—

em representação do Bund Naturschutz in Bayern eV e de Harald Wilde, por A. Lehners, Rechtsanwalt,

—

em representação do Freistaat Bayern, por A. Meyer, Oberlandesanwalt, e W. Durner, Rechtsanwalt,

—

em representação da Stadt Nürnberg, por U. Hösch, Rechtsanwalt,

—

em representação da Comissão Europeia, por A. C. Becker e C. Zadra, na qualidade de agentes,

1

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação da Diretiva 2011/92/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente (JO 2012, L 26, p. 1).

2

Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe o Bund Naturschutz in Bayern eV e Harald Wilde ao Freistaat Bayern (Land da Baviera, Alemanha) a propósito da legalidade da decisão tomada por este último de aprovar a remodelação de determinadas partes de uma estrada situada no território da Stadt Nürnberg (cidade de Nuremberga, Alemanha), sem ter procedido a uma avaliação dos efeitos dessa remodelação no ambiente.

3

Segundo o seu considerando 1, a Diretiva 2011/92 visa codificar a Diretiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente (JO 1985, L 175, p. 40), que foi por várias vezes alterada de modo substancial.

4

Além disso, a Diretiva 2011/92 inclui, designadamente, os seguintes considerandos:

«[…]

[…]»

5

Nos termos do artigo 4.o, n.os 1 e 2, desta diretiva:

«1.   Sem prejuízo do disposto no artigo 2.o, n.o 4, os projetos incluídos no anexo I serão submetidos a uma avaliação nos termos dos artigos 5.° a 10.°

2.   Sem prejuízo do disposto no artigo 2.o, n.o 4, os Estados‑Membros determinarão, relativamente aos projetos incluídos no anexo II, se o projeto deve ser submetido a uma avaliação nos termos dos artigos 5.° a 10.° Os Estados‑Membros procedem a essa determinação:

Os Estados‑Membros podem decidir aplicar os dois procedimentos referidos nas alíneas a) e b).»

6

O anexo I, ponto 7, da referida diretiva menciona, nomeadamente, a título dos projetos visados no seu artigo 4.o, n.o 1:

«[…]

7

O anexo I, ponto 24, da Diretiva 2011/92 refere também, a título dos projetos visados no artigo 4.o, n.o 1, desta diretiva:

«Qualquer alteração ou ampliação de projetos incluídos no presente anexo, se essa alteração ou ampliação, em si mesma, corresponder aos eventuais limiares estabelecidos no presente anexo.»

8

O anexo II da referida diretiva, no seu ponto 10, sob a epígrafe «Projetos de infraestruturas», menciona, designadamente, a título dos projetos visados no seu artigo 4.o, n.o 2:

«[…]

[…]»

9

O anexo II, ponto 13, da Diretiva 2011/92 menciona igualmente, a título dos projetos visados no artigo 4.o, n.o 2, desta diretiva:

10

O Acordo Europeu sobre as Grandes Estradas de Tráfego Internacional (AGR), assinado em Genebra, em 15 de novembro de 1975, contém, no seu anexo II, sob a epígrafe «Condições a que devem obedecer as grandes estradas de tráfego internacional», um ponto I. 1, com a seguinte redação:

«As características fundamentais a adotar para a construção ou beneficiação das grandes estradas de tráfego internacional, daqui em diante designadas por ‘estradas internacionais’, constituem objeto das disposições seguintes, que se baseiam em conceitos técnicos atuais de construção rodoviária. Não se aplicam aos aglomerados urbanos. Se estes constituírem um obstáculo ou perigo, deverão ser contornados por variantes.»

Nesse anexo, sob um título II («Classes de estradas internacionais»), figura o ponto II. 3, que contém a seguinte definição:

«Vias expresso:

Estradas reservadas ao tráfego automóvel, acessíveis apenas por nós de ligação ou cruzamentos regulados e onde especialmente é proibido parar ou estacionar.»

11

A Bayerisches Straßen‑ und Wegegesetz (Lei bávara relativa à rede rodoviária), na sua versão publicada em 5 de outubro de 1981, conforme alterada pela Lei de 22 de maio de 2015, dispõe, no seu artigo 37.o, sob a epígrafe «Avaliação de impacto ambiental»:

«Os projetos relativos a estradas nacionais, municipais e locais são objeto de avaliação de impacto ambiental quando

12

Por decisão de 28 de junho de 2013, as autoridades competentes do Freistaat Bayern (Land da Baviera) aprovaram os planos que autorizam o projeto de remodelação de certas partes da estrada municipal n.o 4, no território da cidade de Nuremberga.

13

O projeto de remodelação em causa incide sobre dois troços desta estrada que é composta por duas faixas em cada sentido. No primeiro troço, com uma extensão de 1,8 km, está previsto acrescentar, de um lado, uma terceira faixa e construir painéis de insonorização ao longo de cerca de 1,3 km. No segundo troço, com uma extensão de 2,6 km, está prevista a construção de um túnel rodoviário com cerca de 1,8 km de comprimento, a transformação dos «cruzamentos de nível» existentes em «cruzamentos desnivelados» e a remodelação de uma nova faixa de acesso a partir do centro da cidade de Nuremberga. Os dois troços em causa estão localizados em zona urbana.

14

Cada recorrente no processo principal interpôs um recurso de anulação dessa decisão de 28 de junho de 2013 no Bayerisches Verwaltungsgericht Ansbach (Tribunal Administrativo Bávaro de Ansbach, Alemanha), designadamente com o fundamento de que não tinha sido precedida de uma avaliação de impacto ambiental.

15

Foi negado provimento aos recursos por sentenças de 14 de julho de 2014. Por despachos de 23 de junho de 2015, o Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Administrativo Superior da Baviera, Alemanha) admitiu os recursos das referidas sentenças interpostos pelas recorrentes no processo principal.

16

No âmbito da apreciação deste recurso, o órgão jurisdicional de reenvio questionou‑se sobre a obrigação de submeter o projeto em causa a uma avaliação de impacto ambiental com base no anexo I, ponto 7, alíneas b) e c), da Diretiva 2011/92. Duvida, nomeadamente, da aplicação destas disposições a uma remodelação de um troço com menos de 10 km e interroga‑se sobre se se trata de uma «construção», na aceção dessas disposições.

17

Nestas condições, o Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Administrativo Superior da Baviera) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

18

Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o anexo I, ponto 7, alínea c), da Diretiva 2011/92 deve ser interpretado no sentido de que esta disposição visa um projeto de remodelação de uma estrada que, embora incida sobre um troço com menos de 10 km, como no processo principal, consiste num alargamento ou numa remodelação de uma estrada existente com quatro ou mais faixas.

19

A este respeito, há que salientar que, segundo os considerandos 8 e 9 da Diretiva 2011/92, o legislador da União Europeia pretendeu distinguir entre, por um lado, os projetos que pertencem a determinadas categorias, que têm um impacto significativo no ambiente e que devem em princípio ser sujeitos a uma avaliação sistemática, e, por outro, os pertencentes a outras categorias que não têm necessariamente esse impacto em todos os casos e que devem ser sujeitos a uma avaliação caso os Estados‑Membros considerem que são suscetíveis de ter tal impacto significativo.

20

Em consequência, o artigo 4.o da Diretiva 2011/92 distingue, por um lado, nos termos do seu n.o 1, os projetos, enumerados no anexo I desta diretiva, que os Estados‑Membros devem submeter a uma avaliação de impacto ambiental e, por outro, de acordo com o seu n.o 2, os projetos, enumerados no anexo II da referida diretiva, que os Estados‑Membros determinam se devem ser submetidos a tal avaliação.

21

No anexo I da Diretiva 2011/92, enumera‑se, no ponto 7, alínea b), a construção de autoestradas e vias rápidas e, no ponto 7, alínea c), a construção de novas estradas com quatro ou mais faixas de rodagem, ou a retificação ou o alargamento de estradas já existentes com duas ou menos faixas para quatro ou mais faixas, quando essas novas estradas ou esses segmentos de estrada retificados ou alargados tiverem, pelo menos, 10 km de troço contínuo.

22

Resulta claramente do disposto no anexo I, ponto 7, alínea c), da Diretiva 2011/92 que o legislador da União pretendeu reservar a obrigação de os Estados‑Membros submeterem determinados projetos de remodelação de troços de estrada a uma avaliação sistemática de impacto ambiental, exclusivamente, aos projetos respeitantes a troços de estrada com uma extensão significativa, no caso concreto, de, pelo menos, 10 km.

23

Ainda que o âmbito de aplicação da Diretiva 2011/92, como o da Diretiva 85/337, seja amplo e o seu objeto bastante extenso (v., neste sentido, nomeadamente, acórdãos de 28 de fevereiro de 2008, Abraham e o., C‑2/07, EU:C:2008:133, n.o 32, e de 25 de julho de 2008, Ecologistas en Acción‑CODA,C‑142/07, EU:C:2008:445, n.o 28), uma interpretação teleológica dessa Primeira Diretiva não pode, todavia, afastar‑se da vontade claramente expressa pelo legislador da União (v., neste sentido, acórdão de 17 de março de 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e o., C‑275/09, EU:C:2011:154, n.o 29).

24

Assim, um projeto de remodelação de uma estrada que, como no processo principal, abrange um troço de uma extensão inferior a 10 km não está, pela sua própria natureza, entre os referidos no anexo I, ponto 7, alínea c), da Diretiva 2011/92, ainda que consista num alargamento ou numa remodelação de uma estrada existente com quatro ou mais faixas.

25

No entanto, esta consideração não prejudica a aplicação ao processo principal do disposto no artigo 4.o, n.o 2, e no anexo II da Diretiva 2011/92, sendo caso disso.

26

Tendo em conta o exposto, há que responder à primeira questão que o anexo I, ponto 7, alínea c), da Diretiva 2011/92 não pode ser interpretado no sentido de que esta disposição visa um projeto de remodelação de uma estrada que, embora incida, como no processo principal, sobre um troço com menos de 10 km, consiste num alargamento ou numa remodelação de uma estrada existente com quatro ou mais faixas.

27

Tendo em conta a resposta dada à primeira questão, não há que responder à segunda questão.

28

Com a terceira e sexta questões, que há que analisar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio questiona‑se, em substância, sobre o alcance do conceito de «vias rápidas», cuja construção deve, nos termos do anexo I, ponto 7, alínea b), da Diretiva 2011/92, ser sujeita a uma avaliação de impacto ambiental.

29

O ponto 7, alínea b), do anexo I da Diretiva 2011/92 define as vias rápidas por remissão para a definição das vias expresso contida no AGR, definição essa recordada no n.o 10 do presente acórdão.

30

Em primeiro lugar, há que salientar que o ponto 7, alínea b), do anexo I da Diretiva 2011/92 e a remissão para o AGR estavam redigidos nos mesmos termos na Diretiva 85/337. Para a aplicação desta, o Tribunal de Justiça já declarou que, uma vez que nem todos os Estados‑Membros são partes nesse acordo, a referida remissão tem por objeto a versão deste em vigor no momento da adoção da Diretiva 85/337, ou seja, a de 15 de novembro de 1975 (v., neste sentido, acórdão de 25 de julho de 2008, Ecologistas en Acción‑CODA, C‑142/07, EU:C:2008:445, n.o 30).

31

Uma vez que a Diretiva 2011/92 se limitou a proceder a uma simples codificação da Diretiva 85/337, que nem todos os Estados‑Membros são partes no AGR e que nada permite considerar que o legislador da União, no momento da adoção da Diretiva 2011/92, tenha pretendido referir‑se, através da sua remissão para esse acordo, não à sua versão inicial mas às suas versões alteradas ou revistas, há que continuar a referir‑se ao acordo na sua versão em vigor à data da sua assinatura, isto é, 15 de novembro de 1975.

32

Em segundo lugar, importa recordar que, nos termos da remissão feita pelo anexo I, ponto 7, alínea b), da Diretiva 2011/92 para o AGR, se entende por «via rápida», para efeitos dessa diretiva, uma estrada que corresponde à definição dada por esse acordo. Assim, resulta dos próprios termos desta disposição que, ao referir‑se a essa definição e não às vias que entram no âmbito de aplicação do AGR, esta diretiva visa as vias cujas características técnicas são as contidas nessa definição, e não as que, em aplicação dessa definição, são classificadas de «grandes estradas de tráfego internacional», na aceção do AGR. Assim, enquadra‑se no âmbito de aplicação do anexo I, ponto 7, alínea b), da referida diretiva a construção de uma via com as características técnicas das vias expresso, conforme resultam da definição dada pelo AGR, ainda que essa mesma via não integre a rede das grandes estradas de tráfego internacional.

33

À luz das obrigações impostas pela Diretiva 2011/92, não tem relevância a circunstância de que, segundo o anexo II, ponto I. 1, do AGR, as disposições desse anexo «não se aplicam aos aglomerados urbanos», os quais, «[s]e […] constituírem um obstáculo ou perigo, deverão ser contornados por variantes». Esta restrição do âmbito de aplicação do AGR, por si própria, não põe minimamente em causa a aplicabilidade, a título da Diretiva 2011/92, das características técnicas próprias das vias expresso, conforme definidas nesse acordo.

34

Em terceiro lugar, segundo essa definição, uma via expresso é uma estrada reservada ao tráfego automóvel, acessível apenas por nós de ligação ou cruzamentos regulados, onde é proibido parar ou estacionar. Não resulta desta definição que as vias situadas nas zonas urbanas estejam excluídas a priori. Pelo contrário, deve considerar‑se que, não existindo exclusão explícita das estradas situadas em aglomerações, a expressão «vias rápidas» abrange as vias urbanas que correspondem às características previstas no anexo II do AGR (acórdão de 25 de julho de 2008, Ecologistas en Acción‑CODA, C‑142/07, EU:C:2008:445, n.o 31).

35

Resulta do exposto que há que responder à terceira e sexta questões que o anexo I, ponto 7, alínea b), da Diretiva 2011/92 deve ser interpretado no sentido de que as «vias rápidas», na aceção dessa disposição, são as vias cujas características técnicas são as contidas na definição dada no anexo II, ponto II. 3, do AGR, mesmo que estas vias não integrem a rede das grandes estradas de tráfego internacional regulada por esse acordo ou se situem em zonas urbanas.

36

Com a quarta e quinta questões, que há que analisar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, em substância, sobre o alcance do conceito de «construção», na aceção do anexo I, ponto 7, alínea b), da Diretiva 2011/92.

37

Como salientou o órgão jurisdicional de reenvio, no que se refere ao disposto no anexo I, ponto 7, alíneas b) e c), da Diretiva 85/337, que foi retomado em termos idênticos no anexo I, ponto 7, alíneas b) e c), da Diretiva 2011/92, o Tribunal de Justiça deu‑lhe uma interpretação lata, ao declarar que um projeto de transformação de uma via que seja equivalente, pela sua dimensão e características, a uma construção pode ser considerado uma construção na aceção dessas disposições (v., neste sentido, acórdãos de 25 de julho de 2008, Ecologistas en Acción‑CODA, C‑142/07, EU:C:2008:445, n.o 36, e de 17 de março de 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e o., C‑275/09, EU:C:2011:154, n.o 27).

38

Partindo dessa análise, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta‑se se um projeto de transformação de uma estrada, com uma certa dimensão, mas numa extensão com menos de 10 km e sem alteração significativa do seu traçado, como o do processo principal, pode ser considerado uma «construção», na aceção do anexo I, ponto 7, alínea b), da Diretiva 2011/92.

39

Cumpre salientar que o termo «construção» usado no anexo I, ponto 7, alínea a), da Diretiva 2011/92 não apresenta nenhuma ambiguidade e deve ser entendido no seu sentido habitual, ou seja, como fazendo referência à realização de obras anteriormente inexistentes ou à alteração, em sentido físico, de obras já existentes (v., neste sentido, acórdão de 17 de março de 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e o., C‑275/09, EU:C:2011:154, n.o 26).

40

Não se contesta que esteja abrangido por essa alteração um projeto que prevê a transformação das faixas já existentes através de obras de construção civil de uma certa dimensão, nomeadamente através da escavação de um túnel, ainda que estas sejam executadas no traçado existente da estrada e numa extensão com menos de 10 km.

41

A este respeito, deve constatar‑se que, contrariamente ao disposto no anexo I, ponto 7, alíneas a) e c), da Diretiva 2011/92, o disposto nesse ponto 7, alínea b), não inclui nenhuma referência a uma extensão mínima que as vias referidas devam ter. Além disso, resulta da redação desta última disposição que o legislador da União classificou a construção de autoestradas e vias rápidas na categoria dos projetos sistematicamente sujeitos a uma avaliação de impacto ambiental, sem exigir que a referida construção tenha uma extensão mínima.

42

Aliás, não se pode excluir que a remodelação de uma estrada, mesmo num pequeno troço, seja, apenas pela sua natureza, de uma dimensão tal que tenha um impacto significativo no ambiente. Assim, o conceito de «construção», na aceção do anexo I, ponto 7, alínea b), da Diretiva 2011/92, não implica que o troço de estrada em causa tenha de ter uma determinada extensão. Cabe ao órgão jurisdicional nacional, nas condições recordadas no n.o 37 do presente acórdão, apreciar caso a caso se, atentas todas as suas características, e não apenas a sua extensão, a remodelação da estrada em causa é de uma dimensão tal que deve ser qualificada de «construção», na aceção dessa diretiva.

43

Por conseguinte, há que responder à quarta e quinta questões que o conceito de «construção», na aceção do anexo I, ponto 7, alínea b), da Diretiva 2011/92, deve ser interpretado no sentido de que visa a execução de obras anteriormente inexistentes ou a alteração, em sentido físico, de obras já existentes. Para apreciar se essa alteração pode ser considerada equivalente, pela sua dimensão e modalidades, a tal construção, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio ter em consideração todas as características da obra em causa e não apenas a sua extensão ou a manutenção do seu traçado inicial.

44

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Sexta Secção) declara: