1.

Um dos princípios orientadores da política ambiental europeia é a transparência. Não só autoridades públicas e empresas mas também cidadãos, organizações não governamentais e especialistas independentes devem poder participar no debate sobre a proteção do ambiente e, assim, contribuir para uma melhor proteção do mesmo.

2.

Está em curso um debate especialmente aceso quanto ao papel dos produtos fitofarmacêuticos na denominada «mortalidade das abelhas», isto é, na diminuição do efetivo apícola, assim como de outros tipos de insetos, que contribuem para a polinização das plantas ( 2 ). Por conseguinte, existe um interesse especial por parte do público nas informações, que os produtores apresentam às autoridades públicas no âmbito dos procedimentos de autorização regulados pelo direito da União, a fim de obter a aprovação de substâncias ativas e produtos fitofarmacêuticos. Porém, estes produtores receiam efeitos negativos em termos de concorrência caso os seus concorrentes tenham acesso a estas informações.

3.

Este conflito de interesses é regulado pela Diretiva 2003/4/CE ( 3 ), a qual é aplicável ao acesso a estas informações ( 4 ). Segundo esta diretiva, embora as autoridades públicas possam, em princípio, recusar o acesso às informações sobre ambiente de que disponham para proteger o segredo comercial ou industrial, as autoridades públicas devem, não obstante, divulgar informações sobre emissões para o ambiente e informações em cuja difusão exista um interesse público superior.

4.

O presente processo diz respeito ao acesso a informações apresentadas no âmbito de procedimentos de autorização relativos a produtos fitofarmacêuticos e a um biocida. Para além da questão de saber se estão em causa informações sobre emissões, é em particular necessário esclarecer qual a incidência da falta de um pedido de confidencialidade sobre um pedido de informações ambientais. Tal pedido de confidencialidade pode ser apresentado pelos produtores no âmbito de um procedimento de autorização relativo a produtos fitofarmacêuticos e biocidas.

5.

O direito de acesso a informações em matéria de ambiente está consagrado na Convenção sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente ( 5 ) (a seguir «Convenção de Aarhus»), que foi assinada pela Comunidade Europeia em 25 de junho de 1998, em Aarhus (Dinamarca) ( 6 ).

6.

O artigo 4.o, n.o 4, alínea d), da referida Convenção regula a recusa de divulgação de informações ambientais em virtude da confidencialidade das informações comerciais e industriais:

«Pode ser recusado um pedido de informações se a divulgação das mesmas afetar negativamente:

[…]

[…]»

7.

A proteção de segredos comerciais, transmitidos às autoridades públicas, é também objeto do artigo 39.o, n.o 3, do Acordo TRIPS ( 7 ):

«Sempre que subordinem a aprovação da comercialização de produtos farmacêuticos ou de produtos químicos para a agricultura que utilizem novas entidades químicas à apresentação de dados não divulgados referentes a ensaios ou outros, cuja obtenção envolva um esforço considerável, os membros protegerão esses dados contra qualquer utilização comercial desleal. Além disso, os membros protegerão esses dados contra a divulgação, exceto quando necessário para proteção do público, ou a menos que sejam tomadas medidas para garantir a proteção dos dados contra qualquer utilização comercial desleal.»

8.

O direito ao acesso a informações em matéria de ambiente é concedido com base na diretiva relativa às informações sobre ambiente. Esta diretiva transpõe o acesso às informações nos termos da Convenção de Aarhus.

9.

O artigo 2.o da diretiva relativa às informações sobre ambiente define, entre outros, o conceito de informação sobre ambiente:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

[…]»

10.

O direito ao acesso a informações sobre ambiente está consagrado no artigo 3.o, n.o 1, da diretiva relativa às informações sobre ambiente:

«Os Estados‑Membros asseguram que as autoridades públicas sejam, nos termos da presente diretiva, obrigadas a disponibilizar a qualquer requerente informação sobre ambiente na sua posse ou detida em seu nome, sem que o requerente tenha de justificar o seu interesse.»

11.

As exceções estão reguladas no artigo 4.o da diretiva relativa às informações sobre ambiente. No presente caso, assume particular interesse o seu n.o 2, alíneas d), e) e g):

«Os Estados‑Membros podem prever o indeferimento de um pedido de informação sobre ambiente se a divulgação dessa informação prejudicar:

[…]

[…]

[…]

Os motivos de indeferimento referidos nos n.os 1 e 2 devem ser interpretados de forma restritiva, tendo em conta, em cada caso, o interesse público servido pela sua divulgação. Em cada caso específico, o interesse público que a divulgação serviria deve ser avaliado por oposição ao interesse servido pelo indeferimento. Os Estados‑Membros não podem, por força do disposto nas alíneas a), d), f), g) e h) do n.o 2, prever o indeferimento de um pedido que incida sobre emissões para o ambiente.

[…]»

12.

A Diretiva 91/414 ( 8 ) regulava inicialmente a colocação no mercado dos produtos fitofarmacêuticos.

13.

O artigo 13.o, n.o 7, alínea b), quarto parágrafo, da diretiva relativa aos produtos fitofarmacêuticos diz respeito à prevenção de ensaios desnecessários sobre animais:

«Se, no entanto, o notificador e os potenciais detentores de autorizações anteriores do mesmo produto não chegarem a acordo quanto à partilha das informações, os Estados‑Membros podem instituir medidas nacionais que obriguem o notificador e os detentores de autorizações, estabelecidos no seu território, a partilhar as informações, de forma a evitar a repetição de ensaios em animais vertebrados, e a determinar simultaneamente o processo para a utilização das informações e um equilíbrio razoável entre os interesses das partes envolvidas.»

14.

O artigo 14.o da diretiva relativa aos produtos fitofarmacêuticos estabelece a seguinte regra:

«Sem prejuízo do disposto na [diretiva relativa às informações sobre ambiente], os Estados‑Membros e a Comissão assegurarão que as indicações apresentadas pelos requerentes e que constituem segredo industrial ou comercial sejam mantidas confidenciais no caso de a pessoa interessada na inclusão de uma substância ativa no anexo I ou o requerente da autorização de um produto fitofarmacêutico assim o solicitar e se o Estado‑Membro ou a Comissão aceitar a justificação fornecida.

A confidencialidade não se aplica:

[…]»

15.

Nos termos do seu artigo 84.o, o Regulamento n.o 1107/2009 ( 9 ) é aplicável desde 14 de junho de 2011 e substitui a diretiva relativa aos produtos fitofarmacêuticos.

16.

O considerando 39 do regulamento relativo aos produtos fitofarmacêuticos dispõe:

«Os estudos constituem um investimento importante. Este investimento deverá ser protegido para estimular a investigação. Por isso, os testes e os estudos — exceto os que envolvam ensaios com animais vertebrados, que serão subordinados a partilha de dados obrigatória — apresentados a um Estado‑Membro por um requerente deverão ser protegidos contra a utilização por outro requerente. Esta proteção deverá ser, contudo, limitada no tempo para permitir a concorrência. Deverá ainda ser circunscrita a estudos que sejam verdadeiramente necessários para efeitos regulamentares, a fim de evitar a apresentação de novos estudos desnecessários com o objetivo exclusivo de prolongar artificialmente o prazo de proteção. Os operadores comerciais, em particular as pequenas e médias empresas, deverão dispor das mesmas possibilidades em matéria de acesso ao mercado.»

17.

O considerando 41 do regulamento relativo aos produtos fitofarmacêuticos aborda o pedido de informações. Refere o seguinte:

«Uma vez que as regras de acesso e confidencialidade aplicáveis aos documentos são diferentes consoante os Estados‑Membros, a Comissão e a Autoridade, convém clarificar as disposições relativas ao acesso e à confidencialidade da informação contida nos documentos detidos por essas autoridades.»

18.

O artigo 7.o do regulamento relativo aos produtos fitofarmacêuticos trata do procedimento de aprovação para as substâncias ativas, dispondo no seu n.o 3:

«Ao apresentar o pedido, o requerente pode, ao abrigo do artigo 63.o, solicitar que determinadas informações, incluindo certas partes do processo, sejam mantidas confidenciais, devendo separar fisicamente essas informações.

Os Estados‑Membros avaliam os pedidos de confidencialidade. Depois de receber um pedido de acesso à informação, o Estado‑Membro relator deve decidir qual a informação que deve ser mantida confidencial.»

19.

O artigo 33.o do regulamento relativo aos produtos fitofarmacêuticos contém disposições relativas ao procedimento de aprovação para os produtos fitofarmacêuticos:

«1.   Qualquer requerente que pretenda colocar um produto fitofarmacêutico no mercado apresenta um pedido de autorização ou alteração de uma autorização, diretamente ou através de um representante, a cada um dos Estados‑Membros onde pretende colocar o produto fitofarmacêutico no mercado.

[…]

4.   Ao apresentar o pedido o requerente pode solicitar, ao abrigo do artigo 63.o, a confidencialidade de determinadas informações, incluindo de certas partes do processo, devendo separar fisicamente essas informações.

Simultaneamente, o requerente apresenta uma lista completa dos estudos apresentados nos termos do n.o 2 do artigo 8.o e uma lista dos relatórios de testes e de estudos para os quais foram apresentados pedidos de proteção de dados nos termos do artigo 59.o

Depois de receber um pedido de acesso à informação, o Estado‑Membro deve decidir qual a informação que deve ser mantida confidencial.

[…]»

20.

O artigo 59.o do regulamento relativo aos produtos fitofarmacêuticos regula a proteção de dados. Estipula o seguinte:

«1.   Os relatórios dos testes e estudos beneficiam da proteção de dados nas condições estabelecidas no presente artigo.

[…]

Caso um relatório esteja protegido, não pode ser utilizado pelo Estado‑Membro que o recebeu em benefício de outros requerentes de autorizações de produtos fitofarmacêuticos, protetores de fitotoxicidade ou agentes sinérgicos e adjuvantes, salvo o disposto no n.o 2 do presente artigo, no artigo 62.o ou no artigo 80.o

[…]

3.   A proteção de dados ao abrigo do n.o 1 apenas é concedida se o primeiro requerente tiver solicitado a proteção de dados para os relatórios de testes e de estudos relativos à substância ativa, ao protetor de fitotoxicidade ou agente sinérgico, ao adjuvante e ao produto fitofarmacêutico aquando da apresentação do processo e tiver facultado ao Estado‑Membro em causa, para cada relatório as informações referidas na alínea f) do n.o 1 do artigo 8.o e na alínea d) do n.o 3 do artigo 33.o, bem como a confirmação de que não terminou qualquer prazo de proteção de dados concedido relativamente ao relatório de teste ou estudo nem qualquer outro prazo concedido.»

21.

O capítulo VI do mesmo regulamento, intitulado «Acesso do público à informação», é constituído pelo artigo 63.o, o qual diz respeito à confidencialidade:

«1.   As pessoas que solicitarem tratamento confidencial das informações por elas apresentadas nos termos do presente regulamento devem apresentar uma prova verificável de que a divulgação dessas informações pode prejudicar os seus interesses comerciais ou a proteção da privacidade e da integridade da pessoa.

2.   Em geral, considera‑se que a divulgação das informações a seguir indicadas prejudica a proteção dos interesses comerciais ou da privacidade e da integridade dos interessados:

3.   O presente artigo não prejudica a aplicação da Diretiva 2003/4/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de janeiro de 2003, relativa ao acesso do público às informações sobre ambiente.»

22.

A Diretiva 98/8 ( 10 ) estabelece regras a nível de toda a União, designadamente, quanto à autorização e à colocação no mercado de produtos biocidas para utilização pelos Estados‑Membros. O artigo 19.o — «Confidencialidade» — determina:

«1.   Sem prejuízo do disposto na diretiva [relativa às informações sobre ambiente], qualquer requerente poderá indicar à autoridade competente a informação que considera comercialmente sensível e cuja difusão o pode prejudicar a nível industrial ou comercial e que, portanto, pretende manter confidencial, exceto no que respeita às autoridades competentes e à Comissão. Cada caso deverá ser cabalmente justificado. Sem prejuízo das informações referidas no n.o 3 do presente artigo e do disposto nas Diretivas 67/548/CEE e 88/379/CEE, os Estados‑Membros deverão efetuar as diligências necessárias para garantir a confidencialidade da composição completa das formulações do produto caso seja solicitada pelo requerente.

2.   A autoridade competente que recebeu o pedido decidirá com base nas provas documentais apresentadas pelo requerente quais as informações confidenciais nos termos do n.o 1.

As informações aceites como confidenciais pela autoridade competente que recebeu o pedido serão consideradas como tal pelas restantes autoridades competentes, pelos Estados‑Membros e pela Comissão.

3.   Uma vez concedida a autorização, a confidencialidade não se aplica em caso algum aos seguintes dados:

[…]»

23.

A diretiva biocidas foi substituída pelo Regulamento (UE) n.o 528/2012 ( 11 ) com efeitos a partir de 1 de setembro de 2013. Todavia, uma vez que os pedidos de autorização relevantes foram apresentados logo em 2011, o referido regulamento não é pertinente para a resposta a dar ao presente pedido de decisão prejudicial.

24.

A Bayer CropScience SA‑NV é titular de uma autorização de um grande número de produtos fitofarmacêuticos e de um biocida contendo a substância ativa imidaclopride. A Stichting de Bijenstichting (fundação para proteção das abelhas, a seguir «Bijenstichting»), uma organização que se dedica ao estudo da mortalidade das abelhas, solicitou às autoridades competentes neerlandesas, o College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (a seguir «autoridade competente no quadro do procedimento de autorização»), o acesso aos documentos de autorização relativamente a estes produtos.

25.

A Bayer CropScience não apresentou, nem aquando da primeira autorização dos produtos, nem por ocasião de uma alteração desta autorização ou das regras de utilização legais em 28 de abril de 2011 e em 8 de julho de 2011, um pedido de confidencialidade da documentação entregue no quadro da autorização. Só depois da apresentação dos pedidos de divulgação de informações pela Bijenstichting é que a Bayer CropScience se opôs a uma divulgação referindo‑se a uma eventual violação dos direitos de autor, da confidencialidade das informações comerciais e industriais e do direito à proteção de dados.

26.

Por decisão de 9 de julho de 2012, a autoridade competente no quadro do procedimento de autorização indeferiu os pedidos apresentados pela Bijenstichting em 11 de maio de 2011, 24 de agosto de 2011 e 25 de outubro de 2011 pelo facto de estes pedidos não incidirem sobre informações relativas a «emissões para o ambiente» e de a ponderação entre, por um lado, o interesse público na divulgação de informações e, por outro, o interesse específico dos titulares da autorização na confidencialidade não justificar a divulgação de informações.

27.

No que diz respeito à reclamação apresentada pela Bijenstichting, foi proferida uma decisão em 18 de março de 2013, mediante a qual a autoridade competente no quadro do procedimento de autorização deferiu parcialmente a reclamação e ordenou a divulgação de 35 documentos, uma vez que estes continham informações sobre emissões para o ambiente. Em relação a outros 49 documentos, a referida autoridade declarou que estes não continham quaisquer informações deste tipo e que não existia tão‑pouco qualquer interesse público superior na sua divulgação. A autoridade competente no quadro do procedimento de autorização indeferiu a reclamação nesta parte.

28.

Os 35 documentos que o recorrido pretende divulgar são constituídos por estudos de laboratório, estudos de campo ou semicampo, um resumo e duas apresentações. Os estudos de laboratório contêm dados sobre testes que foram realizados sobre os efeitos da imidaclopride em abelhas. Os estudos de campo ou semicampo contêm os resultados de medições de resíduos do produto fitofarmacêutico e/ou da substância ativa, incluindo os respetivos metabolitos e produtos resultantes da sua degradação ou reação. Trata‑se — grosso modo — de substâncias resultantes da utilização de um produto fitofarmacêutico e/ou biocida presente no interior ou à superfície de sementes tratadas, folhas, pólen ou néctar de uma cultura (resultante de uma semente tratada), mel e abelhas.

29.

Consequentemente, tanto a Bayer CropScience como a Bijenstichting interpuseram recurso desta decisão. Neste processo, o College van Beroep voor het bedrijfsleven (Tribunal Administrativo para o Comércio e Indústria, Países Baixos) submete à apreciação do Tribunal de Justiça as seguintes questões:

30.

Para além da Bayer CropScience e da Bijenstichting, participaram na fase escrita do processo a República Federal da Alemanha, a República Helénica, o Reino dos Países Baixos, o Reino da Suécia e a Comissão Europeia. Com exceção da República Federal da Alemanha e da República Helénica, todos apresentaram alegações na audiência de 4 de fevereiro de 2016.

31.

As nove questões prejudiciais agrupam‑se em três complexos de questões: em primeiro lugar, importa esclarecer se o tratamento confidencial das informações pretendidas pressupõe que as empresas em causa tenham requerido esse tipo de tratamento antecipadamente (primeira e segunda questões, a este respeito, v., infra, ponto A). Em seguida, há que determinar o alcance do conceito de «informações sobre emissões para o ambiente» (terceira e nona questões, a este respeito, v., infra, ponto B). Por último, há que aplicar este conceito a certos tipos de informações (quarta a oitava questões, a este respeito, v., infra, ponto C).

32.

Com as suas duas primeiras questões, que devem ser respondidas em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se relativamente ao pedido de confidencialidade previsto no artigo 14.o da diretiva relativa aos produtos fitofarmacêuticos se deve adotar, antes ou no momento da concessão da autorização, uma decisão disponível para os terceiros interessados e, em caso afirmativo, se a informação sobre ambiente solicitada deve ser obrigatoriamente divulgada quando tal pedido só for apresentado depois da concessão da autorização, ou depois da alteração da autorização.

33.

O órgão jurisdicional de reenvio segue, deste modo, o entendimento jurídico expresso pela Bijenstichting, segundo o qual a falta de uma declaração em matéria de confidencialidade — como no caso em apreço — aquando da apresentação de um pedido de autorização ou de alteração não pode ser sanada. Por conseguinte, as informações em causa não devem ser sujeitas à obrigação de confidencialidade.

34.

O acórdão Stichting Natuur en Milieu e o. parece, à primeira vista, servir de apoio a esta tese. Neste acórdão, o Tribunal de Justiça declarou que, nos termos do artigo 14.o da diretiva relativa aos produtos fitofarmacêuticos, os Estados‑Membros e a Comissão asseguram que as indicações fornecidas pelos requerentes de autorizações de colocação no mercado de produtos fitofarmacêuticos e que constituem segredo industrial ou comercial permanecem confidenciais, se estes requerentes o pedirem e se o Estado‑Membro ou a Comissão aceitarem a justificação apresentada pelos interessados ( 12 ).

35.

No entanto, esta afirmação não pode ser entendida no sentido de que só será possível um tratamento confidencial se o requerente o solicitar. Pelo contrário, esta afirmação refere‑se simplesmente à aplicação do procedimento de apresentação do pedido previsto no artigo 14.o da diretiva relativa aos produtos fitofarmacêuticos.

36.

Com efeito, esta disposição é aplicável sem prejuízo da diretiva relativa às informações sobre ambiente, cujas exigências devem ser satisfeitas aquando da apresentação de um pedido de acesso a informações sobre ambiente ( 13 ). Nos termos do artigo 4.o, n.o 2, da referida diretiva, os Estados‑Membros podem prever que um pedido de informações sobre ambiente, salvo se estas respeitarem a emissões para o ambiente, pode ser recusado quando a divulgação das referidas informações afetar a confidencialidade das informações comerciais ou industriais, no caso de esta confidencialidade estar prevista pelo direito nacional ou pelo direito da União.

37.

Nem a letra, nem a sistemática da diretiva relativa às informações sobre ambiente subordinam a competência dos Estados‑Membros para proteger segredos comerciais ou industriais a um pedido de tratamento confidencial a apresentar previamente. Também na diretiva relativa aos produtos fitofarmacêuticos o direito de apresentar um pedido deste tipo é concebido simplesmente como uma possibilidade. Não sendo apresentado um pedido, a única consequência jurídica identificável consiste na falta de uma decisão das autoridades competentes sobre o tratamento confidencial das informações em causa.

38.

Porém, mesmo existindo uma decisão sobre a confidencialidade, esta não isenta as autoridades competentes da obrigação de decidir de um pedido de acesso a informações sobre ambiente no respeito do artigo 4.o da diretiva relativa às informações sobre ambiente ( 14 ). Por conseguinte, a falta de uma decisão sobre a confidencialidade não pode tão‑pouco impedir as autoridades competentes de aplicarem o artigo 4.o

39.

O mesmo resulta do artigo 13.o, n.o 7, alínea b), quarto parágrafo, da diretiva relativa aos produtos fitofarmacêuticos. De acordo com esta disposição, o detentor de uma autorização anterior pode ser obrigado a partilhar determinadas informações com requerentes posteriores, se assim se evitar a repetição de ensaios sobre animais.

40.

Da utilização de diferentes conceitos, como «requerente» e «detentor de uma autorização anterior», a Bijenstichting depreende que somente um «requerente» poderá exigir a confidencialidade. Quem já for «detentor de uma autorização anterior» deixa de poder solicitar (retroativamente) a confidencialidade.

41.

Não é, todavia, possível chegar a esta conclusão. Com efeito, o artigo 13.o, n.o 7, alínea b), quarto parágrafo, da diretiva relativa aos produtos fitofarmacêuticos tem exclusivamente por objeto a questão específica de como se deve abordar o conflito existente entre um requerente e um detentor de autorizações anteriores no que diz respeito aos resultados obtidos a partir de experiências com animais vertebrados. Porém, o conceito de «detentor de autorizações anteriores» não assume qualquer relevância no tratamento de outras questões pela diretiva relativa aos produtos fitofarmacêuticos. Isto é, particularmente, válido no que se refere ao tratamento confidencial de informações no caso de pedidos de acesso.

42.

Esta relação entre o direito de solicitar a confidencialidade e a proteção de segredos comerciais e industriais pela diretiva relativa às informações sobre ambiente corresponde, de resto, igualmente aos objetivos da regulamentação em causa. O direito de apresentar um pedido previsto no artigo 14.o da diretiva relativa aos produtos fitofarmacêuticos deve facilitar às autoridades competentes a identificação de informações sensíveis. Contudo, uma violação deste interesse de eficiência não justifica o prejuízo causado aos interesses económicos legítimos (superiores) das empresas em causa, que, nos termos do artigo 4.o, n.o 2, alínea d), da diretiva relativa às informações sobre ambiente, devem ser salvaguardados mediante proteção dos segredos comerciais ou industriais.

43.

Na prática, a falta de um pedido de tratamento confidencial pode, não obstante, ter consequências para a proteção dos segredos comerciais ou industriais. Com efeito, sem um pedido neste sentido, as autoridades competentes podem, regra geral, partir do princípio de que informações que não têm de ser manifestamente protegidas como segredos comerciais ou industriais podem ser divulgadas. Nestes casos, as autoridades competentes não são obrigadas a consultar a empresa antes da divulgação.

44.

O artigo 19.o da diretiva biocidas e o artigo 63.o do regulamento relativo aos produtos fitofarmacêuticos correspondem — na medida do que é relevante para a presente questão — amplamente ao artigo 14.o da diretiva relativa aos produtos fitofarmacêuticos e não conduzem, portanto, a um resultado diferente.

45.

Consequentemente, deve responder‑se às duas primeiras questões que o tratamento confidencial de informações, apresentadas no quadro do procedimento de autorização ao abrigo da diretiva relativa aos produtos fitofarmacêuticos ou da diretiva biocidas, não pressupõe, nos termos do artigo 4.o, n.o 2, da diretiva relativa às informações sobre ambiente que este tratamento confidencial tenha sido solicitado previamente de acordo com o artigo 14.o da diretiva relativa aos produtos fitofarmacêuticos, o artigo 19.o da diretiva biocidas ou o artigo 63.o, n.o 1, do regulamento relativo aos produtos fitofarmacêuticos.

46.

O cerne do pedido de decisão prejudicial diz respeito à cláusula relativa às emissões consagrada no artigo 4.o, n.o 2, alínea d), da diretiva relativa às informações sobre ambiente. Segundo esta cláusula, os Estados‑Membros não podem, por força das exceções contidas nas alíneas a), d), f), g) e h) do n.o 2 do artigo 4.o, prever o indeferimento de um pedido que incida sobre emissões para o ambiente. Por conseguinte, a proteção dos procedimentos das autoridades públicas, dos segredos comerciais, dos dados pessoais, das pessoas que forneceram voluntariamente informações e dos interesses do ambiente não podem ser utilizados contra a divulgação de informações sobre emissões.

47.

A diretiva relativa às informações sobre ambiente não define, todavia, por si só, o conceito de «emissões para o ambiente». A Convenção de Aarhus, que é parcialmente transposta pela diretiva relativa às informações sobre ambiente, também não contém uma definição deste conceito.

48.

Nas minhas conclusões apresentadas no processo Stichting Natuur en Milieu e o., pronunciei‑me sobre esta questão, tendo aí defendido que tanto as informações sobre a libertação de substâncias, enquanto tal, como as informações sobre os efeitos de uma libertação neste sentido devem ser consideradas informações sobre emissões para o ambiente ( 15 ). Contudo, o Tribunal de Justiça ainda não se pronunciou a este respeito.

49.

No entanto, a nona questão suscita uma hipótese que ainda não foi analisada até ao momento, nomeadamente, se se deve distinguir entre, por um lado, emissões e, por outro, descargas e outras libertações (a este respeito, v., infra, ponto 1). Em seguida, debruçar‑me‑ei sobre a primeira parte da terceira questão, que visa saber se o conceito de emissão corresponde à definição do artigo 2.o, n.o 5, da Diretiva 96/61/CE ( 16 ) ou do artigo 3.o, n.o 4, da Diretiva 2010/75/UE ( 17 ) (a este respeito, v., infra, ponto 2). Posteriormente, responderei à segunda parte da terceira questão, que consiste, designadamente, em saber se a cláusula relativa às emissões se deve limitar às informações sobre emissões reais (a este respeito, v., infra, ponto 3). A interpretação da cláusula relativa às emissões assim desenvolvida tem, contudo, de ser relativizada tendo em conta o regulamento relativo aos produtos fitofarmacêuticos (a este respeito, v., infra, ponto 4).

50.

Com a sua nona questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se, para efeitos de aplicação da exceção das informações comerciais ou industriais, na aceção do artigo 4.o, n.o 2, alínea d), da diretiva relativa às informações sobre ambiente, se deve distinguir entre, por um lado, «emissões» e, por outro, «descargas e outras libertações para o ambiente». Se esta distinção for aplicável, o conceito de emissão deve ser interpretado de forma restritiva.

51.

Argumentos a favor da distinção podem inferir‑se da génese ou da sistemática da diretiva relativa às informações sobre ambiente.

52.

A proposta de diretiva relativa às informações sobre ambiente continha, no seu artigo 4.o, n.o 2, alínea d), uma regra, segundo a qual os Estados‑Membros não podem dispor que, no caso de confidencialidade das informações comerciais ou industriais, sejam indeferidos os pedidos de informações sobre efluentes gasosos, líquidos ou outros libertados para o ambiente sujeitos ao direito da União ( 18 ). Por conseguinte, às emissões, descargas e outras libertações para o ambiente era aplicável uma regra única.

53.

No entanto, na posição comum do Conselho da União Europeia, a redação desta disposição foi limitada às emissões com base no desejo de reaproximá‑la da redação da Convenção de Aarhus ( 19 ).

54.

Ao invés, o Parlamento Europeu continuou a manifestar‑se a favor da utilização em paralelo dos conceitos «emissões», «descargas» e «outras libertações» ( 20 ). No Comité de Conciliação, não lhe foi, contudo, possível impor esta posição, pelo que o artigo 4.o, n.o 2, da diretiva relativa às informações sobre ambiente passou a ter a sua redação atual.

55.

Poderia, então, concluir‑se que a cláusula relativa às emissões não abrange as «descargas e outras libertações para o ambiente».

56.

A República Federal da Alemanha e a Bayer CropScience apresentam, invocando o artigo 2.o, n.o 1, alínea b), da diretiva relativa às informações sobre ambiente, uma variante desta posição. De acordo com esta disposição, o conceito de «informação sobre ambiente» inclui quaisquer informações sobre fatores como, designadamente, emissões, descargas e outras libertações para o ambiente, que afetem ou possam afetar os elementos do ambiente referidos no artigo 2.o, n.o 1, alínea a), da mesma diretiva.

57.

Nesta base, a República Federal da Alemanha e a Bayer CropScience concluem que o conceito de «emissões» deve ser interpretado de forma restritiva, uma vez que, caso contrário, os conceitos de «descargas» e «outras libertações» deixam de dispor de âmbito de aplicação.

58.

No entanto, considero esta distinção um erro. Uma delimitação precisa entre emissões e descargas não é coerente com a finalidade da cláusula relativa às emissões, nem deve ser deduzida do seu significado literal.

59.

Nos termos do artigo 4.o, n.o 4, alínea d), da Convenção de Aarhus, as informações relativas às emissões que sejam relevantes para efeitos da proteção do ambiente deverão ser divulgadas. Uma distinção entre emissões, descargas e outras libertações não tem, todavia, qualquer relevância visível para a proteção do ambiente.

60.

O significado dos conceitos de emissão, descarga e libertação confirma esta finalidade, visto que estes conceitos são coincidentes em larga medida. É certo que se poderia ter tendência a limitar as emissões às libertações para a atmosfera, e as descargas, pelo contrário, às libertações líquidas, contudo, esta delimitação dos dois conceitos seria artificial.

61.

Esta situação é demonstrada por definições de emissões constantes de outras regulamentações de direito da União, que equiparam substancialmente este conceito com o conceito de libertação. Neste sentido, o artigo 3.o, n.o 4, da diretiva relativa às emissões industriais define as emissões como «a libertação direta ou indireta de substâncias, de vibrações, de calor ou de ruído para o ar, a água ou o solo, a partir de fontes pontuais ou difusas com origem numa dada instalação». Também o artigo 2.o, n.o 8, da Diretiva 2004/35/CE ( 21 ) descreve as emissões como a libertação para o ambiente de substâncias, preparações, organismos ou microrganismos. Estas definições não deixam margem para uma distinção entre emissões, descargas e outras libertações.

62.

A utilização conjunta dos três conceitos no artigo 2.o, n.o 1, alínea b), da diretiva relativa às informações sobre ambiente não tem por objetivo restringir o conceito de emissão. Pelo contrário, deve considerar‑se que esta utilização visa sobretudo uma descrição o mais abrangente possível das libertações para o ambiente. Esta situação é conforme ao objetivo da diretiva relativa às informações sobre ambiente, que, nos termos da alínea b) do seu artigo 1.o, deve atingir a mais vasta disponibilização e divulgação sistemáticas junto do público de informação sobre o ambiente ( 22 ). Ao conceito de informação sobre ambiente deve, portanto, atribuir‑se um significado amplo ( 23 ).

63.

Por esta razão, os conceitos de emissões, descargas e outras libertações sobrepõem‑se inevitavelmente, o que não é novidade para a diretiva relativa às informações sobre ambiente ( 24 ). Pelo contrário, estes conceitos não se destinam a criar categorias precisas de informações sobre ambiente sujeitas a diferentes consequências jurídicas no que respeita ao acesso.

64.

A utilização transitória dos três conceitos na cláusula relativa às emissões durante o debate da diretiva relativa às informações sobre ambiente não pode ter tido outro objetivo. Não existe qualquer fundamento para uma delimitação do conceito de emissão ou diferentes consequências jurídicas para os três conceitos. Pelo contrário, a renúncia à utilização da totalidade dos três conceitos explica‑se, por um lado, com base numa perspetiva consistente com a Convenção de Aarhus e, por outro, pelo facto de o conceito de emissão já descrever suficientemente as libertações a ter em consideração.

65.

Consequentemente, no quadro da cláusula relativa às emissões prevista no artigo 4.o, n.o 2, alínea d), da diretiva relativa às informações sobre ambiente, não se deve distinguir entre emissões, descargas e outras libertações.

66.

A definição do conceito de «emissão» acima referido no artigo 3.o, n.o 4, da diretiva relativa às emissões industriais conduz à primeira parte da terceira questão, nomeadamente, se a cláusula relativa às emissões deve limitar‑se às emissões provenientes de instalações. Neste caso, a utilização de produtos fitofarmacêuticos e biocidas não deveria, regra geral, ser considerada uma emissão, uma vez que a libertação destes produtos não provém de uma instalação.

67.

Este entendimento não encontra qualquer fundamento na redação da diretiva relativa às informações sobre ambiente, uma vez que para definir o conceito de emissão esta diretiva não faz referência a outras diretivas. Ao contrário: a proposta inicial da Comissão, de limitar a cláusula relativa às emissões aos «efluentes gasosos sujeitos a disposições da legislação comunitária», isto é, a emissões tal como são definidas noutras diretivas, não prevaleceu ( 25 ).

68.

No entanto, algumas partes interessadas fundamentam a limitação desta cláusula às emissões provenientes de instalações com base no Guia de Aplicação da Convenção de Aarhus. Este guia propôs inicialmente a utilização da definição constante do artigo 2.o, n.o 5, da diretiva PCIP para efeitos de aplicação da cláusula relativa às emissões da Convenção de Aarhus ( 26 ). Na segunda edição, este guia remete, em vez disso, para a definição de emissão em termos idênticos do artigo 3.o, n.o 4, da diretiva relativa às emissões industriais ( 27 ). Estas duas definições limitam o conceito de emissões às libertações provenientes de instalações.

69.

É certo que o Guia de Aplicação pode ser considerado um documento explicativo, que pode eventualmente ser consultado, para além de outros aspetos, para interpretar a Convenção. Porém, as análises nele contidas não são vinculativas e não têm o alcance normativo atribuído às disposições da Convenção de Aarhus ( 28 ).

70.

Em relação à presente questão, importa sublinhar que o Guia de Aplicação não apresenta qualquer justificação para que se deva aplicar, em particular, a definição da diretiva PCIP ou da diretiva relativa às emissões industriais. Poder‑se‑ia, por exemplo, também recorrer à definição constante do artigo 2.o, n.o 8, da diretiva relativa à responsabilidade ambiental, que não tem em conta se a emissão tem origem numa instalação, mas sim apenas se a mesma resulta de atividades humanas.

71.

Não existe tão‑pouco qualquer relação particular entre a diretiva PCIP ou a diretiva relativa às emissões industriais e o direito de acesso às informações sobre ambiente que pudesse justificar uma aplicação precisamente da definição de emissão centrada nas instalações. É verdade que a diretiva PCIP e as secções correspondentes da diretiva relativa às emissões industriais contribuem para a implementação da Convenção de Aarhus ( 29 ). Contudo, as disposições desta Convenção, que se referem a instalações, têm um âmbito de aplicação nitidamente mais restrito do que o direito de acesso às informações sobre ambiente.

72.

Por outro lado, ao analisar‑se de forma mais aprofundada a cláusula relativa às emissões do artigo 4.o, n.o 4, alínea d), da Convenção de Aarhus, torna‑se claro que uma limitação às emissões provenientes de instalações é mesmo inapropriada. Com efeito, ao abrigo desta Convenção, devem ser divulgadas as informações relativas às emissões que sejam relevantes para efeitos da proteção do ambiente. O facto de as emissões terem origem em instalações não é, no entanto, pertinente. Pense‑se apenas nas emissões do tráfego automóvel ( 30 ). Consequentemente, o Guia de Aplicação indica, do mesmo modo, imediatamente antes da referência à definição de emissão da diretiva relativa às emissões industriais, que, em princípio, todas as informações sobre emissões devem ser abrangidas pela cláusula relativa às emissões da Convenção ( 31 ).

73.

Uma vez que a cláusula relativa às emissões deve, por conseguinte, ser entendida em sentido amplo, afigura‑se apropriado utilizar as diferentes definições do conceito como ilustração e ignorar as limitações que resultam unicamente da finalidade normativa de cada definição.

74.

Assim sendo, da definição do conceito de «emissão» contida no artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva (UE) 2015/2193 relativa à limitação das emissões para a atmosfera de certos poluentes provenientes de médias instalações de combustão ( 32 ) é possível concluir que o mesmo conceito engloba, em todo o caso, a descarga de substâncias. A limitação aí prevista a descargas na atmosfera provenientes de instalações de combustão resulta, pelo contrário, exclusivamente da finalidade muito restrita desta diretiva e é, portanto, irrelevante.

75.

A definição do conceito de «emissão» constante do artigo 3.o, n.o 4, da diretiva relativa às emissões industriais atesta que as emissões abrangem a libertação de substâncias. Além disso, desta definição depreende‑se que a libertação de vibrações, de calor ou de ruído deve ser igualmente tida em consideração, visto que estas libertações podem claramente ser relevantes para efeitos da proteção do ambiente na aceção do artigo 4.o, n.o 4, alínea d), da Convenção de Aarhus. Por outro lado, é óbvio que para efeitos da proteção do ambiente são relevantes não só as libertações para o ar mas também as libertações para a água ou o solo.

76.

Em contrapartida, a limitação expressa a emissões provenientes de instalações é apenas coerente com a finalidade prosseguida pela diretiva relativa às emissões industriais de regulamentar este tipo especial de emissões. Porém, este objetivo não é pertinente para efeitos da divulgação de informações sobre emissões relevantes para a proteção do ambiente.

77.

A definição conceito de «emissão» contida no artigo 2.o, n.o 8, da diretiva relativa à responsabilidade ambiental confirma que a questão de saber se as emissões têm origem em instalações não é determinante. Pelo contrário, essencial é saber se as emissões resultam de atividades humanas. Além disso, desta definição pode deduzir‑se que a libertação de organismos ou microrganismos é igualmente suscetível de constituir uma emissão, visto que também esta libertação pode ser relevante para efeitos da proteção do ambiente. O facto de esta definição não fazer referência a vibrações, ao calor ou ao ruído, não deve, todavia, ser aproveitado para excluir estes elementos da cláusula relativa às emissões.

78.

Proponho, por conseguinte, que a cláusula relativa às emissões seja interpretada no sentido de que abrange informações sobre a libertação, resultante de atividades humanas, de substâncias, organismos, microrganismos, vibrações, calor ou ruído para o ambiente, em particular, para o ar, a água ou o solo.

79.

Através da segunda parte da terceira questão, há que clarificar se a cláusula relativa às emissões se deve limitar às emissões reais. Trata‑se, a este respeito, por um lado, da delimitação relativamente a emissões hipotéticas [a este respeito, v.,infra, alínea a)] e, por outro, da questão de saber se as informações sobre emissões apenas abrangem as emissões enquanto tais ou também informações sobre os seus efeitos [a este respeito, v., infra, alínea b)].

80.

Com base nas minhas conclusões apresentadas no processo Ville de Lyon, a Comissão alega, em especial, que a cláusula relativa às emissões abrange apenas emissões reais, e não hipotéticas. As informações disponíveis não se referem, porém, a emissões reais.

81.

É verdade que, nessas conclusões, considerei que a proteção de segredos comerciais deve terminar logo que as substâncias a que se referem as informações que são mantidas confidenciais tenham sido libertadas ( 33 ).

82.

O conceito de «informação sobre ambiente» exige desde logo, de igual modo, no caso de emissões, que estas afetem ou possam afetar os elementos do ambiente na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea a), da diretiva relativa às informações sobre ambiente. Sendo um efeito no máximo hipotético, esta diretiva não é sequer aplicável.

83.

Assim, deve concordar‑se com a Comissão que as informações sobre emissões hipotéticas não são abrangidas pela cláusula relativa às emissões.

84.

No entanto, os produtos fitofarmacêuticos autorizados são geralmente libertados em conformidade com as regras. Deve, portanto, considerar‑se que as informações relativas à sua autorização não têm por objeto emissões hipotéticas.

85.

Muito mais importante é a questão de saber se a limitação da cláusula relativa às emissões reais significa que esta cláusula apenas diz respeito a informações sobre emissões enquanto tais, isto é, apenas a indicações sobre quando e onde uma determinada emissão ocorreu. Neste caso, a cláusula relativa às emissões abrangeria unicamente muito poucas informações constantes do procedimento de autorização dos produtos fitofarmacêuticos ou dos biocidas. Tratar‑se‑ia, no essencial, de indicações sobre a libertação dos produtos fitofarmacêuticos em ensaios de campo. Já os resultados destes ensaios deveriam, porém, deixar de ser considerados informações sobre emissões.

86.

Como já referi, todavia, nas minhas conclusões no processo Stichting Natuur en Milieu e o. ( 34 ), estes efeitos são exatamente a razão pela qual as informações sobre as emissões para o ambiente em regra devem ser divulgadas, na medida em que o público tem um interesse acrescido em saber como pode ser afetado por uma emissão. Antes da emissão, os efeitos sobre as pessoas e o meio ambiente eram mais improváveis ou, pelo menos, limitavam‑se à esfera do possuidor dos segredos comerciais. Pelo contrário, as substâncias libertadas interagem forçosamente com o ambiente e, eventualmente, também com as pessoas. Neste sentido, o Guia de Aplicação da Convenção de Aarhus sublinha que a proteção de segredos comerciais deve cessar quando são libertadas as substâncias a que as informações mantidas confidenciais se referem ( 35 ), na medida em que sobretudo os possíveis efeitos sobre o ambiente não devem ser entendidos como segredos comerciais.

87.

A situação da Bijenstichting ilustra a necessidade de uma interpretação neste sentido. Esta receia que determinados produtos fitofarmacêuticos afetem as abelhas que se dedica a proteger. Para avaliar estas preocupações, a Bijenstichting necessita de um acesso tão amplo quanto possível à documentação de autorização desses produtos. Com efeito, só esta documentação permite compreender, examinar e eventualmente contestar, devido à tomada em consideração insuficiente dos riscos para as abelhas, as razões para a autorização dos produtos fitofarmacêuticos ( 36 ).

88.

Consequentemente, a cláusula relativa às emissões abrange não só indicações sobre emissões enquanto tais mas também informações sobre os efeitos das emissões.

89.

No entanto, o regulamento relativo aos produtos fitofarmacêuticos adotado após a cláusula relativa às emissões altera a situação, uma vez que o n.o 2 do seu artigo 63.o define determinadas informações cuja divulgação prejudicaria a proteção dos interesses comerciais.

90.

O regulamento relativo aos produtos fitofarmacêuticos é aplicável ratione temporis ao litígio no processo principal. Com efeito, nos termos do artigo 84.o, n.o 1, é aplicável desde 14 de dezembro de 2009 e devia ser aplicado a partir dessa data, o que confirma a disposição transitória do artigo 80.o, n.o 5, do mesmo regulamento para os procedimentos de autorização e de alteração em curso.

91.

Em termos formais, o catálogo de informações que necessitam de proteção do artigo 63.o, n.o 3, do regulamento relativo aos produtos fitofarmacêuticos não se opõe a uma aplicação da cláusula relativa às emissões da diretiva relativa às informações sobre ambiente.

92.

Em primeiro lugar, de acordo com o artigo 63.o, n.o 3, do regulamento relativo aos produtos fitofarmacêuticos, o presente catálogo não prejudica a diretiva relativa às informações sobre ambiente, não afetando, portanto, a cláusula relativa às emissões.

93.

Em segundo lugar, este catálogo esclarece apenas quais as informações abrangidas pela proteção prevista para certas exceções ao direito de acesso. A questão de saber se estas informações devem, não obstante, ser divulgadas devido a interesses públicos superiores não fica condicionada por este motivo. No caso de informações que dizem respeito a emissões para o ambiente esta questão precisa é regulada pela cláusula relativa às emissões, no sentido da existência de uma presunção legal de um interesse público superior.

94.

Contudo, uma tal abordagem formal negligenciaria o facto de, ao definir o catálogo, o legislador dever ter presente que estas informações estão relacionadas com a autorização dos produtos fitofarmacêuticos. Se o legislador tivesse tido em consideração que as informações constantes do procedimento de autorização são abrangidas pela cláusula relativa às emissões, visto que os produtos fitofarmacêuticos se destinam a ser libertados para o ambiente, este teria definido um catálogo de informações especialmente protegidas pelo seu caráter confidencial, que careceria de qualquer efeito útil. Com efeito, relativamente a estas informações seria, então, sempre aplicável a presunção de um interesse público superior na sua divulgação. Todavia, como a Comissão observa acertadamente, não se pode presumir que o legislador pretendesse adotar uma regulamentação ineficaz em termos práticos.

95.

Consequentemente, deve considerar‑se que o legislador reavaliou implicitamente a ponderação antecipada entre os direitos fundamentais e os princípios em causa e clarificou, assim, em sentido restritivo o alcance da cláusula relativa às emissões.

96.

Esta reavaliação tem em conta, nomeadamente, a necessidade de proteger informações relativas à composição completa do produto fitofarmacêutico e aos resíduos contidos nas substâncias ativas. Como foi referido no âmbito do processo Stichting Greenpeace Nederland e PAN Europe, estas informações são sensíveis particularmente devido ao facto de permitirem tirar conclusões quanto ao processo de produção e, portanto, facilitarem a contrafação ( 37 ). Consequentemente, esta reavaliação pelo legislador corresponde à deliberação do Tribunal de Justiça no acórdão ABNA e o. ( 38 ), ao qual a Bayer CropScience faz referência.

97.

Assim sendo, a cláusula relativa às emissões não é aplicável às informações referidas no artigo 63.o, n.o 2, do regulamento relativo aos produtos fitofarmacêuticos. Quanto ao acesso a estas informações, há, portanto, que decidir, de acordo com o artigo 4.o, n.o 2, alínea d), da diretiva relativa às informações sobre ambiente, com base numa ponderação do caso concreto.

98.

Por questões de exaustividade, há que referir que o artigo 66.o do Regulamento n.o 528/2012 contém regras especiais suplementares relativas ao acesso a informações, regras estas que, contudo, ainda não são aplicáveis ratione temporis ao processo principal, mesmo no que se refere ao produto biocida.

99.

Deste modo, o conceito de «informações sobre emissões para o ambiente» constante do artigo 4.o, n.o 2, alínea d), da diretiva relativa às informações sobre ambiente deve ser interpretado no sentido de que abrange informações sobre a libertação, resultante de atividades humanas, para o ambiente, em especial o ar, a água ou o solo, de substâncias, organismos, microrganismos, vibrações, calor ou ruído, bem como informações sobre os efeitos destas emissões, e não, todavia, as informações referidas no artigo 63.o, n.o 2, do regulamento relativo aos produtos fitofarmacêuticos.

100.

Nem o direito fundamental à proteção dos segredos comerciais no que se refere às informações sobre emissões, nem o artigo 39.o, n.o 3, do Acordo TRIPS se opõem obrigatoriamente a esta interpretação. De facto, o legislador deveria atribuir uma importância maior ao interesse pelos efeitos ambientais resultantes das emissões do que aos interesses económicos em proteger os segredos comerciais e industriais ( 39 ).

101.

No que se refere especificamente ao Acordo TRIPS, o legislador poderia, então, assumir que, no caso dos produtos fitofarmacêuticos e biocidas, a proteção do público torna necessário o acesso às informações em questão e que o catálogo de informações particularmente sensíveis do artigo 63.o, n.o 2, do regulamento relativo aos produtos fitofarmacêuticos garante uma proteção suficiente. A questão da utilização comercial desleal é independente desta situação e objeto de regras específicas, por exemplo, no que respeita à «proteção de dados» que se enquadra na regulamentação fitossanitária.

102.

Por último, note‑se que o Tribunal de Justiça já renunciou repetidamente, no âmbito da aplicação do direito de acesso a documentos, a uma análise do caso concreto e reconheceu presunções gerais ( 40 ). Embora estas presunções dissessem respetivamente respeito à recusa de acesso, deve de igual modo ser possível estabelecer presunções a favor do acesso.

103.

A quarta a oitava questões do pedido de decisão prejudicial dizem respeito a diferentes problemas de pormenor, relativamente fáceis de resolver com base na interpretação acima desenvolvida da cláusula relativa às emissões. Todas estas questões se referem efetivamente a informações destinadas a apreciar os efeitos decorrentes da libertação dos produtos fitofarmacêuticos. As informações em causa não são abrangidas, prima facie, pelo artigo 63.o, n.o 2, do regulamento relativo aos produtos fitofarmacêuticos, devendo, todavia, esta situação ser verificada pelo órgão jurisdicional nacional em caso de objeções neste sentido.

104.

Desta forma, o conceito de «informações sobre emissões para o ambiente» na aceção do artigo 4.o, n.o 2, alínea d), da diretiva relativa às informações sobre ambiente abrange nomeadamente:

105.

Proponho ao Tribunal de Justiça que responda da seguinte forma ao pedido de decisão prejudicial: