o da Carta, deve ser interpretado no sentido de que a ARN pode exigir uma adaptação dos preços a um operador quer quando esse operador, que detém um poder significativo no mercado, aplica os preços que determinou de forma autónoma quer quando aplica preços fixados anteriormente por essa autoridade. O órgão jurisdicional de reenvio observa que essas dúvidas resultam da versão do artigo 13.o, n.o 3, da diretiva acesso em língua polaca, segundo a qual as ARN podem pedir a uma empresa que justifique plenamente os «preços aplicados» e, quando adequado, exigir o seu ajustamento, o que permite sugerir que a ARN só pode pedir ao operador que ajuste o nível dos referidos preços quando este já tiver começado a aplicar os preços que calculou.

26

Foi neste contexto que o Sąd Najwyższy (Supremo Tribunal) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

27

Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 8.o, n.o 4, e o artigo 13.o da diretiva acesso devem ser interpretados no sentido de que a ARN, quando impõe a um operador que detém um poder de mercado significativo a obrigação de fixar os preços em função dos custos, para efeitos da promoção da eficiência e de uma concorrência sustentável, tem poderes para estabelecer o preço do serviço abrangido por esta obrigação a um nível inferior ao dos custos da prestação do serviço pelo operador.

28

Nos termos do artigo 8.o, n.o 2, da diretiva acesso, quando, na sequência de uma análise do mercado efetuada em conformidade com o artigo 16.o da diretiva‑quadro, um operador detém um poder significativo num determinado mercado, as ARN impõem‑lhe as obrigações previstas nos artigos 9.o a 13.o da diretiva acesso, consoante adequado.

29

Por seu turno, o artigo 13.o, n.o 1, da diretiva acesso prevê que as ARN podem, nos termos do disposto no artigo 8.o dessa diretiva, impor obrigações relacionadas com a amortização de custos e controlos de preços, incluindo a obrigação de orientação dos preços para os custos e a obrigação relativa a sistemas de contabilização dos custos, para fins de oferta de tipos específicos de interligação e/ou acesso, quando uma análise do mercado indicar que o operador em causa poderá, na falta de concorrência efetiva, manter os preços a um nível excessivamente elevado, ou comprimir as margens, em detrimento dos utilizadores finais.

30

Nem o artigo 13.o, n.o 1, da diretiva acesso nem qualquer outra disposição dessa diretiva especificam o que se deve entender por «obrigação relativa a sistemas de contabilização dos custos».

31

No entanto, importa salientar que resulta da palavra «incluindo», que figura no artigo 13.o, n.o 1, da diretiva acesso, que a «obrigação de orientação dos preços para os custos» pode constituir um exemplo de obrigação relacionada com a amortização de custos e controlos de preços. Além disso, como salientou o advogado‑geral nos n.os 31 e 32 das suas conclusões, uma «obrigação de orientação dos preços para os custos», atendendo ao sentido habitual desta expressão, refere‑se a uma obrigação de orientar os preços para os custos e não a uma obrigação de amortizar todos os custos incorridos. Assim, há que afastar a interpretação dessa disposição segundo a qual se trata de uma obrigação de fixar os preços a um nível que permita ao operador em causa amortizar todos os custos que suportou para prestar o serviço em questão.

32

Essa interpretação do artigo 13.o, n.o 1, da diretiva acesso é confirmada pelo contexto em que esta disposição se insere. Com efeito, além da epígrafe do referido artigo 13.o, que se refere expressamente ao «controlo dos preços», o n.o 2 do artigo 13.o da mesma diretiva faz referência não só aos «mecanismos de amortização dos custos» mas também às «metodologias obrigatórias em matéria de fixação de preços» impostas por uma ARN. Além disso, o considerando 20 da diretiva acesso enuncia que, no âmbito de um controlo dos preços, «[a] intervenção [das ARN] pode ser relativamente ligeira, como a obrigação de os preços de seleção do transportador serem razoáveis […] ou muito mais pesada, como a obrigação de os preços serem orientados para os custos, a fim de que sejam devidamente justificados nos casos em que a concorrência não é suficientemente forte para evitar a criação de preços excessivos […]». Pode deduzir‑se desse considerando que o legislador da União atribuiu às ARN uma margem de apreciação ampla na seleção de medidas de controlo dos preços a impor num caso concreto. Também neste sentido, o n.o 16 do artigo 4.o da diretiva‑quadro, lido em conjugação com o n.o 2 do mesmo artigo, faz referência às «obrigações regulamentares específicas adequadas» visadas nomeadamente no artigo 8.o da diretiva acesso.

33

Quanto ao conceito de «custos», há que salientar que o artigo 13.o, n.o 1, da diretiva acesso não contém uma definição dos «custos» para os quais os preços devem ser orientados. Todavia, resulta do n.o 3 desse artigo que, caso um operador esteja sujeito a uma obrigação de orientação dos preços aos custos, as ARN calculam os custos da prestação eficiente do serviço e podem, para tal, utilizar métodos contabilísticos independentes dos utilizados pelo operador. Resulta igualmente do referido artigo 13.o, n.os 1 e 3, da diretiva acesso, lido em conjugação com o considerando 20 dessa diretiva, que, ao impor obrigações ligadas à recuperação dos custos, as ARN devem ter em conta uma taxa razoável de rentabilidade sobre o capital investido, tendo em conta os riscos a ele associados.

34

A este respeito, a diretiva acesso precisa também, no seu considerando 20, que o método de amortização de custos deve ser adaptado às circunstâncias, tendo em conta a necessidade de promover a eficácia, uma concorrência sustentável e de maximizar os benefícios do consumidor.

35

Assim, o artigo 13.o, n.o 2, da diretiva acesso impõe às ARN que assegurem que os mecanismos de amortização de custos e as metodologias obrigatórias em matéria de fixação de preços suscitem a promoção da eficiência e da concorrência sustentável e maximizem os benefícios para o consumidor. Do mesmo modo, o artigo 8.o, n.o 4, dessa diretiva prevê que as obrigações impostas em conformidade com esse artigo basear‑se‑ão na natureza do problema identificado, e serão proporcionadas e justificadas à luz dos objetivos estabelecidos no artigo 8.o da diretiva‑quadro. Este último artigo prevê, no seu n.o 2, alíneas a) e b), que as ARN promovem a concorrência assegurando que os utilizadores finais obtenham o máximo benefício, designadamente em termos de escolha e de preço, e que a concorrência não seja distorcida nem entravada no setor das comunicações eletrónicas.

36

Por outro lado, a Recomendação 2009/396, que foi adotada para efeitos da implementação do artigo 13.o da diretiva acesso, prevê, no seu ponto 1, que, ao imporem o controlo dos preços e obrigações de contabilidade de custos, em conformidade com o artigo 13.o da mesma diretiva, aos operadores designados pelas ARN como tendo poder de mercado significativo nos mercados da terminação de chamadas móveis e fixas em resultado de uma análise de mercado efetuada nos termos do artigo 16.o da diretiva‑quadro, as ARN devem fixar tarifas de terminação baseadas nos custos suportados por um operador eficiente.

37

Ora, o artigo 19.o, n.o 1, da diretiva‑quadro exige que as ARN, no exercício das suas funções, «tenham na máxima conta» as recomendações da Comissão e que, quando uma ARN decida não seguir uma recomendação, informará desse facto a Comissão fundamentando a sua posição. Assim, incumbe à ARN, quando impõe obrigações de controlo dos preços e de contabilização dos custos em conformidade com o disposto no artigo 13.o da diretiva acesso, seguir, em princípio, as indicações constantes da Recomendação 2009/396. Só se lhe parecer, no âmbito da sua apreciação de uma determinada situação, que o modelo preconizado por essa recomendação não se adapta às circunstâncias é que se pode afastar do mesmo, fundamentando a sua posição (v., neste sentido, acórdão de 15 de setembro de 2016, Koninklijke KPN e o., C‑28/15, EU:C:2016:692, n.os 37 e 38).

38

Assim, decorre da leitura conjugada do artigo 8.o, n.o 2, alíneas a) e b), e do artigo 16.o, n.o 4, da diretiva‑quadro, por um lado, bem como do artigo 8.o, n.o 4, e do artigo 13.o, n.os 1 e 2, da diretiva acesso, por outro, que incumbe à ARN, ao impor uma obrigação de orientação dos preços para os custos, nos termos do seu artigo 13.o, exigir, em princípio, que as tarifas de terminação de chamadas sejam fixadas em função dos custos suportados por um operador eficiente, incluindo a taxa de rentabilidade sobre o capital investido por este, a que faz referência o artigo 13.o, n.os 1 e 3, da diretiva acesso.

39

Daqui decorre que as ARN podem, depois de controlar o cumprimento pelo operador em causa da obrigação de orientar os seus preços em função dos custos e decidir que é necessário exigir o ajustamento dos preços, impor a esse operador que fixe as tarifas a um nível inferior ao dos custos suportados por este se esses custos forem superiores aos custos de um operador eficiente, devendo estes últimos incluir a taxa razoável de rentabilidade sobre o capital investido por este.

40

Em face das considerações precedentes, há que responder à primeira questão que o artigo 8.o, n.o 4, e o artigo 13.o da diretiva acesso devem ser interpretados no sentido de que a ARN, quando impõe a um operador que detém um poder de mercado significativo a obrigação de fixar os preços em função dos custos, para efeitos da promoção da eficiência e de uma concorrência sustentável, tem poderes para estabelecer os preços dos serviços abrangidos por esta obrigação a um nível inferior ao dos custos da prestação do serviço pelo operador, se esses custos forem superiores aos de um operador eficiente, o que cabe ao órgão jurisdicional nacional verificar.

41

Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 8.o, n.o 4, e o artigo 13.o, n.o 3, da diretiva acesso, lidos em conjugação com o artigo 16.o da Carta, devem ser interpretados no sentido de que uma ARN tem poderes para impor a um operador que detém um poder significativo num determinado mercado e obrigado a fixar os preços em função dos custos a obrigação de fixar os preços anualmente de acordo com os dados sobre os custos mais atuais e apresentar o preço estabelecido desta forma, juntamente com a justificação dos custos antes da sua aplicação, para efeitos de verificação.

42

A este respeito, importa constatar que o artigo 8.o, n.o 2, e o artigo 13.o, n.o 1, da diretiva acesso, que autorizam as ARN a impor a um operador que detém um poder significativo num determinado mercado uma obrigação relativa à orientação dos preços em função dos custos, não precisam se essa autoridade pode, ao impor essa obrigação, fixar as modalidades de aplicação desta e, em especial, exigir que esse operador atualize os seus preços com uma certa frequência e lhe apresente, para um controlo periódico, os elementos que justificam as tarifas aplicadas.

43

Por seu turno, o artigo 13.o, n.o 3, da diretiva acesso prevê, na sua terceira frase, que as ARN podem exigir a um operador que justifique plenamente os seus preços e podem, quando adequado, exigir o ajustamento desses custos. Ainda que resulte da primeira frase dessa disposição que essa ordem pode ser dirigida a um operador já sujeito a uma obrigação de orientação dos preços em função dos custos, não precisa com que frequência a ARN pode exigir essa justificação e, quando adequado, o ajustamento dos preços.

44

Resulta destas considerações que o legislador da União não pretendia estabelecer as modalidades de execução da obrigação de orientação dos preços em função dos custos imposta nos termos do artigo 13.o, n.o 1, da diretiva acesso e, em especial, fixar a frequência da atualização, por parte do operador sujeito a essa obrigação, dos preços dos serviços objeto da referida obrigação, nem as regras relativas à frequência do controlo, por parte da ARN, do cumprimento dessa obrigação.

45

De resto, há que observar que o artigo 8.o, n.o 4, da diretiva acesso prevê que as obrigações impostas pela ARN, incluindo as previstas no artigo 13.o desta diretiva, se devem basear na natureza do problema identificado, ser proporcionadas e justificadas à luz dos objetivos estabelecidos no artigo 8.o da diretiva‑quadro, e que só podem ser impostas após a consulta prevista nos artigos 6.o e 7.o desta última diretiva (v., neste sentido, acórdão de 14 de abril de 2016, Polkomtel, C‑397/14, EU:C:2016:256, n.o 56).

46

Daqui decorre que a frequência com que as ARN podem exigir ao operador em causa a justificação e o ajustamento de preços anteriormente fixados em função dos custos deve ser determinada segundo a natureza do problema detetado, deve ser proporcionada e deve ter em conta os objetivos definidos tanto na diretiva‑quadro como na diretiva acesso. A este respeito, como salientou o advogado‑geral no n.o 59 das suas conclusões, uma das particularidades dos mercados de comunicações eletrónicas é a sua evolução rápida, devido aos desenvolvimentos técnicos, de modo que uma obrigação de ajustamento anual dos preços previamente fixados é suscetível de responder a esses imperativos. Como o órgão jurisdicional de reenvio observou também, essa obrigação imposta ao operador em causa pode garantir‑lhe um nível mínimo de segurança jurídica quanto à frequência da eventual alteração do montante das tarifas aplicado e a imposição da referida obrigação, ao contribuir ao mesmo tempo para garantir a transparência dos atos das ARN, pode ser proporcionada.

47

Por consequência, há que considerar que as ARN podem impor a um operador que detém um poder significativo num determinado mercado e sujeito a uma obrigação de orientação dos preços em função dos custos que fixe anualmente os seus preços com base nos dados mais atuais e que lhes apresente os elementos justificativos dos referidos preços, se tais obrigações se basearam na natureza do problema detetado, forem proporcionadas e justificadas à luz dos objetivos enunciados no artigo 8.o da diretiva‑quadro e, em especial, à luz dos referidos no n.o 2, alíneas a) e b), desse artigo.

48

No que diz respeito à questão de saber se só podem ser impostas novas obrigações na sequência de uma nova análise de mercado, basta constatar que o artigo 16.o, n.o 2, da diretiva‑quadro prevê que, quando, em conformidade designadamente com o artigo 8.o da diretiva acesso, a ARN tenha de pronunciar‑se sobre a imposição, manutenção, modificação ou supressão de obrigações aplicáveis aos operadores, a referida autoridade determina, com base na sua análise de mercado referida no artigo 16.o, n.o 1, dessa diretiva, se um mercado relevante é efetivamente concorrencial. Por outro lado, resulta do considerando 15 da diretiva acesso, em substância, que a imposição de uma obrigação específica a um operador com um poder significativo num determinado mercado não requer uma análise de mercado adicional, mas simplesmente a justificação de que a obrigação em questão é adequada e proporcionada em relação à natureza do problema em causa.

49

Daí resulta, como salientou, em substância, o advogado‑geral nos n.os 68 e 69 das suas conclusões, que a realização de uma nova análise de mercado não é necessária, quando, como no processo principal, a ARN pretende impor uma obrigação específica para a implementação de uma obrigação geral de orientação dos preços em função dos custos anteriormente imposta.

50

Quanto à questão de saber se o artigo 16.o da Carta se opõe à possibilidade, para uma ARN, de impor a um operador que atualize anualmente os seus preços e os sujeite a um controlo periódico, cumpre recordar que, segundo a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a proteção conferida por essa disposição inclui a liberdade de exercer uma atividade económica ou comercial, a liberdade contratual e a livre concorrência. Além disso, a liberdade contratual inclui, designadamente, a livre escolha do parceiro económico, bem como a liberdade de determinar o preço para uma prestação. Todavia, a liberdade de empresa não constitui uma prerrogativa absoluta, mas deve ser tomada em consideração relativamente à sua função na sociedade (v., neste sentido, acórdãos de 22 de janeiro de 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, n.os 42, 43, 45 e jurisprudência referida, e de 17 de outubro de 2013, Schaible, C‑101/12, EU:C:2013:661, n.os 25 e 28).

51

A possibilidade de a ARN exigir a um operador que atualize anualmente as suas tarifas e as submeta a um controlo periódico constitui uma ingerência no exercício do direito garantido pelo artigo 16.o da Carta. Por conseguinte, deve, nos termos do artigo 52.o, n.o 1, da Carta, estar prevista na lei, respeitar o conteúdo essencial do direito garantido por esse artigo 16.o e, no respeito do princípio da proporcionalidade, ser necessária e responder efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União ou à necessidade de proteção dos direitos e das liberdades de outrem (v., neste sentido, acórdãos de 22 de janeiro de 2013, Sky Osterreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, n.os 46 a 48, e de 21 de dezembro de 2016, AGET Iraklis, C‑201/15, EU:C:2016:972, n.o 70 e jurisprudência referida).

52

No caso em apreço, importa salientar, em primeiro lugar, que a decisão do presidente do SCE de 9 de dezembro de 2009 foi adotada em conformidade com a regulamentação nacional que visa transpor designadamente a diretiva acesso e que essa regulamentação lhe confere a competência para impor obrigações de orientar os preços em função dos custos e ajustar esses preços anualmente. Em segundo lugar, a imposição dessas obrigações não violou o conteúdo essencial da liberdade de empresa, uma vez que o operador em causa podia continuar a prestar os serviços em questão após a imposição das referidas obrigações. Em terceiro lugar, os objetivos de interesse geral prosseguidos por essa regulamentação nacional respondem aos da União, como a promoção da concorrência e a defesa dos interesses dos cidadãos da União, referidos no artigo 8.o, n.os 2 e 4, da diretiva‑quadro e no artigo 13.o, n.o 1, da diretiva acesso. Em especial, a obrigação de orientar os preços aos custos e de os ajustar anualmente devia, segundo o artigo 13.o, n.o 1, da diretiva acesso, impedir os operadores de manter os preços a um nível excessivamente elevado ou a compressão dos preços, em detrimento dos utilizadores finais. Em quarto lugar, quanto à análise da necessidade de tal medida, que inclui a da proporcionalidade desta e que incumbe ao órgão jurisdicional nacional, corresponde à verificação do respeito das condições previstas no artigo 8.o, n.o 4, da diretiva acesso.

53

Assim, cabe ao órgão jurisdicional nacional verificar se a obrigação de ajustar os preços anualmente está em conformidade com a exigência de proporcionalidade referida no artigo 8.o, n.o 4, da diretiva acesso, na medida em que essa obrigação é necessária para alcançar os objetivos de interesse geral mencionados no número anterior.

54

Daqui decorre que, sem prejuízo dessa verificação, o artigo 16.o da Carta não se opõe à possibilidade de uma ARN exigir a um operador que detém um poder significativo num determinado mercado que atualize anualmente as suas tarifas e as sujeite a um controlo periódico.

55

Em face das considerações precedentes, há que responder à segunda questão que o artigo 8.o, n.o 4, e o artigo 13.o, n.o 3, da diretiva acesso, lidos em conjugação com o artigo 16.o da Carta, devem ser interpretados no sentido de que uma ARN tem poderes para impor a um operador que detém um poder significativo num determinado mercado e obrigado a fixar os preços em função dos custos as obrigações de fixar os preços anualmente de acordo com os dados mais atuais e de lhe apresentar o preço estabelecido desta forma, juntamente com a justificação dos custos antes da sua aplicação, para efeitos de verificação, desde que tais obrigações se baseiem na natureza do problema detetado, sejam proporcionadas e justificadas à luz dos objetivos enunciados no artigo 8.o da diretiva‑quadro, o que cabe ao órgão jurisdicional nacional verificar.

56

A título liminar, cumpre salientar que resulta do pedido de decisão prejudicial que a terceira questão se baseia na premissa segundo a qual a redação do artigo 13.o, n.o 3, terceira frase, da diretiva acesso, na sua versão em língua polaca (Krajowe organy regulacyjne mogą zażądać od danego operatora całościowego uzasadnienia stosowanych cen, a w razie potrzeby — odpowiedniego dostosowania tych cen), difere das outras versões linguísticas. Em língua polaca, essa frase sugere, com efeito, que as ARN podem exigir a um operador que ajuste os seus preços calculados em função dos custos unicamente quando já os tenha começado a aplicar.

57

Nestas condições, há que entender que, com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 13.o, n.o 3, da diretiva acesso deve ser interpretado no sentido de que, quando tenha sido imposta a um operador uma obrigação de orientação dos preços em função dos custos, com base no artigo 13.o, n.o 1, dessa diretiva, pode‑se impor a esse operador uma obrigação de ajustamento dos seus preços unicamente depois de ter começado a aplicar os preços orientados em função dos custos ou também antes de os ter começado a aplicar.

58

Cabe observar que as versões do artigo 13.o, n.o 3, terceira frase, da diretiva acesso, designadamente em língua alemã (Die nationalen Regulierungsbehörden können von einem Betreiber die umfassende Rechtfertigung seiner Preise und gegebenenfalls deren Anpassung verlangen), inglesa (National regulatory authorities may require an operator to provide full justification for its prices, and may, where appropriate, require prices to be adjusted), francesa (Les [ARN] peuvent demander à une entreprise de justifier intégralement ses prix et, si nécessaire, en exiger l’adaptation) e italiana (Le autorità nazionali di regolamentazione possono esigere che un operatore giustifichi pienamente i propri prezzi e, ove necessario, li adegui), levam a interpretar essa disposição no sentido de que os preços não devem necessariamente ser já aplicados pelo operador em causa antes que a ARN lhe exija, quando adequado, ajustar os seus preços.

59

Ora, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a formulação utilizada numa das versões linguísticas de uma disposição do direito da União não pode servir de base única para a interpretação dessa disposição, nem ser‑lhe atribuído um caráter prioritário em relação às outras versões linguísticas. As disposições do direito da União devem, com efeito, ser interpretadas e aplicadas de maneira uniforme, à luz das versões redigidas em todas as línguas da União. Em caso de disparidade entre as diferentes versões linguísticas de um diploma do direito da União, a disposição em causa deve ser interpretada em função da sistemática geral e da finalidade da regulamentação de que constitui um elemento (acórdão de 1 de março de 2016, Alo e Osso, C‑443/14 e C‑444/14, EU:C:2016:127, n.o 27 e jurisprudência referida).

60

A este respeito, importa salientar, por um lado, que, embora o n.o 1 do artigo 13.o da diretiva acesso permita às ARN obrigar os operadores a orientarem os seus preços em função dos custos, o n.o 3 desse mesmo artigo, ao autorizar as ARN a exigir a um operador em causa que justifique plenamente os seus preços e, quando adequado, exigir o respetivo ajustamento, confere às ARN os meios que permitem assegurar a aplicação desse direito e garantir que esse operador aplica realmente preços orientados em função dos custos.

61

Por outro lado, por força do artigo 8.o, n.o 1, da diretiva‑quadro, no desempenho das funções de regulação especificadas na diretiva‑quadro e, designadamente, na diretiva acesso, as ARN estão autorizadas a tomar as medidas razoáveis para realizar os objetivos definidos no artigo 8.o, n.o 2, da diretiva‑quadro, entre os quais figuram, em especial, o objetivo de promover a eficiência económica, a concorrência sustentável e maximizar os benefícios para os utilizadores finais. Assim, a aplicação das medidas previstas no artigo 13.o, n.o 3, terceira frase, da diretiva acesso permite às ARN assegurar, exigindo ao operador em causa que justifique plenamente os seus preços e, quando adequado, que os ajuste, que os objetivos previstos quer no artigo 8.o, n.o 2, da diretiva‑quadro quer no artigo 13.o, n.os 1 e 2, da diretiva acesso sejam prosseguidos.

62

Ora, esses objetivos não seriam sempre alcançados se as ARN pudessem exigir ao operador em causa que justificasse plenamente os seus preços e, quando adequado, o respetivo ajustamento, unicamente no caso de esses preços já serem aplicados.

63

Por consequência, há que responder à terceira questão que o artigo 13.o, n.o 3, da diretiva acesso deve ser interpretado no sentido de que, quando é imposta uma obrigação de orientação dos preços em função dos custos a um operador com base no artigo 13.o, n.o 1, dessa diretiva, esse operador pode ser obrigado a ajustar os seus preços antes ou depois de os ter começado a aplicar.

64

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) declara: