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em representação da Firma Ernst Kollmer Fleischimport und ‑export, por D. Ehle, Rechtsanwalt,

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em representação do Governo grego, por I. Chalkias e E. Leftheriotou, na qualidade de agentes,

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em representação da Comissão Europeia, por J. Baquero Cruz, P. Rossi e B. Eggers, na qualidade de agentes,

1

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos artigos 1.°, n.o 2, e 3.°, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento (CE, Euratom) n.o 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (JO L 312, p. 1).

2

Esse pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Firma Ernst Kollmer Fleischimport und ‑export ao Hauptzollamt Hamburg‑Jonas (Instância Aduaneira Principal de Hamburg‑Jonas, a seguir «Hauptzollamt») a propósito do reembolso de restituições à exportação.

3

O artigo 1.o do Regulamento n.o 2988/95 dispõe:

«1.   Para efeitos da proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, é adotada uma regulamentação geral em matéria de controlos homogéneos e de medidas e sanções administrativas relativamente a irregularidades no domínio do direito comunitário.

2.   Constitui irregularidade qualquer violação de uma disposição de direito comunitário que resulte de um ato ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral das Comunidades ou orçamentos geridos pelas Comunidades, quer pela diminuição ou supressão de receitas provenientes de recursos próprios cobradas diretamente por conta das Comunidades, quer por uma despesa indevida.»

4

O artigo 3.o, n.o 1, deste regulamento prevê:

«O prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade referida no n.o 1 do artigo 1.o Todavia, as regulamentações sectoriais podem prever um prazo mais reduzido, que não pode ser inferior a três anos.

O prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade. [...]

[...]»

5

O artigo 4.o do referido regulamento diz respeito às medidas administrativas relativas à restituição de vantagens indevidamente obtidas. O artigo 5.o do mesmo regulamento enuncia as sanções administrativas a que as irregularidades intencionais ou causadas por negligência podem conduzir.

6

Nos termos do artigo 5.o, n.o 1, do Regulamento (CEE) n.o 565/80 do Conselho, de 4 de março de 1980, relativo ao pagamento antecipado das restituições à exportação para os produtos agrícolas (JO L 62, p. 5; EE 03 F17 p. 182), antes de ser revogado pelo Regulamento (CE) n.o 1713/2006, de 20 de novembro de 2006, que suprime o prefinanciamento das restituições à exportação no caso de determinados produtos agrícolas (JO L 321, p. 11), «[a] pedido do interessado é pago um montante igual à restituição à exportação desde que os produtos ou mercadorias sejam colocados ao abrigo do regime aduaneiro do entreposto ou da zona franca tendo em vista a sua exportação num prazo determinado».

7

O artigo 6.o do referido regulamento previa:

«O benefício dos regimes previstos no presente regulamento está subordinado à constituição de uma caução que garanta o reembolso de um montante igual ao que foi pago, acrescida de um montante suplementar.

Sem prejuízo de casos de força maior esta caução permanece total ou parcialmente adquirida:

8

O artigo 17.o, n.o 1, do Regulamento (CEE) n.o 3665/87 da Comissão, de 27 de novembro de 1987, que estabelece regras comuns de execução do regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas (JO L 351, p. 1; retificação no JO 1988, L 337, p. 29), antes de ser revogado pelo Regulamento (CE) n.o 800/1999 da Comissão, de 15 de abril de 1999, que estabelece regras comuns de execução do regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas (JO L 102, p. 11), tinha a seguinte redação:

«O produto deve ter sido importado, no mesmo estado, no país terceiro ou num dos países terceiros para os quais esteja prevista a restituição nos doze meses seguintes à data de deferimento da declaração de exportação [...]»

9

O artigo 18.o, n.o 1, desse regulamento dispunha:

«A prova de cumprimento das formalidades aduaneiras de introdução no consumo é produzida:

[...]»

10

Por decisões tomadas durante os anos de 1992 e 1993, o Hauptzollamt concedeu à recorrente no processo principal, contra a prestação de uma garantia, o pagamento antecipado de restituições à exportação, em conformidade com os artigos 5.°, n.o 1, e 6.° do Regulamento n.o 565/80. Esses pagamentos antecipados diziam respeito a diversas remessas de carne de bovino armazenadas para exportação.

11

Por carta de 10 de agosto de 1993, a recorrente no processo principal transmitiu ao Hauptzollamt a declaração aduaneira n.o 79/239, emitida pelas autoridades alfandegárias jordanas em 9 de março de 1993. Essa declaração comprovava a introdução no consumo, na Jordânia, de uma remessa de carne de bovino exportada pela recorrente no processo principal. Em 30 de abril de 1996 e 4 de março de 1998, o Hauptzollamt procedeu à liberação das garantias por esta constituídas.

12

De 28 de fevereiro a 14 de março de 1998, o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) efetuou uma missão de inspeção na qual se verificou que a declaração aduaneira emitida pelas autoridades jordanas tinha sido anulada antes da cobrança dos direitos de importação e que a remessa de carne de bovino em causa tinha, na realidade, sido reexportada para o Iraque.

13

Por decisão de 23 de setembro de 1999, o Hauptzollamt ordenou a recuperação de um montante de 103289,89 euros. Na sequência de uma reclamação da decisão de recuperação apresentada pela recorrente no processo principal, essa quantia foi corrigida para 59545,70 euros, por decisão de 26 de setembro de 2011. A reclamação foi indeferida quanto ao restante, por decisão de 23 de janeiro de 2012.

14

Em 5 de fevereiro de 2012, a recorrente no processo principal interpôs recurso no Finanzgericht Hamburg, no qual pede a anulação das três decisões já citadas. Alega que o direito à repetição prescreveu. Entende que, por força do artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2988/95, o prazo de prescrição não corre a partir da liberação da garantia, mas sim da prática da irregularidade. Com efeito, o artigo 1.o, n.o 2, desse regulamento associa o conceito de «irregularidade» a um ato ou omissão de um agente económico. Importa, por conseguinte, tomar como base a data de apresentação da declaração aduaneira emitida pelas autoridades jordanas, ou seja, 10 de agosto de 1993, para determinar se a ação de repetição do indevido prescreveu.

15

O órgão jurisdicional de reenvio tende a considerar que, independentemente do momento da concretização da lesão, o prazo de prescrição corre a partir do ato ou omissão do agente económico constitutivo de uma violação de uma disposição do direito da União. Tal interpretação resulta da redação dos artigos 1.°, n.o 2, e 3.°, n.o 1, do Regulamento n.o 2988/95. Com efeito, por um lado, a redação do artigo 1.o, n.o 2, desse regulamento indica que o legislador da União, que manteve a utilização do [conjuntivo] na redação dessa disposição, não associa o conceito de «irregularidade» à concretização de uma lesão, uma vez que o comportamento de um agente económico pode também constituir uma irregularidade quando «possa ter» por efeito lesar o orçamento geral da União. Por outro lado, decorre da redação do artigo 3.o, n.o 1, primeiro parágrafo, desse regulamento, que refere a «data em que foi praticada a irregularidade», que o legislador da União não quis associar o início do prazo de prescrição ao «surgimento», mas sim à «prática» da irregularidade, isto é, a um comportamento do agente económico que deve consistir numa violação de uma disposição do direito da União.

16

No entanto, o órgão jurisdicional de reenvio é de opinião de que, nos casos em que a violação de disposições do direito da União tenha sido detetada só após a concretização da lesão, a questão da determinação do início do prazo de prescrição poderá ser objeto de uma apreciação diferente. Com efeito, pode considerar‑se que o conceito de «irregularidade», previsto no artigo 1.o, n.o 2, do Regulamento n.o 2988/95, pressupõe o preenchimento de dois pressupostos, a saber, por um lado, um comportamento do agente económico e, por outro, a resultante lesão.

17

Na hipótese de o prazo de prescrição previsto no artigo 3.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 2988/95 apenas começar a correr na data da concretização da lesão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se «lesar», na aceção do artigo 1.o, n.o 2, do Regulamento n.o 2988/95, se constitui logo no momento do pagamento antecipado do montante correspondente à restituição à exportação ou unicamente na data da concessão definitiva da restituição à exportação, pela liberação da garantia.

18

Nestas circunstâncias, o Finanzgericht Hamburg decidiu suspender a instância e colocar ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

19

Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se, em circunstâncias como as do processo principal, em que a violação de uma disposição do direito da União só foi detetada após a concretização de uma lesão, os artigos 1.°, n.o 2, e 3.°, n.o 1, do Regulamento n.o 2988/95 devem ser interpretados no sentido de que o prazo de prescrição começa a correr a partir da data da concretização da lesão ao orçamento da União ou a orçamentos geridos por esta, ou no sentido de que esse prazo começa a correr, independentemente dessa data, a partir do ato ou omissão de um agente económico que constitua uma violação do direito da União.

20

A título liminar, cumpre, por um lado, recordar que a regra de prescrição de quatro anos prevista no artigo 3.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 2988/95 é, na falta de regulamentação sectorial da União ou de regulamentação nacional que preveja um regime de prescrição específico, aplicável às irregularidades que lesem os interesses financeiros da União (v., neste sentido, acórdão Pfeifer & Langen, C‑564/10, EU:C:2012:190, n.os 39 e 40 e jurisprudência aí referida).

21

Por outro lado, importa observar que o artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2988/95 é aplicável no caso concreto, muito embora os factos no processo principal remontem aos anos de 1992 e 1993. Com efeito, o Tribunal de Justiça já declarou que o prazo de prescrição previsto nessa disposição se aplica a irregularidades cometidas antes da entrada em vigor desse regulamento (v., neste sentido, acórdão Josef Vosding Schlacht‑, Kühl‑ und Zerlegebetrieb e o., C‑278/07 a C‑280/07, EU:C:2009:38, n.o 34).

22

Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, para determinar o alcance de uma disposição do direito da União, neste caso os artigos 1.°, n.o 2, e 3.°, n.o 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2988/95, há que ter simultaneamente em conta os seus termos, o seu contexto e as suas finalidades (acórdão Angerer, C‑477/13, EU:C:2015:239, n.o 26 e jurisprudência aí referida).

23

Em conformidade com o artigo 3.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 2988/95, o prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade. O artigo 1.o, n.o 2, desse regulamento define o conceito de «irregularidade» como qualquer violação de uma disposição de direito da União que resulte de um ato ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral da União ou orçamentos geridos por esta.

24

A prática de uma irregularidade, que faz correr o prazo de prescrição, pressupõe, por isso, o preenchimento de dois pressupostos, a saber, um ato ou omissão de um agente económico que constitua uma violação do direito da União, bem como uma lesão ou uma lesão potencial ao orçamento da União.

25

Em circunstâncias como as do processo principal, em que a violação do direito da União foi detetada após a concretização da lesão, o prazo de prescrição começa a correr a partir da prática da irregularidade, isto é, a partir do momento em que tenham ocorrido tanto o ato ou omissão de um agente económico que constitua uma violação do direito da União como a lesão ao orçamento da União ou aos orçamentos geridos por esta.

26

Essa conclusão está em conformidade com o objetivo do Regulamento n.o 2988/95, que, de acordo com o seu artigo 1.o, n.o 1, visa a proteção dos interesses financeiros da União. Com efeito, o dies a quo situa‑se na data do facto ocorrido em último lugar, ou seja, quer na data da concretização da lesão, quando esta ocorra após o ato ou omissão que constitua uma violação do direito da União, quer na data desse ato ou omissão, quando a vantagem em causa tenha sido concedida antes do referido ato ou omissão. A prossecução do objetivo de proteção dos interesses financeiros da União está, por conseguinte, facilitada.

27

Além disso, essa conclusão não é posta em causa pelo argumento do Governo grego, segundo o qual o dies a quo situar‑se‑ia no dia da descoberta da irregularidade pelas autoridades competentes. Com efeito, esse argumento colide com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual a data em que as autoridades nacionais tomaram conhecimento de uma irregularidade é irrelevante para o início do prazo de prescrição (acórdão Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, n.o 67).

28

Aliás, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a Administração tem um dever geral de diligência na verificação da regularidade dos pagamentos que efetua e que estão a cargo do orçamento da União (acórdão Ze Fu Fleischhandel GmbH e Vion Trading, C‑201/10 e C‑202/10, EU:C:2011:282, n.o 44). Admitir que o dies a quo corresponde ao dia da descoberta da irregularidade em causa iria contra esse dever de diligência.

29

Em face destas considerações, há que responder à primeira questão que os artigos 1.°, n.o 2, e 3.°, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 2988/95 devem ser interpretados no sentido de que, em circunstâncias como as do processo principal, em que a violação de uma disposição do direito da União só foi detetada após a concretização de uma lesão, o prazo de prescrição começa a correr a partir do momento em que ocorreram tanto o ato ou omissão de um agente económico que constitua uma violação do direito da União como a lesão ao orçamento da União ou aos orçamentos geridos por esta.

30

Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre o momento em que «lesar», na aceção do artigo 1.o, n.o 2, do Regulamento n.o 2988/95, se concretiza, em circunstâncias como as do processo principal.

31

Antes de responder a esta questão, há que recordar a cronologia dos factos no processo principal. Num primeiro momento, nos anos 1992 e 1993, foi concedido à recorrente no processo principal o pagamento antecipado de um montante igual à restituição à exportação, em conformidade com o artigo 5.o, n.o 1, do Regulamento n.o 565/80. Num segundo momento, em 10 de agosto de 1993, a recorrente no processo principal apresentou uma declaração aduaneira emitida pelas autoridades jordanas, destinada a provar o cumprimento das formalidades aduaneiras de introdução no consumo na Jordânia, em conformidade com os artigos 17.°, n.o 3, e 18.°, n.o 1, do Regulamento n.o 3665/87. Num terceiro momento, em 30 de abril de 1996 e 4 de março de 1998, foram liberadas as garantias constituídas no momento da concessão do pagamento antecipado, em conformidade com o artigo 6.o do Regulamento n.o 565/80.

32

Nestas circunstâncias, há que salientar que «lesar», na aceção do artigo 1.o, n.o 2, do Regulamento n.o 2988/95, se concretiza na data em que é tomada a decisão de conceder definitivamente a vantagem em causa, no caso as restituições à exportação. Com efeito, é a partir desse momento que, efetivamente, existe uma lesão ao orçamento da União. Essa lesão não se pode considerar existente antes da data da concessão definitiva dessa vantagem, sob pena de se admitir que o prazo de prescrição para recuperar essa mesma vantagem possa já estar a correr numa altura em que esta ainda não foi concedida.

33

Em face destas considerações, há que responder à segunda questão que o artigo 1.o, n.o 2, do Regulamento n.o 2988/95 deve ser interpretado no sentido de que, em circunstâncias como as do processo principal, uma lesão se concretiza quando é tomada a decisão de conceder ao exportador a restituição à exportação.

34

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) declara: