1. 

Um angariador de fundos para uma alegada organização terrorista corre o risco de prisão num Estado‑Membro da União Europeia. Este questiona a legalidade das leis nacionais que é acusado de violar, dado que os instrumentos da União a que as mesmas dão execução foram, na sua opinião, adotados sem fundamentação adequada. Não é a primeira vez que a fundamentação da inscrição de um alegado grupo terrorista na «lista» é examinada ao microscópio. O presente reenvio ajusta a focagem da lupa.

2. 

O Landgericht Saarbrücken (Tribunal Regional de Saarbrücken, Alemanha) pede ao Tribunal de Justiça uma decisão sobre a legalidade de determinados atos da União que mantêm a inscrição da organização conhecida como Liberation Tigers of Tamil Eelam (Tigres de Libertação do Elam Tâmil; a seguir «LTTE») na lista de pessoas, grupos e entidades a que se refere o Regulamento (CE) n.o 2580/2001 do Conselho, de 27 de dezembro de 2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades ( 2 ). Este pedido foi apresentado no âmbito de um processo penal instaurado contra K.P. (a seguir «arguido»). No decurso do processo no Tribunal de Justiça, K.P. suscitou uma questão adicional quanto à adequação da fundamentação subjacente à decisão inicial do Conselho de incluir os LTTE na lista das organizações proibidas e quanto a saber se tal tem quaisquer implicações para a legalidade dos atos subsequentes da União identificados pelo órgão jurisdicional de reenvio no seu despacho.

3.

Em 28 de setembro de 2001, na sequência dos ataques terroristas cometidos em 11 de setembro de 2001 em Nova Iorque, em Washington e na Pensilvânia, o Conselho de Segurança da ONU adotou a Resolução 1373 (2001) ( 3 ) [a seguir «Resolução 1373 (2001)»] com base no capítulo VII da Carta das Nações Unidas. O preâmbulo desta resolução reafirma «a necessidade de combater, por todos os meios, em conformidade com a Carta das Nações Unidas, as ameaças à paz e à segurança internacionais que os atos de terrorismo representam». No ponto 5 da referida resolução, declara‑se que «os atos, métodos e práticas terroristas são contrários aos fins e princípios das Nações Unidas e […] financiar com conhecimento de causa atos de terrorismo, planeá‑los ou incitar à sua prática é igualmente contrário aos fins e princípios das Nações Unidas».

4.

A Resolução 1373 (2001) não prevê uma lista de entidades ou pessoas às quais devam ser aplicadas as medidas de combate a atos de terrorismo.

5.

Em 27 de dezembro de 2001, o Conselho da União Europeia adotou a Posição Comum 2001/931/PESC, relativa à aplicação de medidas específicas de combate ao terrorismo ( 4 ).

6.

Os considerandos da Posição Comum 2001/931 contêm as seguintes declarações: o Conselho Europeu declarou que o terrorismo constitui um verdadeiro desafio para o mundo e para a Europa e que o combate ao terrorismo passaria a ser um objetivo prioritário da União Europeia; o Conselho de Segurança das Nações Unidas adotou a Resolução 1373 (2001) que estabelece estratégias de amplo alcance de combate ao terrorismo e, nomeadamente, ao seu financiamento; e a União Europeia deve adotar medidas adicionais para dar execução a essa resolução ( 5 ).

7.

O artigo 1.o, n.o 1, da Posição Comum 2001/931 prevê, nomeadamente, que esta é aplicável a pessoas, grupos e entidades envolvidos em atos terroristas e enunciados no anexo. Nos termos do artigo 1.o, n.o 2, entende‑se por «pessoas, grupos e entidades envolvidas em atos terroristas»:

8.

O artigo 1.o, n.o 3, dispõe que se entende por entende‑se por «ato terrorista»«um ato intencional que, dada a sua natureza ou o seu contexto, possa causar sérios danos a um país ou a uma organização internacional, definido como infração na legislação nacional e cometido com o intuito de:

[…]

9.

O artigo 1.o, n.o 4, dispõe que «[a] lista do anexo deve ser elaborada com base em informações precisas ou em elementos do processo que demonstrem que foi tomada uma decisão por uma autoridade competente sobre as pessoas, grupos e entidades visados, quer se trate da abertura de um inquérito ou de um processo relativo a um ato terrorista, a uma tentativa, à participação ou à facilitação de tal ato, com base em provas e indícios sérios, ou de uma condenação por esses factos. […] Para efeitos do presente número, entende‑se por “autoridades competentes” as autoridades judiciárias ou, sempre que estas não sejam competentes na matéria abrangida por este número, as autoridades competentes equivalentes nessa matéria».

10.

O artigo 1.o, n.o 6, dispõe que «[o]s nomes das pessoas e entidades constantes da lista devem ser regularmente revistos, pelo menos uma vez por semestre, a fim de assegurar que a sua presença na lista continua a justificar‑se».

11.

Nos termos do artigo 3.o da Posição Comum 2001/931, a União Europeia, «atuando nos limites das competências que lhe são conferidas pelo Tratado que institui a Comunidade Europeia, assegura que os fundos e outros ativos financeiros ou recursos económicos ou financeiros de pessoas ou outros serviços conexos não sejam disponibilizados, direta ou indiretamente, em benefício das pessoas, grupos e entidades enunciados no anexo».

12.

O anexo à Posição Comum 2001/931 contém uma lista, intitulada «Primeira lista de pessoas, grupos e entidades referida no artigo 1.o […]». Os LTTE não constam desta lista. Este anexo foi revisto em várias ocasiões. Foi subsequentemente substituído pela Posição Comum 2006/380/PESC do Conselho, de 29 de maio de 2006, que atualiza a Posição Comum 2001/931/PESC, relativa à aplicação de medidas específicas de combate ao terrorismo, e que revoga a Posição Comum 2006/231/PESC ( 6 ). No anexo à Posição Comum 2006/380, os LTTE foram pela primeira vez inscritos na lista ( 7 ).

13.

Os considerandos do Regulamento n.o 2580/2001 contêm as seguintes declarações:

14.

Nos termos do artigo 1.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2580/2001, entende‑se por «“[f]undos, outros ativos financeiros e recursos económicos” quaisquer ativos, corpóreos ou incorpóreos, móveis ou imóveis, independentemente da forma como sejam adquiridos […]». O artigo 1.o, n.o 4, dispõe que a definição de «ato de terrorismo», será a mesma que a constante do n.o 3 do artigo 1.o da Posição Comum 2001/931.

15.

O artigo 2.o dispõe:

«1.   Salvo disposição em contrário prevista nos artigos 5.o e 6.o:

2.   Salvo disposição em contrário prevista nos artigos 5.o e 6.o, é proibido prestar serviços financeiros a pessoas singulares ou coletivas, grupos ou entidades incluídos na lista a que se refere o n.o 3, ou em seu benefício.

3.   O Conselho, deliberando por unanimidade, estabelece, revê e altera a lista de pessoas, grupos e entidades a que este regulamento é aplicável, nos termos dos n.os 4, 5 e 6 do artigo 1.o da Posição Comum 2001/931/PESC. Essa lista [a seguir «lista do n.o 3 do artigo 2.o»] inclui:

16.

O artigo 1.o da Decisão 2006/379/CE do Conselho ( 9 ) incluiu pela primeira vez os LTTE na lista do n.o 3 do artigo 2.o (a seguir «decisão inicial de inscrição») ( 10 ).

17.

Esta inscrição na lista foi mantida pela Decisão 2007/445/CE do Conselho ( 11 ). Os considerandos desta decisão indicam que o Conselho forneceu a todas as pessoas, grupos e entidades, às quais foi possível fazê‑lo na prática, exposições de motivos explicando as razões pelas quais foram incluídas nas listas constantes, nomeadamente, da Decisão 2006/379 ( 12 ). Foi publicado um aviso no Jornal Oficial da União Europeia em que o Conselho informou as pessoas em causa de que tencionava mantê‑las na lista do n.o 3 do artigo 2.o Essas pessoas foram igualmente informadas de que podiam solicitar ao Conselho uma exposição dos motivos da sua inclusão nessa lista ( 13 ). O Conselho enviou uma carta aos LTTE, com data de 29 de junho de 2007, à qual anexava uma exposição dos motivos da sua decisão de manter essa organização na lista do n.o 3 do artigo 2.o

18.

A inclusão dos LTTE na lista do n.o 3 do artigo 2.o foi subsequentemente mantida pelos seguintes atos ( 14 ): Decisão 2007/868/CE do Conselho ( 15 ); Decisão 2008/583/CE do Conselho ( 16 ); Decisão 2009/62/CE do Conselho ( 17 ); e Regulamento (CE) n.o 501/2009 do Conselho ( 18 ).

19.

Relativamente a cada um destes atos, o Conselho seguiu o modelo que tinha estabelecido quando decidiu manter os LTTE na lista, através da Decisão 2007/445. Assim, o Conselho publicou um aviso no Jornal Oficial da União Europeia da sua intenção de manter a inscrição antes da adoção do ato e enviou uma comunicação expondo as suas razões para renovar a inscrição na lista depois de o ato em causa ter sido adotado.

20.

A Außenwirtschaftsgesetz (Lei relativa ao comércio externo; a seguir «AWG») em vigor entre 2006 e 2009 proibia a transferência de donativos para organizações proibidas, tais como os LTTE. Em substância, a violação da proibição de exportar, vender, entregar, colocar à disposição, transferir, prestar serviços, investir, apoiar ou contornar, prevista num ato legislativo das «Comunidades Europeias» destinado a dar execução a uma sanção económica adotada pelo Conselho da União Europeia no domínio da Política Externa e de Segurança Comum pode resultar na aplicação de uma pena privativa de liberdade ( 19 ).

21.

Na sequência de uma acusação, de 12 de março de 2015, do Staatsanwaltschaft Saarbrücken (Ministério Público de Saarbrücken), K.P. foi apresentado ao órgão jurisdicional de reenvio para julgamento. No âmbito desse processo, o Ministério Público alega que, durante o período compreendido entre 22 de agosto de 2007 e 27 de novembro de 2009, ao disponibilizar fundos aos LTTE, K.P. violou a proibição, diretamente aplicável, prevista num ato jurídico da União Europeia que dá execução a uma sanção económica adotada pelo Conselho da União Europeia no domínio da Política Externa e de Segurança Comum. Alega‑se igualmente que, entre 2007 e 2009, K.P. era o organizador regional para o Sarre do Tamil Coordination Committee (Comité de Coordenação Tâmil; a seguir «CCT»), que, em nome dos LTTE, recolhia os donativos dos tamiles residentes na Alemanha, que depois eram transferidos para o Sri Lanca e aí utilizados pelos LTTE para financiar a luta militar contra o governo central. O Ministério Público alega que K.P. fazia parte da hierarquia da organização, sendo responsável pela supervisão de organizadores locais que lhe estavam subordinados e de outras pessoas que agiam localmente na recolha de fundos, e estava diretamente subordinado aos organizadores nacionais do CCT para a Alemanha.

22.

Alega‑se que, após recolher os fundos recebidos pelas pessoas que lhe estavam subordinadas na sua região, K.P. os enviava ao CCT, pelo menos uma vez por mês, contra a emissão dos respetivos recibos de donativos, e que os fundos eram depois transferidos para os LTTE no Sri Lanca. Mais especificamente, alega‑se que, durante o período compreendido entre 11 de agosto de 2007 e 27 de novembro de 2009 (a seguir «período relevante»), K.P. recebeu donativos em 43 ocasiões diferentes, num total de 69385 euros, e transmitiu‑os ao CCT, sabendo e tendo a intenção de que os fundos seriam transferidos para o Sri Lanca e aí utilizados para financiar os objetivos dos LTTE. Alega‑se que K.P. tinha conhecimento de que o Conselho da União Europeia tinha inscrito os LTTE na lista das organizações abrangidas pelo Regulamento (CE) n.o 2580/2001; de que existia, portanto, um embargo; e de que, por conseguinte, a recolha e transferência de tais donativos para o Sri Lanca, tal como qualquer outra forma de apoio financeiro ou material aos LTTE, eram puníveis.

23.

No julgamento, em 1 de julho de 2015, o advogado de K.P. suscitou a questão da legalidade dos atos da União em questão que inscreviam os LTTE na lista das organizações proibidas, para efeitos do n.o 3 do artigo 2.o do Regulamento n.o 2580/2001, a partir de 28 de junho de 2007. A questão suscitada baseava‑se em dois fundamentos.

24.

Em primeiro lugar, o advogado de K.P. estabeleceu uma analogia com o processo E e F ( 20 ). Neste processo, o Tribunal de Justiça tinha declarado que a inscrição do Devrimci Halk Kurtulus Partisi‑Cephesi (DHKP‑C) na lista prevista no n.o 3 do artigo 2.o do Regulamento n.o 2580/2001, era inválida e não podia contribuir para justificar uma condenação penal relacionada com uma alegada violação deste regulamento, pelo facto de o Conselho não ter apresentado os fundamentos relativos à decisão inicial de inscrição do DHKP‑C na lista do n.o 3 do artigo 2.o nem às várias decisões de renovação subsequentes. O Tribunal de Justiça declarou que, embora a Decisão 2007/445 (que tinha mais uma vez renovado a inscrição do DHKP‑C na lista do n.o 3 do artigo 2.o) tivesse sido adotada com uma fundamentação, todas as medidas precedentes, incluindo a inscrição inicial, eram inválidas, por carecerem de fundamentação. Além de privar o DHKP‑C «dos elementos necessários para verificar a procedência da inscrição do DHKP‑C na lista […] durante o período anterior a 29 de junho de 2007», «[a] falta de fundamentação de que enferma a […] inscrição» é suscetível de «frustrar uma fiscalização jurisdicional adequada da sua legalidade material» ( 21 ).

25.

Em segundo lugar, no processo LTTE/Conselho ( 22 ), o Tribunal Geral anulou uma série de atos da União que abrangiam o período compreendido entre janeiro de 2011 e outubro de 2014 ( 23 ), na parte em que diziam respeito aos LTTE. O advogado de K.P. alegou que decorria necessariamente da fundamentação desse acórdão que os atos da União em questão no caso em apreço devem também ser considerados nulos, em qualquer caso no que diz respeito aos LTTE.

26.

Uma vez que o processo penal contra K.P. só pode proceder se os atos da União em questão forem válidos, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta:

«A inscrição da organização Tigres de Libertação do Elam Tâmil (a seguir “LTTE”) na lista estabelecida nos termos do artigo 2.o, n.o 3, do [Regulamento n.o 2580/2001] relativamente ao período de [11 de agosto de 2007] até [27 de novembro de 2009] inclusive, em especial com base nas decisões do Conselho de: [28 de junho de 2007] (2007/445/CE), [20 de dezembro de 2007] (2007/868/CE, na redação que lhe foi dada pela decisão retificativa do mesmo dia), [15 de julho de 2008] (2008/583/CE), [26 de janeiro de 2009] (2009/62/CE) e no Regulamento (CE) n.o 501/2009, de [15 de junho de 2009], é inválida?»

27.

O Conselho e a Comissão apresentaram observações escritas. K.P. apresentou posteriormente um pedido de realização de audiência que continha observações escritas sobre a questão prejudicial e suscitava também expressamente a questão da validade da decisão inicial de inscrição. Em conformidade com o artigo 62.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, submeti duas questões às partes com vista a resposta na audiência. Estas questões eram: i) a de saber se o Tribunal de Justiça deveria igualmente examinar a alegada invalidade da decisão inicial de inscrição; e ii) em caso afirmativo, se essa medida inicial fosse considerada inválida, que (eventual) efeito tal poderia ter sobre a validade das medidas subsequentes (especificamente, os atos da União em questão).

28.

K.P., o Conselho e a Comissão apresentaram observações orais e responderam a questões na audiência de 12 de setembro de 2018.

29.

Quando um pedido de decisão prejudicial questiona a validade de uma medida da União, é necessário apurar se a parte que suscitou essa questão perante o órgão jurisdicional nacional teria tido legitimidade, «sem dúvida alguma», para impugnar a legalidade dessa medida diretamente, nos termos do artigo 263.o TFUE. Se assim fosse, estaria agora impedida de tentar impugnar a legalidade da mesma medida através de um reenvio prejudicial nos termos do artigo 267.o TFUE ( 24 ).

30.

Neste caso, parece claro que K.P. não podia «sem dúvida alguma» satisfazer o duplo requisito de o ato lhe dizer direta e individualmente respeito. O despacho de reenvio descreve o papel de K.P. como o de um «responsável regional», parte de uma «estrutura organizativa estritamente hierarquizada, [estando‑lhe] os responsáveis locais [subordinados, e supervisionava] outras pessoas que agiam localmente na recolha de fundos e estava diretamente subordinado ao responsável para a Alemanha». Estes factos constituem um forte indício de que K.P. não teria podido demonstrar um interesse individual suficiente para superar o limiar particularmente elevado aplicável nesse momento ( 25 ). Além disso, nada sugere que K.P. tenha tido (mas não tenha aproveitado) a oportunidade para impugnar as medidas diretamente, na qualidade de representante dos LTTE ( 26 ).

31.

Por conseguinte, o pedido de decisão prejudicial é admissível.

32.

Na sua única questão, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a validade dos atos da União em questão. Cada um destes atos diz respeito a uma renovação da inscrição dos LTTE na lista.

33.

Contudo, nas suas observações escritas, o advogado de K.P. reitera os argumentos que, segundo o despacho de reenvio, apresentou, em nome do seu cliente, no processo penal pendente no órgão jurisdicional de reenvio. Alega, assim, que: i) a decisão inicial de inscrição é inválida por falta de fundamentação; e que ii) resulta do Acórdão E e F ( 27 ) que quaisquer decisões de renovação tomadas após a adoção de uma decisão inicial de inscrição sem fundamentação são igualmente inválidas (o alegado «efeito de dominó»). O cerne deste argumento é que as decisões de renovação como os atos da União em questão são «em substância, o prolongamento da inscrição inicial» ( 28 ). K.P. alegou também que não podia ter impugnado a decisão inicial de inscrição no momento em causa (o que, como observo no n.o 30, supra, é provavelmente verdade) e que o presente reenvio lhe dá agora essa oportunidade.

34.

Pelas razões que se seguem, não me parece, todavia, que o Tribunal de Justiça deva abordar no presente processo a questão da validade da decisão inicial de inscrição.

35.

Em primeiro lugar e primordialmente, o órgão jurisdicional de reenvio não incluiu essa decisão na questão que submeteu ao Tribunal de Justiça. Também não apresentou argumentos pormenorizados nem informações de referência que auxiliem o Tribunal de Justiça a este respeito. Por conseguinte, o Tribunal de Justiça não dispõe de elementos necessários para proceder a uma fiscalização adequada da validade processual ou material do Regulamento n.o 2580/2001.

36.

Em segundo lugar, se o Tribunal de Justiça procedesse oficiosamente a tal apreciação, violaria os direitos dos Estados‑Membros e das instituições em causa, que, nos termos do artigo 23.o, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça, podem apresentar observações sobre pedidos de decisão prejudicial. Embora o despacho de reenvio refira, efetivamente, os argumentos invocados pelo advogado de K.P. no julgamento, não contém uma questão direta quanto à validade da decisão inicial de inscrição nem os elementos necessários para permitir ao Tribunal de Justiça abordar esta questão. Na audiência, o Conselho e a Comissão confirmaram que não tinham abordado esta questão nas suas observações porque não tinham entendido o despacho de reenvio no sentido de a suscitar. Assim, embora o processo de reenvio prejudicial nos termos do artigo 267.o TFUE preveja a possibilidade de as partes, como K.P., suscitarem tal questão posteriormente, no caso de o despacho de reenvio ser omisso ou, quando muito, ambivalente a esse respeito, o Tribunal de Justiça não pode abordá‑la oficiosamente. Se o fizesse, denegaria às outras partes os seus direitos de defesa.

37.

Em terceiro lugar, o ponto de partida para a fiscalização da validade de qualquer ato da União reside na apreciação das suas características próprias. A este respeito, há que observar que a decisão inicial de inscrição e os atos da União em questão são medidas legislativas separadas, adotadas invocando bases jurídicas diferentes (respetivamente, o artigo 1.o, n.o 4, e o artigo 1.o, n.o 6, da Posição Comum 2001/931), que aplicam critérios jurídicos distintos. Além disso, embora o Tribunal de Justiça tenha declarado, no Acórdão LTTE, que uma decisão de renovação é, em substância, o prolongamento da inscrição inicial, os dois atos não estão de tal modo interligados juridicamente que a invalidade do primeiro impugne automaticamente a validade deste último. Pelo contrário, parece‑me que existe uma hierarquia de medidas. O primeiro passo (e o mais importante) ao adotar uma decisão inicial de inscrição é a verificação da existência de uma decisão adequada e pertinente de uma autoridade competente, na aceção do artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931 ( 29 ). Em contrapartida, uma decisão de renovar a inscrição inicial não exige uma nova verificação da referida decisão ( 30 ). No momento da renovação, o Conselho apenas tem de demonstrar que o risco existente é o «mesmo» que o risco indicado no momento da inscrição inicial ( 31 ). A decisão inicial de inscrição e os atos da União em questão são, portanto, na minha opinião, atos jurídicos manifestamente distintos e independentes. Daqui resulta que o Tribunal de Justiça não está automaticamente obrigado a apreciar a decisão inicial de inscrição de uma determinada pessoa ou grupo na lista do n.o 3 do artigo 2.o sempre que uma decisão de renovação seja impugnada.

38.

Dito isto, não excluo a eventualidade de poder ser adequado que o Tribunal de Justiça se debruce sobre a questão de saber se a decisão inicial de inscrição era materialmente inválida, com um efeito correspondente sobre as decisões de renovação subsequentemente adotadas, mas apenas se tal lhe for expressamente pedido. Na audiência, o Conselho reconheceu que se (por exemplo) a decisão da autoridade nacional competente respeitasse ao facto de um carro dos LTTE não ter sido aprovado num controlo de segurança de veículos, tal não poderia justificar a adoção, pelo Conselho, da decisão inicial de inscrição. A consequência jurídica seria, portanto, que as medidas de renovação subsequentes ficariam comprometidas. Não se alega, contudo, que seja essa a situação no caso em apreço.

39.

No processo nacional e perante o Tribunal de Justiça, o advogado de K.P. baseou‑se, em grande medida, no Acórdão deste no processo E e F para alegar, por analogia, que os vícios da decisão inicial de inscrição dos LTTE (Decisão 2006/379) produziram um tal «efeito de dominó» que todas as decisões subsequentes que mantiveram a inscrição dos LTTE na lista do n.o 3 do artigo 2.o devem ser declaradas nulas. Contudo, é manifesto que a matéria de facto subjacente ao processo E e F era muito diferente da do presente processo ( 32 ).

40.

Recorde‑se que, no processo E e F, não tinha sido emitida qualquer exposição de motivos para a inscrição do DHKP‑C na lista, nem quanto à inscrição inicial, nem quanto a cada uma das várias decisões de renovação posteriores. A exposição de motivos foi apresentada, pela primeira vez, na Decisão 2007/445, mas não foi a tempo de salvar a série de medidas da União precedentes de serem declaradas inválidas na parte em que inscreveram essa organização na lista ( 33 ).

41.

Pelo contrário, no caso em apreço foram apresentadas aos LTTE exposições de motivos, tanto no que diz respeito à inscrição inicial como a cada uma das decisões subsequentes que mantiveram os LTTE na lista do n.o 3 do artigo 2.o Como já expliquei, o modelo seguido consistia em enviar às pessoas interessadas (sempre que possível na prática) uma exposição dos motivos pelos quais tinham sido inscritos na lista e, seguidamente, em publicar um aviso no Jornal Oficial da União Europeia pelo qual as pessoas em causa eram notificadas de que o Conselho tencionava manter a sua inscrição na lista do n.o 3 do artigo 2.o, e as informava de que podiam solicitar o projeto de fundamentação do Conselho para o fazer. Depois na renovação da inscrição, o Conselho enviou às pessoas em causa uma versão final da exposição de motivos, explicando a razão pela qual tinham sido novamente inscritos ( 34 ).

42.

É certo que a primeira exposição de motivos de inscrição dos LTTE na lista do n.o 3 do artigo 2.o, através da Decisão 2006/379, de 29 de maio de 2006, só foi comunicada aos LTTE pelo Conselho em 23 de abril de 2007 ( 35 ), quase onze meses após a inscrição inicial. Não deixa de ser verdade, contudo, que essa comunicação foi feita antes de a Decisão 2006/379 ter sido revogada e substituída pela Decisão 2007/445, de 28 de junho de 2007, e, portanto, durante o período em que a primeira decisão estava em vigor ( 36 ). No dia seguinte ao da adoção desta última decisão, a saber, em 29 de junho de 2007, o Conselho enviou aos LTTE uma exposição dos motivos para a continuação da sua inclusão na lista. Subsequentemente, a notificação dos motivos da renovação da inscrição seguiu o modelo que acabo de expor.

43.

Evidentemente, a comunicação da exposição de motivos tão tardia, após a adoção da decisão inicial de inscrição é dificilmente compatível com a exigência do Tribunal de Justiça segundo a qual o Conselho deve comunicar tal exposição «imediatamente» após a adoção da decisão inicial de inscrição ( 37 ). Contudo, é um facto que os LTTE não reagiram à inscrição inicial publicada no Jornal Oficial da União Europeia, como tinham claramente o direito de reagir, interpondo um recurso ao abrigo do artigo 230.o CE (atual artigo 263.o TFUE) dentro do prazo previsto. E, antes de a medida de substituição (Decisão 2007/445) ter sido adotada, a omissão foi sanada pelo Conselho ( 38 ). Acrescento que o Conselho goza de um amplo poder de apreciação quanto à forma de sanar erros processuais dos seus atos. Se tivesse optado (por exemplo) por fornecer a fundamentação necessária nos considerandos de uma medida de renovação da inscrição, tal teria também, na minha opinião, resolvido a questão.

44.

Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça não aprecie a invalidade substantiva ou processual da decisão inicial de inscrição e/ou a questão dos eventuais efeitos sobre a validade dos atos da União em questão.

45.

A exposição de motivos que acompanhava cada um dos atos da União em questão era adequada, nomeadamente à luz do Acórdão LTTE ( 39 )?

46.

A própria Posição Comum 2001/931 não contém qualquer estipulação expressa quanto à exposição de motivos. O fundamento deste requisito é, portanto, o artigo 296.o TFUE, que dispõe que os atos jurídicos são fundamentados. Segundo jurisprudência assente, a fundamentação «deve […] revelar de forma clara e inequívoca o raciocínio da instituição autora do ato, de forma a permitir aos interessados conhecer as razões da medida adotada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização» ( 40 ). Esta obrigação é uma expressão do princípio geral do respeito dos direitos de defesa e do correspondente direito fundamental consagrado no artigo 47.o da Carta ( 41 ).

47.

A exposição de motivos deve conter os fundamentos que indiquem as razões efetivas e específicas pelas quais o decisor considera que as normas pertinentes são aplicáveis à parte em questão ( 42 ) e deve «expor os factos e as considerações jurídicas que revestem uma importância essencial na economia desse ato» ( 43 ). A fundamentação não precisa necessariamente de especificar todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que é também apreciada à luz do seu contexto factual e regulamentar ( 44 ).

48.

Assim, no que respeita a decisões de renovação, tais como os atos da União em questão, o contexto regulamentar corresponde ao requisito jurídico de o Conselho rever a lista do n.o 3 do artigo 2.o, «pelo menos uma vez por semestre» (artigo 1.o, n.o 6, da Posição Comum 2001/931). Se, durante esse semestre, a situação factual não se alterar, «não [é] necessário expor em maior detalhe as razões pelas quais o Conselho» está «convencido de que os fundamentos que justificaram a inscrição» das pessoas em questão «na lista controvertida se [mantêm] válidos» ( 45 ). Além disso, basta que a fundamentação diga respeito a um ato adotado num contexto «conhecido» da pessoa em questão e que «lhe permita compreender o alcance da medida adotada a seu respeito» ( 46 ).

49.

O contexto factual de decisões de renovação pode incluir a questão de saber se a passagem do tempo e/ou uma alteração das circunstâncias exige que o Conselho baseie a manutenção da pessoa ou grupo em causa na lista do n.o 3 do artigo 2.o numa «apreciação atualizada da situação, tendo em conta factos mais recentes que demonstram que» o risco «subsiste» ( 47 ). O Conselho não necessita, porém, de apresentar qualquer «novo elemento» que tenha sido «objeto de uma decisão nacional adotada por uma autoridade competente» para justificar uma decisão de renovação ( 48 ).

50.

As exposições de motivos de atos da União em questão parecem ser idênticas — com exceção de diferenças inconsequentes, como a alteração das datas. Examinarei a fundamentação da Decisão 2007/445 como exemplo representativo. Esclareço que a minha análise nesta parte das conclusões não diz respeito à fundamentação do Regulamento n.o 501/2009 do Conselho, que apreciarei separadamente nos n.os 63 e segs., infra.

51.

As razões subjacentes à renovação da inscrição dos LTTE na lista, através da Decisão 2007/445, decorrem de três fontes: o aviso no Jornal Oficial da União Europeia de 25 de abril de 2007, os considerandos da Decisão 2007/445 e a exposição final de motivos, com data de 29 de junho de 2007, enviada aos LTTE. A leitura conjugada dessas três fontes revela que o Conselho: i) notificou um projeto de exposição de motivos aos LTTE; ii) informou os LTTE (bem como todas as outras partes em causa) de que podiam apresentar observações à Comissão, explicando as razões pelas quais a renovação não era adequada; iii) incluiu nessa exposição um resumo das razões pelas quais as condições para a renovação da inscrição na lista continuavam a ser justificadas; e iv) após a adoção da decisão de renovação, enviou uma versão final da exposição de motivos aos LTTE, com a justificação para a renovação da inscrição ( 49 ).

52.

Esse documento descrevia os LTTE como um grupo terrorista formado em 1976 e registou uma série de doze atos praticados pelos LTTE que o Conselho considerava abrangidos pela definição de ato terrorista dada no artigo 1.o, n.o 3, da Posição Comum 2001/931. Em seguida, referiu‑se a uma decisão do United Kingdom Secretary of State for the Home Department (Ministro da Administração Interna, Reino Unido), de 29 de março de 2001, no sentido de proibir os LTTE ao abrigo da UK Terrorism Act 2000 (Lei sobre o Terrorismo, de 2000), a uma decisão do United Kingdom Treasury (Tesouro, Reino Unido), de 6 de dezembro de 2001, no sentido de congelar os bens dos LTTE, e a uma decisão das autoridades indianas, no sentido de proibir os LTTE em 1992 (todas as três decisões se enquadravam, segundo o Conselho, na definição de «decisão» na aceção do artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931 e todas as três continuavam em vigor).

53.

Na minha opinião, as três fontes identificadas no n.o 51, supra, continham elementos suficientes para permitir aos LTTE conhecer as razões efetivas e específicas pelas quais o Conselho considerava que as normas pertinentes lhes eram aplicáveis, bem como os factos e as considerações jurídicas que revestiam uma importância essencial no contexto da renovação da inscrição na lista. Por outras palavras, havia elementos suficientes para permitir aos LTTE compreender o que lhes era censurado e o âmbito das medidas tomadas. Os LTTE encontravam‑se, assim, em condições para contestar utilmente o mérito da medida de renovação. Se tivessem decidido fazê‑lo, poderiam ter exercido os seus direitos de defesa, através da apresentação de observações antes da adoção da medida de renovação — conforme convidados pelo aviso no Jornal Oficial da União Europeia — e/ou da impugnação da medida de renovação, ao abrigo do artigo 230.o TCE (atual artigo 263.o TFUE), no Tribunal Geral, dentro do prazo fixado, após a sua adoção.

54.

É certo que o Tribunal de Justiça afirmou claramente, em termos gerais, que a exposição de motivos deve ser comunicada antes da adoção de uma medida de renovação ( 50 ), ao passo que as várias versões finais das exposições de motivos foram datadas e enviadas após a adoção de cada ato impugnado. Considero, todavia, que o Conselho respeitou o espírito do requisito imposto pelo Tribunal de Justiça. Destaco, em particular, o contexto em que a Decisão 2007/445 (e as outras medidas de renovação) foi adotada. Na realidade, os LTTE dispuseram sempre de uma exposição de motivos inalterada antes da adoção de cada medida de renovação. Por conseguinte, não se pode afirmar que os LTTE se encontrassem alguma vez numa situação em que não conheciam os factos e as razões subjacentes à decisão de os manter na lista do n.o 3 do artigo 2.o

55.

Os factos e as razões de cada uma das medidas de renovação podiam ser simplesmente repetidos literalmente de seis em seis meses ou necessitavam de ser atualizados, por se terem tornado obsoletos devido a uma alteração das circunstâncias e/ou à passagem do tempo?

56.

Apenas uma alteração considerável das circunstâncias foi levada ao conhecimento do Tribunal de Justiça: a derrota militar dos LTTE, em maio de 2009. Esta alteração verificou‑se após a adoção das Decisões 2007/445, 2007/868, 2008/583 e 2009/62. Por conseguinte, o Conselho não pode ser criticado por não a ter tomado em consideração quando adotou as referidas decisões.

57.

K.P. concentra a sua crítica da exposição de motivos, em primeiro lugar, no facto de o Conselho não ter tomado em consideração uma alegada trégua entre a LTTE e o Governo do Sri Lanca que teve início em 2002 e, em segundo lugar, no facto de um dos atos terroristas enumerados pelo Conselho na exposição de motivos (o assassínio de um ministro do Governo do Sri Lanca) não ter sido cometido, segundo afirma, pelos LTTE. Na minha opinião, nenhum destes factos alegados constitui uma alteração das circunstâncias entre a decisão inicial de inscrição e qualquer dessas quatro decisões que exija que o seu autor altere as suas exposições de motivos. A ilação que se pode razoavelmente retirar dos onze outros atos de atividade terrorista invocados pelo Conselho é, pelo contrário, que a alegada trégua não pôs termo às atividades terroristas dos LTTE.

58.

Concluo, portanto, que não foram trazidas ao conhecimento do Tribunal de Justiça quaisquer alterações relevantes de circunstâncias que obrigassem o Conselho a modificar o teor da sua exposição de motivos nas Decisões 2007/445, 2007/868, 2008/583 e 2009/62 relativamente à decisão inicial de inscrição.

59.

A passagem do tempo, por si só, exigia uma alteração da exposição de motivos?

60.

Nos Acórdãos Conselho/Hamas ( 51 ) e Kadi II ( 52 ), o Tribunal de Justiça indicou que um intervalo de, respetivamente, entre nove e treze anos e de dezasseis anos implicava que já não se podia invocar um raciocínio «antigo». Examinemos, portanto, os períodos de tempo em causa no caso em apreço. Tomo como ponto de partida o dia 16 de outubro de 2006, data do último ato terrorista invocado pelo Conselho nas suas várias exposições de motivos dos atos da União em questão. A primeira decisão de renovação após a decisão inicial de inscrição (a saber, a Decisão 2007/445, de 28 de junho de 2007) foi adotada oito meses e meio mais tarde. A Decisão 2009/62, de 26 de janeiro de 2009, foi adotada 27 meses mais tarde. (A Decisão 2007/868 do Conselho, de 20 de dezembro de 2007, e a Decisão 2008/583 do Conselho, de 15 de julho de 2008, foram adotadas entre essas duas datas.) Em meu entender, não se pode dizer que os atos terroristas de 2005/2006, considerados conjuntamente com as decisões das autoridades competentes de 2001, fossem pontos de referência obsoletos para qualquer desses quatro atos da União.

61.

Importa recordar o contexto em que são adotadas medidas de renovação. Seis meses é um prazo curto para proceder a uma reapreciação obrigatória. O facto de nenhum ato terrorista ter ocorrido dentro de um determinado período de seis meses pode significar que as medidas restritivas impostas estão, de facto, a ter o efeito pretendido. Contudo, em alternativa, pode significar que as pessoas em causa esperam dar a impressão de que a atividade cessou quando, na realidade, estão a ser planeados e preparados novos atos terroristas. A renovação por um, ou talvez vários, novos períodos de seis meses pode ser prudente, ainda que não haja novos atos terroristas, tendo em conta, em particular, o amplo poder discricionário do Conselho a este respeito ( 53 ) e o interesse público na adoção de medidas preventivas a fim de evitar atividades terroristas ( 54 ).

62.

Daqui decorre, na minha opinião, que o aviso no Jornal Oficial da União Europeia, os considerandos da Decisão 2007/445 e a exposição final de motivos, considerados conjuntamente, constituíam informações suficientes para satisfazer os requisitos do artigo 296.o TFUE, corroborando a opinião do Conselho de que, neste contexto, os LTTE representavam um «risco contínuo». Chego à mesma conclusão no que respeita às Decisões 2007/868, 2008/583 e 2009/62. Uma vez que os factos e as circunstâncias envolventes relativos aos LTTE não parecem ter sofrido alterações significativas durante o período em que essas decisões se encontravam em vigor, teria parecido contraditório, com efeito, que as exposições de motivos do Conselho diferissem substancialmente, ou diferissem de todo.

63.

Todavia, tenho uma opinião diferente quanto ao Regulamento n.o 501/2009, que foi adotado em 15 de junho de 2009 para substituir e revogar a Decisão 2009/62. Este regulamento apresenta semelhanças com as medidas que foram anuladas pelo Tribunal de Justiça no Acórdão LTTE ( 55 ).

64.

Observo, a este respeito, que, à data da adoção do Regulamento n.o 501/2009, se tinham verificado as mesmas alterações significativas e materiais das circunstâncias que o Tribunal de Justiça identificou no seu Acórdão LTTE — a saber, a derrota militar sofrida pelos LTTE, em maio de 2009 ( 56 ). Esta derrota é anterior à adoção do Regulamento n.o 501/2009, em 15 de junho de 2009. A fundamentação desta medida, à semelhança das que a precederam, remete para uma lista de atos terroristas, todos anteriores a essa derrota militar. Observo também que tinham decorrido mais de 31 meses entre a data do último ato de terrorismo invocado pelo Conselho (outubro de 2006) e a adoção do Regulamento n.o 501/2009. Este intervalo é mais amplo do que o respeitante a uma das medidas anuladas pelo Tribunal de Justiça no Acórdão LTTE (Regulamento n.o 83/2011) ( 57 ).

65.

O Conselho indicou na audiência, com razão, que tinha disposto de pouco menos de um mês (entre 17 de maio de 2009 e 15 de junho de 2009) para alterar o seu projeto de Regulamento n.o 501/2009. É neste contexto, todavia, que as reapreciações semestrais obrigatórias devem realizar‑se. Se a derrota militar tivesse sido declarada apenas dias antes da data em que o Regulamento n.o 501/2009 foi adotado, teria facilmente admitido que não seria razoável esperar que o Conselho tomasse em conta esse facto. Neste caso, contudo, o Conselho dispôs de tempo suficiente para reconsiderar a renovação; mas nada na exposição de motivos sugere que o tenha feito.

66.

O Conselho procurou alegar que era irrelevante que a exposição de motivos não contivesse qualquer elemento sobre este novo desenvolvimento importante. Se tivesse sido acrescentada uma frase à exposição de motivos, no sentido de que o Conselho tinha conhecimento da derrota militar, mas considerava prematuro retirar os LTTE da lista do n.o 3 do artigo 2.o, o resultado teria sido essencialmente o mesmo: a decisão de renovar teria, ainda assim, sido adotada. Talvez possa ter sido o que se passou, mas o argumento do Conselho afasta‑se da questão essencial. A falta de qualquer referência à alteração das circunstâncias e de qualquer explicação quanto à razão pela qual, não obstante, a inscrição na lista devia ser renovada significa que o Conselho não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 296.o TFUE, conforme interpretado pelo Tribunal de Justiça no contexto de medidas de renovação de inscrições em listas de terroristas ( 58 ).

67.

O Conselho alegou igualmente na audiência que era ao LTTE que cabia tomar as medidas necessárias para informar o Conselho da derrota militar, e não ao Conselho procurar ativamente essa informação. Esta alegação é dificilmente compatível com o facto (que é do domínio público) de o Conselho dos Assuntos Gerais e Relações Externas se ter reunido em 18 e 19 de maio de 2009precisamente para discutir «a evolução da situação» no Sri Lanca, dedicando nove parágrafos de conclusões do Conselho especificamente à análise da situação «[c]om os combates a chegarem ao fim» ( 59 ). Além disso, o Tribunal de Justiça declarou expressamente que o Conselho pode fazer referência a elementos recentes retirados da imprensa e da Internet para justificar a renovação de uma inscrição numa lista ( 60 ). Daí decorre necessariamente que o Conselho também o pode fazer para avaliar a eventual retirada da lista. Acrescento que o estabelecimento imediato de contactos entre os advogados e as autoridades administrativas noutro continente pode não ser possível ou, pelo menos, pode não ser a principal prioridade de um grupo que acaba de sofrer uma derrota militar em que o seu líder parece ter morrido ( 61 ).

68.

Assim, considero que o Regulamento n.o 501/2009 é inválido, essencialmente pelas mesmas razões que as expostas pelo Tribunal de Justiça no seu Acórdão LTTE. Acrescento que, embora o vício possa ser ou não sanável, nenhuma solução pode ser aplicada retroativamente no contexto do processo penal instaurado contra K.P. ( 62 ).

69.

Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça responda à questão prejudicial submetida pelo Landgericht Saarbrücken (Tribunal Regional de Saarbrücken, Alemanha) do seguinte modo:

O Regulamento (CE) n.o 501/2009 do Conselho, de 15 de junho de 2009, que dá execução ao n.o 3 do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 2580/2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades, e que revoga a Decisão 2009/62/CE, é inválido na parte em que se aplica aos Liberation Tigers of Tamil Eelam.

O exame dos elementos submetidos ao Tribunal de Justiça não revela qualquer fator suscetível de afetar a validade da Decisão 2007/445/CE do Conselho, de 28 de junho de 2007, que dá execução ao n.o 3 do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 2580/2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades e que revoga as Decisões 2006/379/CE e 2006/1008/CE, da Decisão 2007/868/CE do Conselho, de 20 de dezembro de 2007, que dá execução ao n.o 3 do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 2580/2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades e que revoga a Decisão 2007/445/CE, da Decisão 2008/583/CE do Conselho, de 15 de julho de 2008, que dá execução ao n.o 3 do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 2580/2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades e que revoga a Decisão 2007/868/CE, nem da Decisão 2009/62/CE do Conselho, de 26 de janeiro de 2009, que dá execução ao n.o 3 do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 2580/2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades e que revoga a Decisão 2008/583/CE.