1. 

A República Checa contesta o incumprimento que a Comissão lhe imputa e afirma que os artigos 34.° e 36.° TFUE não proíbem a prática administrativa do seu laboratório nacional de contraste, uma vez que os contrastes WaarborgHolland são apostos tanto nos Países Baixos como em estabelecimentos situados em países terceiros (China e Tailândia).

2. 

O Tribunal de Justiça já estabeleceu jurisprudência constante sobre o reconhecimento mútuo dos contrastes nacionais dos Estados‑Membros. A novidade desta ação resulta do facto de ser necessário decidir se tal jurisprudência também é aplicável aos objetos produzidos com metais preciosos que, sendo provenientes de países terceiros, são importados e introduzidos em livre prática na União Europeia, incorporando o contraste de garantia do laboratório neerlandês WaarborgHolland, marcado com punção nesses países terceiros.

3. 

É evidente que a colocação em livre prática conduz à equiparação dos produtos provenientes do exterior da União às mercadorias intracomunitárias. No entanto, esta equiparação pode não ser suficiente para que haja reconhecimento mútuo: a comercialização prévia do produto num Estado‑Membro, de acordo com as suas regras nacionais, é uma condição para que outro Estado‑Membro (o de destino) aceite a equivalência e não imponha a aplicação das suas próprias normas. No caso em apreço, é necessário um maior esclarecimento para definir até que ponto e em que circunstâncias é exigível tal condição.

4.

Em 30 de setembro de 2011, a Comissão enviou à República Checa uma notificação para cumprir em que solicitava explicações sobre os motivos pelos quais recusou os contrastes neerlandeses, em especial, os do laboratório WaarborgHolland.

5.

Na sua contestação de 30 de novembro de 2011, a República Checa admitiu que não reconhecia esses contrastes neerlandeses, o que em seu entender suscitava um problema de livre prestação de serviços e não de livre circulação de mercadorias. O Governo checo justificou a recusa pela impossibilidade de estabelecer uma distinção entre os produtos marcados com contrastes WaarborgHolland nos Países Baixos e os produtos marcados em países terceiros e imediatamente importados para a União.

6.

Não estando convencida pelas explicações das autoridades checas, a Comissão enviou à República Checa um parecer fundamentado, em 30 de maio de 2013, no qual indicava que as disposições do TFUE sobre livre circulação de mercadorias são aplicáveis às mercadorias colocadas em livre prática no território aduaneiro da União e, por conseguinte, às mercadorias de países terceiros importadas num Estado‑Membro, em conformidade com o artigo 29.o TFUE. A Comissão convidou a República Checa a ajustar o seu comportamento ao artigo 34.o TFUE num prazo de dois meses.

7.

Na sua contestação, de 23 de julho de 2013, a República Checa manteve a sua posição e insistiu no facto de que a recusa de comercialização dos objetos produzidos com metais preciosos que contêm os contrastes WaarborgHolland era justificada pela necessidade de proteger os seus consumidores.

8.

Face à atitude da República Checa, a Comissão intentou a presente ação por incumprimento em 20 de novembro de 2014, defendendo as teses expostas no procedimento prévio. Na sua contestação, a República Checa manteve a posição defendida perante a Comissão.

9.

Por requerimento de 26 de fevereiro de 2015, a França requereu ao presidente do Tribunal de Justiça que admitisse a sua intervenção na ação, em apoio da tese da República Checa. Em 9 de abril de 2015, a Secretaria do Tribunal de Justiça informou‑a de que o seu pedido foi deferido, nos termos do artigo 130.o do Regulamento de Processo e, em 26 de maio de 2015, apresentou o seu articulado de intervenção.

10.

Tanto a Comissão como a República Checa mantiveram as suas posições antagónicas na réplica e na tréplica, assim como na audiência no Tribunal de Justiça, que se realizou em 17 de fevereiro de 2016.

11.

Para a República Checa, a ação é parcialmente inadmissível, uma vez que a Comissão lhe imputou um incumprimento de forma imprecisa e equívoca, com base na recusa em reconhecer «determinados contrastes neerlandeses» e, «em particular, os contrastes WaarborgHolland», enquanto na fase pré‑contenciosa e na petição apenas referiu os contrastes WaarborgHolland, não mencionando qualquer outro. Assim, a ação deveria ser limitada a esta última atuação das autoridades checas.

12.

A Comissão opõe‑se à exceção de inadmissibilidade parcial, afirmando que não alargou o objeto da ação, uma vez que durante o procedimento pré‑contencioso (em especial, no parecer fundamentado) imputou à República Checa uma violação do artigo 34.o TFUE por não reconhecer «determinados contrastes neerlandeses».

13.

De acordo com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, numa ação por incumprimento a petição inicial deve indicar de modo claro e preciso o objeto do litígio assim como a exposição sumária dos fundamentos invocados, para permitir ao demandado preparar a sua defesa e ao Tribunal de Justiça exercer a sua fiscalização. Daqui resulta que os elementos essenciais de facto e de direito em que se funda uma ação devem decorrer de forma coerente e compreensível do próprio texto da petição e que os pedidos devem ser formulados de maneira inequívoca a fim de evitar que o Tribunal de Justiça decida ultra petita ou que não se pronuncie sobre uma alegação.

14.

O Tribunal de Justiça também considerou que no âmbito de uma ação por incumprimento a Comissão deve expor as alegações de forma coerente e precisa, para que o Estado‑Membro e o Tribunal de Justiça façam uma ideia exata do alcance da infração do direito da União invocada. Esta exigência permite que o Estado possa invocar oportunamente os fundamentos em que se baseia a sua defesa e que o Tribunal de Justiça possa verificar a existência do incumprimento imputado. ( 2 )

15.

À luz destas exigências, creio que o argumento da República Checa tem fundamento e que a ação intentada pela Comissão deve ser declarada parcialmente inadmissível. A delimitação do objeto do incumprimento é imprecisa quando se refere à recusa checa em reconhecer «determinados contrastes neerlandeses», e a Comissão apenas especifica — e junta informação — sobre os objetos marcados pelo laboratório WaarborgHolland, com sede em Gouda, o único que deslocalizou a sua atividade para países terceiros (em concreto, a China e a Tailândia).

16.

A Comissão não apresentou qualquer indício de que as autoridades checas recusam reconhecer o contraste marcado com punção pelo outro laboratório neerlandês (Edelmetaal Waarborg Nederland B.V., com sede em Joure). Além disso, a República Checa afirma, sem impugnação da Comissão, que apenas exige a aposição do contraste checo nos objetos produzidos com metais preciosos marcados com o contraste WaarborgHolland.

17.

Embora exista alguma coerência entre as atuações da Comissão na fase pré‑contenciosa e na fase jurisdicional, considero que faltou precisão nas acusações da Comissão à República Checa referentes à recusa desta em reconhecer contrastes neerlandeses diferentes dos contrastes da WaarborgHolland. Por conseguinte, há que declarar parcialmente inadmissível a ação da Comissão, no que respeita a estes contrastes, e considerá‑la admissível quanto à recusa, por parte das autoridades checas, dos objetos produzidos com metais preciosos apostos com os contrastes WaarborgHolland.

18.

Antes de analisar o incumprimento imputado pela Comissão à República Checa, é oportuno referir algumas características da regulação jurídica, na União Europeia e no âmbito internacional, do comércio de objetos produzidos com metais preciosos.

19.

A comercialização destes objetos é um dos domínios em que os obstáculos técnicos (gerados pela existência de regras diferentes nos Estados‑Membros da União) não puderam ser eliminados pela harmonização das legislações. Perante o fracasso das sucessivas propostas da Comissão ( 3 ), a técnica jurídica do reconhecimento mútuo foi aplicada pela jurisprudência do Tribunal de Justiça e impulsionada pela própria Comissão, como alternativa à falta de harmonização ( 4 ).

20.

A razão de ainda não existir um verdadeiro mercado interno, com livre circulação, de objetos produzidos com metais preciosos resulta do facto de vários Estados‑Membros terem laboratórios nacionais de contraste que aplicam diferentes marcações e contrastes para garantir a sua origem e o seu grau de pureza ( 5 ). A finalidade destes contrastes é proteger os consumidores, evitar as fraudes e garantir a lealdade das transações comerciais.

21.

O panorama das regulamentações nacionais relativas aos objetos produzidos com metais preciosos é bastante díspar. Existem quinze países (entre os quais, a República Checa e os Países Baixos) que implementaram um sistema de marcação obrigatório, da responsabilidade do seu laboratório oficial de contraste, para indicar que a peça foi sujeita a ensaios satisfatórios. Sete Estados‑Membros têm um sistema de marcação voluntária e outros cinco não têm qualquer sistema.

22.

A maior parte dos obstáculos técnicos ao comércio destes objetos resulta da existência de um procedimento de controlo do produto por um laboratório oficial de contraste («assay office») antes da sua introdução no mercado nacional, assim como da exigência de uma marcação obrigatória ( 6 ), denominada contraste, que indica o fabricante, a natureza do metal e o seu grau de pureza. Os contrastes mais habituais são os seguintes:

23.

Atendendo aos obstáculos técnicos que originam as divergências entre as normas nacionais sobre os contrastes dos objetos produzidos com metais preciosos, o Tribunal de Justiça aplicou nesta matéria a sua jurisprudência relativa aos artigos 34.° a 36.° TFUE. Em especial, efetuou‑o referindo a obrigação de reconhecimento mútuo dos contrastes equivalentes.

24.

O raciocínio do Tribunal de Justiça foi claro nos acórdãos Robertson e o., Houtwiper, Comissão/Irlanda e Juvelta ( 9 ), relativos a casos de comércio intracomunitário destas mercadorias. As regulamentações nacionais constituem medidas de efeito equivalente à importação (por conseguinte, violadoras do artigo 34.o TFUE), se impuserem aos produtos importados de outros Estados‑Membros, onde foram contrastados e legalmente comercializados, a obrigação de obterem um novo contraste no Estado de destino, uma vez que esta condição torna mais difíceis e dispendiosas as importações intracomunitárias destes objetos.

25.

No entanto, o Tribunal de Justiça aceitou que, na falta de harmonização por parte da União, a exigência da marcação com punção do contraste de garantia nacional e o não reconhecimento do contraste do Estado de origem podem encontrar alguma justificação nas exigências imperativas da proteção dos consumidores e da lealdade das transações comerciais, desenvolvidas a partir do acórdão Cassis de Dijon ( 10 ). O contraste de garantia assegura que o consumidor não é induzido em erro, uma vez que não pode ser apreciado com a visão, com o tato ou mediante o peso o grau exato de pureza de um objeto fabricado com metais preciosos ( 11 ). Como diz o antigo provérbio, «nem tudo que reluz é ouro».

26.

Ora, o requisito do contraste de garantia do Estado de destino não será exigível se o objeto importado de outro Estado‑Membro tiver sido marcado com punção com um contraste que contém indicações, independentemente da sua forma, equivalentes às que são obrigatórias no Estado‑Membro de importação e compreensíveis para os consumidores do Estado de destino ( 12 ). Assim, pressupõe uma aplicação específica do princípio do reconhecimento mútuo das regulamentações comerciais nacionais equivalentes, a que o Tribunal de Justiça recorreu com frequência, como alternativa à falta de harmonização de legislações, para eliminar os obstáculos técnicos no comércio intracomunitário.

27.

Quanto ao comércio (de objetos produzidos com metais preciosos) da União com países terceiros, as normas aplicáveis são bastante escassas e a existência de obstáculos técnicos é ainda maior do que no mercado intracomunitário, devido à grande diversidade de regimes jurídicos nacionais. Logicamente, este comércio está sujeito à aplicação da regulamentação geral da Organização Mundial do Comércio e, em especial, o GATT e o Acordo sobre os Obstáculos Técnicos ao Comércio ( 13 ). No âmbito da política comercial comum, a União não celebrou acordos nem incorporou nos seus Tratados com países terceiros disposições sobre o tráfico de peças fabricadas com metais preciosos.

28.

A eliminação dos obstáculos técnicos no comércio internacional destas peças foi tentada pela Convenção sobre o Controlo e Marcação de Artefactos de Metais Preciosos, assinada em Viena em 15 de novembro de 1972, que entrou em vigor em 1975 e de que fazem parte dezasseis Estados‑Membros da União, além da Suíça, Noruega e Israel (a seguir, «Convenção de Viena») ( 14 ). No que respeita à República Checa esta Convenção vigora desde 1994 e quanto aos Países Baixos desde 1999.

29.

A Convenção de Viena efetua uma harmonização mínima das normas aplicáveis aos contrastes para favorecer o seu reconhecimento mútuo entre os países que dela fazem parte. Os laboratórios nacionais de contraste designados de acordo com a Convenção podem apor o contraste de controlo comum em objetos fabricados com ouro, prata e platina, após terem comprovado a sua pureza segundo os métodos de ensaio aprovados. Cada Estado contratante permite que os produtos marcados com o contraste de controlo comum ( 15 ) sejam importados para o seu território sem apresentação de qualquer prova nem aposição de contraste adicional. A punção do contraste de controlo comum é realizada de forma voluntária e os exportadores têm a opção de a solicitar ao seu laboratório nacional de contraste ou de enviar a mercadoria sem tal punção para o país importador, que lhe aporá o contraste se estiverem cumpridas as suas normas e as da Convenção. Os objetos que contêm o contraste de controlo comum e os outros três previstos na Convenção são aceites pelos Estados partes sem lhes ser exigido qualquer ensaio ou aposição de contraste adicional.

30.

As reticências de alguns Estados europeus (especialmente os que têm laboratórios oficiais de contraste com ampla implantação, tradição e experiencia) em integrar a Convenção de Viena deram origem à celebração de tratados bilaterais de reconhecimento recíproco de contrastes com países terceiros bastante ativos no comércio internacional destes objetos ( 16 ).

31.

A Comissão considera que a prática da República Checa, ao exigir a marcação com punção do contraste de garantia checo para os objetos fabricados com metais preciosos que contêm o contraste WaarborgHolland, constitui uma medida de efeito equivalente à importação, proibida pelos artigos 34.° a 36.° TFUE.

32.

Para a Comissão, a jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre reconhecimento de contrastes é plenamente aplicável à atuação da República Checa, uma vez que a liberdade de circulação se aplica tanto às mercadorias provenientes de um Estado‑Membro como às de países terceiros que tenham sido introduzidas em livre prática, em conformidade com o artigo 29.o TFUE. A República Checa não pode reconhecer os contrastes de garantia de uns Estados‑Membros da União e tratar de forma distinta os objetos que contêm o contraste WaarborgHolland, devido ao facto de este laboratório apor, fisicamente, o seu contraste em países terceiros, após ter deslocalizado algumas das suas atividades para o exterior dos Países Baixos e da União.

33.

A República Checa alega que a sua atuação é compatível com o artigo 34.o TFUE, na medida em que o reconhecimento mútuo dos contrastes de garantia só seria válido para as mercadorias intracomunitárias e para os produtos de países terceiros introduzidos em livre prática na União, se já tiverem sido comercializados num Estado‑Membro ao abrigo da legislação nacional. Os objetos marcados com os contrastes WaarborgHolland em países terceiros, introduzidos em livre prática na União e não legalmente comercializados num Estado‑Membro da União, não beneficiam, assim, do reconhecimento mútuo, ainda que a atividade de contraste da WaarborgHolland no exterior da União seja realizada em conformidade com a legislação neerlandesa.

34.

Em meu entender, há que esclarecer, em primeiro lugar, que a prática administrativa do laboratório de contraste checo é imputável à República Checa, pelo que pode ser qualificada como medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à importação, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça ( 17 ).

35.

Em segundo lugar, não partilho do argumento da República Checa (invocado na fase pré‑contenciosa do processo) de que a sua conduta deve ser analisada à luz das normas e da jurisprudência sobre a livre prestação de serviços. Conforme observou a Comissão, as restrições impostas pela República Checa afetam diretamente o comércio dos objetos produzidos com metais preciosos e não a prestação dos serviços de contraste. O contraste é marcado com punção na mercadoria, de que faz parte, pelo que a prática checa tem incidência na livre circulação de mercadorias e não na livre prestação de serviços. É uma prática administrativa de um Estado‑Membro, indistintamente aplicável, que afeta a comercialização de um tipo de mercadoria.

36.

Em terceiro lugar, considero que a prática administrativa checa está abrangida, sem dificuldades, pela definição de medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à importação, adotada pela jurisprudência do Tribunal de Justiça quando interpretou o artigo 34.o TFUE. É assim que deve ser qualificada qualquer regulamentação comercial dos Estados‑Membros que possa constituir obstáculo, direta ou indiretamente, real ou potencialmente, ao comércio na União ( 18 ).

37.

O Tribunal de Justiça considerou que constituem medidas de efeito equivalente, proibidas pelo artigo 34.o TFUE, os obstáculos à livre circulação de mercadorias que, na falta de harmonização das legislações, resultem de aplicar a mercadorias provenientes de outros Estados‑Membros, onde são fabricadas e comercializadas legalmente, as normas relativas aos requisitos que tais mercadorias têm de cumprir, mesmo que estas normas sejam indistintamente aplicáveis a todos os produtos, sempre que a referida aplicação não possa ser justificada por uma finalidade de interesse geral suscetível de prevalecer sobre as exigências da livre circulação de mercadorias ( 19 ).

38.

A exigência da marcação com punção do contraste de garantia checo nos objetos marcados com os contrastes WaarborgHolland dificulta a sua comercialização no território checo, uma vez que lhes impõe a aposição de um duplo contraste; requer, além disso, o pagamento de uma contraprestação ao laboratório oficial de contraste do Estado de destino e atrasa a colocação no mercado o que, consequentemente, aumenta os custos ( 20 ).

39.

Em princípio, e com a matização que irei referir posteriormente, a proibição do artigo 34.o TFUE afeta tanto as mercadorias do comércio intracomunitário como as provenientes de países terceiros que se encontram em livre prática na União. O Tribunal de Justiça assinalou que, no que respeita à livre circulação de mercadorias na União, os produtos em livre prática são definitiva e totalmente equiparados aos originários dos Estados‑Membros ( 21 ).

40.

Assim, a medida checa viola o artigo 34.o TFUE se recair sobre objetos fabricados com metais preciosos, produzidos e comercializados nos Países Baixos com o contraste WaarborgHolland. Também constitui uma violação ao mesmo artigo por ser aplicada a esta classe de objetos quando são elaborados em países terceiros, são gravados num destes com o contraste WaarborgHolland e são importados e introduzidos em livre prática em qualquer Estado‑Membro da União, antes da sua importação para a República checa.

41.

A República Checa, apoiada por França, justifica a sua prática administrativa invocando a exigência imperativa de proteger os consumidores. Além disso, considera que respeita o princípio da proporcionalidade, porque não existe forma de distinguir os objetos marcados com punções pela WaarborgHolland no território neerlandês dos objetos que este laboratório marcou com o seu contraste de garantia em países terceiros. Segundo afirma na sua contestação, as tentativas de estabelecer, mediante conversações com a WaarborgHolland, orientações seguras para distinguir uns de outros foram infrutíferas.

42.

O Tribunal de Justiça admitiu, conforme referi, que, na falta de harmonização por parte da União, a marcação com punção do contraste de garantia nacional e o não reconhecimento do contraste do Estado de origem podem justificar‑se pelas exigências imperativas da proteção dos consumidores e da lealdade das transações comerciais. A República Checa poderia, de acordo com este critério, invocar a proteção dos consumidores para legitimar a prática de exigir a marcação checa e recusar os contrastes WaarborgHolland.

43.

Ora, esta prática administrativa checa só estaria abrangida pela defesa dos consumidores se, cumulativamente: a) os contrastes WaarborgHolland não oferecessem uma proteção equivalente aos contrastes de garantia checos e b) tal prática respeitasse o princípio da proporcionalidade.

44.

Para a Comissão, os contrastes de garantia checo e neerlandês proporcionam aos consumidores uma proteção semelhante, pelo que a República Checa deveria admitir o seu reconhecimento mútuo, nos termos da jurisprudência do Tribunal de Justiça ( 22 ). Na realidade, as autoridades checas não questionam esta afirmação da Comissão e aceitam a equivalência entre o seu contraste de garantia e o neerlandês, mas unicamente para os objetos marcados com punções pela WaarborgHolland no território dos Países Baixos e não para os objetos marcados pela WaarbogHolland em países terceiros e imediatamente introduzidos em livre prática na União e importados para a República Checa.

45.

A Comissão defende que o reconhecimento mútuo dos contrastes de garantia checo e neerlandês não pode ser excluído por a WaarborgHolland ter deslocalizado parte da sua atividade para países terceiros, uma vez que as autoridades neerlandesas continuam a ter o controlo desta, por força da sua legislação nacional. Para o efeito, os objetos marcados com punções pela WaarborgHolland no território dos Países Baixos seriam equiparáveis aos objetos marcados por este laboratório em países terceiros, uma vez introduzidos em livre prática em qualquer Estado‑Membro da União.

46.

Pelo contrário, a República Checa, apoiada pela França, considera que o reconhecimento mútuo só é possível em relação aos objetos fabricados com metais preciosos quando os contrastes de garantia tiverem sido marcados com punções no território de um Estado‑Membro da União; mas não quando se tratem de objetos preciosos marcados em países terceiros, mesmo que o sejam por um laboratório de contraste de um Estado‑Membro e, presumivelmente, de acordo com a legislação deste Estado. Tais objetos constituem mercadorias de países terceiros e a estas não é extensível o princípio do reconhecimento mútuo, ainda que tenham sido introduzidas em livre prática num Estado da União, exceto se forem comercializadas neste Estado em conformidade com a sua legislação nacional.

47.

A solução para o problema exige, em minha opinião, que o princípio do reconhecimento mútuo dos contrastes de garantia seja aplicado de forma adequada às diversas situações de facto. Em primeiro lugar, entendo que o princípio é plenamente aplicável quando os objetos são produzidos e legalmente comercializados nos Países Baixos e depois exportados para a República Checa. A jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre o reconhecimento mútuo de contrastes de garantia equivalentes impõe‑se de forma evidente nestas circunstâncias.

48.

Em segundo lugar, o princípio também é aplicável aos objetos que, fabricados com metais preciosos em países terceiros e marcados pela WaaborgHolland com o contraste de garantia neerlandês nas suas fábricas da China ou da Tailândia, foram sucessivamente importados e introduzidos em livre prática na União, legalmente comercializados nos Países Baixos e imediatamente exportados para a República Checa. Nesta situação, impõe‑se novamente o reconhecimento mútuo entre os contrastes de garantia checo e neerlandês, uma vez que as autoridades neerlandesas verificaram a compatibilidade com a sua legislação nacional dos objetos importados de países terceiros com os contrastes WaarborgHolland.

49.

Em terceiro lugar encontram‑se os objetos fabricados com metais preciosos em países terceiros, nos quais a WaaborgHolland apõe o contraste de garantia neerlandês nas suas fábricas da China ou da Tailândia, posteriormente importados e introduzidos em livre prática na União e legalmente comercializados num Estado‑Membro distinto dos Países Baixos, cuja legislação interna preveja a utilização de contrastes de garantia semelhantes ao contraste de garantia checo. Neste caso, proponho que o reconhecimento mútuo seja efetuado na mesma maneira que na hipótese anterior, uma vez que o Estado‑Membro de origem verificar se os contrastes WaarborgHolland impressos num país terceiro são compatíveis com a sua própria legislação. A República Checa deve confiar nesta verificação e aplicar o reconhecimento mútuo dos contrastes de garantia aos objetos exportados para o seu território nestas condições.

50.

Em contrapartida, existem três situações em que a aplicação do princípio do reconhecimento mútuo (entre o contraste de garantia neerlandês e o checo) não é possível, designadamente, quando estão em causa: a) artigos importados diretamente para a República Checa; b) objetos marcados pela WaaborgHolland nas suas fábricas da China ou da Tailândia, importados e introduzidos em livre prática num Estado da União sem serem comercializados neste e imediatamente exportados para a República Checa, e c) objetos marcados pela WaaborgHolland nas suas fábricas fora da União, importados e introduzidos em livre prática e comercializados num Estado da União em que não existem normas nacionais que exijam a utilização de um contraste de garantia, e depois exportados para a República Checa.

51.

Relativamente a estas três categorias coloca‑se o problema, ainda não resolvido definitivamente, da aplicação do princípio do reconhecimento mútuo às mercadorias importadas de Estados terceiros, desenvolvido pela jurisprudência do Tribunal de Justiça em relação ao comércio intracomunitário.

52.

A Comissão argumenta que a introdução em livre prática equipara os objetos importados que contêm o contraste neerlandês marcado com punção pela WaarborgHolland em países terceiros com os marcados por este laboratório no território neerlandês. A República Checa alega, pelo contrário, que o reconhecimento mútuo de contrastes de garantia requer a introdução em livre prática destes objetos e, além disso, a sua comercialização num Estado‑Membro em conformidade com a sua legislação interna.

53.

O artigo 28.o, n.o 2, TFUE especifica que o disposto sobre livre circulação de mercadorias «é aplicável tanto aos produtos originários dos Estados‑Membros, como aos produtos provenientes de países terceiros que se encontrem em livre prática nos Estados‑Membros». O artigo 29.o TFUE dispõe que «[c]onsideram‑se em livre prática num Estado‑Membro os produtos provenientes de países terceiros em relação aos quais se tenham cumprido as formalidades de importação e cobrado os direitos aduaneiros ou encargos de efeito equivalente exigíveis nesse Estado‑Membro, e que não tenham beneficiado de draubaque total ou parcial desses direitos ou encargos». Tanto o artigo 79.o do Código Aduaneiro Comunitário como o artigo 129.o do Código Aduaneiro Modernizado ( 23 ), que será aplicado a partir de 16 de abril de 2016, estabelecem que a introdução em livre prática confere o estatuto aduaneiro de mercadoria comunitária a uma mercadoria não comunitária.

54.

Estas normas equiparam as mercadorias da União às mercadorias provenientes de países terceiros, introduzidas em livre prática após o cumprimento das formalidades aduaneiras e de política comercial, o que foi confirmado pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, desde o acórdão Donckerwolke e o ( 24 ). Ora, a equiparação não garante, pura e simplesmente, às mercadorias importadas de países terceiros e introduzidas em livre prática num Estado‑Membro total liberdade de circulação nos outros Estados‑Membros ( 25 ). A mercadoria importada tem de cumprir a regulamentação do Estado‑Membro em que é comercializada inicialmente para depois poder beneficiar da liberdade de circulação e, assim, da aplicação do princípio do reconhecimento mútuo ( 26 ).

55.

O Tribunal de Justiça manteve este critério no acórdão Expo Casa Manta ( 27 ), ao declarar que «[a] colocação no mercado constitui uma fase posterior à importação. Da mesma forma que um produto legalmente fabricado na Comunidade não pode ser colocado no mercado unicamente em virtude desta circunstância, a importação legal de um produto não implica que este seja automaticamente admitido no mercado»; e que «[n]a medida em que não existe uma regulamentação comunitária que harmonize as condições de comercialização dos produtos em causa, o Estado‑Membro onde estes produtos são introduzidos em livre prática pode opor‑se à sua colocação no mercado se não preencherem as condições previstas para este efeito pelo direito nacional».

56.

Estas afirmações do Tribunal de Justiça tiverem reflexo nos artigos 27.° a 29.° do Regulamento (CE) n.o 765/2008 ( 28 ), que determina os controlos que as autoridades nacionais de vigilância do mercado e as autoridades aduaneiras podem exercer sobre os produtos importados de Estados terceiros antes da sua introdução em livre prática, para assegurarem o cumprimento das normas europeias harmonizadas. Os controlos limitam‑se à deteção de riscos graves para a saúde e para a segurança, entre os quais não figura a falsificação de objetos produzidos com metais preciosos.

57.

Além disso, tendo em conta a lógica do princípio do reconhecimento mútuo, interpreto a aplicação deste no sentido de que deve circunscrever‑se: a) ao comércio intracomunitário de mercadorias originárias da União, legalmente fabricadas e colocadas à venda num Estado‑Membro em conformidade com a sua legislação nacional, e b) ao comércio de mercadorias de países terceiros em livre prática, que são comercializadas legalmente num Estado‑Membro e exportadas para outro ( 29 ).

58.

Se assim não fosse, os importadores não poderiam beneficiar do reconhecimento mútuo para comercializar na União mercadorias provenientes de países terceiros que não cumprem a regulamentação de nenhum Estado‑Membro ( 30 ). A aplicação da técnica do reconhecimento mútuo no comércio internacional da União com países terceiros exige a celebração de um tratado internacional específico ( 31 ) ou a incorporação de disposições a este respeito num acordo comercial mais amplo, que sejam compatíveis com as normas da Organização Mundial do Comércio.

59.

Ao abrigo destas premissas importa esclarecer se a República Checa pode recusar a aplicação do reconhecimento mútuo, com vista à proteção dos seus consumidores, e impor a marcação com punção do seu próprio contraste de garantia aos objetos que a WaaborgHolland marcou nas suas fábricas fora da União. Em minha opinião e, segundo os raciocínios anteriores, a República Checa pode fazê‑lo nos três casos referidos ( 32 ), aos quais não é possível aplicar a jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre o reconhecimento mútuo de contrastes de garantia entre os Estados‑Membros.

60.

Com efeito, se o objeto fabricado com metais preciosos não cumpre a legislação nacional de nenhum Estado‑Membro sobre comercialização deste tipo de mercadorias (que não está harmonizada), ou se é importado diretamente a partir de um Estado terceiro, não poderá beneficiar do reconhecimento mútuo dos contrastes de garantia. Repito, este só é aplicável aos objetos que cumprem as normas de um Estado‑Membro cuja legislação exija o uso de contrastes ou outros mecanismos semelhantes, uma vez que tem como fundamento a confiança mútua entre Estados‑Membros sobre a eficácia das suas respetivas medidas para evitar a fraude aos consumidores nos produtos de ourivesaria.

61.

Esta confiança não existe quando o comércio de objetos de metais preciosos tem lugar entre a União e Estados terceiros, nos quais a utilização dos contrastes de garantia não está generalizada, exceção feita aos signatários da Convenção de Viena. A União não faz parte desta Convenção, mas dezasseis dos seus Estados‑Membros ratificaram‑na, incluindo os Países Baixos e República Checa. A Convenção de Viena, que não pertence ao direito da União, não pode servir de base para aplicação do princípio de reconhecimento mútuo, que tem precisamente a sua origem neste último ordenamento jurídico.

62.

A Comissão defende que também nestes três casos deveria ser aplicada a jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre o reconhecimento mútuo dos contrastes de garantia. De acordo com a sua tese, os objetos importados de Estados terceiros e comercializados em livre prática nos Estados da União cumprem a regulamentação neerlandesa, uma vez que a WaarborgHolland, ao apor os seus contrastes nas fábricas localizadas em Estados terceiros, respeita a referida legislação e sujeita os seus laboratórios ao controlo das autoridades neerlandesas, semelhante ao que estas realizam sobre a atividade desenvolvida nos Países Baixos. A deslocalização dos serviços de contraste para Estados terceiros, permitida pela legislação neerlandesa ( 33 ), não deveria impedir a aplicação do princípio de reconhecimento mútuo.

63.

A Comissão alegou, neste mesmo sentido, que a WaarborgHolland possui um certificado emitido pelo organismo neerlandês de acreditação ( 34 ), que a habilita a praticar a sua atividade de contraste fora do território neerlandês. Na audiência, a Comissão argumentou que, nos termos do artigo 11.o, n.o 2, do Regulamento n.o 765/2008 ( 35 ), as autoridades checas estão obrigadas a reconhecer a equivalência das certificações dos organismos de avaliação da conformidade (WaarborgHolland, neste caso), devidamente autorizados pelo organismo de acreditação nacional [no presente processo, o Raad voor Accrediatie (Conselho de Acreditação)].

64.

Além disso, a Comissão sublinhou os poderes de controlo das autoridades neerlandesas ao aplicarem a sua legislação nacional sobre a atividade da WaarborgHolland em países terceiros, apesar de não ter apresentado qualquer prova sobre a frequência e intensidade de tais controlos.

65.

No entanto, não creio que estes fatores sejam suficientes para validar o argumento da Comissão. Por um lado, o reconhecimento mútuo previsto pelo Regulamento n.o 765/2008 para as certificações emitidas pelos laboratórios de avaliação de conformidade, devidamente autorizados por um organismo nacional de acreditação, só deve ser efetuado quando as referidas certificações são levadas a cabo no território de um Estado‑Membro da União. Como exceção, o artigo 7.o do Regulamento n.o 765/2008 admite, em determinadas hipóteses, a acreditação transfronteiriça, mas não refere a possibilidade de certificações realizadas fora do território da União, em conformidade com a prática de as aceitar apenas quando a União celebrou um tratado internacional com o país terceiro ( 36 ). A União não concluiu com a China nem com a Tailândia nenhum acordo internacional de reconhecimento mútuo de avaliações de conformidade que possa ser aplicado aos contrastes marcados com punções pela WaarborgHolland nesses países.

66.

Por outro lado, como afirmaram a República Checa e a França, os poderes de controlo do organismo nacional de acreditação neerlandês que supervisiona as atividades dos laboratórios de contraste não podem ser os mesmos no território neerlandês e num país terceiro. O controlo das fraudes nos objetos fabricados com metais preciosos requer uma colaboração interadministrativa entre os laboratórios de contraste, que as deteta, mediante análises químicas dos produtos, e outras autoridades públicas (serviços aduaneiros e tributários, autoridades policiais, poder judicial), que as perseguem e punem. O exercício destes poderes de controlo implica a eventual adoção de medidas de direito das sanções administrativas ou de direito penal, ambas de índole necessariamente territorial, que as autoridades neerlandesas não poderiam efetuar num país terceiro.

67.

Em definitivo, o contraste obrigatório, nos países que o aplicam, é uma atividade administrativa vinculada ao exercício da soberania estatal, que não é consonante com a possibilidade de deslocalização a Estados terceiros, salvo existência de acordo internacional ( 37 ).

68.

O caráter administrativo da atividade de contraste garante, também, uma maior independência dos laboratórios no exercício desta atividade em relação às empresas do setor. A deslocalização para países terceiros pode pôr em risco a independência, uma vez que, como referiu a França na audiência, a proteção do direito administrativo no país terceiro pode não ser semelhante à conferida no Estado da União.

69.

Em resumo, no que respeita ao artigo 34.o TFUE e à jurisprudência do Tribunal de Justiça que o interpreta em relação ao reconhecimento mútuo dos contrastes de garantia, a República Checa poderia obrigar à marcação com punção do seu próprio contraste de garantia dos objetos fabricados com metais preciosos em países terceiros e marcados com o contraste neerlandês pela WaarborgHolland fora da União, nos três casos seguintes:

70.

Pelo contrário, dada a equivalência substancial entre o contraste de garantia checo e o neerlandês aposto pela WaarborgHolland, a República Checa viola o artigo 34.o TFUE e a jurisprudência do Tribunal de Justiça que o interpreta ao exigir a marcação com punção do contraste checo das seguintes categorias de objetos fabricados com metais preciosos:

71.

Nos casos em que, em meu entender, a República Checa viola o artigo 34.o TFUE é ainda necessário determinar se é possível considerar que a sua atuação respeita o princípio da proporcionalidade, ou seja, se não existe uma alternativa menos restritiva do comércio intracomunitário para proteger os consumidores das fraudes na comercialização destes objetos ( 38 ).

72.

Como assinala França na sua intervenção, uma alternativa menos restritiva poderia ter levado a WaarborgHolland a utilizar, na sua atividade em países terceiros, um contraste distinto do que foi usado no território dos Países Baixos. Desta forma, a República Checa poderia ter reclamado a marcação com punção do contraste de garantia checo unicamente nos objetos marcados pela WaaborgHolland nas suas sucursais fora da União Europeia e simultaneamente reconhecer a equivalência do contraste de garantia neerlandês aposto com punção pela WaaborgHolland nos Países Baixos. Afigura‑se que esta hipótese foi explorada pela República Checa, mas a WaaborgHolland não a aceitou ( 39 ), pelo que, dada a impossibilidade de diferenciar os objetos marcados pela WaarborgHolland nos Países Baixos, por um lado, dos objetos marcados nas suas instalações fora da União, por outro, a República Checa impôs a todos a obrigação de obterem o contraste de garantia checo, como requisito para serem comercializados no seu território.

73.

Em minha opinião, esta prática não diz respeito ao princípio da proporcionalidade uma vez que existem medidas menos restritivas do comércio intracomunitário, tal como a exigência, por parte das autoridades checas, de apresentação da prova da origem do objeto. Seria possível uma articulação, por exemplo, mediante pedido para que os objetos marcados pela WaarborgHolland fossem puncionados com um contraste de origem que informasse sobre o seu lugar de fabrico ( 40 ). Com este método, as autoridades checas poderiam ter reconhecido o contraste neerlandês marcado com punção pela WaarborgHolland nos objetos produzidos nos Países Baixos e, simultaneamente, requerer a marcação do contraste checo apenas para os objetos apostos com punções pela WaarborgHolland em países terceiros.

74.

Todavia, a medida descrita não permite identificar os objetos marcados com punções pela WaarborgHolland em países terceiros que são importados e comercializados nos Países Baixos (ou em Estados‑Membros com sistemas de contrastes de garantia semelhantes ao contraste de garantia checo) e imediatamente exportados para a República Checa. Nestes casos, a prévia comercialização legal num Estado‑Membro poderia ser demonstrada pelo importador mediante diversos meios de prova, como faturas ou rótulos dos produtos, documentos fiscais ou de venda, ou através da confirmação por escrito da autoridade competente do Estado‑Membro de comercialização ( 41 ). Todos estes meios são menos restritivos para o comércio de objetos fabricados com metais preciosos do que exigir a marcação com punção do contraste checo para os objetos marcados com o contraste WaarborgHolland.

75.

Tendo em consideração o exposto, proponho ao Tribunal de Justiça: