1.

O presente pedido de decisão prejudicial é apresentado no âmbito de um processo pendente no Hoge Raad der Nederlanden (Supremo Tribunal dos Países Baixos) entre X e o Staatssecretaris van Financiën (Secretário de Estado das Finanças), relativo ao pagamento do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares e das contribuições para a segurança social referentes ao ano de 2009.

2.

O órgão jurisdicional de reenvio solicita ao Tribunal de Justiça orientações sobre a interpretação das normas de conflitos previstas nos artigos 13.°, n.o 2, alínea a), e 14.°, n.o 2, alínea b), subalínea i), do Regulamento (CEE) n.o 1408/71 ( 2 ). Concretamente, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se uma trabalhadora que exerce uma atividade assalariada noutro Estado‑Membro por um período de três meses durante uma licença sem vencimento deve ser considerada uma pessoa que exerce normalmente uma atividade assalariada no território de dois Estados‑Membros para efeitos de determinação da legislação aplicável.

3.

O artigo 1.o do Regulamento n.o 1408/71 contém a seguinte definição de «trabalhador assalariado» e «trabalhador não assalariado»:

4.

O artigo 13.o desse regulamento dispõe:

«1.   Sem prejuízo do disposto nos artigos 14.° C e 14.° F, as pessoas às quais se aplica o presente regulamento apenas estão sujeitas à legislação de um Estado‑Membro. Esta legislação é determinada de acordo com as disposições do presente título.

2.   Sem prejuízo do disposto nos artigos 14.° a 17.°:

5.

O artigo 14.o, n.o 2, alínea b), subalínea i), desse regulamento estabelece:

«2.   A pessoa que normalmente exerça uma atividade assalariada no território de dois ou mais Estados‑Membros está sujeita à legislação determinada do seguinte modo:

[…]

6.

X, é uma cidadã neerlandesa que reside e trabalha nos Países Baixos,

7.

Acordou com o seu empregador neerlandês que, entre 1 de dezembro de 2008 e 28 de fevereiro de 2009, gozaria uma licença sem vencimento, ao abrigo de um acordo especial. Ficou acordado que o seu contrato de trabalho se manteria em vigor e que X retomaria as suas funções habituais em 1 de março de 2009.

8.

Durante a sua licença sem vencimento, X permaneceu na Áustria e trabalhou como professora de esqui para um empregador estabelecido nesse país. Durante esses meses, não exerceu qualquer atividade nos Países Baixos.

9.

O litígio que opõe X ao Staatssecretaris van Financiën no processo principal tem por objeto a liquidação do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares e das contribuições para a segurança social referentes ao ano de 2009. Em especial, suscita‑se a questão de saber se, nos meses de janeiro e fevereiro de 2009, X estava abrangida pela inscrição obrigatória na segurança social e, assim, sujeita às contribuições obrigatórias para a segurança social neerlandesa.

10.

O Gerechtshof Arnhem‑Leeuwarden (Tribunal de Recurso de Arnhem‑Leeuwarden, Países Baixos) decidiu, no recurso da decisão do Rechtbank Gelderland (Tribunal de Primeira Instância de Gelderland, Países Baixos), que o vínculo laboral entre X e o empregador neerlandês se manteve durante o período de licença sem vencimento e que a legislação neerlandesa era igualmente aplicável nos dois meses em causa.

11.

X interpôs recurso dessa decisão no órgão jurisdicional de reenvio.

12.

O órgão jurisdicional de reenvio refere que esse recurso suscita a questão de saber qual a disposição do Regulamento n.o 1408/71 que indica a legislação aplicável em janeiro e fevereiro de 2009. Segundo esse órgão jurisdicional, tanto poderá ser a norma geral de conflitos prevista no artigo 13.o, n.o 2, alínea a), desse regulamento ou a norma especial consagrada no seu artigo 14.o, n.o 2, alínea b), subalínea i), que se refere às pessoas que exercem normalmente uma atividade assalariada em dois ou mais Estados‑Membros. Uma vez que, nos meses em questão, X só exerceu efetivamente uma atividade assalariada na Áustria, poder‑se‑ia alegar que apenas lhe era aplicável a legislação austríaca. Porém, poder‑se‑ia igualmente alegar (como entendeu, de facto, o tribunal de primeira instância) que X exerceu normalmente uma atividade assalariada no território de dois Estados‑Membros, a saber, os Países Baixos e a Áustria. Essa conclusão apontaria para a aplicação da legislação neerlandesa, em conformidade com o artigo 14.o, n.o 2, alínea b), subalínea i), do Regulamento n.o 1408/71.

13.

Consequentemente, o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto à possibilidade de se considerar que os Países Baixos são um Estado‑Membro onde X exerceu normalmente uma atividade assalariada durante a sua licença sem vencimento, paralelamente à atividade assalariada exercida na Áustria. Nos termos do direito nacional, X trabalhava para o empregador neerlandês durante o período relevante, mas gozava uma licença sem vencimento e, na realidade, não exercia qualquer atividade nos Países Baixos. Contudo, suscita‑se a questão de saber se é possível considerar que X exerceu «normalmente» uma atividade assalariada em dois Estados‑Membros para efeitos do artigo 14.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71. Coloca‑se ainda a questão de saber se o local de emprego deve ser determinado por referência a um período mais longo, como, por exemplo, um ano civil. O órgão jurisdicional de reenvio observa que um período mais curto resultaria numa reavaliação frequente da situação em matéria de segurança social e, potencialmente, em alterações frequentes da legislação aplicável, com os encargos administrativos daí decorrentes para a pessoa afetada.

14.

Foi nas circunstâncias acima descritas que o Hoge Raad der Nederlanden (Supremo Tribunal dos Países Baixos) decidiu suspender a instância e submeter as seguintes questões ao Tribunal de Justiça para decisão a título prejudicial:

15.

O despacho de reenvio de 30 de outubro de 2015 deu entrada na secretaria do Tribunal de Justiça em 5 de novembro de 2015. Foram apresentadas observações escritas pelos Governos neerlandês e checo, bem como pela Comissão Europeia. Tanto o Governo neerlandês como a Comissão apresentaram alegações orais na audiência que teve lugar em 14 de dezembro de 2016.

16.

Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, para efeitos de determinação da legislação aplicável, se o artigo 14.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71 deve ser interpretado no sentido de que se deve considerar que uma pessoa que resida e trabalhe num Estado‑Membro (Países Baixos), e que obtenha uma licença sem vencimento durante três meses a fim de exercer uma atividade assalariada noutro Estado‑Membro (Áustria), exerce normalmente uma atividade assalariada em dois Estados‑Membros durante esse período.

17.

Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende essencialmente determinar qual a legislação que as disposições contidas no título II do Regulamento n.o 1408/71 indicam como sendo aplicável a essa pessoa.

18.

No meu entender, estas duas questões estão interligadas. Se a resposta à primeira questão for afirmativa e se considerar que X exercia normalmente uma atividade assalariada em dois Estados‑Membros, X estará sujeita à legislação do Estado‑Membro em cujo território reside, ou seja, os Países Baixos, por força da norma de conflitos prevista no artigo 14.o, n.o 2, alínea b), subalínea i), do Regulamento n.o 1408/71. Se, pelo contrário, se considerar que X não exerceu uma atividade assalariada nos Países Baixos durante a licença sem vencimento, a legislação austríaca será aplicável durante os meses em causa.

19.

A resposta depende da questão de saber se a situação de X em relação ao seu empregador neerlandês, durante o período da licença sem vencimento, pode ser qualificada como um período em que são exercidas (normalmente) atividades assalariadas para efeitos da aplicação das normas de conflitos contidas no título II do Regulamento n.o 1408/71.

20.

Nas observações apresentadas ao Tribunal de Justiça, as partes interessadas defendem teses divergentes sobre este ponto.

21.

O Governo neerlandês e a Comissão, não obstante seguirem raciocínios ligeiramente diferentes, entendem que X continuou a exercer uma atividade assalariada nos Países Baixos durante o período de licença sem vencimento. O Governo neerlandês chama a atenção para o facto de o contrato de trabalho de X se ter mantido em vigor durante esse período e de esta ter continuado inscrita como trabalhadora assalariada no regime de segurança social neerlandês ao abrigo da legislação deste Estado‑Membro. A legislação neerlandesa permite esse tratamento no caso de o período de licença sem vencimento não ultrapassar 78 semanas.

22.

A Comissão observa que a mera suspensão, por um determinado período de tempo, de uma relação laboral não pode privar o trabalhador da sua qualidade de «trabalhador assalariado». O fator decisivo é que, não obstante a suspensão, a pessoa permaneça abrangida por um regime de segurança social mencionado no artigo 1.o, alínea a), do Regulamento n.o 1408/71 ( 3 ).

23.

O Governo checo perfilha o entendimento contrário e alega que um período de licença sem vencimento durante o qual a pessoa em causa não realiza qualquer tipo de atividade para o seu empregador neerlandês e não recebe qualquer pagamento não pode ser considerado um período de atividade assalariada para efeitos de determinação da legislação aplicável. O Governo checo observa ainda que o facto de esse período ser qualificado como um período de trabalho assalariado pela legislação nacional não deve afetar essa conclusão.

24.

Recordo que as disposições do título II do Regulamento n.o 1408/71, do qual fazem parte os artigos 13.° e 14.°, constituem um sistema completo e uniforme de regras de conflitos de leis cuja finalidade é sujeitar os trabalhadores que se deslocam no interior da União ao regime de segurança social de um único Estado‑Membro, de forma a evitar as cumulações de leis nacionais aplicáveis e as complicações que daí podem resultar ( 4 ).

25.

No presente caso, há que determinar se a situação em apreço está abrangida pela norma geral de conflitos prevista no artigo 13.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71 (lex loci laboris) ou pela norma especial do artigo 14.o, n.o 2, alínea b), subalínea i) (lex domicilii), que é aplicável às pessoas que exercem normalmente uma atividade assalariada no território de dois ou mais Estados‑Membros.

26.

Nesse contexto, é necessário apurar se X exerceu normalmente uma atividade assalariada na Áustria e nos Países Baixos na aceção da última disposição.

27.

Em primeiro lugar, no que respeita à atividade exercida na Áustria, não vislumbro qualquer razão material que se oponha a que essa atividade seja tomada em consideração para efeitos de determinar se X exerceu normalmente uma atividade assalariada em dois Estados‑Membros. Em especial, como observa justificadamente a Comissão, uma atividade que dura três meses consecutivos de modo nenhum pode ser considerada uma atividade puramente marginal que deva ser ignorada para efeitos de determinação da legislação aplicável. Dos factos do presente caso resulta que, durante os três meses da sua licença sem vencimento, X exerceu efetivamente uma atividade económica exclusivamente na Áustria. Essa atividade não pode ser ignorada no contexto da aplicação das normas de conflitos do Regulamento n.o 1408/71.

28.

Em segundo lugar, a questão de saber se X manteve uma atividade assalariada nos Países Baixos durante a licença sem vencimento quando, na realidade, não realizou qualquer atividade nesse Estado‑Membro durante esse período não é tão clara.

29.

Importa referir que o artigo 1.o do regulamento, relativo ao âmbito de aplicação ratione personae, define os conceitos de «trabalhador assalariado» e «trabalhador não assalariado», antes de mais, por referência a «qualquer pessoa que esteja abrangida por um seguro obrigatório ou facultativo continuado contra uma ou mais eventualidades correspondentes aos ramos de um [regime de segurança social relevante]».

30.

Uma pessoa tem a qualidade de «trabalhador assalariado» na aceção desse regulamento quando está segurada, mesmo que contra um só risco, a título de um seguro obrigatório ou facultativo no âmbito de um regime geral ou especial de segurança social mencionado no artigo 1.o, alínea a), do Regulamento n.o 1408/71, independentemente da existência de uma relação de trabalho ( 5 ).

31.

No acórdão Dodl e Oberhollenzer ( 6 ), o Tribunal de Justiça observou que não é a existência de uma relação laboral que determina se uma pessoa continua ou não a ser abrangida pelo âmbito de aplicação ratione personae do Regulamento n.o 1408/71, mas sim o facto de essa pessoa beneficiar de uma cobertura contra os riscos ao abrigo de um regime de segurança social mencionado no seu artigo 1.o, alínea a). A mera suspensão das obrigações principais resultantes de uma relação laboral por um determinado período de tempo não pode privar o trabalhador do seu estatuto de «trabalhador assalariado» ( 7 ).

32.

Conforme sugerido pela Comissão, considero que esta jurisprudência é igualmente relevante para a situação em apreço.

33.

O facto de uma pessoa estar abrangida pelo regime de segurança social certamente não é suficiente, por si só, para justificar a conclusão de que essa pessoa exerce normalmente uma atividade no território de um Estado‑Membro. A redação do artigo 14.o, n.o 2, também exige a existência de uma relação laboral ( 8 ). Assim, no presente caso, para determinar se X manteve a sua atividade nos Países Baixos durante a licença sem vencimento, exercendo simultaneamente uma atividade distinta na Áustria, é necessário verificar, em primeiro lugar, se a sua relação laboral continuou a existir (por exemplo, se a execução do seu contrato de trabalho apenas foi temporariamente suspensa) e, em segundo lugar, se manteve o estatuto de trabalhador assalariado nos Países Baixos na aceção do artigo 1.o, alínea a), do Regulamento n.o 1408/71.

34.

Quanto ao primeiro elemento, do despacho de reenvio resulta que a relação laboral entre X e o empregador neerlandês se manteve durante o período de licença sem vencimento, tanto de facto como à luz do direito neerlandês, que é o direito aplicável à relação laboral em questão. Quanto ao segundo elemento, na medida em que estava abrangida por um ramo do regime de segurança social nos Países Baixos durante o período relevante, X manteve também nesse Estado‑Membro o estatuto de «trabalhador assalariado» na aceção do artigo 1.o, alínea a), do Regulamento n.o 1408/71, independentemente de ter ou não exercido, na prática, uma atividade económica durante esse período. Daí resulta que se deve considerar que X exerceu normalmente uma atividade assalariada em dois Estados‑Membros para efeitos de aplicação do título II do Regulamento n.o 1408/71, não obstante a suspensão temporária da sua relação laboral num desses Estados‑Membros.

35.

Como explicou o órgão jurisdicional de reenvio, as dúvidas que o presente caso suscita resultam do facto de X ter obtido uma licença sem vencimento especial, diferente das habituais interrupções da atividade profissional, tais como o horário de trabalho reduzido ou as férias, na medida que a suspensão temporária da prestação de trabalho não decorre diretamente do contrato de trabalho, mas sim de um acordo especial previsto pela legislação laboral neerlandesa. Porém, considero que, desde que a interrupção da atividade ao abrigo do acordo especial mantenha o seu caráter temporário e a pessoa em causa continue a estar abrangida pelo regime de segurança social nos Países Baixos, a situação é comparável a outros exemplos mais comuns de exercício simultâneo de atividades em dois Estados‑Membros, por exemplo, durante uma licença com retribuição ou um fim de semana ( 9 ). Se X tivesse obtido uma licença com retribuição a fim de exercer a sua outra atividade como professora de esqui na Áustria durante o período em causa, esta situação qualificar‑se‑ia, quase certamente, como exercício de uma atividade assalariada em dois Estados‑Membros. Considero que esta conclusão também é válida para a presente situação, em que X gozava uma licença sem vencimento, dado que o seu contrato de trabalho tinha sido objeto de uma mera suspensão temporária e X continuava abrangida pelo regime de segurança social neerlandês.

36.

No meu entender, a interpretação proposta é coerente com o objetivo das regras estabelecidas no título II do Regulamento n.o 1408/71, que visam promover a livre circulação de trabalhadores e a livre prestação de serviços, bem como facilitar a interpenetração económica, evitando complicações administrativas, em especial para os trabalhadores e para as empresas ( 10 ).

37.

No presente caso, a aplicação da norma geral de conflitos (lex loci laboris) significaria que a situação de X estava abrangida pela legislação neerlandesa, exceto durante um mês em 2008 e dois meses em 2009, em que estaria abrangida pela legislação austríaca. Na minha perspetiva, esse resultado não seria coerente com o objetivo das normas de conflitos de leis previstas no título II do Regulamento n.o 1408/71.

38.

Alterações frequentes da legislação aplicável geram encargos administrativos adicionais. Por este motivo, não obstante, no presente caso, X ter optado por questionar a aplicabilidade da legislação neerlandesa durante a sua licença sem vencimento, creio que, na maioria dos casos, tendo em conta as diligências administrativas suplementares envolvidas, é preferível que o trabalhador migrante continue sujeito à legislação de um Estado‑Membro. É também este o entendimento categoricamente defendido pelo Governo neerlandês e pela Comissão.

39.

Por último, refira‑se, a título puramente subsidiário, que essa interpretação também se coaduna com a definição de uma pessoa que «exerça normalmente uma atividade por conta de outrem em dois ou mais Estados‑Membros» introduzida pelo Regulamento n.o 883/2004, que, embora não seja aplicável ratione temporis ao presente caso, é elucidativo, na medida em que procura consolidar a prática até então adotada. Em especial, essa definição designa uma pessoa «que, simultaneamente ou em alternância, exerce, para a mesma empresa ou empregador ou para várias empresas ou empregadores, uma ou mais atividades distintas em dois ou mais Estados‑Membros» ( 11 ).

40.

Por todos esses motivos, entendo que, dado que a licença sem vencimento implicou meramente uma suspensão temporária da execução do contrato de trabalho nos Países Baixos, e que X continuou abrangida pelo regime de segurança social neerlandês, deve considerar‑se que esta manteve o estatuto de trabalhador assalariado nos Países Baixos. A sua situação entre 1 de dezembro de 2008 e 28 de fevereiro de 2009 é, por conseguinte, regulada pelo artigo 14.o, n.o 2, alínea b), subalínea i), do Regulamento n.o 1408/71, que determina a aplicação da lex domicilii, neste caso a legislação neerlandesa.

41.

A fim de responder à alínea b) da segunda questão formulada pelo órgão jurisdicional de reenvio, chamo a atenção para o facto de que, não existindo dúvidas de que X exerceu normalmente uma atividade assalariada na Áustria durante o período em questão, é irrelevante, para efeitos de determinação da legislação aplicável no presente caso, que tenha ou não exercido também uma atividade assalariada na Áustria nos anos seguintes.

42.

Ao contrário do que acontecia nas situações em apreço na jurisprudência referida pelo órgão jurisdicional de reenvio ( 12 ), X exerceu simultaneamente uma atividade assalariada em dois Estados‑Membros para dois empregadores distintos. Por conseguinte, não é necessário ter em conta o limite temporal de 12 meses imposto ao destacamento temporário de trabalhadores nem determinar se a atividade exercida por X na Áustria era «temporária».

43.

Gostaria de fazer uma última ressalva.

44.

As normas de conflitos estabelecidas no título II do Regulamento n.o 1408/71 visam não só aplicar o princípio do Estado único, mas também assegurar que o trabalhador migrante permaneça plenamente abrangido por um regime de segurança social durante o exercício de uma atividade em dois ou mais Estados‑Membros.

45.

A esse propósito, como já tive a oportunidade de salientar num processo anterior ( 13 ), em situações de fronteira (como o presente caso), importa ter em conta o nível das prestações concedidas pela legislação do Estado relevante para garantir que essa legislação não exclui a pessoa em causa da proteção oferecida pelos ramos fundamentais da segurança social. Se o nível de proteção concedido por essa legislação for manifestamente inadequado, este aspeto terá de ser tido em conta na determinação da legislação aplicável. Em especial, poderá ser oportuno suspender temporariamente a aplicação da legislação determinada com base nas normas de conflitos e aplicar a legislação de outro Estado‑Membro que proporcione uma proteção adequada.

46.

Porém, essas considerações finais não se afiguram aplicáveis no presente caso, uma vez que o Governo neerlandês confirmou na audiência que X continuou a estar abrangida por todos os ramos relevantes do regime de segurança social neerlandês durante a licença sem vencimento.

47.

À luz destas considerações, entendo que o artigo 14.o, n.o 2, alínea b), subalínea i), do Regulamento n.o 1408/71 deve ser interpretado no sentido de que, em circunstâncias como as do processo principal, uma pessoa que resida e trabalhe num Estado‑Membro, e que obtenha uma licença sem vencimento durante três meses a fim de exercer uma atividade assalariada noutro Estado‑Membro para outro empregador, exerce normalmente uma atividade assalariada em dois Estados‑Membros durante esse período para efeitos de determinação da legislação aplicável. Nos termos dessa disposição, a pessoa em causa está sujeita à legislação do Estado de residência.

48.

À luz das considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça se digne responder às questões apresentadas, a título prejudicial, pelo Hoge Raad der Nederlanden (Supremo Tribunal dos Países Baixos) nos seguintes termos:

O artigo 14.o, n.o 2, alínea b), subalínea i), do Regulamento (CEE) n.o 1408/71, de 14 de junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, conforme alterado e atualizado pelo Regulamento (CE) n.o 118/97 do Conselho, de 2 de dezembro de 1996, deve ser interpretado no sentido de que, em circunstâncias como as do processo principal, uma pessoa que resida e trabalhe num Estado‑Membro, e que obtenha uma licença sem vencimento durante três meses a fim de exercer uma atividade assalariada noutro Estado‑Membro para outro empregador, exerce normalmente uma atividade assalariada em dois Estados‑Membros durante esse período para efeitos de determinação da legislação aplicável. Nos termos dessa disposição, a pessoa em causa está sujeita à legislação do Estado de residência.