1. 

 ( 2 ) exige que os Estados‑Membros disponham no sentido de que qualquer cláusula contratual ou prática sobre a data de vencimento ou o prazo de pagamento, a taxa de juro de mora ou a indemnização pelos custos suportados com a cobrança da dívida não é exequível nem confere direito a indemnização se for manifestamente abusiva para o credor. Para este efeito, consideram‑se cláusulas contratuais ou práticas manifestamente abusivas, entre outras, aquelas que excluem o pagamento de juros de mora ou uma indemnização pelos custos suportados com a cobrança da dívida. Os Estados‑Membros devem igualmente assegurar que, nas transações comerciais em que o devedor é uma entidade pública, o credor tem direito a receber juros de mora legais, sem necessidade de interpelação.

2. 

Em Espanha, o Decreto‑Lei Real n.o 8/2013, de 28 de junho de 2013, que estabelece medidas urgentes contra os atrasos de pagamento da Administração Pública e de apoio às entidades locais com problemas financeiros (Real Decreto‑ley 8/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes contra la morosidad de las administraciones públicas y de apoyo a entidades locales con problemas financeiros, a seguir «Real Decreto‑ley 8/2013»), previa um mecanismo extraordinário de financiamento nos termos do qual as empresas com créditos sobre entidades públicas cuja capacidade de pagamento estivesse comprometida podiam renunciar aos juros, às custas judiciais e aos custos suportados com a cobrança de dívida, em troca do pagamento imediato da dívida principal. Esta renúncia tinha por efeito a extinção da obrigação de pagamento da totalidade da dívida e a extinção da instância no processo que eventualmente tivesse sido instaurado.

3. 

Uma sociedade de factoring adquiriu uma série de créditos detidos por fornecedores sobre uma autoridade regional da saúde em Espanha e recorreu aos tribunais espanhóis para obter a satisfação desses créditos, bem como o pagamento de juros e dos custos suportados com a cobrança da dívida. Seguidamente, aderiu ao mecanismo extraordinário de financiamento e recuperou (quase) a totalidade do crédito principal. No entanto, instaurou um novo processo, no qual impugnou a legalidade da exclusão dos juros e dos custos suportados com a cobrança da dívida, que considera contrária à diretiva relativa aos atrasos de pagamento.

4. 

A fim de apreciar o mérito desse argumento, o Juzgado Contencioso‑Administrativo n.o 6 de Múrcia pretende obter uma decisão, a título prejudicial, sobre a interpretação da referida diretiva. Uma outra questão, suscitada pela Comissão, prende‑se com a aplicabilidade ratione temporis da atual versão da diretiva relativa aos atrasos de pagamento (Diretiva 2011/7) ou da sua antecessora (Diretiva 2000/35) aos créditos em causa no processo principal.

5.

A Diretiva 2000/35 aplicava‑se a «todos os pagamentos efetuados como remuneração de transações comerciais» (artigo 1.o), ou seja, «qualquer transação entre empresas ou entre empresas e entidades públicas que dê origem ao fornecimento de mercadorias ou à prestação de serviços contra uma remuneração» (artigo 2.o, n.o 1).

6.

O artigo 3.o estabelecia, nomeadamente:

«1.   Os Estados‑Membros assegurarão que:

[…]

3.   Os Estados‑Membros disporão no sentido de que qualquer acordo sobre a data de pagamento ou sobre as consequências do atraso de pagamento que não seja conforme com o disposto nas alíneas b) a d) do n.o 1 e no n.o 2 não será aplicável ou conferirá direito a indemnização se, ponderadas todas as circunstâncias do caso, incluindo as boas práticas comerciais e a natureza dos produtos, for manifestamente leonino para o credor. Com vista a determinar se um acordo é manifestamente leonino para o credor, tomar‑se‑á entre outros fatores em consideração o facto de o devedor ter uma eventual razão objetiva para não respeitar o disposto nas alíneas b) a d) do n.o 1 e no n.o 2. Se for determinado que esse acordo é manifestamente leonino, aplicar‑se‑ão os prazos legais, salvo se os tribunais nacionais decretarem condições diferentes, que sejam justas.

4.   Os Estados‑Membros garantirão, no interesse dos credores e dos concorrentes, a existência de meios adequados e eficazes para evitar a utilização continuada de condições que são manifestamente abusivas na aceção do n.o 3.

[…]»

7.

O artigo 6.o exigia que os Estados‑Membros transpusessem a diretiva até 8 de agosto de 2002, mas permitia que mantivessem ou pusessem em vigor disposições mais favoráveis ao credor do que as necessárias ao cumprimento da mesma e que excluíssem, em especial, os contratos celebrados até 8 de agosto de 2002.

8.

O artigo 1.o dispõe:

«1.   O propósito da presente diretiva consiste em combater os atrasos de pagamento nas transações comerciais, a fim de assegurar o bom funcionamento do mercado interno, promovendo assim a competitividade das empresas e, em particular, das PME.

2.   A presente diretiva aplica‑se a todos os pagamentos efetuados como remuneração de transações comerciais.

3.   Os Estados‑Membros podem excluir as dívidas que forem objeto de processos de insolvência ou falência intentados contra o devedor, incluindo os procedimentos destinados a reestruturar a dívida.»

9.

O artigo 2.o, ponto 1, define «transações comerciais» em termos idênticos aos estabelecidos no artigo 2.o, ponto 1, da Diretiva 2000/35.

10.

O artigo 4.o regula as transações entre empresas e entidades públicas. O n.o 1 dispõe:

«Os Estados‑Membros asseguram que, nas transações comerciais em que o devedor é uma entidade pública, o credor tem direito, após o termo do prazo fixado nos n.os 3, 4 ou 6, a receber juros de mora legais, sem necessidade de interpelação, caso estejam preenchidas as seguintes condições:

11.

O artigo 4.o, n.os 3, 4 e 6, prevê um período de pagamento de 30 dias, que, em certos casos, vai até 60 dias.

12.

O artigo 6.o tem a seguinte redação:

«1.   Os Estados‑Membros asseguram que, caso se vençam juros de mora em transações comerciais nos termos dos artigos 3.o ou 4.o, o credor tenha direito a receber do devedor, no mínimo, um montante fixo de 40 EUR.

2.   Os Estados‑Membros asseguram que o montante fixo referido no n.o 1 é devido sem necessidade de interpelação, enquanto indemnização pelos custos de cobrança da dívida do credor.

3.   O credor, para além do montante fixo previsto no n.o 1, tem o direito de exigir uma indemnização razoável do devedor pelos custos suportados com a cobrança da dívida que excedam esse montante fixo e sofridos devido ao atraso de pagamento do devedor. A indemnização pode incluir despesas, nomeadamente, com o recurso aos serviços de um advogado ou com a contratação de uma agência de cobrança de dívidas.»

13.

O artigo 7.o estabelece, nomeadamente:

«1.   Os Estados‑Membros dispõem no sentido de que qualquer cláusula contratual ou prática sobre a data de vencimento ou o prazo de pagamento, a taxa de juro de mora ou a indemnização pelos custos suportados com a cobrança da dívida não é exequível ou confere direito a indemnização se for manifestamente abusiva para o credor.

Com vista a determinar se uma cláusula contratual ou prática é manifestamente abusiva para o credor, na aceção do primeiro parágrafo, são ponderadas todas as circunstâncias do caso, incluindo:

2.   Para efeitos do n.o 1, uma cláusula contratual ou prática que exclua o pagamento de juros de mora é considerada manifestamente abusiva.

3.   Para efeitos do n.o 1, uma cláusula contratual ou prática que exclua a indemnização por custos suportados com a cobrança da dívida, tal como referido no artigo 6.o, é considerada manifestamente abusiva.

[…]»

14.

O artigo 12.o dispõe, nomeadamente:

«1.   Os Estados‑Membros põem em vigor as disposições legais, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento aos artigos 1.o a 8.o e 10.o até 16 de março de 2013. […]

[…]

3.   Os Estados‑Membros podem manter ou pôr em vigor disposições mais favoráveis ao credor do que as disposições necessárias para dar cumprimento à presente diretiva.

4.   Na transposição da presente diretiva, os Estados‑Membros decidem sobre a exclusão dos contratos celebrados antes de 16 de março de 2013.»

15.

O artigo 13.o dispõe, nomeadamente:

A Diretiva 2000/35/CE é revogada com efeitos a partir de 16 de março de 2013, sem prejuízo das obrigações dos Estados‑Membros relativas aos prazos para a sua transposição para o direito nacional e a sua aplicação. Contudo, a Diretiva 2000/35/CE continua a ser aplicável aos contratos celebrados antes dessa data aos quais a presente diretiva não se aplique por força do n.o 4 do artigo 12.o

[…]»

16.

A Diretiva 2000/35 foi transposta para o direito espanhol pela Lei 3/2004, de 29 de dezembro de 2004, que estabelece medidas de luta contra os atrasos de pagamento nas transações comerciais (Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, a seguir «Ley 3/2004»). Essa lei aplicava‑se aos contratos celebrados depois de 8 de agosto de 2002.

17.

A Diretiva 2011/7 foi transposta pelo Real Decreto‑Lei 4/2013, de 22 de fevereiro de 2013, que estabelece medidas de apoio aos empresários e de incentivo ao crescimento e à criação de emprego (Real Decreto‑ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo, a seguir «Real Decreto‑ley 4/2013») ( 3 ), cujo artigo 33.o alterou a Ley 3/2004. A atual versão do artigo 9.o, n.o 1, da Ley 3/2004 dispõe, em especial:

«São nulas as cláusulas contratuais entre as partes relativas à data de pagamento ou às consequências de um atraso no pagamento que não sejam conformes ao prazo de pagamento ou à taxa legal de juros de mora previstos, respetivamente, […] bem como as cláusulas contrárias aos requisitos exigidos previstos no artigo 6.o para reclamar os juros de mora, quando sejam manifestamente abusivas em prejuízo do credor, tendo em conta as circunstâncias do caso, designadamente, a natureza do produto ou do serviço, a prestação de garantias complementares por parte do devedor e os usos habituais de comércio. Presume‑se abusiva a cláusula que exclui a indemnização por custos suportados para a cobrança de dívida […].

[…]

Para determinar se uma cláusula ou uma prática é abusiva para o credor, deverá ter‑se em conta, nomeadamente, o facto de o devedor ter uma razão objetiva para não cumprir o prazo de pagamento e a taxa legal de juros de mora […]; deverá ter‑se em conta a natureza do bem ou do serviço ou um eventual desvio sério das boas práticas comerciais contrário à boa‑fé e à lealdade negocial.

Do mesmo modo, para determinar se uma cláusula ou uma prática é abusiva deverá ter‑se em conta, à luz de todas as circunstâncias do caso, se [a cláusula ou a prática] visa principalmente proporcionar ao devedor uma liquidez adicional a expensas do credor, ou se o empresário principal impõe aos seus fornecedores ou subcontratados condições de pagamento não justificadas pelas condições de que ele próprio beneficia ou por outras razões objetivas» ( 4 ).

18.

No que respeita aos contratos celebrados antes da entrada em vigor do Real Decreto‑ley 4/2013, a terceira disposição provisória desse diploma estabelece o seguinte:

«Está sujeita às disposições da [Ley 3/2004], com a redação que aqui lhe é dada, a execução de todos os contratos a partir de um ano a contar da entrada em vigor do presente diploma, ainda que tenham sido celebrados em data anterior».

19.

O Real Decreto‑ley 8/2013 ( 5 ) estabelecia uma terceira e última fase de um mecanismo extraordinário de financiamento, criado e completado por dois diplomas anteriores, que visava o pagamento dos fornecedores, incluindo os da Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Nos termos desse mecanismo, os fornecedores concordavam em renunciar a parte da dívida resultante de atrasos de pagamento por parte da autoridade administrativa em troca do pagamento imediato da dívida principal ( 6 ).

20.

O órgão jurisdicional de reenvio explica que o referido real decreto‑lei tinha por objetivo estabelecer medidas conjunturais, extraordinárias e urgentes, destinadas a contribuir para a redução e a eliminação dos atrasos de pagamentos da Administração Pública, e que preparavam a aplicação de medidas estruturais para efeitos de cumprimento dos objetivos de estabilidade orçamental e sustentabilidade financeira.

21.

O artigo 6.o desse real decreto‑lei, com a epígrafe «Efeitos do pagamento de dívidas pendentes», dispunha:

«O pagamento ao fornecedor leva à extinção da dívida contraída, consoante o caso, pela Comunidad Autónoma ou pela entidade local perante o fornecedor a título da dívida principal, dos juros, das custas judiciais e de quaisquer outros custos acessórios.»

22.

Entre 2008 e 2013, alguns fornecedores do setor da saúde forneceram bens e prestaram serviços a centros médicos integrados no Servicio Murciano de Salud (Serviço de Saúde de Múrcia, a seguir «Serviço de Saúde»), que não pagou as faturas relevantes na data do seu vencimento.

23.

A IOS Finance EFC S.A. adquiriu a esses fornecedores certos direitos de crédito decorrentes das faturas não pagas ( 7 ). Em setembro de 2013, exigiu ao Serviço de Saúde o pagamento de 2780463,37 EUR, correspondentes ao valor das faturas não pagas cujos direitos de crédito lhe tinham sido cedidos; 165164,24 EUR de juros de mora devidos pelas faturas não pagas até 2 de setembro de 2013, sem prejuízo dos juros vincendos; e 14256,35 EUR, a título de indemnização pelos custos suportados com a cobrança da dívida. O Serviço de Saúde não pagou estes montantes.

24.

Em dezembro de 2013, a IOS Finance comunicou que iria intentar uma ação administrativa contra o indeferimento tácito do seu pedido de pagamento. No entanto, posteriormente, aderiu à segunda parte da 3.a fase do mecanismo extraordinário de financiamento para o pagamento dos fornecedores da Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, previsto no Real Decreto‑ley 8/2013, que produzirem os efeitos nele previstos. Da dívida principal reclamada, a IOS Finance recebeu 2765621,79 EUR através do dito mecanismo. Porém, não recebeu qualquer pagamento relativo aos juros de mora nem uma indemnização pelos custos suportados com a cobrança da dívida.

25.

Em maio de 2014, a IOS Finance intentou uma ação no Juzgado Contencioso‑Administrativo n.o 6 de Múrcia (tribunal administrativo n.o 6 de Múrcia) pedindo o pagamento de 272771,03 EUR a título de juros de mora e de 14256,35 EUR a título de indemnização pelos custos suportados com a cobrança da dívida.

26.

A IOS Finance alega que: a) o direito de exigir juros de mora e os custos da cobrança é irrenunciável e constitui‑se ope legis no termo do prazo de pagamento, no caso de a Administração não liquidar a dívida principal; b) o Real Decreto‑ley 8/2013 é contrário ao direito da União na medida em que estabelece que o pagamento da dívida principal implica a caducidade do direito a juros, custas judiciais e quaisquer outras despesas acessórias; e c) a diretiva relativa aos atrasos de pagamento é de aplicação direta na medida em que declara manifestamente abusivas as cláusulas contratuais e as práticas que excluam os juros de mora e a indemnização pelos custos suportados com a cobrança da dívida.

27.

O Serviço de Saúde sustenta que a adesão ao mecanismo extraordinário para pagamento a fornecedores era voluntária e que a renúncia ao direito a juros de mora e aos custos suportados com a cobrança da dívida não ocorreu antes da constituição da dívida, mas sim depois ter sido constituída e de não ter sido paga.

28.

O órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto à interpretação do direito da União aplicável e quanto à compatibilidade da legislação espanhola com esse direito. Por conseguinte, apresenta o seguinte pedido de decisão prejudicial:

«Tendo em conta o disposto nos artigos 4.o, n.o 1, 6.o e 7.o, n.os 2 e 3, da [Diretiva 2011/7]:

Deve o artigo 7.o, n.o 2, da diretiva ser interpretado no sentido de que um Estado‑Membro não pode condicionar a cobrança da dívida principal à renúncia aos juros de mora?

Deve o artigo 7.o, n.o 3, da diretiva ser interpretado no sentido de que um Estado‑Membro não pode condicionar a cobrança da dívida principal à renúncia aos custos suportados com a cobrança da dívida?

Em caso de resposta afirmativa às duas questões, pode uma entidade adjudicante devedora invocar a [liberdade contratual] das partes para se subtrair à sua obrigação de pagamento dos juros de mora e dos custos suportados com a cobrança da dívida?»

29.

Foram apresentadas observações escritas pela IOS Finance, pelos Governos espanhol e alemão, bem como pela Comissão Europeia. Na audiência realizada em 2 de março de 2016, foram apresentadas observações orais pela IOS Finance, pelo Governo espanhol e pela Comissão.

30.

Embora as questões colocadas pelo órgão jurisdicional de reenvio se baseiem na premissa de que a legislação aplicável ratione temporis aos factos no processo principal é a Diretiva 2011/7, a Comissão refere, nas suas observações escritas, que essa posição poderá não ser tão linear.

31.

O órgão jurisdicional chama a atenção para o facto de o artigo 12.o, n.o 4, da Diretiva 2011/7 permitir que os Estados‑Membros, na transposição dessa diretiva, excluam do seu âmbito de aplicação os contratos celebrados antes de 16 de março de 2013. Seguidamente, salienta que uma das disposições transitórias estabelecidas no Real Decreto‑ley 4/2013 dispõe que estava sujeita às disposições da Ley 3/2004 a «execução» de todos os contratos «a partir de um ano a contar da entrada em vigor do presente diploma, ainda que tenham sido celebrados em data anterior». Com base nesta disposição, a Comissão conclui que o legislador espanhol tinha optado por excluir do âmbito de aplicação da Diretiva 2011/7 os contratos celebrados antes da data de entrada em vigor do Real Decreto‑ley 4/2013, ou seja, 24 de fevereiro de 2014. Consequentemente, esses contratos continuavam sujeitos à Diretiva 2000/35.

32.

Não me cabe aqui tomar posição sobre o significado da disposição transitória em questão ou sobre a sua aplicação aos contratos em causa no processo principal. Essa é claramente uma matéria da competência do órgão jurisdicional nacional. Porém, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o facto de um órgão jurisdicional nacional ter, no plano formal, formulado uma questão prejudicial fazendo referência a certas disposições do direito da União não obsta a que o Tribunal de Justiça forneça a esse órgão jurisdicional todos os elementos de interpretação que possam ser úteis para a decisão do processo que lhe foi submetido, quer o mesmo tenha ou não feito referência a tais elementos no enunciado das suas questões. A este respeito, compete ao Tribunal de Justiça extrair do conjunto dos elementos fornecidos pelo órgão jurisdicional nacional, designadamente da fundamentação da decisão de reenvio, os elementos do direito da União que exigem interpretação, tendo em conta o objeto do litígio ( 8 ).

33.

Assim sendo, analisarei as questões do órgão jurisdicional de reenvio do ponto de vista da Diretiva 2000/35 e, seguidamente, da Diretiva 2011/7.

34.

Com a sua primeira e segunda questões, que analisarei em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se a legislação da União que regula os atrasos de pagamento de dívidas comerciais deve ser interpretada no sentido de que obsta a uma legislação nacional que (a) concede a um credor o direito de aderir a um mecanismo que prevê o pagamento «acelerado» da dívida principal constituída ao abrigo de um contrato, nos casos em que o credor tenha cumprido as suas obrigações contratuais, sob condição de este renunciar ao seu direito a juros de mora e a uma indemnização pelos custos suportados com a cobrança da dívida (b) permitindo simultaneamente ao credor recusar a adesão ao referido mecanismo, caso em que conserva o direito aos juros e à indemnização, embora seja provável que tenha de esperar muito mais tempo pelo pagamento. O órgão jurisdicional de reenvio coloca as suas questões em relação, especialmente, às disposições que correspondem atualmente ao artigo 7.o, n.os 2 e 3, da Diretiva 2011/7, que regulam as cláusulas contratuais e práticas manifestamente abusivas.

35.

A Diretiva 2000/35 foi adotada para combater os ditos «pesados encargos administrativos e financeiros» que «recaem sobre as empresas»«em resultado de prazos de pagamento excessivamente longos e de atrasos de pagamento» ( 9 ). O considerando 12 recordava que «[o] objetivo do combate aos atrasos de pagamento no mercado interno não pode ser cabalmente atingido através de ações individuais dos Estados‑Membros, podendo ser melhor alcançado ao nível comunitário. A presente diretiva não vai além do necessário para alcançar aqueles objetivos. Sendo assim, a presente diretiva cumpre integralmente as exigências dos princípios de subsidiariedade e de proporcionalidade, constantes do artigo 5.o do Tratado». Segundo o considerando 16, «[o]s atrasos de pagamento constituem um incumprimento de contrato que se tornou financeiramente atraente para os devedores na maioria dos Estados‑Membros, devido às baixas taxas de juro que se aplicam aos atrasos de pagamento e/ou à lentidão dos processos de indemnização». Seguidamente, o considerando 19 dispunha que «[a] presente diretiva deveria proibir o abuso da liberdade contratual em desvantagem do credor».

36.

Importa referir, desde logo, que a Diretiva 2000/35 tinha um âmbito de aplicação limitado. No seu acórdão Caffaro, o Tribunal de Justiça declarou que era necessário interpretar a diretiva à luz dos objetivos por ela prosseguidos e do sistema que instituía ( 10 ). Seguidamente, afirmou que a diretiva «só visa[va] harmonizar, na medida do possível, determinadas regras e práticas de pagamento nos Estados‑Membros a fim de lutar contra os atrasos de pagamento nas transações comerciais» e que «reg[ia] unicamente certas regras específicas relativas a esses atrasos, a saber, o pagamento de juros por atraso no pagamento […], a reserva de propriedade […] e os procedimentos de cobrança de dívidas não impugnadas […]» ( 11 ). Nas suas conclusões naquele processo, a advogada‑geral V. Trstenjak observou que a diretiva constituía apenas «uma harmonização mínima» ( 12 ). Por outras palavras, a diretiva não deve ser interpretada no sentido de que se destinava a harmonizar todos os aspetos das legislações dos Estados‑Membros respeitantes a atrasos no pagamento de dívidas comerciais ( 13 ).

37.

Explorarei agora em maior detalhe a harmonização que a diretiva procurou alcançar, no contexto das primeiras questões prejudiciais apresentadas.

38.

O artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 2000/35 conferia aos credores uma série de direitos destinados a protege‑los contra os atrasos de pagamento. Concretamente, especificava a data em que se venciam os juros ( 14 ) e a taxa praticada para os juros de mora que o devedor era obrigado a pagar ( 15 ). O direito aos juros de mora só se constituía se o credor tivesse cumprido as suas obrigações legais e contratuais e o atraso fosse imputável ao devedor ( 16 ). A diretiva conferia igualmente ao credor o direito de exigir uma indemnização razoável do devedor por todos os prejuízos relevantes sofridos devido a atrasos de pagamento (a menos que o devedor não fosse responsável pelo atraso) ( 17 ). Esses custos deveriam respeitar os princípios da transparência e da proporcionalidade no que se referia à dívida em questão e os Estados‑Membros podiam, no respeito desses princípios, fixar um montante máximo para os prejuízos suportados por diferentes níveis de dívidas. O artigo 3.o, n.o 2, regulava a data a partir da qual se venciam juros e as taxas aplicáveis em determinados casos ( 18 ).

39.

O artigo 3.o, n.o 1, que atribuía direitos relativamente à data de pagamento e à taxa de juro devida, só era aplicável na falta de disposição em contrário no contrato. O artigo 3.o, n.o 3, preenchia o que, de outro modo, poderia ter constituído uma lacuna manifesta em matéria de proteção, estabelecendo disposições sobre condições contratuais manifestamente abusivas («leoninas» na terminologia utilizada pela Diretiva 2000/35). Os Estados‑Membros deviam dispor no sentido de que qualquer acordo sobre a data de pagamento ou sobre as consequências do atraso de pagamento que não fosse conforme com o disposto no artigo 3.o, n.o 1, alíneas b) a d), e n.o 2, não era aplicável ou conferia direito a uma indemnização se, ponderadas todas as circunstâncias do caso, fosse manifestamente leonino para o credor. Com vista a determinar se um acordo se enquadrava naquela categoria, devia tomar‑se em consideração a possibilidade de o devedor ter uma razão objetiva para não respeitar essas disposições. Se se estabelecesse que um acordo era manifestamente leonino, aplicava‑se o disposto no artigo 3.o, n.o 1, alíneas b) a d), e n.o 2 (ou seja, os prazos legais), salvo se os tribunais nacionais decretassem condições diferentes equitativas. O âmbito de aplicação do artigo 3.o, n.o 3, não abrangia as medidas relativas aos prejuízos previstas no artigo 3.o, n.o 1, alínea e). Contudo, as cláusulas do contrato não condicionavam a proteção concedida por essa disposição.

40.

O artigo 3.o da Diretiva 2000/35 conferia, assim, aos credores uma série de direitos relacionados com atrasos de pagamento ( 19 ). Se e na medida em que o contrato subjacente fosse omisso, aplicava‑se, a título supletivo, as disposições legais relativas à data de pagamento prevista no contrato e à taxa de juro exigível eram consideradas implícitas. Se o contrato em questão regulasse essas matérias mas não conferisse a proteção prevista no artigo 3.o, n.o 1, alíneas b) a d), e n.o 2, podia ser considerado não aplicável ou dar lugar ao direito a uma indemnização. O direito a uma indemnização em caso de atrasos de pagamento devia estar previsto no direito nacional. O contrato, tal como celebrado entre o credor e o devedor, só era alterado nessa medida no que respeitava aos juros de mora e à indemnização por atrasos de pagamento, esse e apenas esse. Era esse o grau (limitado) de harmonização que a diretiva pretendia alcançar. Por outras palavras, o credor dispunha de várias faculdades, que podia exercer ou não.

41.

É legítimo afirmar que a Diretiva 2000/35 se opunha a que um credor a quem tivessem sido conferidos os direitos supramencionados renunciasse aos mesmos em troca do pagamento imediato, quando podia igualmente optar por aguardar o pagamento integral? No meu entender, a resposta é negativa.

42.

Com efeito, é certo que, para que essa renúncia produzisse efeitos, seria necessário um contrato. Porém, esse contrato seria, por natureza, acessório do primeiro contrato, que tinha dado origem à própria dívida. Ao conferir um novo direito, ou seja, o direito ao pagamento imediato, estaria a derrogar os direitos atribuídos ao credor pelo primeiro contrato. Desde que o direito de aguardar o pagamento integral fosse real e não fictício, não vejo como o acordo em causa poderia ser qualificado de «manifestamente leonino» para o credor; na aceção do artigo 3.o, n.o 3, da Diretiva 2000/35. O simples facto de ser dada uma opção ao credor afastaria esta conclusão.

43.

A aplicação deste raciocínio à situação no processo principal, impõe algumas observações. Em primeiro lugar, tal como referiu o advogado da IOS Finance durante a audiência, o Tribunal de Justiça declarou que, embora um contrato se caracterize pelo princípio da liberdade contratual, a regulamentação da União aplicável pode, todavia, impor limites a esse princípio ( 20 ). No entanto, para que esse raciocínio seja aplicável, o direito da União deverá, antes de mais, ter restringido essa liberdade. Embora se possa afirmar que o disposto no artigo 3.o, n.o 3, da diretiva tinha por efeito restringir, em certa medida, a liberdade contratual das partes no que respeitava ao incumprimento pelo devedor da data de pagamento estipulada, considero que não o fazia em relação à situação descrita no n.o 41 supra.

44.

Em segundo lugar, o mecanismo de financiamento instituído pelo Real Decreto‑ley 8/2013 proporcionava uma escolha ao credor. Podia aderir ao mecanismo, caso em que receberia o pagamento, se não imediatamente, pelo menos num curto espaço de tempo. Em alternativa, podia optar por manter a situação existente. Nesse caso, era natural que tivesse de esperar mais tempo (possivelmente muito mais tempo) pelo pagamento, mas conservaria o direito a juros de mora e a uma indemnização pelos custos suportados com a cobrança da dívida. Quando questionado sobre este ponto durante a audiência, o representante do Governo espanhol informou que todos os credores que tinham optado por não aderir ao mecanismo já tinham sido pagos na integralidade. Embora, na sua resposta, a Comissão tivesse procurado argumentar vigorosamente que a adesão ao mecanismo não era exatamente voluntária e que, na realidade, os credores não tinham escolha, afigura‑se‑me que, perante a explicação fornecida pelo Governo espanhol, esse argumento não procede ( 21 ).

45.

Com efeito, entendo que a escolha — e os riscos a ela associados — é um elemento normal da vida empresarial. Na sequência da instituição do mecanismo de financiamento, estavam disponíveis duas alternativas: a primeira (aderir ao mecanismo) estava associada um menor grau de risco e a um menor grau de recompensa; a segunda (optar por manter a situação existente) implicava um risco maior, mas também oferecia a possibilidade de uma recompensa maior. Não creio que fosse esse o tipo de situação que se pretendia evitar com a adoção da diretiva.

46.

Em terceiro lugar, no meu entender, é irrelevante para o resultado final que o devedor no processo principal seja uma emanação do Estado e não uma empresa privada. É verdade que as obrigações que uma diretiva impõe aos Estados‑Membros não se resumem à mera adoção de disposições de direito nacional que reflitam as regras substantivas estabelecidas nessa diretiva. Os Estados‑Membros estão igualmente obrigados a aplicar essas regras e a assegurar o seu cumprimento na prática ( 22 ). Por maioria de razão, é o que acontece nos casos em que o devedor sujeito a uma obrigação é o Estado ou uma emanação do Estado. Todavia, a exigência a que o Estado‑Membro está sujeito nessa matéria não vai, por natureza, além dos limites das obrigações impostas pela diretiva. Uma vez que, conforme já concluí, essas obrigações não iam ao ponto de proibir um mecanismo de pagamento dos credores como o que está em causa no processo principal, a aplicação dos princípios que acabei de enunciar não pode dar lugar à imposição ao Estado‑Membro do dever de cumprir uma exigência que a própria diretiva não estabelece ( 23 ).

47.

Por outras palavras, considero que o que está em causa é a licitude do comportamento do Estado‑Membro na situação em causa no processo principal. Imaginemos que o devedor sujeito à obrigação era uma empresa privada, e não o Estado ou uma emanação do Estado. Creio que era fácil concluir que essa empresa poderia, nos termos da diretiva, propor validamente ao credor um compromisso semelhante ao que foi proposto à IOS Finance ao abrigo do mecanismo de financiamento em questão no presente caso. Deveria a resposta ser diferente se substituíssemos a empresa privada por um Estado‑Membro ou uma das suas emanações? No meu entender, nada mudaria.

48.

Por último, mais uma vez durante a audiência, assistiu‑se a um debate sobre as consequências do facto de o credor no processo principal não ser o fornecedor original dos bens ou serviços ao Serviço de Saúde, mas sim uma sociedade de factoring. Será que aquilo que eu poderia chamar de «direitos de propriedade subjacentes» afeta a conclusão a que cheguei no n.o 41 supra?

49.

Creio que não.

50.

As sociedades de factoring prestam um serviço à comunidade empresarial, adquirindo, a um preço reduzido, os créditos contabilísticos de empresas pertencentes geralmente aos setores do fabrico, da venda a retalho e dos serviços. No cálculo desse preço reduzido, as sociedades em causa têm em conta todos os elementos pertinentes, incluindo o prazo provável de pagamento e o risco de não pagamento. Esse exercício envolve, necessariamente, uma avaliação subjetiva por parte da sociedade de factoring. O seu sucesso ou fracasso no mercado dependerá da sua capacidade para definir o nível de redução adequado na sequência dessa análise. Se aceitar o preço reduzido proposto, a empresa em causa receberá o pagamento imediato (de parte) do seu crédito. Por seu turno, a sociedade de factoring assumirá a titularidade do crédito integral. Em conformidade com a máxima assignatus utitur iure auctoris, o crédito objeto de cessão será exatamente o crédito — nem mais, nem menos — que constava, antes da cessão, dos registos contabilísticos da empresa que recebeu o pagamento. O facto de, na situação em causa no processo principal, a sociedade de factoring em causa ter, aparentemente, pago os créditos subjacentes antes da instituição do mecanismo e, por este motivo, ter obtido o que poderá parecer um lucro inesperado, não afeta, no meu entender, as questões em apreço.

51.

Conclui‑se que a Diretiva 2000/35, em especial o seu artigo 3.o, n.o 3, deve ser interpretada no sentido de que não se opõe a uma legislação nacional que a) concede a um credor o direito de aderir a um mecanismo que prevê o pagamento «acelerado» da dívida principal constituída ao abrigo de um contrato, nos casos em que o credor tenha cumprido as suas obrigações contratuais, sob condição de este renunciar ao seu direito a juros de mora e a uma indemnização pelos custos suportados com a cobrança da dívida b) permitindo simultaneamente ao credor recusar a adesão ao referido mecanismo, caso em que conserva o direito aos juros e à indemnização, embora seja provável que tenha de esperar muito mais tempo pelo pagamento.

52.

A Diretiva 2011/7 reformulou a Diretiva 2000/35, reforçando a proteção que esta última concedia aos credores em caso de atraso de pagamento nas transações comerciais. Aparentemente, existia a ideia de que a Diretiva 2000/35 não tinha alcançado (ou, pelo menos, não de forma satisfatória) os seus objetivos nesse domínio ( 24 ). Eis as principais alterações introduzidas pela nova legislação.

53.

O artigo 1.o, n.o 3, permite que os Estados‑Membros excluam dívidas objeto de processos de insolvência ou falência contra o devedor, incluindo os procedimentos destinados a reestruturar a dívida. Uma vez que o Tribunal de Justiça foi informado de que Espanha não tinha adotado medidas nesse sentido, não explorarei esta questão.

54.

Tanto o artigo 3.o como o artigo 4.o da Diretiva 2011/7 preveem o direito do credor a juros de mora, refletindo assim o disposto no artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 2000/35. Porém, estabelecem uma distinção entre transações entre duas ou mais empresas ( 25 ) (sujeitas ao artigo 3.o) e transações entre empresas e entidades públicas (sujeitas ao artigo 4.o) ( 26 ). Uma vez que, em regra, se considera que estas últimas beneficiam de fontes de receitas mais sólidas e podem obter financiamento em condições mais atrativas do que as empresas ( 27 ), estão habitualmente sujeitas a condições mais rigorosas. Quanto à data de vencimento ou ao prazo de pagamento, o artigo 3.o dispõe que podem ser fixados no contrato, mas não podem exceder 60 dias, salvo no caso de disposição contratual expressa em contrário que não seja manifestamente abusiva para o credor na aceção do artigo 7.o ( 28 ). Nos termos do artigo 4.o, esse prazo não deverá, na maioria dos casos, exceder 30 dias. A taxa aplicável aos juros de mora, nos termos do artigo 3.o, deve ser acordada entre as partes, sem prejuízo das disposições estabelecidas no artigo 7.o em matéria de cláusulas contratuais e práticas abusivas ( 29 ). A taxa equivalente prevista no artigo 4.o é, em qualquer caso, uma taxa agravada, que deverá ser calculada com base na chamada «taxa de referência» ( 30 ), acrescida de, pelo menos, oito pontos percentuais.

55.

O artigo 6.o da diretiva proporciona maior segurança aos credores que pretendam obter uma indemnização pelos custos suportados com a cobrança da dívida do que a disposição equivalente da Diretiva 2000/35, ou seja, o artigo 3.o, n.o 1, alínea e). Concretamente, estabelece que os Estados‑Membros devem assegurar que, caso se vençam juros de mora em transações comerciais nos termos dos artigos 3.o ou 4.o, o credor tenha direito a receber do devedor, no mínimo, um montante fixo de 40 EUR.

56.

O artigo 7.o da Diretiva 2011/7 substitui o artigo 3.o, n.o 3, da Diretiva 2000/35. Nos termos do artigo 7.o, n.o 1, os Estados‑Membros devem dispor no sentido de que qualquer cláusula contratual ou prática sobre a data de vencimento ou o prazo de pagamento, a taxa de juro de mora ou a indemnização pelos custos suportados com a cobrança da dívida não é exequível ou confere direito a indemnização se for manifestamente abusiva para o credor. Para determinar se uma cláusula contratual ou prática é manifestamente abusiva, devem ser ponderadas todas as circunstâncias do caso. Nessa medida, embora não esteja formulada em termos idênticos aos do artigo 3.o, n.o 3, da Diretiva 2000/35, a proteção conferida aos credores pelo artigo 7.o, n.o 1, da Diretiva 2011/7 não difere substancialmente da proteção concedida pelo seu antecessor. No entanto, os n.os 2 e 3 do artigo 7.o reforçaram significativamente a proteção do credor e justifica‑se submetê‑los a uma análise mais detalhada.

57.

Em primeiro lugar, o artigo 7.o, n.o 2, dispõe que, para efeitos do n.o 1, uma cláusula contratual ou prática que exclua o pagamento de juros de mora é considerada manifestamente abusiva. Embora o termo «cláusula contratual» não exija qualquer explicação, talvez o mesmo já não se possa dizer do conceito de «prática». Este termo não está definido na diretiva. Creio que deve ser entendido como algo que produz efeitos na data em que o contrato é celebrado, ou seja, um acordo que, embora não esteja expressamente mencionado ou estabelecido no contrato, vincula ambas as partes, geralmente na sequência de relações comerciais entre elas ou por força dos usos e costumes da atividade ou do ramo de negócio em causa. Este entendimento reflete a economia geral e a finalidade das disposições pertinentes da legislação, que consiste em estabelecer regras aplicáveis aos efeitos materiais dos contratos celebrados entre partes que, por norma, não possuem o mesmo poder de negociação. A fim de garantir a necessária proteção, o artigo 7.o, n.o 2, estabelece regras sobre o pagamento e as consequências dos atrasos de pagamento, que, por natureza, as partes são incentivadas a inserir nos seus contratos (a «cenoura», ou seja, o incentivo), sob pena de inaplicabilidade (ou, em alguns casos, de poderem dar origem à inaplicabilidade) ou conferirem o direito a uma indemnização (o «pau», ou seja, a penalização).

58.

A minha conclusão quanto à interpretação do conceito de «prática» é reforçada pelo considerando 28 da Diretiva 2011/7, segundo o qual «[a] presente diretiva deverá proibir o abuso da liberdade contratual em prejuízo do credor. Assim, se uma cláusula constante de um contrato ou uma prática, relacionadas com a data ou prazo de pagamento, com a taxa do juro de mora ou com a indemnização pelos custos de cobrança da dívida, não encontrarem justificação nas condições que foram concedidas ao devedor ou se tiverem essencialmente a finalidade de proporcionar ao devedor liquidez adicional a expensas do credor, podem ser consideradas abusivas. Para esse efeito, e de acordo com o estudo sobre o «Projeto de quadro comum de referência» [ ( 31 )], qualquer cláusula contratual ou prática que se desvie manifestamente da boa prática comercial e seja contrária à boa‑fé e à lealdade negocial, deverá ser considerada injusta para o credor […]». Neste contexto, chamo a atenção para o facto de o quadro comum de referência conter uma definição de «cláusulas contratuais», nos termos da qual as cláusulas de um contrato podem ser inferidas do acordo expresso ou tácito das partes, de normas jurídicas, de práticas estabelecidas entre as partes ou de usos ( 32 ).

59.

Em segundo lugar, o artigo 7.o, n.o 3, estabelece a presunção de que uma cláusula contratual ou prática que exclua a indemnização por custos suportados com a cobrança da dívida é manifestamente abusiva («presumed to be grossly unfair» na versão em língua inglesa). Neste aspeto, difere do artigo 7.o, n.o 2, na medida em que este último estabelece que a exclusão do pagamento de juros de mora deverá ser considerada manifestamente abusiva («considered as grossly unfair» na versão em língua inglesa). Por outras palavras, esta questão é indiscutível, ao passo que a presunção estabelecida no n.o 3 é uma presunção simples. Um devedor que pretenda ilidi‑la deverá, assim, apresentar elementos de prova suficientes para refutar os argumentos aduzidos em contrário, e demonstrar as suas alegações.

60.

Excetuando este ponto, o artigo 7.o, n.o 3, deve ser entendido do mesmo modo que o artigo 7.o, n.o 2.

61.

Embora a Diretiva 2011/7 tenha reforçado inquestionavelmente a proteção conferida aos credores em caso de atrasos de pagamento, a sua estrutura geral mantém‑se essencialmente idêntica à da Diretiva 2000/35. Assim, exige que os Estados‑Membros assegurem que sejam atribuídos aos credores direitos relativamente à data de vencimento dos juros de mora ao abrigo de um contrato, à taxa aplicável a esses juros e à indemnização pelos custos suportados com a cobrança da dívida. Qualquer tentativa por parte do devedor de impor cláusulas ou práticas manifestamente abusivas no âmbito do contrato celebrado poderá levar, ou levará efetivamente, a que a disposição seja considerada não aplicável, ou dará lugar ao direito a uma indemnização.

62.

Porém, no meu entender, nada na Diretiva 2011/7 obsta a que, após ter executado o contrato, o credor celebre validamente com o devedor um acordo voluntário nos termos do qual renuncie aos direitos que, de outro modo, lhe assistiam em relação ao atraso no pagamento e à indemnização pelos custos suportados com a cobrança da dívida, em troca do pagamento imediato da dívida principal do contrato. Em especial, não creio que as disposições de tal acordo constituam uma «cláusula contratual ou prática» para efeitos do artigo 7.o, n.os 1 a 3, da diretiva nem que, consequentemente, sejam «manifestamente abusivas» pelos motivos anteriormente expostos no n.o 42 supra. No que respeita à aplicação da diretiva à situação em causa no processo principal, as observações que formulei nos n.os 43 a 50 supra em relação à Diretiva 2000/35 são igualmente pertinentes para a Diretiva 2011/7.

63.

Devo acrescentar que, embora o Governo alemão perfilhe o entendimento de que o artigo 7.o, n.os 2 e 3, da Diretiva 2011/7 não é aplicável nas circunstâncias do processo principal, alega que, não obstante, o artigo 7.o, n.o 1, é pertinente. Por outras palavras, a aplicação desta disposição ratione temporis não estaria tão condicionada quanto a dos n.os 2 e 3.

64.

Discordo.

65.

Ao utilizar a expressão «cláusula contratual ou prática» nos n.os 1, 2 e 3 do artigo 7.o, o legislador pretendia claramente que cada uma dessas disposições fosse aplicável nas mesmas circunstâncias. Por conseguinte, os n.os 2 e 3 constituem apenas disposições mais rigorosas, que abrangem casos de abuso particularmente flagrantes. São aplicáveis «[p]ara efeitos do n.o 1». A aplicação ratione temporis das três disposições é idêntica.

66.

Daqui resulta, no meu entender, que a Diretiva 2011/7, em especial o seu artigo 7.o, n.os 2 e 3, deve ser interpretada no sentido de que não se opõe a uma legislação nacional que a) concede a um credor o direito de aderir a um mecanismo que prevê o pagamento «acelerado» da dívida principal constituída ao abrigo de um contrato, nos casos em que o credor tenha cumprido as suas obrigações contratuais, sob condição de este renunciar ao seu direito a juros de mora e a uma indemnização pelos custos suportados com a cobrança da dívida b) permitindo simultaneamente ao credor recusar a adesão ao referido mecanismo, caso em que conserva o direito aos juros e à indemnização, embora seja provável que tenha de esperar muito mais tempo pelo pagamento.

67.

Uma vez que o órgão jurisdicional de reenvio coloca a terceira questão apenas em caso de resposta afirmativa à primeira e segunda questões, não é necessário analisá‑la.

68.

À luz das considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões suscitadas pelo Juzgado Contencioso‑Administrativo n.o 6 de Múrcia (tribunal administrativo n.o 6 de Múrcia), nos seguintes termos: