1.

Com muita regularidade, surgem conflitos ao nível da União sobre se a União Europeia pode agir sozinha nas instâncias internacionais ou apenas conjuntamente com os Estados‑Membros, a fim de participar nos respetivos debates e processo decisório. A controvérsia alastra à questão de saber em que base jurídica se deve apoiar a ação externa da União de acordo com os seus Tratados fundamentais.

2.

Estas questões de competência são questões de poder debatidas apaixonadamente há décadas. Trata‑se, por um lado, da questão de saber quão complexo deve ser o processo decisório interno por parte da União e, por outro, quem, do lado da União, pode sentar‑se à mesa das negociações no plano internacional. Desde a entrada em vigor do Tratado de Lisboa as posições a este respeito parecem endurecer consideravelmente.

3.

No caso vertente, trata‑se de medidas de proteção dos mares na Antártida, em especial da criação de várias áreas marinhas protegidas (AMP), como as que são discutidas há alguns anos na reunião anual da Comissão para a Conservação da Fauna e da Flora Marinhas da Antártida (CCAMLR).

4.

Quanto ao fundo da questão, a Comissão Europeia, o Conselho da União Europeia e os Estados‑Membros estão de acordo em contribuir ativamente para a proteção dos mares na Antártida. Do ponto de vista formal, no entanto, o Conselho e os Estados‑Membros insistem em que as medidas de proteção dos mares devem ser enquadradas na política do ambiente e, portanto, no domínio das competências partilhadas [artigo 4.o, n.o 2, alínea e), TFUE], pelo que, na sua opinião, é indispensável a ação comum da União e dos Estados‑Membros na cena internacional. Pelo contrário, a Comissão entende que se trata de uma medida de conservação dos recursos biológicos do mar, no âmbito da política comum das pescas [artigo 3.o, n.o 1, alínea d), TFUE], que é abrangida pela competência exclusiva da União e, assim, não admite nenhuma ação externa dos Estados‑Membros ao lado das instituições da União. Além disso, discute‑se se terá sido atribuída à União uma competência externa implícita exclusiva neste domínio à luz da doutrina AETR ( 2 ) (artigo 3.o, n.o 2, TFUE), e em que medida a política de investigação, que é abrangida pela competência complementar da União (artigo 4.o, n.o 3, TFUE), tem influência no caso vertente.

5.

Em concreto, a Comissão contesta neste caso duas decisões tomadas no Conselho sobre a ação da União em relação à 34.a e 35.a reuniões anuais da CCAMLR nos anos de 2015 e 2016 (a seguir «decisões impugnadas»).

6.

O acórdão do Tribunal de Justiça nestes dois processos constituirá mais um contributo para o complexo quadro geral da competência externa da União e dos seus Estados‑Membros, tal como o desenhou o Tratado de Lisboa. Em especial, o presente processo fornece uma oportunidade para esclarecer se a existência de uma competência partilhada entre a União e os seus Estados‑Membros torna obrigatoriamente necessária uma ação comum («mista») da União e dos seus Estados‑Membros nas instâncias internacionais ou se a União também pode, ou até, deve agir sozinha no plano externo. No processo C‑626/16 há ainda que discutir previamente em que circunstâncias as decisões do COREPER constituem atos recorríveis na aceção do artigo 263.o TFUE. No processo relativo ao Acordo de Parceria com o Cazaquistão (C‑244/17), no qual apresento também hoje as minhas conclusões, estão em causa questões totalmente diferentes relativas às maiorias exigidas para as decisões do Conselho no que respeita a determinadas decisões em matéria de política externa e de segurança comum.

7.

O quadro do direito da União neste caso é determinado, em primeiro lugar, pelos artigos 2.o, 3.o e 4.o TFUE e pelos artigos 4.o, n.o 1, e 5.o, n.o 2, TUE. A par destas disposições, também são relevantes os artigos 191.o e 192.o TFUE. Além disso, devem mencionar‑se as disposições fundamentais da política comum das pescas, tal como constam do Regulamento (UE) n.o 1380/2013 ( 5 ).

8.

No artigo 1.o do Regulamento n.o 1380/2013 é definido o âmbito de aplicação da política comum das pescas:

«1.   A política comum das pescas abrange:

[…]

2.   A política comum das pescas abrange as atividades referidas no n.o 1 exercidas:

[…]

9.

Os objetivos da política comum das pescas são descritos no artigo 2.o do Regulamento n.o 1380/2013 do modo seguinte:

«1.   A política comum das pescas garante que as atividades da pesca e da aquicultura sejam ambientalmente sustentáveis a longo prazo […]

2.   A política comum das pescas aplica a abordagem de precaução à gestão das pescas e visa assegurar que os recursos biológicos marinhos vivos sejam explorados de forma a restabelecer e manter as populações das espécies exploradas acima dos níveis que possam gerar o rendimento máximo sustentável.

[…]

3.   A política comum das pescas aplica a abordagem ecossistémica à gestão das pescas a fim de assegurar que os impactos negativos das atividades de pesca no ecossistema marinho sejam reduzidos ao mínimo, e procura assegurar que as atividades da pesca e da aquicultura evitem degradar o ambiente marinho.

[…]

5.   A política comum das pescas deve, nomeadamente:

[…]

10.

Quanto aos objetivos da política externa das pescas da União, o artigo 28.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1380/2013 dispõe:

«Para assegurar a exploração, gestão e conservação sustentáveis dos recursos biológicos marinhos e do meio marinho, a União conduz as suas relações externas no domínio da pesca em conformidade com as obrigações internacionais e os objetivos estratégicos, bem como com os objetivos e princípios estabelecidos nos artigos 2.o e 3.o»

11.

Do direito internacional, são relevantes as disposições da Convenção de Camberra; a par destas, há que referir o Tratado da Antártida.

12.

A Convenção sobre a Conservação da Fauna e da Flora Marinhas da Antártida ( 6 ) (Convenção de Camberra) foi assinada em 20 de maio de 1980 em Camberra (Austrália) e entrou em vigor em 7 de abril de 1982. A União Europeia e doze dos seus Estados‑Membros ( 7 ), além de 23 outros Estados terceiros, são partes na Convenção.

13.

O artigo I da Convenção de Camberra prevê:

«1.   A presente Convenção aplica‑se aos recursos marinhos vivos da zona situada a sul de 60.o de latitude sul e aos recursos marinhos vivos da zona compreendida entre esta latitude e a convergência antártica que fazem parte do ecossistema marinho antártico […]

2.   A expressão “recursos marinhos vivos da Antártida” designa as populações de peixes de barbatanas, de moluscos, de crustáceos e de quaisquer outras espécies de organismos vivos incluindo os pássaros que se encontrem a sul da convergência antártica.

3.   A expressão «ecossistema marinho antártico» designa a conjunto das relações destes recursos marinhos vivos da Antártida entre eles e com o seu meio físico.

[…]»

14.

O artigo II da Convenção de Camberra dispõe:

«1.   A presente Convenção tem por objetivo a conservação dos recursos marinhos vivos da Antártida.

2.   Para efeitos do disposto na presente Convenção, o termo «conservação» abrange a noção de utilização racional.

3.   Na zona de aplicação da Convenção as capturas e as atividades conexas far‑se‑ão em conformidade com as disposições da Convenção e com os princípios de conservação seguintes:

[…]»

15.

No artigo III, a Convenção de Camberra regula as suas relações com o Tratado sobre a Antártida:

«As Partes Contratantes, quer sejam ou não Partes no Tratado sobre a Antártida, acordam em não levar a efeito na zona do Tratado sobre a Antártida atividades que sejam contra os princípios e os objetivos deste Tratado...»

16.

Além disso, o artigo V da Convenção de Camberra determina:

«1.   As Partes Contratantes que não sejam Partes no Tratado sobre a Antártida reconhecem as obrigações e as responsabilidades especiais das Partes Consultivas no Tratado sobre a Antártida quanto à proteção e à preservação do ambiente na zona deste Tratado.

2.   As Partes Contratantes que não sejam Partes no Tratado sobre a Antártida acordam em aplicar nas suas catividades na zona abrangida por este Tratado, se for caso disso e em tempo oportuno, as medidas acordadas para a proteção da fauna e da flora da Antártida e as outras medidas que tenham sido recomendadas pelas Partes Consultivas no exercício das suas responsabilidades quanto à proteção do ambiente antártico contra qualquer forma de ingerência humana nociva.

[…]»

17.

Pelo artigo VII da Convenção de Camberra é estabelecida a Comissão para a Conservação da Fauna e da Flora Marinhas da Antártida (CCAMLR), à qual, entre outras, é atribuída pelo artigo IX da Convenção a seguinte função:

«1.   A Comissão tem por função pôr em prática os objetivos e os princípios definidos no artigo II. Para o efeito: […]

[…]

2.   As medidas de conservação referidas na alínea f) do no 1 incidirão sobre:

[…]

[…]»

18.

Além da União Europeia, oito dos seus Estados‑Membros são atualmente membros da CCAMLR ( 8 ).

19.

O Tratado da Antártida foi assinado em 1 de dezembro de 1959 em Washington, D. C. (Estados Unidos da América). Três Estados‑Membros da União Europeia têm o estatuto de partes contratantes como signatários do Tratado ( 9 ). Nove outros Estados‑Membros da União têm o estatuto de partes consultivas ( 10 ) e oito têm o estatuto de partes não consultivas ( 11 ).

20.

Nos termos do artigo IX, n.o 1, do Tratado da Antártida:

«Os representantes das Partes Contratantes designados no preâmbulo do presente Tratado reunir‑se‑ão […] a intervalos e em locais apropriados, para efeitos de intercâmbio de informação, consulta mútua sobre assuntos de interesse comum relacionados com a Antártida, e de elaboração, análise e recomendação aos seus Governos, de medidas em prol dos princípios e dos objetivos do Tratado, incluindo medidas relativas a:

[…]

21.

No artigo VI do Tratado da Antártida, o seu âmbito de aplicação territorial é definido do modo seguinte:

«As disposições do presente Tratado são aplicáveis à zona a sul do paralelo a 60.o de latitude sul, incluindo todas as plataformas de gelo […]»

22.

A CCAMLR propôs‑se como objetivo a criação de uma rede de áreas marinhas protegidas no território da Antártida. Este objetivo é expressamente apoiado pela União Europeia.

23.

Neste contexto, o Conselho, a fim de preparar a cooperação da União nas futuras reuniões anuais da CCAMLR, estabeleceu no ano de 2014, com base no artigo 218.o, n.o 9, TFUE, uma «posição plurianual», na qual foi designadamente criado um «procedimento facilitado» de tomada de decisões do Conselho sobre a posição a adotar pela União no âmbito da CCAMLR relativamente a questões no domínio da política comum das pescas ( 12 ). Segundo essa decisão, os serviços da Comissão apresentam antes de cada reunião anual da CCAMLR às instâncias preparatórias do Conselho os documentos relevantes. Na prática, os serviços da Comissão transmitem estes documentos ao grupo de trabalho «Pescas» do Conselho ou ao COREPER.

24.

Em 31 de agosto de 2015, os serviços da Comissão apresentaram ao grupo de trabalho «Pescas» do Conselho, aplicando o procedimento facilitado, um documento informal (designado «Non‑Paper»), ao qual estava anexado um projeto de «documento de reflexão relativo a uma futura proposta de criação de uma área marinha protegida no mar de Weddell» ( 13 ).

25.

Os serviços da Comissão propuseram que este documento de reflexão fosse apresentado à CCAMLR (mais precisamente: ao Comité Científico da CCAMLR ( 14 )), apenas em nome da União, porque, na sua opinião, devia enquadrar‑se na política comum das pescas.

26.

Na sua reunião de 5 de setembro de 2015, o grupo de trabalho do Conselho aprovou o conteúdo do documento de reflexão, mas enquadrou‑o na política do ambiente e, por isso, entendeu necessário que este documento fosse apresentado ao Comité Científico da CCAMLR em nome da União e dos seus Estados‑Membros. O assunto foi transmitido ao COREPER.

27.

O COREPER discutiu o assunto na sua reunião de 11 de setembro de 2015. Depois de uma troca de opiniões, o presidente do COREPER concluiu que havia consenso sobre o conteúdo do documento de reflexão e que este devia ser apresentado à CCAMLR por ocasião da sua 34.a reunião anual de 2015. Além disso, concluiu que tinha sido decidido que o documento de reflexão devia ser apresentado à CCAMLR em nome da União e dos seus Estados‑Membros.

28.

A Comissão protestou contra esta última exigência numa declaração para a ata. Embora se tenha declarado disposta a apresentar o documento de reflexão à CCAMLR em nome da União e dos seus Estados‑Membros, como foi decidido pelo COREPER, reservou‑se, porém, o direito de recorrer à via contenciosa.

29.

Em 30 de agosto de 2016, os serviços da Comissão apresentaram ao grupo de trabalho «Pescas» do Conselho, aplicando mais uma vez o procedimento facilitado, um documento informal («Non‑Paper»). Este documento foi completado em 6 de setembro de 2016 com quatro projetos de propostas de criação ou de apoio à criação de áreas marinhas protegidas na Antártida, a saber, a AMP do mar de Weddell já discutida em 2015 ( 15 ), mais uma AMP no mar de Ross ( 16 ), uma área marinha protegida no Antártico Este e finalmente um conjunto de áreas especiais para estudo do recuo dos glaciares ( 17 ).

30.

Os serviços da Comissão propuseram que estes documentos fossem apresentados à CCAMLR apenas em nome da União, porque, na sua opinião, se deviam enquadrar na política comum das pescas. Para assegurar o cumprimento dos prazos aplicáveis à apresentação de propostas às reuniões anuais da CCAMLR, a Comissão apresentou simultaneamente os referidos documentos também no Secretariado da CCAMLR, e fê‑lo apenas em nome da União.

31.

Nas suas reuniões de 15 e 22 de setembro de 2016, o grupo de trabalho do Conselho debateu o conteúdo do documento de reflexão bem como as quatro propostas, tendo aprovado o respetivo conteúdo em 22 de setembro de 2016, mas enquadrou‑as na política do ambiente e, por isso, entendeu necessário que as mesmas fossem apresentadas à CCAMLR em nome da União e dos seus Estados‑Membros. Além disso, o grupo de trabalho considerou que, neste caso, não podia ser aplicado o procedimento facilitado, porque este está limitado, pelo seu objeto, às questões de política comum das pescas. O assunto foi seguidamente apresentado, em primeiro lugar, ao COREPER e depois ao Conselho.

32.

Em 10 de outubro de 2016, o Conselho aprovou, na sua 3487.a reunião, no Luxemburgo, a intenção da Comissão de apresentar o documento de reflexão e as quatro propostas em nome da União à CCAMLR. Decidiu, além disso, que dos documentos resulta a posição que deve ser assumida pela União na 35.a reunião anual da CCAMLR.

33.

Numa declaração que ditou para a ata, a Comissão insistiu no facto de os referidos documentos respeitarem ao domínio das competências exclusivas da União em matéria de conservação dos recursos biológicos do mar. Embora tenha manifestado a sua disponibilidade para clarificar perante o Secretariado da CCAMLR que se devia considerar que aqueles documentos foram apresentados em nome da União e dos seus Estados‑Membros ( 18 ), reservou‑se, porém, expressamente o direito de recorrer à via contenciosa.

34.

Na sua 35.a reunião anual de 2016, a CCAMLR decidiu então abordar duas das propostas apresentadas ou apoiadas pela União, a saber, criar uma área marinha protegida no mar de Ross e várias áreas especiais de estudo. Além disso, decidiu continuar a reflexão sobre as restantes duas propostas da União — inclusivamente sobre a eventual criação de uma área marinha protegida no mar de Weddell.

35.

O Tribunal de Justiça tem agora de conhecer, nos processos C‑626/15 e C‑659/16, de dois recursos de anulação nos termos do artigo 263.o, segundo parágrafo, TFUE, nos quais se confrontam a Comissão e o Conselho. O Conselho é aqui apoiado por vários Estados‑Membros.

36.

No processo C‑626/15, a Comissão, por petição apresentada em 23 de novembro de 2015, interpôs recurso de anulação da decisão de 2015.

37.

Nos termos do artigo 131.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, o presidente do Tribunal de Justiça admitiu a República Federal da Alemanha, a República Helénica, o Reino de Espanha, a República Francesa, o Reino dos Países Baixos, a República Portuguesa, a República da Finlândia, o Reino da Suécia e o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte como intervenientes no presente processo em apoio da posição do Conselho.

38.

No processo C‑626/15, a Comissão pede:

39.

Por seu turno, o Conselho, com o apoio dos nove intervenientes, pede:

40.

No processo C‑659/16, a Comissão, por petição apresentada em 20 de dezembro de 2016, interpôs recurso de anulação da decisão de 2016.

41.

Nos termos do artigo 131.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, o presidente do Tribunal de Justiça admitiu o Reino da Bélgica, a República Federal da Alemanha, o Reino de Espanha, a República Francesa, o Grão‑Ducado do Luxemburgo, o Reino dos Países Baixos, a República Portuguesa, a República da Finlândia, o Reino da Suécia e o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte como intervenientes no presente processo em apoio da posição do Conselho.

42.

No processo C‑659/16, a Comissão pede:

43.

Por seu turno, o Conselho, com o apoio dos dez intervenientes, pede que o Tribunal de Justiça se digne:

44.

Decorreu no Tribunal de Justiça a fase escrita dos debates relativamente aos dois recursos interpostos pela Comissão. Em 10 de janeiro de 2017, o presidente do Tribunal de Justiça autorizou que o Conselho apresentasse novos elementos de prova no processo C‑626/15. Por decisão de 10 de fevereiro de 2017, o presidente suspendeu a instância no processo C‑626/15 até ao encerramento da fase escrita no processo C‑659/16. Além disso, por decisão da mesma data, o presidente apensou os dois processos C‑626/15 e C‑659/16 para tramitação conjunta da fase oral e do acórdão.

45.

A audiência conjunta, na qual participaram a Comissão, o Conselho e os intervenientes que o apoiam, com exceção do Reino da Bélgica, do Grão‑Ducado do Luxemburgo, do Reino dos Países Baixos e da República da Finlândia, realizou‑se em 13 de março de 2018.

46.

Na sequência de um pedido apresentado pelo Conselho no processo C‑626/15, o Tribunal de Justiça reúne como grande Secção nesse processo, nos termos do artigo 16.o, n.o 3, do seu Estatuto. Nos termos do artigo 29.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, o Tribunal de Justiça decidiu atribuir os processos apensos C‑626/15 e C‑659/16 à mesma formação de julgamento.

47.

No processo C‑626/15, a questão da admissibilidade do recurso da Comissão ocupa um espaço significativo. Diferentemente do que acontece no processo C‑659/16, o Conselho e muitos dos intervenientes que apoiam a sua posição contestam veementemente que a decisão de 2015 impugnada pela Comissão no processo C‑626/15 possa ser objeto de recurso de anulação nos termos do artigo 263.o TFUE. Apoiam‑se, para o efeito, principalmente em dois argumentos: em primeiro lugar, trata‑se de uma simples decisão do COREPER, e não de uma decisão do Conselho. E, em segundo lugar, esta decisão não produz, em si mesma, efeitos jurídicos vinculativos.

48.

Não há dúvida de que o COREPER, em si mesmo, não é uma instituição da União a que o Tratado tenha atribuído competências próprias, sendo antes um órgão auxiliar do Conselho que desempenha, para este último, tarefas de preparação e de execução ( 22 ) (artigo 240.o, n.o 1, primeiro período, TFUE).

49.

O facto de o COREPER só poder adotar certas decisões de natureza processual (artigo 240.o, n.o 1, segundo período, TFUE e artigo 19.o, n.o 7, do Regulamento Interno do Conselho) e, por outro lado, não estar habilitado a exercer o poder decisório que, nos termos do Tratado, pertence ao Conselho ( 23 ), não subtrai de modo nenhum os seus atos à fiscalização pelos órgãos jurisdicionais da União. Pelo contrário, aos atos do COREPER devem ser imputados ao Conselho. Se o COREPER agir ilegalmente, o Conselho tem de responder diretamente por isso perante os órgãos jurisdicionais da União. Este ponto de vista é sustentado pela ideia da tutela jurídica alargada e da fiscalização jurisdicional plena de todos os atos dos órgãos, instituições e outros serviços da União, que tem como base o artigo 263.o TFUE.

50.

Muitas vezes, há reconhecidamente um ato jurídico separado do Conselho que apenas foi preparado pelo COREPER. Nesse caso, o controlo jurisdicional refere‑se a este ato jurídico do Conselho e os atos preparatórios do COREPER não são recorríveis judicialmente em si mesmos.

51.

Porém, há casos em que, excecionalmente, só age o COREPER, ao passo que o Conselho, ao nível dos Ministros, não pratica qualquer ato. Nesses casos, através da atuação do COREPER já se conclui o respetivo procedimento ( 24 ), e a posição do Conselho como instituição da União fica definitivamente determinada através desta atuação do COREPER ( 25 ). Foi o que aconteceu nos procedimentos do ano de 2015 que estão na base do processo C‑626/15. Por conseguinte, a decisão de 2015, como ato jurídico que deve ser atribuído ao Conselho, deve ser suscetível de fiscalização jurisdicional pelo juiz da União.

52.

Resulta de jurisprudência constante que são considerados «atos impugnáveis», na aceção do artigo 263.o TFUE, todas as disposições adotadas pelas instituições, qualquer que seja a sua forma, que visem produzir efeitos jurídicos vinculativos ( 26 ).

53.

Para determinar se o ato impugnado produz tais efeitos jurídicos (ou se destina a produzi‑los), há que atender à sua essência ( 27 ) que deve ser apreciada em função de critérios objetivos. Entre estes critérios está em primeiro lugar o seu conteúdo, mas deve também ter‑se em conta o contexto da sua adoção, bem como os poderes da instituição autora ( 28 ). A intenção dos seus autores também é relevante ( 29 ), desde que a mesma se possa apreender objetivamente.

54.

Diferentemente do que parece defender o Conselho, não se trata de saber nessa apreciação se o documento de reflexão transmitido à CCAMLR é, em si mesmo, impugnável. Pelo contrário, o que há que averiguar é se a decisão de 2015 elaborada pelo COREPER de transmitir o documento de reflexão à CCAMLR em nome da União e dos seus Estados‑Membros produz efeitos jurídicos vinculativos e pode ser qualificada como ato impugnável na aceção do artigo 263.o TFUE.

55.

No que respeita em primeiro lugar ao conteúdo da decisão de 2015, esta dispõe que o documento de reflexão para a criação de uma área marinha protegida no mar de Weddell é apresentada à CCAMLR em nome da União e dos seus Estados‑Membros em conjunto e não apenas em nome da União. Esta conclusão é um forte indício de que a decisão de 2015 produziu efeitos jurídicos, uma vez que limitou as opções da Comissão relativamente à conduta a adotar na 34.a reunião anual da CCAMLR do ano de 2015. Em especial, esta decisão impedia a Comissão de fazer uso da sua competência de representação externa da União (artigo 17.o n.o 1, sexto período, TUE) de outro modo que não fosse a ação internacional conjunta com os representantes dos Estados‑Membros.

56.

Em seguida, no que respeita ao contexto em que se insere a decisão de 2015, há que referir a posição plurianual que o Conselho adotou no ano de 2014 ( 30 ). Nesta posição atribui‑se expressamente às «instâncias preparatórias do Conselho» uma competência de apreciação e decisão destinada a determinar, através de um «procedimento facilitado», a posição da União para concretizar as questões a debater nas reuniões anuais da CCAMLR. O documento de reflexão que é objeto do litígio no processo C‑626/15 foi apresentado ao COREPER especificamente no quadro deste procedimento facilitado. Esta circunstância também sustenta a consideração de que a decisão de 2015 produziu efeitos jurídicos vinculativos.

57.

O mesmo raciocínio se aplica finalmente à intenção dos autores: é pacífico entre as partes que o COREPER pretendia determinar neste caso, com a sua decisão de 2015, como deveriam agir em concreto os representantes da União na cena internacional no quadro da 34.a reunião anual da CCAMLR.

58.

Neste contexto, deve considerar‑se que a decisão de 2015 se destinava a produzir e produziu efetivamente efeitos jurídicos.

59.

O Conselho e um dos intervenientes que o apoiam procuram, essencialmente com base em dois argumentos, contrariar a admissão da existência de um ato jurídico recorrível no processo C‑626/15.

60.

Em primeiro lugar, estas partes no processo alegam que, nos termos do artigo 16.o, n.o 1, segundo período, TUE, o Conselho exerce a função de definição da política da União também e precisamente no que respeita à sua ação externa e à representação externa da União a assegurar pela Comissão, nos termos do artigo 17.o, n.o 1, sexto período, TUE ( 31 ).

61.

Esta alegação está, no entanto, votada ao fracasso. Com efeito, a existência de competência do Conselho nos termos do artigo 16.o, n.o 1, segundo período, TUE — completamente incontestada — não exclui de modo nenhum que as disposições relativas à ação externa da União tomadas pelo Conselho ao abrigo deste artigo produzam efeitos jurídicos e sejam recorríveis para os órgãos jurisdicionais da União. Muito pelo contrário, é evidente que tais disposições conferem efeitos jurídicos a cada uma das decisões aqui em causa e tornam‑nas num ato recorrível nos termos do artigo 263.o TFUE.

62.

Em segundo lugar, o Conselho e alguns Estados‑Membros alegam que a decisão de 2015 não produz efeitos jurídicos, porque nela não foi definida nenhuma posição da União na aceção do artigo 218.o, n.o 9, TFUE. Fundamentam a sua opinião com o facto de que, na 34.a reunião anual da CCAMLR, ainda não estava pendente nenhum procedimento decisório formal relativo a uma área marinha protegida no mar de Weddell, mas apenas se devia apresentar à CCAMLR o documento de reflexão controvertido para preparação de um eventual procedimento decisório futuro.

63.

Também esta alegação não convence, por duas razões.

64.

Por um lado, o artigo 218.o, n.o 9, TFUE deve ser interpretado extensivamente ( 32 ). Uma posição da União na aceção desta disposição não deve, de modo algum, ser definida apenas quando numa instância internacional está iminente um processo decisório concreto diretamente conducente a um ato que produz efeitos jurídicos, mas também quando a União pretende promover ou participar, no seio desta instância internacional, num debate que provavelmente pode levar à adoção de um ato que produz efeitos jurídicos ( 33 ). De facto, o objetivo do artigo 218.o, n.o 9, TFUE é garantir que a União, em todo o processo de tomada de decisões da instância internacional em causa, fala a uma só voz e que as suas contribuições no quadro deste processo são autorizadas pelas suas instituições competentes.

65.

Por outro lado, o Conselho pode considerar desejável definir uma posição comum da União para agir no seio de uma instância internacional mesmo fora dos domínios regulados pelo artigo 218.o, n.o 9, TFUE, por assim dizer, facultativamente. Se o fizer, esta posição é vinculativa e exige às outras instituições da União (artigo 13.o, n.o 2, segundo período, TUE) tal como aos Estados‑Membros uma cooperação leal (artigo 4.o, n.o 3, TUE e artigo 191.o, n.o 4, primeiro período, TFUE).

66.

Por isso, mesmo que não se entenda a decisão de 2015 como a definição vinculativa de uma posição da União nos termos do artigo 218.o, n.o 9, TFUE, mas apenas como uma definição livre de uma posição comum fora do âmbito de aplicação do artigo 218.o, n.o 9, TFUE com vista ao início de um debate no seio de uma instância internacional, não se podem negar os efeitos jurídicos relevantes desta decisão. Esta conclusão é tanto mais válida quanto, com a apresentação comum dos documentos de reflexão pela União e pelos seus Estados‑Membros, se suscitou na CCAMLR e nos outros Estados Partes da Convenção de Camberra a impressão de que a possível criação de uma área marinha protegida no mar de Weddell não cabe na competência exclusiva da União, ou de que a União não pode, em todo o caso, pronunciar‑se sozinha sobre esta matéria. Isto basta para se reconhecerem efeitos jurídicos na aceção do artigo 263.o TFUE ( 34 ).

67.

Em conclusão, a decisão de 2015 constitui, assim, um ato recorrível na aceção do artigo 263.o TFUE. Por conseguinte, o recurso da Comissão no processo C‑626/15 é admissível.

68.

Os dois recursos nos processos C‑626/15 e C‑659/16 são fundados, na medida em que se prove que o Conselho, nas decisões impugnadas de 2015 e 2016, exortou irregularmente a Comissão a submeter à CCAMLR os documentos e posições em causa, relativos à área marinha protegida prevista, em nome da União e dos seus Estados‑Membros. Assim, noutros termos, há que esclarecer se a União também podia participar nas discussões e no processo decisório da CCAMLR sozinha e em seu próprio nome — ou seja, sem a participação dos seus Estados‑Membros — tal como a Comissão havia proposto.

69.

A Comissão acusa o Conselho de ter violado o poder de ação exclusivo da União na cena internacional, pelo facto de ter insistido numa ação conjunta da União e dos seus Estados‑Membros. A este respeito, a Comissão invoca, quer no processo C‑626/15 quer no processo C‑659/16, respetivamente, dois fundamentos. Por um lado, alega que o Conselho desrespeitou a competência exclusiva da União em matéria de conservação dos recursos marinhos biológicos no quadro da política comum das pescas, nos termos do artigo 3.o, n.o 1, alínea d), TFUE (primeiro fundamento), e, por outro, alega que o Conselho não respeitou a existência de uma competência exclusiva da União nos termos do artigo 3.o, n.o 2, terceira alternativa, TFUE, dado o risco de serem afetadas regras comuns ou de ser alterado o alcance das mesmas (doutrina AETR, segundo fundamento).

70.

O destino dos dois fundamentos depende finalmente da questão de saber qual era a base jurídica material pertinente das decisões de 2015 e de 2016 e se esta base jurídica permite ou até impõe a ação exclusiva da União no quadro da CCAMLR. Segundo o princípio da atribuição na delimitação das competências da União (artigo 5.o, n.o 1, primeiro período, e n.o 2, TUE, conjugado com o artigo 4.o, n.o 1, TUE) é necessária essa base jurídica tanto para a ação interna como para a ação internacional da União ( 35 ). A escolha da base jurídica adequada reveste uma importância de natureza constitucional ( 36 ).

71.

Com o seu primeiro fundamento, a Comissão alega, no essencial, que só a União tinha competência no que respeita aos documentos a apresentar à CCAMLR e às questões a debater nas suas reuniões anuais de 2015 e 2016 relativas às áreas marinhas protegidas previstas, porque estas tinham globalmente como objeto a conservação dos recursos marinhos biológicos no quadro da política comum das pescas e, por isso, estavam abrangidas pela competência exclusiva da União, nos termos do artigo 3.o, n.o 1, alínea d), TFUE.

72.

De facto, no âmbito da política comum das pescas estão previstas medidas de conservação dos recursos biológicos marinhos (artigo 1.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1380/2013). Tais medidas de conservação não devem limitar‑se necessariamente às águas da União, podendo também aplicar‑se, como parte da política externa de pescas, fora destas águas, na medida em que se refiram às atividades de navios de pesca da União ou de cidadãos dos Estados‑Membros (artigo 1.o, n.o 2, alíneas c) e d), bem como artigo 28.o do Regulamento n.o 1380/2013) ( 37 ).

73.

No entanto, a política comum das pescas não é, de modo nenhum, a única referência imaginável das medidas da União para a conservação dos recursos biológicos marinhos. É certo que, historicamente, foi frequentemente considerada sedes materiae para as medidas de conservação a tomar a nível europeu ( 38 ). No entanto, como mostra uma leitura superficial do artigo 3.o, n.o 1, alínea d), TFUE ( 39 ), os Tratados fazem hoje uma distinção expressa entre medidas de conservação dos recursos biológicos marinhos que se encontram no âmbito da política comum das pescas e medidas de conservação dos recursos biológicos marinhos que se encontram no âmbito de outras políticas da União.

74.

Não surpreende, pois, que o Conselho e os intervenientes que o apoiam, sustentem, neste contexto, que as áreas marinhas protegidas previstas no âmbito da CCAMLR, por exemplo, não dizem respeito à política comum das pescas, mas antes à política do ambiente e eventualmente ao domínio da investigação, nos quais as competências entre a União e os Estados‑Membros são partilhadas (artigo 4.o, n.o 1, conjugado com o n.o 2, alínea e), e n.o 3, TFUE).

75.

Ambas as partes apresentam os seus respetivos argumentos com espantosa vivacidade. O Conselho e alguns dos intervenientes que o apoiam afirmam subliminarmente que a Comissão pretende, de todos os modos possíveis, impedir a ação internacional dos Estados‑Membros, ao passo que a Comissão sugere que o Conselho procura compulsivamente bases jurídicas que sempre possibilitaram a ação conjunta dos Estados‑Membros ao lado da União.

76.

A este respeito, permito‑me referir que a escolha da base jurídica deve fundar‑se em elementos objetivos suscetíveis de fiscalização jurisdicional, entre os quais figuram a finalidade e o conteúdo da decisão impugnada ( 40 ), mas também o contexto em que esta decisão se insere ( 41 ).

77.

Em contrapartida, a avaliação subjetiva e as intenções políticas gerais dos intervenientes são irrelevantes na escolha da base jurídica ( 42 ). Se o Conselho, ao escolher a base jurídica de um ato da União no domínio da ação externa, tivesse como objetivo impedir a ação exclusiva da União e possibilitar aos Estados‑Membros a sua participação ao lado da União, isso poderia até constituir um desvio de poder na aceção do artigo 263.o, segundo parágrafo, TFUE.

78.

Tão pouco é pertinente a base jurídica adotada para outros atos da União que se revistam, eventualmente, de características semelhantes ou que estejam estreitamente relacionados com as decisões impugnadas ( 43 ) (a título de exemplo, a aprovação da Convenção de Camberra em nome da Comunidade Económica Europeia e a participação da Comunidade ou da União em decisões anteriores da CCAMLR). Em conformidade com jurisprudência constante, uma simples prática do Conselho não é suscetível de derrogar regras do Tratado e não pode, por conseguinte, criar um precedente vinculativo para as instituições da União ( 44 ).

79.

O caso vertente mostra com particular elasticidade que o plano de criação de áreas marinhas protegidas na Antártida apresenta uma relação quer com a conservação dos recursos biológicos marinhos no quadro da política comum das pescas quer com os domínios do ambiente e da investigação regulados no TFUE. Com efeito, por um lado, as áreas marinhas protegidas previstas no âmbito da CCAMLR destinam‑se à conservação e investigação dos recursos marinhos vivos da Antártida (artigo II, n.o 1, da Convenção de Camberra), ou seja, a um objetivo de política do ambiente e eventualmente a um objetivo de política de investigação, e, por outro, devem possibilitar a utilização racional destes recursos (artigo II, n.o 2, da Convenção de Camberra), ou seja, em especial, uma pesca sustentável.

80.

Teoricamente, em consequência da sua cooperação na criação das áreas marinhas protegidas previstas, a União dispunha tanto das suas competências no quadro da política do ambiente (Título XX TFUE ( 45 )) e eventualmente no quadro da política de investigação (Título XIX TFUE), como da competência para conservação dos recursos biológicos do mar no âmbito da política comum das pescas (Título III TFUE), devendo a última competência, por sua vez, ser exercida, em conformidade com a cláusula transversal constante do artigo 11.o TFUE, tomando devidamente em conta as exigências em matéria de proteção do ambiente e seguindo uma abordagem ecossistémica (artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1380/2013).

81.

Numa tal situação de facto, na qual se devem considerar várias bases jurídicas, e à luz da jurisprudência consagrada elaborada tanto a propósito da ação interna como da ação externa da União, há que proceder a uma ponderação dos seus elementos preponderantes. Se, por exemplo, um ato jurídico — como no caso vertente — prossegue duas finalidades ou tem duas componentes, e se uma destas for identificável como principal ou preponderante, ao passo que a outra apenas é acessória, o ato deve assentar numa única base jurídica, a saber, a exigida pela finalidade ou pela componente principal ou preponderante. Só muito excecionalmente, quando se provar que o ato prossegue vários objetivos que se encontram ligados de forma indissociável, sem que um seja secundário e indireto em relação ao outro, é que esse ato deve ser fundado nas diferentes bases jurídicas correspondentes ( 46 ).

82.

Tal como já afirmei noutro local ( 47 ), a referida ponderação dos componentes preponderantes numa delimitação vertical das competências não pode levar a uma extensão das competências da União em relação aos Estados‑Membros; de outro modo, o princípio da atribuição de competências seria esvaziado de conteúdo (artigo 5.o, n.o1, primeiro parágrafo, TUE e artigo 2.o TUE, conjugado com o artigo 4.o, n.o 1, TUE). Esta ponderação dos componentes preponderantes aplica‑se, porém, sem problemas na delimitação horizontal, ou seja, nos casos em que é claro que a União dispõe de competências em relação a todos os componentes de uma ação por ela prevista e apenas se trata de fazer uma opção correta entre estas competências.

83.

É o que se passa no caso vertente: a União dispõe, sem qualquer contestação, de competências no domínio do ambiente, da investigação e da conservação dos recursos biológicos do mar no âmbito da política comum das pescas, que, em conjunto, são seguramente suficientes para participar, no quadro da CCAMLR, em todas as medidas que eram objeto das decisões impugnadas de 2015 e 2016 — nomeadamente na discussão e no processo decisório sobre a criação de diversas áreas marinhas protegidas na Antártida. Apenas há controvérsia entre as partes no processo sobre qual destas competências da União, numa ponderação dos componentes preponderantes, devia ser utilizada, com todas as consequências que daí pudessem resultar para a questão de uma ação autónoma dos Estados‑Membros na cena internacional ao lado da União.

84.

No que respeita, em primeiro lugar, à vertente da investigação, esta, na minha opinião, tem apenas um papel secundário em todas as medidas previstas pela CCAMLR que eram objeto das decisões impugnadas de 2015 e 2016.

85.

É certamente verdade que as áreas marinhas protegidas previstas na Antártida também se destinavam a melhorar aí o estudo dos ecossistemas marinhos. Por isso, a investigação é repetidamente mencionada nos documentos controvertidos ( 48 ). As atividades de investigação previstas não são, todavia, um objetivo próprio, mas destinam‑se, por sua vez, a apoiar a finalidade superior da conservação dos recursos marinhos vivos da Antártida, tal como a CCAMLR a anunciou, em conformidade com as disposições da Convenção de Camberra e do Tratado da Antártida. A investigação no âmbito das áreas marinhas protegidas previstas tem, assim, uma orientação genuína de política ambiental e deve finalmente ser entendida apenas como uma medida acessória de proteção do ambiente.

86.

O mesmo se aplica no âmbito da decisão impugnada de 2016 no que respeita às áreas especiais previstas para o estudo do recuo dos glaciares. É certo que a denominação expressa destas áreas como «áreas de investigação» poderia, numa análise superficial, indicar que, de qualquer modo, a perspetiva da investigação seria dominante nessas áreas. Porém, numa análise mais atenta, mesmo nestas áreas especiais, trata‑se antes do estudo dos ecossistemas e das forças da natureza na perspetiva de uma melhor proteção do clima e de uma melhor proteção da flora e da fauna na Antártida. Assim, o elemento preponderante neste caso é, em todo o caso, a proteção do ambiente e não a investigação em si mesma.

87.

Em resumo, as componentes de investigação das decisões impugnadas de 2015 e 2016 devem ser entendidas como acessórias, de modo que, na aprovação destas decisões, não foi utilizada nenhuma base jurídica de política de investigação, nem sequer em conjugação com outras bases jurídicas.

88.

No centro do interesse do presente processo está a delimitação entre a política do ambiente e a política das pescas. Esta perspetiva, à qual as partes nos processos 626/15 e C‑659/16 dedicam justamente a sua especial atenção, só marginalmente foi tratada até agora pela jurisprudência ( 49 ), daí resultando que ainda não tenha sido possível elaborar critérios claros e praticáveis. O Tribunal de Justiça limitou‑se a concluir que uma medida comunitária não poderá ser considerada uma ação em matéria de ambiente unicamente pelo facto de ter em conta as exigências da proteção do ambiente, uma vez que hoje devem ser respeitadas estas exigências em todos os domínios políticos, por força da disposição transversal atualmente constante do artigo 11.o TFUE ( 50 ). Além disso, o Tribunal de Justiça recordou a este respeito que as disposições dos Tratados relativas à política do ambiente deixam inteiras as competências que a União possui por força de outras disposições do Tratado ( 51 ).

89.

O Tribunal de Justiça debateu até agora muitíssimas mais vezes a questão de saber como devem ser delimitadas as competências das instituições da União no domínio da política comercial comum (artigo 207.o, n.o 1, TFUE) em relação às competências noutros domínios, incluindo a política do ambiente (artigo 192.o TFUE) ( 52 ). Segundo jurisprudência constante, a mera circunstância de um ato da União poder ter determinadas implicações nas trocas internacionais com um ou vários Estados terceiros não basta para concluir que esse ato deve ser classificado na categoria dos atos que integram a política comercial comum; em contrapartida, um tal ato insere‑se na política comercial comum quando verse especificamente sobre as trocas comerciais internacionais, na medida em que se destine essencialmente a promover, a facilitar ou a regular as trocas comerciais e tenha efeitos diretos e imediatos nestas ( 53 ).

90.

Estes critérios podem igualmente servir de orientação, mutatis mutandis, para a delimitação a fazer no caso vertente entre a política das pescas e a política do ambiente. Se forem tomados como base, então um ato jurídico da União não é abrangido pela política comum das pescas apenas pelos efeitos que pode ter sobre a política das pescas. Pelo contrário, um tal ato só pode ser entendido como um ato genuíno de política de pescas, quando:

91.

Inversamente, um ato jurídico da União não pode ser entendido como parte da política do ambiente apenas porque toma em conta as exigências da proteção do ambiente, como deve sempre acontecer nos termos do artigo 11.o TFUE, mas apenas quando coloca a proteção do ambiente no seu cerne.

92.

Se se tiverem em conta a finalidade, o conteúdo e o contexto ( 54 ) das decisões impugnadas de 2015 e 2016 à luz destes critérios, não é possível negar que as áreas marinhas protegidas previstas na Antártida, em virtude das proibições e restrições de pesca que preveem, têm efeitos diretos e imediatos sobre a atividade da pesca. Todavia, nenhuma destas áreas marinhas protegidas coloca em primeiro plano a promoção, a simplificação ou apenas a regulação da pesca; pelo contrário, a pesca é aí completamente proibida durante vários anos em determinadas partes dessas áreas, e tolerada noutras partes, em todo o caso dentro de certos limites, na sequência de uma série de medidas de política do ambiente.

93.

A finalidade principal das áreas marinhas protegidas previstas é preservar, estudar e proteger os ecossistemas, a biodiversidade e os habitats na Antártida, bem como contrariar os efeitos prejudiciais das alterações climáticas nesta região extremamente importante para o clima mundial ( 55 ). As espécies animais a proteger não são apenas as que são objeto da pesca comercial, mas também, por exemplo, as aves (incluindo os pinguins) e os mamíferos marinhos (como, por exemplo, focas e cetáceos).

94.

Quanto ao conteúdo, é certo que as disposições da CCAMLR previstas para a criação das diversas áreas marinhas protegidas tratam reconhecidamente de modo intensivo da regulamentação da atividade dos navios de pesca, mas no sentido de que a pesca é aí largamente proibida e só é permitida a título excecional em algumas pequenas partes das áreas em condições estritas ( 56 ). Além disso, há que realçar que as referidas disposições não se limitam de modo nenhum às atividades de pesca, mas proíbem igualmente, por exemplo, a deposição ou descarga de lixo ( 57 ). Além disso, é previsto investigar o modo como evoluem os ecossistemas em partes das áreas marinhas protegidas com atividades de pesca e em partes sem essas atividades ( 58 ), o que não é uma medida genuína de política de pesca.

95.

O contexto em que se enquadram as áreas marinhas protegidas previstas é caracterizado não apenas eventualmente pela política das pescas, mas inclui avaliações gerais em matéria de ambiente. É verdade que a pesca tem um papel claramente mais preponderante na Convenção de Camberra do que em outros acordos de direito internacional relacionados com o Tratado sobre a Antártida, por exemplo, no Protocolo de Madrid sobre a Proteção do Ambiente ( 59 ). Tal como a Comissão realça com razão, a regulamentação da pesca na perspetiva da utilização racional dos recursos marinhos vivos da Antártida — também como fonte de proteínas — no âmbito da Convenção de Camberra tem uma importância não despicienda (v. artigo II, n.os 2 e 3, desta Convenção ( 60 )). No entanto, as Partes Contratantes — e consequentemente os Estados partes da CCAMLR — que decidem sobre a criação de áreas marinhas protegidas na Antártida têm uma responsabilidade no quadro da Convenção de Camberra na proteção do ambiente antártico contra qualquer forma de ingerência humana nociva que ultrapassa a simples dimensão económica (v. artigo V, n.o 2, da Convenção de Camberra, conjugado com o artigo IX, n.o 1, alínea f), do Tratado sobre a Antártida ( 61 )). Tais ingerências humanas nocivas podem, sem dúvida, ocorrer também do lado da pesca: o Conselho refere‑se com muita razão a possíveis furos para obtenção de recursos naturais. Além disso, parece‑me provável que, mais cedo ou mais tarde, possa ser discutida a implantação de instalações de energia eólica.

96.

Neste contexto, nas áreas marinhas protegidas previstas na Antártida, que são objeto das decisões impugnadas de 2015 e 2016, trata‑se de projetos genuínos de política do ambiente e não de medidas de conservação no quadro da política comum das pescas.

97.

É possível que as exigências da proteção do ambiente, como realça a Comissão, também tenham um papel importante no quadro da política comum das pescas e tenham levado a uma abordagem baseada no ecossistema e orientada pela sustentabilidade (artigo 2.o do Regulamento n.o 1380/2013), como impõe a disposição transversal do artigo 11.o TFUE. Do mesmo modo, as áreas marinhas protegidas da Antártida que eram visadas pelas decisões de 2015 e 2016 impugnadas no caso vertente, apresentam‑se, segundo os seus elementos preponderantes, não como medidas de política das pescas com uma sensibilidade ambiental, mas como medidas de proteção do ambiente com efeitos — certamente importantes — sobre a pesca.

98.

Assim, o Conselho, baseou acertadamente as decisões impugnadas de 2015 e 2016 não na competência da União para a conservação dos recursos biológicos marinhos no âmbito da política comum das pescas, mas antes na competência para a política do ambiente.

99.

Por isso, a situação presente é claramente diferente da do processo pendente Deutscher Naturschutzring ( 62 ), na qual o litígio não tem por objeto a criação de uma área marinha protegida no seu conjunto, mas apenas medidas pontuais para transposição das disposições desta área protegida para o domínio da pesca. Faz sentido basear essas medidas de transposição concretas nas bases jurídicas da política das pescas e outras medidas de transposição com caráter mais fortemente ligado à política ambiental na política do ambiente.

100.

Tendo em conta as minhas considerações anteriores, não são convincentes os argumentos da Comissão segundo os quais a base jurídica material das decisões impugnadas de 2015 e 2016 reside na competência da União para a conservação dos recursos biológicos do mar no âmbito da política comum das pescas; pelo contrário, confirma‑se a posição do Conselho e dos intervenientes que o apoiam, segundo a qual devia ter sido utilizada a competência da União em matéria de política do ambiente.

101.

Ainda assim, seria prematuro julgar o primeiro fundamento de recurso nos processos C‑626/15 e C‑659/16 improcedente apenas pelo facto de a Comissão ter aí invocado erroneamente a competência exclusiva da União para a conservação dos recursos biológicos do mar no âmbito da política comum das pescas (artigo 3.o, n.o 1, alínea d), TFUE). Com efeito, o verdadeiro e mais significativo ponto de ataque que a Comissão apresenta no seu primeiro fundamento é outro: como resulta tanto das suas observações escritas como das alegações que fez no Tribunal de Justiça, a Comissão censura o facto de o Conselho, nas decisões impugnadas de 2015 e 2016, a ter obrigado a apresentar os documentos controvertidos à CCAMLR conjuntamente em nome da União e dos seus Estados‑Membros, quando teria sido possível e suficiente uma intervenção apenas em nome da União.

102.

Como vou expor em seguida, este ponto central de ataque da Comissão também subsiste se as decisões impugnadas de 2015 e 2016, em consonância com a posição do Conselho e dos intervenientes que o apoiam, tiverem de ser atribuídas à política do ambiente e não à política comum das pescas, preferida pela Comissão. Com efeito, nem havia no âmbito da política do ambiente a necessidade jurídica de uma ação conjunta dos Estados‑Membros ao lado da União pela via de uma intervenção mista nas instâncias da CCAMLR [v., a este respeito, a parte a) infra], nem havia aí lugar para uma participação voluntária dos Estados‑Membros [v., a este respeito, parte b) infra].

103.

O princípio «ne ultra petita» não impede o Tribunal de Justiça de julgar procedente o primeiro fundamento nos processos C‑626/15 e C‑659/16 com uma justificação diferente daquela que a própria Comissão invocou. Com efeito, o juiz não é «a voz das partes» ( 63 ). Por isso não pode estar limitado unicamente pelos argumentos invocados por aquelas em apoio das suas pretensões, sob pena de se ver obrigado, eventualmente, a fundamentar a sua decisão em considerações jurídicas erradas ( 64 ).

104.

Embora a política do ambiente se insira, nos termos do artigo 4.o, n.o 1, conjugado com o n.o 2, alínea e), TFUE, no âmbito das competências partilhadas, que não são atribuídas para exercício exclusivo nem à União nem aos Estados‑Membros, a existência de uma competência partilhada não significa, porém, necessariamente que no plano externo deva haver sempre uma intervenção mista da União e dos seus Estados‑Membros, em que a União, para a sua ação externa, tenha de recorrer obrigatoriamente à participação dos Estados‑Membros a seu lado.

105.

O advogado‑geral M. Szpunar colocou a questão muito adequadamente no seu ponto fulcral ( 65 ): «competência partilhada» e «acordo misto» (ou, transpondo para o caso vertente, «ação mista no plano externo») são duas questões distintas ( 66 ).

106.

Pode acontecer que a União, na maioria das situações em que se apresenta sozinha na cena internacional, disponha de uma competência exclusiva, nos termos do artigo 3.o, n.o 1 ou n.o 2, TFUE. A existência dessa competência exclusiva não é, todavia, nenhuma condição imperativa para que a União sozinha — isto é, sem os Estados‑Membros a seu lado — possa celebrar acordos de direito internacional com Estados terceiros ou agir nas instâncias internacionais.

107.

Completamente neste sentido, o Tribunal de Justiça, no seu recente acórdão relativo aos transportes internacionais ferroviários, o designado acórdão COTIF, rejeitou expressamente a ideia de que num domínio em que a União e os seus Estados‑Membros têm competências partilhadas não pode existir competência externa da União, a menos que estas competências partilhadas se tornassem competências exclusivas de acordo com o mecanismo previsto no artigo 3.o, n.o 2, TFUE (ou seja, no essencial, de acordo com a doutrina AETR) ( 67 ). Pode ainda deduzir‑se do referido acórdão que a União pode até aprovar acordos internacionais sozinha, quando se insiram num domínio de competência partilhada, sempre no pressuposto de que a necessária maioria para tal procedimento pode ser alcançada no Conselho ( 68 ).

108.

Uma ação mista da União e dos seus Estados‑Membros na cena internacional só pode, assim, ocorrer quando a própria União não dispõe de competência suficiente, de natureza exclusiva ou partilhada, para agir sozinha em relação a Estados terceiros ou a instâncias internacionais. Só na medida em que a União não tenha competência própria, é que é necessária obrigatoriamente nas relações internacionais a participação dos Estados‑Membros ao lado da União ( 69 ).

109.

Porém, esta necessidade não se verificava no caso vertente: é incontroverso que a União dispunha, neste caso, de competências próprias suficientes com base na sua competência em matéria de política do ambiente, para participar sozinha na discussão e no processo decisório relativo à criação de áreas marinhas protegidas na Antártida no quadro da CCAMLR. O Conselho e os intervenientes que o apoiam, mesmo tendo‑lhes sido solicitado, não conseguiram mencionar uma única medida conexa com as áreas marinhas protegidas em causa para as quais a União não tivesse, neste caso, a necessária competência.

110.

Por conseguinte, a Comissão tem razão ao argumentar que, mesmo atribuindo as decisões impugnadas de 2015 e 2016 às competências partilhadas em matéria de política do ambiente, não havia juridicamente nenhuma necessidade de apresentação dos documentos e das posições controvertidos à CCAMLR conjuntamente em nome da União e dos seus Estados‑Membros.

111.

Falta examinar se, tendo em conta o recurso à competência da União em matéria de política do ambiente, restava algum espaço para uma intervenção voluntária dos Estados‑Membros ao lado da União no âmbito da CCAMLR. Porém, isto pode naturalmente não dizer respeito a todos os Estados‑Membros, mas apenas àqueles que, em primeiro lugar, são eles próprios membros da CCAMLR ( 70 ), uma vez que só esses participam nas discussões e no processo decisório da CCAMLR.

112.

O ponto de partida para refletir sobre esta questão deve ser o artigo 2.o, n.o 2, TFUE, que descreve o funcionamento das competências partilhadas entre a União e os seus Estados‑Membros. Segundo o teor desta disposição, a mesma aplica‑se não apenas à atividade legislativa, mas em geral para à adoção de atos jurídicos vinculativos e, por conseguinte, também é pertinente para decisões como as que são impugnadas no caso vertente no domínio da ação externa da União.

113.

Nos termos do artigo 2.o, n.o 2, TFUE, as competências partilhadas caracterizam‑se pelo facto de os Estados‑Membros só exercerem a sua competência na medida a União não tenha exercido a sua (artigo 2.o, n.o 2, segundo período, TFUE); os Estados‑Membros voltam a exercer a sua competência na medida em que a União tenha decidido deixar de exercer a sua (artigo 2.o, n.o 2, terceiro período, TFUE).

114.

Apesar das afirmações em sentido contrário de algumas das partes no processo no decurso da audiência no Tribunal de Justiça, não há no caso vertente indícios objetivos e comprováveis de que o Conselho não pretendesse exercer as competências da União em matéria de política do ambiente ( 71 ). Pelo contrário: a decisão impugnada de 2015 autoriza expressamente a Comissão a submeter à CCAMLR, na sua 34.a reunião anual, com base na política do ambiente, um documento de reflexão (também) em nome da União. A decisão impugnada de 2016 também determina formalmente, com referência à política do ambiente, a posição que a União devia sustentar na 35.a reunião anual de 2016 da CCAMLR. Por isso, é simplesmente impossível afirmar que o Conselho não exerceu a competência da União em matéria de política do ambiente nas duas decisões impugnadas.

115.

Também não há no caso vertente indicações objetivas e comprováveis de que o Conselho, por razões políticas, só teria exercido parcialmente, nas decisões impugnadas de 2015 e 2016, as competências da União em matéria de política do ambiente. Na verdade, o Conselho poderia perfeitamente ter determinado no caso vertente que, na ausência de obrigação legal de agir, a União não esgotasse o exercício das suas competências no domínio do ambiente. Porém, é claro que o Conselho não seguiu este caminho. Pelo contrário, as duas decisões impugnadas tiveram como objeto todas as medidas que deviam ser discutidas ou decididas nas reuniões anuais de 2015 e 2016 da CCAMLR, respetivamente, com vista à criação das áreas marinhas protegidas em causa. As decisões impugnadas não permitem concluir, em nenhum lugar, que a União renuncia ao exercício das suas competências em matéria de política do ambiente relativamente a uma parte concreta das medidas previstas no âmbito da CCAMLR ( 72 ) e que pretende deixar estas medidas à responsabilidade dos Estados‑Membros.

116.

O facto de o Conselho, nas decisões impugnadas de 2015 e 2016, se ter pronunciado finalmente por uma ação comum na CCAMLR em nome da União e dos seus Estados‑Membros, parece‑me ser devido única e exclusivamente ao facto de o Conselho ter equiparado erradamente ( 73 ) competências partilhadas e intervenção mista, e não ao facto de a União não ter competência para partes concretas das medidas a discutir ou a decidir no âmbito da CCAMLR ou de a União não ter pretendido exercer intencionalmente alguns aspetos da sua competência.

117.

Perante este quadro, deve considerar‑se que a União não apenas dispunha de uma competência em matéria de política do ambiente para todas as medidas a discutir ou a decidir no âmbito da CCAMLR, mas também exerceu completamente esta competência. Por isso, os Estados‑Membros estavam impedidos, por força do artigo 2.o, n.o 2, segundo período, TFUE, de exercer as suas próprias competências relativamente às mesmas questões, mesmo que fosse apenas através de uma intervenção no âmbito da CCAMLR ao lado da União.

118.

Aliás, não se deduz uma conclusão diferente do artigo 191.o, n.o 4, TFUE.

119.

Na verdade, o artigo 191.o n.o 4, TFUE, segundo parágrafo, estabelece claramente que a capacidade dos Estados‑Membros para negociar nas instâncias internacionais e celebrar acordos internacionais não [fica prejudicada]. Porém, como esclarece a redação desta disposição («primeiro parágrafo: não prejudica a capacidade dos Estados‑Membros […]» ( 74 )), é garantida aos Estados‑Membros uma competência residual em matéria de ambiente no plano externo apenas em relação às questões reguladas no artigo 191.o, n.o 4, primeiro parágrafo, TFUE, ou seja, em relação às «formas de cooperação» com os países terceiros e as instâncias internacionais competentes. Não é precisamente disso que se trata no caso vertente. De facto, o objeto das decisões impugnadas de 2015 e 2016 não são as «formas de cooperação» entre a União e a CCAMLR, mas as medidas jurídico‑substantivas para a criação de áreas marinhas protegidas na Antártida.

120.

Não é possível deduzir do artigo 191.o, n.o 4, segundo parágrafo, TFUE uma reserva geral de competência mais vasta a favor dos Estados‑Membros no domínio do ambiente. De outro modo, as competências em matéria de ambiente perderiam a sua natureza de competências partilhadas entre a União e os Estados‑Membros na aceção do artigo 2.o, n.o 2, TFUE e do artigo 4.o, n.o 1, conjugado com o n.o 2, alínea e), TFUE e converter‑se‑iam em meras competências paralelas que poderiam ser sempre exercidas tanto pela União como pelos Estados‑Membros — e eventualmente paralelamente por ambos. Não seria compatível com isso o facto de, segundo a vontade dos autores dos Tratados, os princípios decorrentes da jurisprudência AETR não poderem ser prejudicados pelo artigo 191.o, n.o 4, segundo parágrafo, TFUE (ex‑artigo 130.o‑R, n.o 4, segundo parágrafo, TCE) ( 75 ), o que seria impossível no caso de competências paralelas.

121.

Pode considerar‑se, em todo o caso, que alguns Estados‑Membros tenham, ao abrigo do artigo 193.o TFUE, a intenção de se vincular a nível internacional a padrões ambientais mais avançados do que a União e, com este objetivo, desejem participar em seu próprio nome nas discussões e no processo decisório em instâncias internacionais ( 76 ). Porém, no caso vertente, também não há indicações objetivas e comprováveis nesse sentido. Pelo contrário, havia entre as instituições da União e os Estados‑Membros um consenso sobre o conteúdo das medidas previstas no âmbito da CCAMLR para criação de áreas marinhas protegidas.

122.

Tão pouco é permitida no caso vertente uma participação voluntária de alguns Estados‑Membros ao lado da União invocando o artigo 4.o, n.o 3, TFUE. É certo que esta disposição estabelece claramente que, no domínio da investigação, entre outros, os Estados‑Membros não estão impedidos de exercer a sua competência, mesmo que a União tome medidas próprias. No entanto, as discussões e medidas concretas no âmbito da CCAMLR aqui em causa para a criação de áreas marinhas protegidas, como acima expliquei ( 77 ), não se enquadram no domínio da investigação. É evidente que isto não exclui que certos Estados‑Membros participem, sozinhos ou ao lado da União, em outras medidas a discutir ou a decidir no âmbito da CCAMLR, cujo objeto central releve do domínio do ambiente.

123.

Por último, há ainda que referir que certos Estados‑Membros têm interesses territoriais na Antártida fora do âmbito de aplicação dos tratados fundadores da União Europeia e das políticas da União ( 78 ). Não é de excluir que os Estados‑Membros em causa, para garantirem tais interesses, participem em seu próprio nome ao lado da União nas discussões e no processo decisório no âmbito da CCAMLR, desde que os respetivos interesses sejam concretamente mencionados. No entanto, no caso vertente, não há indicações objetivas e comprováveis nesse sentido. Também as decisões impugnadas de 2015 e 2016, que deixaram aberta a possibilidade de participação na CCAMLR de todos os Estados‑Membros e não apenas de alguns deles, ultrapassam evidentemente o que seria necessário para garantir os referidos interesses territoriais.

124.

Em resumo, as decisões de 2015 e 2016 impugnadas no primeiro fundamento invocado pela Comissão nos processos C‑626/15 e C‑659/16 devem ser anuladas, na medida em que determinam que, no âmbito da CCAMLR, a União não apresentará sozinha o documento de reflexão ou a posição, mas apenas conjuntamente, em nome da União e dos seus Estados‑Membros.

125.

Com o seu segundo fundamento, a Comissão imputa ao Conselho o desrespeito das competências externas exclusivas da União estabelecidas no artigo 3.o, n.o 2, TFUE. Alega que as decisões impugnadas de 2015 e 2016 levaram a uma distorção das regras comuns e a uma alteração do seu alcance na aceção da última frase do n.o 2 do artigo 3, TFUE, com base no qual foi estabelecida a doutrina AETR ( 79 ).

126.

Este segundo fundamento é invocado apenas a título subsidiário. Dado que, conforme as considerações que expus acima, o primeiro fundamento da Comissão leva desde logo à anulação das decisões impugnadas de 2015 e 2016, apenas me referirei ainda brevemente ao segundo fundamento por razões de exaustividade.

127.

Por um lado, a Comissão alega que as medidas previstas no âmbito da CCAMLR para criação de áreas marinhas protegidas poderiam afetar a posição plurianual do Conselho de 2014 relativa à ação da União no âmbito da CCAMLR ( 80 ).

128.

Basta referir a este respeito que esta posição plurianual, de acordo com o seu próprio teor, apenas se aplica a questões no domínio da política comum das pescas. Mas como as decisões impugnadas de 2015 e 2016, como acima afirmei ( 81 ), não se enquadram na política comum das pescas, mas antes na política do ambiente, está desde logo excluída uma interferência nociva com a posição plurianual de 2014.

129.

Por outro lado, a Comissão alega que as medidas previstas no âmbito da CCAMLR para a criação de áreas marinhas protegidas poderiam comprometer os Regulamentos (CE) n.o 600/2004 ( 82 ) e n.o 601/2004 ( 83 ).

130.

Na realidade, o primeiro dos dois regulamentos referidos regula medidas técnicas e o segundo, medidas de controlo das atividades de pesca na zona da Convenção sobre a conservação da fauna e da flora marinhas da Antártida (Convenção de Camberra). É, por isso, evidente que as possíveis proibições e limitações à pesca, que, como parte das áreas marinhas protegidas previstas na Antártida, eram objeto das decisões impugnadas de 2015 e 2016, poderiam levar a uma interferência nociva ou a uma alteração do alcance daqueles regulamentos. É sabido que, segundo a jurisprudência aplicável, para haver risco de violação ou de alteração do alcance, basta desde logo que as medidas a discutir e a decidir a nível internacional se enquadrem no âmbito de aplicação das regras comuns vigentes ao nível da União ( 84 ), sem ser necessário que tenha de haver necessariamente uma contradição material entre elas ( 85 ).

131.

No entanto, é necessário ter em conta que, nas decisões impugnadas de 2015 e 2016, a regulação da atividade da pesca tem uma importância meramente subsidiária e constitui apenas uma parte das medidas previstas no âmbito da CCAMLR para a criação de áreas marinhas protegidas na Antártida.

132.

Mesmo que, deste modo, a União, segundo a última parte do n.o 2 do artigo 3.o TFUE, dispusesse de competência externa exclusiva relativamente às medidas reguladas nos Regulamentos n.o 600/2004 e n.o 601/2004, esta competência exclusiva só pontualmente poderia servir de base para algumas partes das decisões impugnadas de 2015 e 2016 e não seria adequada para sustentar a totalidade das medidas previstas nestas decisões.

133.

Por conseguinte, se tiver de ser apreciado o segundo fundamento de recurso nos processos C‑626/15 e C‑659/16, o mesmo deve ser julgado improcedente.

134.

Se o Tribunal de Justiça anular parcialmente as decisões impugnadas de 2015 e 2016, como propus no âmbito do primeiro fundamento, coloca‑se a questão de saber se os efeitos da parte anulada destas decisões se devem considerar subsistentes, em conformidade com o artigo 264.o, segundo parágrafo, TFUE.

135.

A Comissão refere acertadamente a este respeito que uma tal anulação parcial só afeta as decisões impugnadas na medida em que nelas é ordenada uma ação comum da União e dos seus Estados‑Membros no âmbito da CCAMLR. Nem a ação da União no âmbito da 34.a e 35.a reuniões anuais da CCAMLR fica privada de base jurídica, nem o conteúdo do documento de reflexão e das posições por ela aí apresentadas fica prejudicado.

136.

Todavia, a anulação parcial das decisões impugnadas retira a legitimidade à intervenção dos Estados‑Membros ao lado da União no âmbito da 34.a e 35.a reuniões anuais da CCAMLR do ponto de vista do direito da União. Dado que alguns Estados‑Membros da União participaram efetivamente nas decisões da CCAMLR no âmbito das referidas reuniões anuais, designadamente na decisão de criação de uma área marinha protegida no mar de Ross, podem surgir dúvidas nas relações internacionais quanto ao alcance das obrigações de direito internacional assumidas pela União e pelos seus Estados‑Membros, respetivamente.

137.

Nestas circunstâncias, sugiro ao Tribunal de Justiça, para evitar qualquer incerteza jurídica, que declare que subsistem os efeitos das partes anuladas das decisões impugnadas, nos termos do artigo 264.o, segundo parágrafo, TFUE.

138.

Por força do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Uma vez que, segundo a solução que proponho, o Conselho é finalmente vencido nos seus argumentos em ambos os processos e a Comissão apresentou em cada um deles um pedido nesse sentido, o Conselho deve ser condenado nas despesas nos dois processos. Porém, em derrogação dessa norma, os Estados‑Membros que se constituíram intervenientes em apoio do Conselho suportam respetivamente as suas próprias despesas em cada um dos dois processos em que participaram, nos termos do artigo 140.o, n.o 1, do Regulamento de Processo.

139.

Perante as considerações anteriormente expostas, proponho ao Tribunal de Justiça que decida do modo seguinte: