1.

«O direito cessa onde o abuso começa». Esta fórmula empregada pelo Professor de Direito francês, Marcel Ferdinand Planiol ( 2 ), identifica bem a problemática com que é confrontado o Hof van Cassatie (Tribunal de Cassação, Bélgica) no presente processo, que se inscreve numa série que deu origem à jurisprudência já estabelecida relativa ao caráter vinculativo do certificado E 101, que atesta a filiação no regime de segurança social do Estado‑Membro da instituição emissora de um trabalhador que se desloca no seio da União Europeia ( 3 ).

2.

Com efeito, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, enquanto não for revogado ou declarado inválido, o certificado E 101 emitido pela instituição competente de um Estado‑Membro, nos termos do artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento (CEE) n.o 574/72 ( 4 ) que estabelece as modalidades de aplicação do Regulamento (CEE) n.o 1408/71 ( 5 ), impõe‑se na ordem jurídica interna do Estado‑Membro para o qual o trabalhador assalariado se desloca para efetuar um trabalho e, consequentemente, vincula as instituições desse Estado‑Membro. Daqui decorre que um órgão jurisdicional do Estado‑Membro de acolhimento não pode apreciar a validade de um certificado E 101 à luz dos elementos com base nos quais foi emitido ( 6 ).

3.

No seu pedido de decisão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio interroga, em substância, o Tribunal de Justiça sobre a aplicabilidade dessa jurisprudência no caso de um órgão jurisdicional do Estado‑Membro de acolhimento verificar que o certificado E 101 foi obtido ou invocado de forma fraudulenta ( 7 ).

4.

Nas presentes conclusões, explicarei as razões pelas quais considero que o certificado E 101 não se impõe a um órgão jurisdicional do Estado‑Membro de acolhimento, se este verificar que o referido certificado foi obtido ou invocado de forma fraudulenta, e que, nesse caso, o referido órgão jurisdicional pode não aplicar o certificado E 101 ( 8 ).

5.

Inserido no título II do Regulamento n.o 1408/71, intitulado «Determinação da legislação aplicável», o artigo 13.o, intitulado «Regras gerais», dispõe, no seu n.o 1 e no seu n.o 2, alínea a):

«1.   Sem prejuízo do disposto nos artigos 14.o C e 14.o F, as pessoas às quais se aplica o presente regulamento apenas estão sujeitas à legislação de um Estado‑Membro. Esta legislação é determinada de acordo com as disposições do presente título.

2.   Sem prejuízo do disposto nos artigos 14.o a 17.o:

6.

O artigo 14.o, sob o mesmo título do Regulamento n.o 1408/71, intitulado «Regras especiais aplicáveis às pessoas que exercem uma atividade assalariada não sendo pessoal do mar», dispõe, no seu n.o 1, alínea a):

«A regra enunciada no n.o 2, alínea a), do artigo 13.o, é aplicada tendo em conta as seguintes exceções e particularidades:

7.

O Regulamento n.o 1408/71 foi revogado e substituído pelo Regulamento (CE) n.o 883/2004 com efeitos a partir de 1 de maio de 2010 ( 9 ).

8.

Inserido no título III do Regulamento n.o 574/72, intitulado «Aplicação das disposições do regulamento relativas à determinação da legislação aplicável», o artigo 11.o, intitulado «Formalidades em caso de destacamento de um trabalhador assalariado, nos termos do n.o 1 do artigo 14.o e do n.o 1 do artigo 14.o‑B do Regulamento, e em caso de acordos celebrados nos termos do artigo 17.o do Regulamento», dispõe, no seu n.o 1, alínea a):

«A instituição designada pela autoridade competente do Estado‑Membro cuja legislação continua a ser aplicável, emitirá um certificado comprovativo de que o trabalhador assalariado continua sujeito a essa legislação, certificado que indicará também até que data esta situação se mantém:

9.

O Regulamento n.o 574/72 foi revogado e substituído pelo Regulamento (CE) n.o 987/2009, com efeitos em 1 de maio de 2010 ( 10 ).

10.

A Sociale Inspectie (Inspeção social, Bélgica) abriu um inquérito sobre a contratação dos trabalhadores da ABSA NV, uma empresa de direito belga que opera no setor da construção na Bélgica. Dessa investigação resultou que a ABSA NV, desde 2008, praticamente não tinha trabalhadores ao serviço e adjudicava quase todo o trabalho manual a empresas búlgaras. Essas empresas búlgaras praticamente não exerciam atividades na Bulgária e destacavam trabalhadores para trabalharem na Bélgica para a ABSA NV, em regime de subcontratação, por intermédio e com a colaboração de outras empresas belgas. O emprego desses trabalhadores não foi comunicado à autoridade belga responsável pela cobrança das contribuições de segurança social, invocando o facto de que tais trabalhadores estavam na posse de certificados E 101 emitidos pela autoridade búlgara competente, atestando a sua filiação no sistema de segurança social búlgaro.

11.

Resulta do pedido de decisão prejudicial que as autoridades belgas apresentaram à autoridade búlgara competente um pedido fundamentado de anulação dos referidos certificados E 101, mas que esta última se absteve de se pronunciar sobre esse pedido. A esse respeito, o Governo belga salientou que o pedido de anulação dos certificados E 101 tinha sido enviado à instituição búlgara competente em 12 de novembro de 2012 e que essa instituição forneceu, em 9 de abril de 2013, uma resposta contendo «simplesmente um recapitulativo dos certificados E 101 emitidos, a duração da sua validade e a notificação de que as condições do destacamento estavam preenchidas em termos administrativos no momento do pedido dos certificados E 101 em causa pelas diversas empresas búlgaras, sem examinar nem ter em conta os factos verificados e provados na Bélgica».

12.

As autoridades belgas interpuseram recursos contra os recorrentes no processo principal, Ömer Altun, Abubekir Altun, Sedrettin Maksutogullari, Yunus Altun, Absa, Sedat BVBA e Alnur BVBA (a seguir, conjuntamente, «Altun e o.»), nas suas qualidades de empregador, encarregado, ou mandatário, em primeiro lugar, por terem feito ou deixado trabalhar nacionais estrangeiros não admitidos ou não autorizados a residir ou a permanecer na Bélgica por um período superior a três meses, sem previamente terem obtido uma autorização de trabalho para o efeito, em segundo lugar, por não terem apresentado, aquando da contratação dos trabalhadores, a declaração legalmente exigida à instituição responsável pela cobrança das contribuições de segurança social, e em terceiro lugar, não terem inscrito os trabalhadores no Office national de la sécurité sociale (Bélgica).

13.

Por sentença de 27 de junho de 2014, o correctionele rechtbank Limburg, afdeling Hasselt (tribunal correcional da província de Limburg, juízo de Hasselt, Bélgica) absolveu Altun e o. Resulta das observações escritas do Governo belga que a absolvição dos interessados se baseava na verificação segundo a qual «a ocupação dos trabalhadores búlgaros estava completamente abrangida pelos formulários E 101/A1, regularmente emitidos nessa data nos termos da lei». O Ministério Público interpôs recurso dessa sentença.

14.

Por acórdão de 10 de setembro de 2015, o Hof van beroep Antwerpen (Tribunal de segunda instância de Antuérpia, Bélgica) condenou os interessados. A esse respeito, o órgão jurisdicional de reenvio indica que os juízes do recurso verificaram que «os certificados E 101 foram obtidos de forma fraudulenta através de uma representação de factos que não corresponde à realidade, com vista a eludir as condições fixadas na legislação da União para o destacamento, e à obtenção de uma vantagem de que não beneficiariam sem esta fraude».

15.

Os recorrentes recorreram desse acórdão para o Hof van Cassatie (Tribunal de Cassação), que decidiu suspender a instância e apresentar ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«Um juiz que não pertença ao Estado‑Membro de envio pode anular ou não tomar em consideração um certificado E101 emitido nos termos do artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento […] n.o 574/72 conforme aplicável antes da sua revogação pelo artigo 96.o, n.o 1, do Regulamento […] [n.o] 987/2009 […], se os factos que foram submetidos à sua apreciação permitirem concluir que o certificado foi obtido ou invocado de forma fraudulenta?»

16.

A Altun e o. apresentaram observações escritas, tal como os Governos belga, irlandês, francês, húngaro e polaco, bem como a Comissão Europeia. Na audiência que se realizou em 20 de junho de 2017, as mesmas partes e interessados apresentaram observações orais.

17.

A título liminar, há que verificar que a questão prejudicial se refere à interpretação do artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 574/72, «conforme aplicável antes da sua revogação pelo artigo 96.o, n.o 1, do Regulamento […] [n.o] 987/2009 […]».

18.

O Governo belga alega, no entanto, que a questão prejudicial deve abranger a interpretação do artigo 5.o, n.o 1, e do artigo 19.o, n.o 2, do Regulamento n.o 987/2009. Essas disposições são, com efeito, igualmente aplicáveis ratione temporis ao processo principal, porque os factos de que os recorrentes vêm acusados ocorreram em parte após 1 de maio de 2010, data em que o referido regulamento foi revogado e substituído pelo Regulamento n.o 574/72 ( 11 ).

19.

Ora, há que verificar que, no seu pedido de decisão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio não indica o período preciso a que se reportam os factos do litígio no processo principal. Nessas condições, considero que o Tribunal de Justiça não dispõe de elementos de facto suficientes para estender a sua resposta a disposições que não sejam as visadas pela questão prejudicial ( 12 ). Nas presentes conclusões, limitar‑me‑ei portanto a interpretar as disposições dos Regulamentos n.os 1408/71 e 574/72.

20.

Todavia, devo assinalar que, em meu entender, a resposta que proponho quando à interpretação do artigo 14.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1408/71 e do artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 574/72, é plenamente transponível para o artigo 12.o, n.o 1, do Regulamento n.o 883/2004 e para o artigo 5.o, n.o 1, e para o artigo 19.o, n.o 2, do Regulamento n.o 987/2009. A esse respeito, há que verificar, por um lado, que, sob a égide dos novos regulamentos, o artigo 12.o, n.o 1, do Regulamento n.o 883/2004 substituiu, em substância, o artigo 14.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1408/71, ao passo que o artigo 19.o, n.o 2, do Regulamento n.o 987/2009 substituiu, em substância, o artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 574/72 ( 13 ). Por outro lado, tal como declarou o Tribunal de Justiça, o Regulamento n.o 987/2009, atualmente em vigor, codificou a jurisprudência do Tribunal de Justiça, consagrando o caráter vinculativo do certificado E 101 e a competência exclusiva da instituição emissora quanto à apreciação da validade do referido certificado ( 14 ). Com efeito, o artigo 5.o do Regulamento n.o 987/2009, intitulado «Valor jurídico dos documentos e dos comprovativos emitidos noutro Estado‑Membro», prevê no seu n.o 1 que os documentos emitidos pela instituição de um Estado‑Membro que comprovem a situação de uma pessoa para efeitos da aplicação do Regulamento n.o 883/2004 e do Regulamento n.o 987/2009, bem como os comprovativos que serviram de base à emissão de documentos, devem ser aceites pelas instituições dos outros Estados‑Membros enquanto não forem revogados ou declarados inválidos pelo Estado‑Membro onde foram emitidos.

21.

Aliás, parece‑me útil chamar a atenção do Tribunal de Justiça para o procedimento legislativo em curso que visa alterar os Regulamentos n.o 883/2004 e n.o 987/2009 com base numa proposta apresentada pela Comissão em 13 de dezembro de 2016 ( 15 ). Entre as alterações propostas pela Comissão figura, nomeadamente, a inclusão no artigo 1.o do Regulamento n.o 987/2009 de uma definição do conceito de «fraude» ( 16 ), bem como, no artigo 5.o, n.os 1 e 2, do referido regulamento, dos prazos exatos para o reexame pela instituição emissora da justificação da emissão do certificado E 101 e, se for caso disso, a revogação ou a correção do referido certificado, a pedido de uma instituição competente de outro Estado‑Membro ( 17 ). Embora esses trabalhos legislativos não tenham uma incidência direta sobre a análise a efetuar no presente processo que apenas se refere à interpretação das disposições do Regulamento n.o 1408/71 e do Regulamento n.o 574/72, ora revogados, estão ligadas em meu entender ao contexto jurídico no qual se inscreve o presente processo.

22.

Enfim, creio ser útil formular algumas observações relativas à proposta de «solução alternativa», apresentada pela Comissão na audiência, quanto à problemática que suscita o presente processo. A Comissão considera, com efeito, que a questão prejudicial colocada pelo órgão jurisdicional de reenvio já não é a mais pertinente e que é preferível que o Tribunal de Justiça determine se as circunstâncias do caso vertente demonstram um «verdadeiro destacamento» na aceção do artigo 14.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1408/71 e, por conseguinte, se os certificados E 101 em questão foram emitidos corretamente pela instituição búlgara competente ( 18 ). Nesse contexto, a Comissão entende que, no caso de o Tribunal de Justiça responder negativamente a essas questões, as instituições belgas competentes podem solicitar, com base no acórdão do Tribunal de Justiça, à instituição búlgara competente que revogue os certificados E 101 ou declare a sua invalidade, e que a referida instituição é obrigada a agir, se for caso disso. Em contrapartida, se o Tribunal de Justiça confirmar a regularidade dos referidos certificados, extingue‑se o litígio no processo principal.

23.

A solução proposta pela Comissão não me convence, pelas seguintes razões.

24.

Em primeiro lugar, considero que essa solução não é conforme ao artigo 267.o TFUE. Recorda‑se que, em virtude do artigo 267.o TFUE, baseado numa nítida separação de funções entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça, este apenas está habilitado a pronunciar‑se sobre a interpretação ou a validade de um diploma da União, com base nos factos que lhe são indicados pelo órgão jurisdicional nacional e que, em contrapartida, cabe a este último aplicar as regras de direito da União aos casos concretos. Consequentemente, o Tribunal de Justiça não é competente para decidir quanto à matéria de facto no processo principal nem para aplicar a medidas ou a situações nacionais as regras comunitárias cuja interpretação fornece, sendo estas questões da competência exclusiva do órgão jurisdicional nacional ( 19 ). Ora, a abordagem proposta pela Comissão implica, em meu entender, que o Tribunal de Justiça proceda a uma qualificação jurídica dos dados de facto no caso em apreço, o que não é da sua competência ( 20 ).

25.

Em segundo lugar, entendo que a solução proposta pela Comissão conduz, na realidade, a alterar o objeto e a natureza do presente processo. Com efeito, quando a questão apresentada pelo órgão jurisdicional de reenvio se refere à competência de que dispõe um órgão jurisdicional do Estado‑Membro de acolhimento para não aplicar um certificado E 101 em caso de fraude, a Comissão sugere que o Tribunal de Justiça responda a uma questão bem diferente, concretamente, a questão da regularidade da emissão dos certificados E 101 controvertidos. Ora, essa questão deve ser abordada no quadro de uma ação por incumprimento, intentada no termos dos artigos 258.o ou 259.o TFUE.

26.

Em terceiro lugar, mesmo supondo que o Tribunal de Justiça verifique que as condições de destacamento previstas no artigo 14.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1408/71 não estão preenchidas no caso em apreço, o órgão jurisdicional de reenvio continua obrigado, tal como a Comissão admite aliás, a ter em conta os certificados E 101, antes de a instituição búlgara competente os anular ou revogar. A solução proposta pela Comissão não é portanto suscetível de regular a situação que é submetida ao órgão jurisdicional de reenvio.

27.

Considero, por conseguinte, que a questão prejudicial não deve ser reformulada.

28.

Através da sua questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio procura saber se um órgão jurisdicional do Estado‑Membro de acolhimento pode anular ou revogar um certificado E 101 emitido em virtude do artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 574/72, se os factos submetidos à sua apreciação permitem verificar que o referido certificado foi obtido ou invocado de forma fraudulenta. Por outras palavras, o órgão jurisdicional de reenvio pede, em substância, que o Tribunal de Justiça determine se o efeito vinculativo que a jurisprudência do Tribunal de Justiça atribui normalmente a um certificado E 101 se impõe a um órgão jurisdicional do Estado‑Membro de acolhimento, na hipótese de esse órgão jurisdicional verificar a existência de uma fraude ( 21 ).

29.

Os Governos belga e francês consideram, a esse respeito, que há que reconhecer a possibilidade de o órgão jurisdicional do Estado‑Membro de acolhimento não aplicar o certificado E 101 em caso de fraude. Em contrapartida, Altun e o., os Governos irlandês, húngaro e polaco, bem como a Comissão, sustentam, em substância, que um certificado E 101 emitido pela instituição competente de outro Estado‑Membro vincula o órgão jurisdicional do Estado‑Membro de acolhimento, ainda que este verifique que o referido certificado foi obtido ou invocado de forma fraudulenta.

30.

Antes de iniciar a análise da questão apresentada pelo órgão jurisdicional de reenvio, creio ser útil recordar brevemente a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao caráter vinculativo do certificado E 101, bem como os princípios que subjazem a essa jurisprudência (primeira secção).

31.

Analisarei em seguida a questão apresentada pelo órgão jurisdicional de reenvio. Em primeiro lugar, explicarei os motivos pelos quais considero que a jurisprudência relativa ao caráter vinculativo do certificado E 101 não pode aplicar‑se quando o órgão jurisdicional do Estado‑Membro de acolhimento verifica que o certificado E 101 foi obtido ou invocado de forma fraudulenta e que, em tal hipótese, esse órgão jurisdicional pode não aplicar o referido certificado (segunda secção). Em segundo lugar, exporei algumas considerações sobre a verificação de uma fraude por um órgão jurisdicional do Estado‑Membro de acolhimento (terceira secção). Por último, abordarei os argumentos invocados no presente processo contra a solução que proponho que seja adotada pelo Tribunal de Justiça (quarta secção).

32.

A natureza vinculativa do certificado E 101 resulta de jurisprudência consolidada do Tribunal de Justiça. O Tribunal de Justiça declarou nomeadamente que, enquanto não for revogado ou declarado inválido, o certificado E 101 se impõe na ordem jurídica interna do Estado‑Membro para o qual o trabalhador assalariado se desloca para efetuar um trabalho e, consequentemente, vincula as instituições desse Estado‑Membro ( 22 ). Daí decorre, por um lado, que a instituição competente do Estado‑Membro no qual o trabalhador efetua um trabalho deve ter em consideração que este último já está sujeito à legislação de segurança social do Estado‑Membro em que está sediada a empresa que o emprega, e essa instituição não pode, por conseguinte, sujeitar o trabalhador em questão ao seu próprio regime de segurança social. Por outro lado, um órgão jurisdicional do Estado‑Membro de acolhimento não pode apreciar a validade de um certificado E 101 à luz dos elementos com base nos quais foi emitido ( 23 ).

33.

Ora, o Tribunal de Justiça declarou que o princípio da cooperação leal, enunciado no artigo 4.o, n.o 3, TUE, impõe à instituição emissora do certificado E 101 que proceda a uma apreciação correta dos factos relevantes para a aplicação das regras relativas à determinação da legislação aplicável em matéria de segurança social e, portanto, que assegure a exatidão das menções constantes do certificado E 101. Nesse contexto, cabe à referida instituição reconsiderar a justeza dessa emissão e, sendo caso disso, revogar o certificado quando a instituição competente do Estado‑Membro de acolhimento tem dúvidas sobre a exatidão dos factos que estão na base do referido certificado e, portanto, das menções dele constantes, nomeadamente porque as mesmas não correspondem às exigências da disposição do Regulamento n.o 1408/71 ao abrigo da qual o referido certificado foi emitido ( 24 ).

34.

No caso de as instituições competentes dos Estados‑Membros em questão não chegarem a acordo sobre a determinação da legislação aplicável ao caso concreto, podem recorrer para a Comissão Administrativa. Se esta última não conseguir conciliar os pontos de vista das instituições em causa, resta a possibilidade, sem prejuízo dos eventuais meios processuais de natureza jurisdicional existentes no Estado‑Membro da instituição emissora, de intentar uma ação por incumprimento, nos termos do artigo 259.o TFUE ( 25 ).

35.

Como já expus nas minhas conclusões no processo A‑Rosa Flussschiff, o certificado E 101 tem por objetivo assegurar o respeito do princípio da unicidade da legislação aplicável, enunciado no artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1408/71, visando evitar, em casos precisos, a emergência de conflitos de competência decorrentes de uma apreciação divergente da legislação de segurança social aplicável ( 26 ). A este propósito, o certificado E 101 contribui para garantir a segurança jurídica dos trabalhadores que se deslocam no interior da União e, assim, facilitar a livre circulação dos trabalhadores e a livre prestação de serviços no interior da União, o que constitui o objetivo prosseguido pelo Regulamento n.o 1408/71.

36.

Em minha opinião, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao caráter vinculativo do certificado E 101 que as disposições do título II do Regulamento n.o 1408/71 relativas à determinação da legislação aplicável estabelecem não apenas um sistema de conflitos de leis como também instauram, paralelamente, um sistema de separação de competências entre os Estados‑Membros, no sentido de que a instituição emissora do certificado E 101 é a única competente para apreciar a sua validade e para determinar, quer por sua própria iniciativa quer em resposta a um pedido apresentado pela instituição competente de outro Estado‑Membro, se, tendo em conta as informações recolhidas sobre a situação real do trabalhador em questão, o referido certificado deve ser revogado ou anulado, o que teria por efeito que este certificado deixasse de se impor às instituições competentes e aos órgãos jurisdicionais de outros Estados‑Membros ( 27 ). A solução inversa implicaria o risco de sermos confrontados com decisões contraditórias quanto à legislação aplicável num caso concreto e, portanto, o risco de uma dupla cobertura de segurança social, com todas as consequências daí decorrentes, nas quais se inclui a sujeição do trabalhador a uma dupla cotização ( 28 ).

37.

O caráter vinculativo do certificado E 101 baseia‑se, além disso, no princípio da cooperação leal, enunciado no artigo 4.o, n.o 3, TUE. Com efeito, o Tribunal de Justiça declarou que as obrigações de cooperação decorrentes da referida disposição não seriam respeitadas se a instituição competente do Estado‑Membro de acolhimento considerasse que não está vinculada pelas menções do certificado E 101 ( 29 ).

38.

No processo em que foi proferido o acórdão A‑Rosa Flussschiff ( 30 ), a Cour de cassation (França) interrogou o Tribunal de Justiça, em substância, sobre a aplicabilidade da sua jurisprudência relativa ao caráter vinculativo do certificado E 101 a situações em que se verifica que as condições da atividade do trabalhador em questão não entram manifestamente no âmbito de aplicação material da disposição a título da qual o certificado E 101 foi emitido. O Tribunal de Justiça respondeu afirmativamente a esta questão, julgando que o facto de os trabalhadores em causa não estarem manifestamente abrangidos pelo âmbito de aplicação do referido artigo 14.o do Regulamento n.o 1408/71 em nada altera as considerações subjacentes à sua jurisprudência relativa ao caráter vinculativo do certificado E 101 ( 31 ).

39.

Importa todavia salientar que, no processo A‑Rosa Flussschiff ( 32 ), ao contrário do presente processo, a Cour de cassation não tinha fornecido nenhuma indicação, no seu pedido de decisão prejudicial, no sentido de os factos que lhe tinham sido submetidos revelarem a existência de uma fraude. Isso constituía um fator determinante para a minha análise do processo. Por isso, parti da premissa de que a questão apresentada pelo referido órgão jurisdicional de reenvio não pretendia obter esclarecimentos sobre a aplicabilidade da jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao efeito vinculativo do certificado E 101 em caso de fraude ( 33 ). Do mesmo modo, no acórdão proferido em seguida naquele processo, o Tribunal de Justiça não abordou essa questão, limitando‑se a pronunciar‑se sobre a situação na qual as condições da atividade do trabalhador em causa não entram manifestamente no âmbito de aplicação da disposição do Regulamento n.o 1408/71 a título da qual foi emitido o certificado E 101.

40.

A questão apresentada pelo órgão jurisdicional de reenvio no presente processo é portanto inédita. A esse respeito, o Tribunal de Justiça é convidado a determinar se as considerações subjacentes à sua jurisprudência relativa ao caráter vinculativo do certificado E 101 são válidas igualmente no caso de uma fraude verificada por um órgão jurisdicional do Estado‑Membro de acolhimento.

41.

Refiro desde já que, em minha opinião, a essa questão deve ser dada resposta negativa. Considero, com efeito, pelos motivos expostos, que a jurisprudência existente do Tribunal de Justiça relativa ao caráter vinculativo E 101 não pode estender‑se de modo a abranger uma situação como a que está em causa no processo principal, em que um órgão jurisdicional do Estado‑Membro de acolhimento verificou que o referido certificado foi obtido ou invocado de forma fraudulenta, e que deve ser reconhecida a esse órgão jurisdicional a possibilidade, em tal situação, de não aplicar o certificado E 101.

42.

Constitui jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que os cidadãos não podem invocar de forma fraudulenta ou abusiva as normas do direito da União e que os órgãos jurisdicionais nacionais podem, casuisticamente, baseando‑se em elementos objetivos, ter em conta o comportamento abusivo ou fraudulento das pessoas interessadas para lhes recusar, se necessário, o benefício das disposições do referido direito, tendo em consideração os objetivos prosseguidos pelas disposições do direito da União em causa ( 34 ). Esse princípio constitui, em minha opinião, um princípio geral do direito da União ( 35 ) que se impõe independentemente de qualquer transposição para a legislação europeia ou nacional ( 36 ). Em meu entender, decorre desse princípio que um juiz nacional que é confrontado com o uso fraudulento das disposições do direito da União tem não apenas a faculdade, mas igualmente o dever, enquanto órgão jurisdicional da União, de combater a fraude, recusando aos interessados o benefício das referidas disposições ( 37 ).

43.

Daí decorre, em meu entender, que numa situação como a que está em causa no processo principal, em que um órgão jurisdicional do Estado‑Membro de acolhimento verifica que o certificado E 101 foi obtido ou invocado de forma fraudulenta, compete a esse órgão jurisdicional recusar aos interessados o benefício que decorre do referido certificado e, portanto, da disposição do direito da União a título da qual o referido certificado foi emitido, a saber, no caso vertente, o artigo 14.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1408/71. Isso implica que, nessa situação, os interessados não podem prevalecer‑se da exceção prevista na referida disposição e que a regra geral enunciada no artigo 13.o, n.o 2, alínea a), do referido regulamento, em virtude do qual o trabalhador é sujeito à legislação do Estado‑Membro em cujo território exercer a sua atividade assalariada (lex loci laboris), deve ser aplicada ( 38 ).

44.

A solução inversa conduziria, em minha opinião, a um resultado inaceitável. Com efeito, o facto de manter o caráter vinculativo do certificado E 101, no caso de uma fraude verificada por um órgão jurisdicional do Estado‑Membro de acolhimento, implicaria, por um lado, que os responsáveis da fraude pudessem beneficiar dos seus comportamentos fraudulentos e, por outro, que esse órgão jurisdicional devesse, em certos casos, tolerar ou mesmo caucionar a fraude.

45.

Nesse contexto, recordo que, no processo FTS, o advogado‑geral F. G. Jacobs salientou que, se o Estado‑Membro de acolhimento «puder demonstrar que o certificado foi obtido fraudulentamente, a autoridade emissora não deverá ter problema em anular o seu certificado» ( 39 ). Há que verificar, a esse respeito, que, na medida em que a instituição emissora proceda à anulação ou à revogação do certificado E 101 com base nos elementos apresentados pelas autoridades do Estado‑Membro de acolhimento que provem a existência de uma fraude, o recurso para os órgãos jurisdicionais desse Estado‑Membro de acolhimento é efetivamente supérfluo. Ora, podem surgir situações como no presente processo, em que a instituição emissora do certificado E 101 se abstém, seja por que razão for, de anular ou revogar o referido certificado, apesar de as autoridades da segurança social do Estado‑Membro de acolhimento lhe terem apresentado elementos que provam a existência de uma fraude ( 40 ). Nessas circunstâncias, obrigar um órgão jurisdicional do Estado‑Membro de acolhimento a ter em conta o certificado E 101 apesar de se ter verificado que esse certificado foi obtido ou invocado de forma fraudulenta, equivaleria a obrigar o referido órgão jurisdicional a fechar os olhos à fraude. Em qualquer caso, considero que a eventual possibilidade de a instituição emissora poder proceder à anulação ou à revogação do certificado E 101 não pode ter repercussões na competência de que dispõe um órgão jurisdicional do Estado‑Membro de acolhimento de não aplicar o certificado E 101, quando dispõe de elementos suficientes para verificar que o referido certificado foi obtido ou invocado de forma fraudulenta ( 41 ).

46.

Além disso, há considerações de ordem sócio‑económica que militam igualmente no sentido de dar prioridade ao combate à fraude, em tal situação. Com efeito, no contexto do sistema de conflito de leis estabelecido pelas disposições do título II do Regulamento n.o 1408/71, a fraude ligada à emissão dos certificados E 101 representa uma ameaça para a coerência dos regimes de segurança social dos Estados‑Membros ( 42 ). A esse respeito, considero que os Estados‑Membros têm um interesse legítimo em tomar as medidas adequadas para proteger os seus interesses financeiros e assegurar o equilíbrio financeiro dos seus regimes de segurança social ( 43 ). Além disso, a utilização dos certificados E 101 obtidos ou invocados de forma fraudulenta constitui, em meu entender, uma forma de concorrência desleal e põe em causa a igualdade das condições de trabalho nos mercados de trabalho nacionais.

47.

Importa todavia sublinhar que a recusa de um órgão jurisdicional do Estado‑Membro de acolhimento em conceder o benefício decorrente de um certificado E 101 e, portanto, da disposição a título da qual o referido certificado foi emitido, só pode ocorrer em caso de fraude devidamente comprovada. Com efeito, é imperativo evitar que a solução que proponho seja contornada de maneira a fazer perigar o conjunto do sistema de conflito de leis estabelecido pelas disposições do título II do Regulamento n.o 1408/71. Por outras palavras, considero que o combate à fraude só pode tornar a pôr em causa o caráter vinculativo de um certificado E 101 emitido pela instituição competente de outro Estado‑Membro, nos termos do artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 574/72, em circunstâncias muito específicas que passo a descrever em seguida.

48.

Há que salientar que o Regulamento n.o 1408/71 e o Regulamento n.o 574/72 não contêm nenhuma definição de «fraude» para os fins da aplicação dos mesmos regulamentos ( 44 ). Na falta dessa definição, compete ao Tribunal de Justiça delimitar os casos de fraude em que um órgão jurisdicional do Estado‑Membro de acolhimento pode não aplicar um certificado E 101 emitido pela instituição competente doutro Estado‑Membro.

49.

Em minha opinião, a verificação de uma fraude exige a reunião de um elemento objetivo e de um elemento subjetivo. O elemento objetivo consiste no facto de as condições requeridas para os fins da obtenção da vantagem procurada, a saber, no contexto atual, as condições previstas na disposição do título II do Regulamento n.o 1408/71, a título do qual o certificado E 101 foi emitido, não estão preenchidas, na realidade ( 45 ).

50.

Essa verificação não é, todavia, suficiente para concluir pela existência de uma fraude que permita ao órgão jurisdicional do Estado‑Membro de acolhimento não aplicar o certificado E 101. Com efeito, há que recordar que o Tribunal de Justiça declarou, no acórdão A‑Rosa Flussschiff, que o certificado E 101 vincula as instituições e os órgãos jurisdicionais do Estado‑Membro de acolhimento, mesmo quando se constate que as condições da atividade do trabalhador em causa não são manifestamente abrangidas pelo âmbito de aplicação material da disposição do Regulamento n.o 1408/71 ( 46 ). Tal situação pode, com efeito, resultar de um (simples) erro, de natureza factual ou jurídica, aquando da emissão do certificado E 101, ou de uma alteração da situação do trabalhador em questão ( 47 ).

51.

Para concluir pela existência de uma fraude, é igualmente necessário, em minha opinião, que se demonstre que os interessados tiveram a intenção de dissimular o facto de que as condições de emissão do certificado E 101 não estavam, na realidade, preenchidas, com vista a obter uma vantagem decorrente do referido certificado ( 48 ). Essa intenção fraudulenta constitui em minha opinião o elemento subjetivo que permite distinguir a fraude da simples verificação de que as condições previstas na disposição do título II do Regulamento n.o 1408/71 a título da qual o certificado E 101 foi emitido, não estão preenchidas. A prova da existência de tal intenção fraudulenta pode consistir numa ação voluntária, nomeadamente uma apresentação errónea da situação real do trabalhador destacado ou da empresa que destaca o referido trabalhador, ou numa omissão voluntária, tal como a falta de divulgação de informação pertinente.

52.

Resulta do pedido de decisão prejudicial que, no caso vertente, a Inspeção social belga demonstrou que as empresas búlgaras em causa que destacavam trabalhadores na Bélgica não tinham, por assim dizer, nenhuma atividade na Bulgária ( 49 ). Ora, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, só uma empresa que exerce habitualmente atividades significativas no território do Estado‑Membro de estabelecimento pode beneficiar da vantagem concedida pela exceção prevista no artigo 14.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1408/71 ( 50 ). Por conseguinte, sem prejuízo de verificação pelo órgão jurisdicional nacional, parece que uma das condições previstas no artigo 14.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1408/71, a título da qual os certificados E 101 em questão foram emitidos, não estava preenchida ( 51 ).

53.

Resulta, além disso, do pedido de decisão prejudicial que os juízes do recurso verificaram que «os certificados E 101 foram obtidos de forma fraudulenta através de uma representação de factos que não corresponde à realidade, com vista a eludir as condições fixadas na legislação da União para o destacamento, e à obtenção de uma vantagem de que não beneficiariam sem esta fraude» ( 52 ). A esse respeito, o Governo belga referiu na audiência que, no caso em apreço, a fraude consistia na criação na Bulgária de empresas «caixa postal» que não tinham nenhuma atividade, ou tinham muito pouca atividade, a fim de poder, em primeiro lugar, pedir certificados E 101, e em seguida, destacar trabalhadores assalariados para a Bélgica, mantendo‑se o pagamento das contribuições na Bulgária.

54.

Compete ao juiz nacional verificar se, no caso vertente, os elementos objetivo e subjetivo exigidos para concluir pela existência de uma fraude estão reunidos. A esse respeito, o juiz nacional deve ter em conta todas as circunstâncias do caso em apreço, incluindo informações eventualmente fornecidas pela instituição emissora do certificado E 101 ( 53 ).

55.

Saliento que a fraude deve ser demonstrada no âmbito de um processo que obedeça ao princípio do contraditório, acompanhado de garantias legais para os interessados e no respeito dos seus direitos fundamentais, em especial do direito a uma ação efetiva consagrado no artigo 47.o da Carta dos direitos fundamentais da União Europeia. Nesse contexto, cabe às autoridades competentes fazer a prova da existência de uma fraude, designadamente, fazer prova bastante, por um lado, de que as condições previstas na disposição do título II do Regulamento n.o 1408/71, a título da qual o certificado E 101 foi emitido, não estão preenchidas no caso vertente (elemento objetivo) e, por outro, que os interessados dissimularam intencionalmente o facto de que essas condições não estavam preenchidas (elemento subjetivo). Só em circunstâncias específicas é que um órgão jurisdicional do Estado‑Membro de acolhimento pode concluir pela existência de uma fraude, no sentido de permitir que esse órgão jurisdicional não aplique o certificado E 101.

56.

Considero necessário precisar ainda as consequências jurídicas da verificação de uma fraude por um órgão jurisdicional do Estado‑Membro de acolhimento. Em primeiro lugar, uma vez que o certificado E 101 constitui um documento que emana de uma instituição de outro Estado‑Membro, considero que a um órgão jurisdicional do Estado‑Membro de acolhimento não pode, mesmo em caso de fraude, ser reconhecida competência para anular ou declarar inválido esse certificado. A sua competência limita‑se a não aplicar o referido certificado. Em segundo lugar, parece‑me evidente que a verificação de uma fraude por um órgão jurisdicional do Estado‑Membro de acolhimento só pode produzir efeitos relativamente às autoridades competentes desse Estado‑Membro.

57.

À luz das considerações precedentes, sou de opinião que, numa situação como a que está em causa no processo principal, em que um órgão jurisdicional do Estado‑Membro de acolhimento verifica que um certificado E 101 emitido em virtude do artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1408/71, foi obtido ou invocado de forma fraudulenta, esse órgão jurisdicional pode não aplicar o referido certificado. Para concluir pela existência de uma fraude que justifique que o certificado E 101 não seja aplicado, há que estabelecer, por um lado, que as condições previstas na disposição do título II do Regulamento n.o 1408/71, a título da qual o certificado E 101 foi emitido, não estão preenchidas no caso em apreço (elemento objetivo) e, por outro, que os interessados dissimularam intencionalmente o facto de essas condições não estarem preenchidas (elemento subjetivo).

58.

Essa conclusão não pode, em minha opinião, ser posta em causa pelos argumentos invocados contra pelas partes e pelos interessados que apresentaram observações ao Tribunal de Justiça. Abordarei esses argumentos em seguida.

59.

No presente processo, foram invocados alguns argumentos contra a solução que proponho que seja adotada pelo Tribunal de Justiça.

60.

Em primeiro lugar, os Governos irlandês, húngaro e polaco invocaram a codificação, no artigo 5.o do Regulamento n.o 987/2009, da jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao caráter vinculativo do certificado E 101 ( 54 ), alegando, em substância, que essa circunstância impede o Tribunal de Justiça de proceder a uma mudança de rumo da referida jurisprudência.

61.

Esse argumento não procede.

62.

Antes de mais, há que verificar que, aquando da adoção do Regulamento n.o 987/2009, a questão da fraude não foi abordada, e nem sequer decidida, pelo legislador da União ( 55 ). Não havendo indicações contrárias no texto do regulamento, deve supor‑se, em meu entender, que o legislador da União quis simplesmente codificar a jurisprudência existente do Tribunal de Justiça relativa ao caráter vinculativo do certificado E 101 ( 56 ). Ora, como já expus acima, o Tribunal de Justiça ainda não teve ocasião de se pronunciar sobre o efeito vinculativo de um certificado E 101 numa situação, como a que está em causa no processo principal, em que um órgão jurisdicional do Estado‑Membro de acolhimento verifica que o referido certificado foi obtido ou invocado de forma fraudulenta ( 57 ). A solução que preconizo não implica portanto nenhuma alteração da jurisprudência anterior do Tribunal de Justiça, tal como foi codificada pelo Regulamento n.o 987/2009, mas limita‑se a precisar o alcance dessa jurisprudência e, designadamente, a sua aplicabilidade numa configuração inédita, concretamente, a de uma fraude verificada por um órgão jurisdicional do Estado‑Membro de acolhimento. Daí resulta que a codificação da jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao caráter vinculativo do certificado E 101, no Regulamento n.o 987/2009, não obsta a que o Tribunal de Justiça reconheça a possibilidade de um órgão jurisdicional do Estado‑Membro de acolhimento não aplicar o certificado E 101, quando esse órgão jurisdicional verifique que o referido certificado foi obtido ou invocado de forma fraudulenta.

63.

Em segundo lugar, os Governos irlandês, húngaro e polaco e a Comissão invocam o princípio da unicidade da legislação aplicável em matéria de segurança social, enunciado no artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1408/71, e, nesse contexto, o princípio da segurança jurídica ( 58 ).

64.

No que respeita, em primeiro lugar, ao princípio da unicidade da legislação aplicável em matéria de segurança social, enunciado no artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1408/71, há que reconhecer que a solução que preconizo implica, em princípio, a possibilidade de uma aplicação simultânea, pelo menos temporariamente, de várias legislações nacionais. Com efeito, no caso de um órgão jurisdicional do Estado‑Membro de acolhimento concluir pela existência de uma fraude, em conformidade com os princípios expostos nos n.os 48 a 56 das presentes conclusões, e não aplicar o certificado E 101, sem que a instituição emissora proceda, em paralelo, à anulação ou à revogação do referido certificado, o trabalhador em questão e o seu empregador arriscam‑se a ficar numa situação de dupla cobertura da segurança social ( 59 ). Considero, no entanto, que esse risco é inerente à verificação de uma fraude. Por outras palavras, considero que, em tal situação, o imperativo de assegurar que os interessados não retirem qualquer benefício dos comportamentos fraudulentos deve necessariamente prevalecer sobre o princípio da unicidade da legislação aplicável em matéria de segurança social ( 60 ).

65.

Nesse contexto, há que recordar que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, em conformidade com o princípio da cooperação leal, enunciado no artigo 4.o, n.o 3, TUE, cabe à instituição emissora do certificado E 101 reconsiderar a justeza dessa emissão e, sendo caso disso, revogar o certificado quando a instituição competente do Estado‑Membro de acolhimento tiver dúvidas sobre a exatidão dos factos que estão na base do referido certificado e, portanto, das menções dele constantes, nomeadamente porque as mesmas não correspondem às exigências da disposição do Regulamento n.o 1408/71 ao abrigo da qual o referido certificado foi emitido ( 61 ). Considero que isto é válido por maioria de razão no caso de um órgão jurisdicional do Estado‑Membro de acolhimento verificar que o certificado E 101 foi obtido ou invocado de forma fraudulenta ( 62 ). Ora, no caso de a instituição emissora do certificado E 101 proceder à anulação ou à revogação do referido certificado, a unicidade da legislação aplicável em matéria de segurança social estará (de novo) assegurada.

66.

No que respeita, em segundo lugar, ao princípio da segurança jurídica, considero que, no caso de um órgão jurisdicional do Estado‑Membro de acolhimento verificar que o certificado E 101 foi obtido ou invocado de forma fraudulenta, os autores e/ou beneficiários da fraude não podem prevalecer‑se do princípio da proteção da segurança jurídica a fim se oporem à recusa da concessão do benefício do referido certificado e do artigo 14.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1408/71 ( 63 ). Nesse contexto, há que recordar que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, tal recusa não equivale a impor ex nihilo uma obrigação ao particular em causa, sendo essa recusa uma mera consequência da constatação de que as condições objetivas para obtenção da vantagem procurada, não estão, na realidade, reunidas ( 64 ).

67.

Por último, em terceiro lugar, Altun e o., os Governos irlandês, húngaro e polaco e a Comissão invocam o princípio da cooperação leal, enunciado no artigo 4.o, n.o 3, TUE, e a existência de um procedimento especial para resolver os diferendos relativos à determinação da legislação aplicável, em virtude das disposições do título II do Regulamento n.o 1408/71, num caso específico ( 65 ), alegando, em substância, que a possibilidade de um órgão jurisdicional do Estado‑Membro de acolhimento não aplicar o certificado E 101 em caso de fraude é inconciliável com o respeito do referido princípio e do referido procedimento.

68.

Em minha opinião, esse argumento não procede.

69.

Como já expus, considero que, no caso de uma fraude verificada por um órgão jurisdicional do Estado‑Membro de acolhimento, esse órgão jurisdicional é obrigado, na qualidade de órgão jurisdicional da União, a recusar o benefício que decorre do certificado E 101 ( 66 ). A esse respeito, a sua capacidade de cumprir esse dever não pode depender da vontade da instituição emissora de proceder à anulação ou à revogação do referido certificado nem do desenrolar de um procedimento especial que, de resto, foi concebido, parece‑me, para tratar de situações bem diferentes ( 67 ). Isso conduziria, com efeito, a resultados inaceitáveis ( 68 ).

70.

Recordo, nesse contexto, que o Tribunal de Justiça ainda não teve ocasião de se pronunciar sobre a aplicabilidade da sua jurisprudência relativa ao caráter vinculativo do certificado E 101 ou ao procedimento a seguir para resolver os diferendos relativos à determinação da legislação aplicável, em virtude das disposições do título II do Regulamento n.o 1408/71, no caso de uma fraude verificada por um órgão jurisdicional do Estado‑Membro de acolhimento ( 69 ). A esse respeito, há que considerar, em minha opinião, que o princípio da cooperação leal não é de caráter absoluto e que podem ser introduzidas limitações ao referido princípio em circunstâncias excecionais, nomeadamente em caso de verificação de uma fraude ( 70 ). Com efeito, é imperativo evitar que o princípio da cooperação leal entre os Estados‑Membros se transforme numa confiança cega que facilite os comportamentos fraudulentos.

71.

Todavia, considero que o princípio da cooperação leal, enunciado no artigo 4.o, n.o 3, TUE, impõe que as autoridades da segurança social do Estado‑Membro de acolhimento se dirijam, em primeiro lugar, à instituição emissora do certificado E 101, quando dispõem de elementos que demonstram a existência de uma fraude, o que permitiria a essa instituição reconsiderar a justeza da emissão do certificado E 101 e determinar se à luz desses elementos há que revogar ou anular o referido certificado. Tal consulta permite, na prática, dissipar eventuais dúvidas sobre as circunstâncias factuais do caso em questão ( 71 ). Além disso, no caso de a instituição emissora proceder à anulação ou à revogação do certificado E 101, na sequência dessa consulta, o recurso aos órgãos jurisdicionais do Estado‑Membro de acolhimento seria efetivamente supérfluo ( 72 ). A esse respeito, a consulta da instituição emissora pode assegurar a economia processual. Devo, no entanto, sublinhar que essa consulta não pode incidir sobre a competência de que dispõe um órgão jurisdicional do Estado‑Membro de acolhimento de não aplicar o certificado E 101, quando dispõe de elementos suficientes para verificar que o referido certificado foi obtido ou invocado de forma fraudulenta ( 73 ).

72.

À luz das considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda do seguinte modo à questão prejudicial apresentada pelo Hof van Cassatie (Tribunal de Cassação, Bélgica):

O artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento (CEE) n.o 574/72 do Conselho, de 21 de março de 1972, que estabelece as modalidades de aplicação do Regulamento (CEE) n.o 1408/71 relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, na versão alterada pelo Regulamento (CEE) n.o 3795/81 do Conselho, de 8 de dezembro de 1981, deve ser interpretado no sentido de que um órgão jurisdicional do Estado‑Membro de acolhimento pode não aplicar um certificado E 101 emitido pela instituição designada pela autoridade competente de um Estado‑Membro, ao abrigo do artigo 14.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1408/71, conforme alterado pelo Regulamento (CEE) n.o 1390/81 do Conselho, de 12 de maio de 1981, quando esse órgão jurisdicional verifique que o referido certificado foi obtido ou invocado de forma fraudulenta.