1.

O presente processo surge na sequência de um recurso contencioso apresentado em França por Neptune Distribution com vista à anulação, por um lado, da decisão administrativa que a notificou para eliminar várias menções da rotulagem e da publicidade das águas minerais por ela comercializadas — que se destinam a levar os consumidores a crer que tais águas têm baixos teores de sal ou de sódio — bem como, por outro lado, da decisão ministerial que negou provimento ao recurso hierárquico que a referida sociedade tinha interposto da primeira decisão. Chamado a conhecer de um recurso no âmbito deste litígio, o Conseil d’État (França) apresenta ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial assente em duas bases diferentes.

2.

Em primeiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio solicita uma interpretação do anexo do Regulamento (CE) n.o 1924/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de dezembro de 2006, relativo às alegações nutricionais e de saúde sobre os alimentos ( 2 ), o que constitui um pedido inédito ( 3 ).

3.

O referido anexo contém, nomeadamente, disposições que preveem que as alegações nutricionais segundo as quais um alimento tem «baixo teor de sódio/sal» ou «muito baixo teor de sódio/sal» só são permitidas se o produto não contiver mais do que uma determinada quantidade de sódio ou do «valor equivalente de sal» dessa quantidade. Pede‑se ao Tribunal de Justiça que decida se este último conceito deve ser interpretado no sentido de implicar que, ao calcular o referido equivalente, seja tomado em conta apenas o teor de cloreto de sódio, usualmente designado sal de mesa, ou o teor total de sódio ( 4 ) presente num alimento, sem distinguir, neste caso, em função da forma de apresentação deste elemento mineral.

4.

Porém, a questão que se coloca previamente, a este respeito, será a de saber se as referidas disposições do Regulamento n.o 1924/2006 se destinam efetivamente a ser aplicadas quando os «alimentos» em causa são, como no processo principal, águas minerais naturais. Parece‑me que não deve ser o caso no que respeita à primeira destas alegações nutricionais, dado que existe uma regulamentação específica do direito da União que é prioritariamente aplicável à comercialização de tais águas.

5.

Em segundo lugar, o Conseil d’État convida o Tribunal de Justiça a pronunciar‑se sobre a validade das disposições do artigo 2.o, n.o 1, da Diretiva 2000/13/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de março de 2000, relativa à aproximação das legislações dos Estados‑Membros respeitantes à rotulagem, apresentação e publicidade dos géneros alimentícios ( 5 ), e das disposições do artigo 9.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2009/54/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de junho de 2009, relativa à exploração e à comercialização de águas minerais naturais ( 6 ), bem como do seu anexo III, à luz do anexo do Regulamento n.o 1924/2006 já referido. Esclareço desde já que tenho sérias dúvidas quanto à adequação do pedido assim formulado.

6.

Esta problemática é apresentada pelo órgão jurisdicional de reenvio dado que a Neptune Distribution alega que, na medida em que a proíbem de destacar uma característica da composição dos seus produtos que é, porém, verdadeira, as referidas disposições do direito derivado da União violam tanto a liberdade de expressão e de informação como a liberdade de empresa, que são asseguradas pelos artigos 11.°, n.o 1, e 16.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), conjugados com o artigo 6.o, n.o 1, primeiro parágrafo, TUE, bem como pelo artigo 10.o da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma em 4 de novembro de 1950 (a seguir «CEDH»). Todavia, esta invocação das referidas liberdades fundamentais, numa área tão técnica e específica como a regida pelas disposições em causa, parece‑me destituída de fundamento.

7.

Importa indicar, a título preliminar, que o Regulamento (UE) n.o 1169/2011 ( 7 ) que, em particular, altera o Regulamento n.o 1924/2006 e revoga a Diretiva 2000/13, é aplicável, salvo disposições contrárias, desde 13 de dezembro de 2014 mas, nos termos dos seus artigos 54.° e 55.°, não se destina a reger o litígio no processo principal, ratione temporis.

8.

O artigo 1.o, n.os 1 e 5, do Regulamento n.o 1924/2006, intitulado «Objeto e âmbito de aplicação», dispõe, por um lado, que este instrumento «harmoniza as disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros em matéria de alegações nutricionais e de saúde, a fim de garantir o funcionamento eficaz do mercado interno, assegurando ao mesmo tempo um elevado nível de proteção dos consumidores» e, por outro, que «é aplicável sem prejuízo [de determinadas] disposições comunitárias», entre as quais as da Diretiva 80/777, que foi substituída pela Diretiva 2009/54 ( 8 ).

9.

O artigo 2.o, n.o 2, pontos 4 e 5, deste regulamento indica o que se deve entender por:

10.

O artigo 8.o, n.o 1, do referido regulamento dispõe que «[s]ó são permitidas as alegações nutricionais que constem do Anexo e que preencham as condições estabelecidas no presente regulamento».

11.

O anexo do Regulamento n.o 1924/2006, intitulado «Alegações nutricionais e condições que se lhes aplicam», define os limites abaixo dos quais as seguintes alegações são autorizadas:

12.

Nos termos do artigo 2.o, n.os 1 e 3, da Diretiva 2000/13, relativa à aproximação das legislações dos Estados‑Membros respeitantes à rotulagem, apresentação e publicidade dos géneros alimentícios:

«1.   A rotulagem e as modalidades em que é realizada não podem:

[...]

3.   As proibições ou restrições previstas nos n.os 1 e 2 aplicar‑se‑ão igualmente:

13.

O considerando 8 da Diretiva 2009/54, relativa à comercialização das águas minerais naturais, indica que estas águas «são abrangidas, no que respeita à rotulagem, pelas regras gerais estabelecidas pela Diretiva [2000/13]. A presente diretiva pode, portanto, limitar‑se a estabelecer os aditamentos e as derrogações que é conveniente fazer a essas regras gerais».

14.

O artigo 9.o, n.os 1 e 2, desta diretiva dispõe:

«1.   É proibida, tanto nas embalagens ou etiquetas como na publicidade sob qualquer forma, a utilização de indicações […] que:

2.   São proibidas quaisquer indicações que atribuam a uma água mineral propriedades de prevenção, de tratamento ou de cura de uma doença humana.

São, no entanto, autorizadas as menções constantes do anexo III, desde que sejam respeitados os critérios correspondentes fixados neste anexo ou, na sua ausência, os critérios fixados pelas disposições nacionais, e na condição de que tenham sido estabelecidos com base em análises físico‑químicas e, se necessário, em exames farmacológicos, fisiológicos e clínicos efetuados de acordo com métodos cientificamente reconhecidos, nos termos do ponto 2 da Parte I do anexo I.

Os Estados‑Membros podem […] autorizar outras menções desde que não estejam em contradição com os princípios enunciados no primeiro parágrafo e que sejam compatíveis com os princípios enunciados no segundo parágrafo.»

15.

No anexo III da Diretiva 2009/54, intitulado «Menções e critérios previstos no n.o 2 do artigo 9.o», a menção «Convém para um regime pobre em sódio» está associada ao seguinte critério: «O teor em sódio é inferior a 20 mg/l».

16.

Por ato de 5 de fevereiro de 2009, a Direção regional da concorrência, do consumo e do combate às fraudes de Auvergne (França) notificou a Neptune Distribution, que assegura a venda e a distribuição das águas minerais naturais gasosas «Saint‑Yorre» e «Vichy Célestins», para eliminar da rotulagem e da publicidade destas águas as menções seguintes:

17.

Por decisão de 25 de agosto de 2009, o Ministro francês da Economia, da Indústria e do Emprego negou provimento ao recurso hierárquico que a Neptune Distribution tinha interposto dessa notificação.

18.

Por sentença de 27 de maio de 2010, o tribunal administratif (tribunal administrativo) de Clermont‑Ferrand negou provimento ao recurso contencioso da Neptune Distribution que visava anular, com fundamento em abuso de poder, tanto a notificação de 5 de fevereiro de 2009 como a posterior decisão ministerial. A cour administrative d’appel (tribunal administrativo de segunda instância) de Lyon confirmou esta sentença, por acórdão de 9 de junho de 2011. A Neptune Distribution recorreu deste acórdão para o Conseil d’État (supremo tribunal administrativo francês).

19.

Atendendo aos fundamentos relativos a disposições do direito da União que tinham sido suscitados no âmbito deste recurso, o Conseil d’État, por decisão de 26 de março de 2014, que deu entrada na secretaria do Tribunal de Justiça em 4 de abril de 2014, decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

20.

Foram apresentadas observações escritas pela Neptune Distribution, pelos Governos francês, helénico e italiano, bem como pelo Parlamento Europeu, pelo Conselho da União Europeia e pela Comissão Europeia. Na audiência realizada em 26 de fevereiro de 2015, apenas o Governo italiano não esteve representado.

21.

O presente pedido de decisão prejudicial tem por objeto, antes de mais, a interpretação de um conceito, a saber, o de «valor equivalente de sal» da quantidade de sódio presente num alimento, que consta do anexo do Regulamento n.o 1924/2006, no que respeita às alegações nutricionais «baixo teor de sódio/sal» e «muito baixo teor de sódio/sal» atrás referidas ( 10 ). É colocada ao Tribunal de Justiça, pela primeira vez, a questão de saber se este conceito deve ser interpretado no sentido de que este ato adota como base de cálculo do «valor equivalente de sal» apenas a quantidade de sódio que — através da associação com iões de cloreto — é suscetível de constituir cloreto de sódio (o chamado «sal de mesa») ou a quantidade total de sódio — independentemente da sua forma — que se encontra no alimento em questão.

22.

Em apoio da primeira alternativa desta opção, privilegiada pela Neptune Distribution, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que «na medida em que, normalmente, o sódio apenas se encontra na natureza associado a outros elementos químicos», seria possível considerar que o referido anexo impõe que se tome em conta apenas a quantidade de sódio que forma o cloreto de sódio ( 11 ). Observa igualmente que se, pelo contrário, o Tribunal de Justiça vier a optar pela segunda alternativa, como a administração francesa defendeu, uma água rica em bicarbonato de sódio poderia não ser qualificada como «de baixo teor de sódio/sal», na aceção do anexo do Regulamento n.o 1924/2006, mesmo que tivesse um teor baixo, ou até muito baixo, de cloreto de sódio ( 12 ).

23.

Dito isto, considero que há que decidir previamente sobre um problema, ou seja, a aplicabilidade ao caso em apreço das disposições do Regulamento n.o 1924/2006, em particular das contidas no seu anexo. À semelhança dos Governos francês e helénico, considero que a Diretiva 2009/54 introduz um regime específico para as menções que podem constar dos rótulos e da publicidade relativa às águas minerais naturais, daí resultando, na minha opinião, que a utilização das alegações nutricionais ou de saúde previstas pelo Regulamento n.o 1924/2006 fica, em geral, excluída relativamente a esta categoria particular de alimentos ( 13 ). A Neptune Distribution e a Comissão sustentam, pelo contrário, que o Regulamento n.o 1924/2006 e a Diretiva 2009/54 têm caráter complementar no que respeita às menções que podem ser utilizadas para as águas minerais naturais, mas esta tese não me convence totalmente, atendendo à letra e à articulação dos atos de direito da União pertinentes neste caso.

24.

Com efeito, o artigo 1.o, n.o 5, alínea b), do Regulamento n.o 1924/2006, que tem por objeto as alegações nutricionais e de saúde ( 14 ) relativas aos alimentos em geral, exclui expressamente que este regulamento se aplique em prejuízo das disposições da Diretiva 80/777, relativa à comercialização de águas minerais naturais, que foi substituída pela Diretiva 2009/54 a partir de 16 de julho de 2009 ( 15 ).

25.

Acresce que o anexo deste regulamento limita apenas às águas «que não as águas minerais naturais abrangidas pela Diretiva [2009/54]» a alegação nutricional segundo a qual um alimento é «de baixo teor de sódio/sal» cuja utilização é permita por este anexo, sob determinadas condições. Parece‑me claro que o legislador da União teve aqui a intenção de distinguir as águas minerais naturais, por constituírem uma categoria particular de alimentos, relativamente à qual a Diretiva 2009/54 se aplica prioritariamente, o até exclusivamente, no domínio abrangido pelas suas disposições ( 16 ).

26.

É certo que o anexo do Regulamento n.o 1924/2006 estabelece uma proibição de utilizar a alegação nutricional segundo a qual um alimento é «de muito baixo teor de sódio/sal» que se aplica tanto às águas minerais naturais como às outras águas. Trata‑se, porém, na minha opinião, de um esclarecimento relativo a um tipo de menções que não é de todo regido pela Diretiva 2009/54. Esta disposição especial do anexo do referido regulamento destina‑se, assim, a ser aplicada às águas minerais naturais, que são, quanto ao resto, abrangidas pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2009/54. Todavia, a disposição estabelece uma proibição de utilizar a referida alegação para as águas minerais naturais e às outras águas que é de caráter absoluto, na medida em que, como a última frase dessa disposição indica, a proibição opera independentemente do critério do «valor equivalente de sal» do sódio. Consequentemente, a sua aplicação a situações como a do processo principal não depende da interpretação deste critério.

27.

Em contrapartida, no que respeita à alegação «de baixo teor de sódio/sal», atrás referido, o anexo do Regulamento n.o 1924/2006 que autoriza a sua utilização era suscetível de entrar em conflito substancial com o anexo III da Diretiva 2009/54, que regula a utilização da menção «convém para um regime pobre em sódio», tendo esse conflito de normas sido decidido a favor desta diretiva.

28.

Daqui resulta, em minha opinião, que as únicas indicações que podem permitir alegar a reduzida quantidade de sódio presente numa água mineral natural são as previstas pela Diretiva 2009/54, em conformidade com o artigo 9.o, n.o 2, desta diretiva, conjugado com o seu anexo III. Ora, o conceito de «valor equivalente de sal», cuja interpretação é pedida na primeira questão prejudicial, consta apenas do Regulamento n.o 1924/2006, e não da referida diretiva ( 17 ), nem, de resto, da Diretiva 2000/13 ( 18 ).

29.

Observo, porém, para todos os efeitos, que, no que respeita à interpretação do conceito de «valor equivalente de sal», na aceção do anexo do referido regulamento, partilho da posição expressa pelos Governos francês, helénico e italiano bem como pela Comissão ( 19 ), segundo a qual a quantidade total de sódio presente num alimento é a única base pertinente para calcular o «valor equivalente de sal» do sódio que tal alimento contém.

30.

Com efeito, o Regulamento n.o 1924/2006 e o seu anexo não estabelecem distinções entre as diferentes fontes do sódio presente num alimento. Em especial, não estabelecem qualquer diferença em função da eventual associação do sódio com iões de bicarbonato ou iões de cloreto. Pelo contrário, nas alegações nutricionais em causa, o referido anexo estabelece uma correlação direta entre o teor máximo de «sódio» autorizado, independentemente da forma que o sódio revista, e o «valor equivalente de sal» desse teor de referência ( 20 ).

31.

Seguindo a mesma lógica, o legislador da União pretendeu evitar qualquer confusão entre o conceito de sódio e o conceito de sal (ou cloreto de sódio) no que respeita, mais especificamente, à comercialização das águas minerais naturais, que é regulada pela Diretiva 2009/54 ( 21 ) e à informação dos consumidores sobre os géneros alimentícios, que é agora abrangida pelo Regulamento n.o 1169/2011 ( 22 ).

32.

Estes argumentos de ordem literal são corroborados por considerações de ordem teleológica. Com efeito, como o Governo francês e a Comissão recordam, o Regulamento n.o 1924/2006 tem como objetivos assegurar tanto a lealdade das alegações nutricionais e de saúde como um elevado nível de proteção dos consumidores nesta matéria ( 23 ). Ora, em minha opinião, esses objetivos só podem ser plenamente alcançados se for o teor total de sódio presente num alimento, e não apenas uma parte — sob a forma de cloreto de sódio — que é tomado em conta para efeitos das alegações nutricionais autorizadas ao abrigo da aplicação conjugada do artigo 8.o deste regulamento e do seu anexo.

33.

Por fim, o Conselho salienta, com razão, que «a tomada em consideração da dose global de sódio, proveniente de todas as fontes, corresponde a uma prática científica de longa data no seio dos organismos internacionais no domínio alimentar» ( 24 ). O Parlamento Europeu acrescenta que, «no que respeita ao objetivo de reduzir o consumo de sódio, os documentos da OMS estabelecem especificamente uma equivalência entre o sal de mesa (cloreto de sódio) e outras fontes de sódio, incluindo, entre outras, o bicarbonato de sódio» ( 25 ).

34.

Consequentemente, considero que o conceito de «valor equivalente de sal», na aceção do anexo do Regulamento n.o 1924/2006, deve ser interpretado no sentido de visar a quantidade total do sódio contido num alimento, sob todas as suas formas, e não apenas o sódio que pode ser associado a iões de cloreto (cloreto de sódio, dito «sal de mesa»).

35.

A segunda questão prejudicial é colocada a título subsidiário. Só é submetida para a hipótese de, em resposta à primeira questão, o Tribunal de Justiça vir a declarar que deve ser tomada em conta a quantidade total de sódio contida num alimento, independentemente da forma desse mineral, para calcular o «valor equivalente de sal» do teor máximo de sódio permitido para poder utilizar as alegações nutricionais «baixo teor de sódio/sal» e «muito baixo teor de sódio/sal» previstas pelo Regulamento n.o 1924/2006.

36.

Esta questão tem por objeto, em substância, a apreciação da validade de várias disposições do direito derivado da União, duvidando o órgão jurisdicional de reenvio da sua compatibilidade, por um lado, com o artigo 6.o, n.o 1, primeiro parágrafo, TUE, o qual confere valor vinculativo à Carta, e, por outro, com os artigos 11.°, n.o 1, e 16.° da Carta, relativos, respetivamente, à liberdade de expressão e de informação e à liberdade de empresa ( 26 ), bem como com o artigo 10.o da CEDH, igualmente relativo à liberdade de expressão ( 27 ).

37.

O órgão jurisdicional de reenvio indica que, caso se venha a concluir que todas as formas de sódio presentes num alimento devem ser tomadas em consideração para o cálculo do «valor equivalente de sal», as disposições do artigo 2.o, n.o 1, da Diretiva 2000/13 e as do artigo 9.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2009/54, conjugadas com o anexo III desta última, «interpretadas à luz da relação de equivalência estabelecida entre o sódio e o sal no anexo do Regulamento n.o 1924/2006» ( 28 ), poderiam levar a uma limitação excessiva das liberdades acima referidas.

38.

A este respeito, só a Neptune Distribution alega que as disposições do direito derivado da União mencionadas na segunda questão prejudicial são contrárias às liberdades fundamentais protegidas pelos artigos 11.°, 16.° e 52.° da Carta e pelo artigo 10.o da CEDH, na medida em que, segundo a interpretação feita pela Cour administrative d’appel de Lyon, estas disposições a impedem de destacar as qualidades do seu produto através de informações sobre a sua composição que são, todavia, verdadeiras ( 29 ). Os Governos francês, helénico e italiano, bem como o Parlamento, o Conselho e a Comissão consideram, pelo contrário, que as disposições em causa das Diretivas 2000/13 e 2009/54 não violam o artigo 6.o, n.o 1, primeiro parágrafo, TUE, conjugado com os artigos 11.°, n.o 1, e 16.° da Carta e, consequentemente, que a validade destas disposições não é afetada.

39.

Antes de mais, interrogo‑me sobre a utilidade do pedido de apreciação de validade assim formulado pelo órgão jurisdicional de reenvio. Com efeito, parece‑me pouco razoável considerar que uma eventual invalidade destas disposições da Diretiva 2000/13 e da Diretiva 2009/54, que procede a uma reformulação da Diretiva 80/777, possa resultar do facto de as disposições de outro ato, a saber, o Regulamento n.o 1924/2006, tal como viesse a ser interpretado pelo Tribunal, não estabelecerem uma distinção, neste caso no que respeita à forma do sódio que deve ser tomada em consideração para efeitos do teor deste nutriente num alimento. Parece‑me excecional que a questão da validade de um ato do direito da União seja, como neste caso, suscitada num quadro em que a eventual incompatibilidade com a Carta decorreria do efeito acumulado das disposições de vários atos legislativos diferentes. Além disso, recordo que a apreciação da validade de um ato a que o Tribunal procede no âmbito de um pedido de decisão prejudicial deve normalmente basear‑se na situação, de facto e de direito, que existia no momento da adoção desse ato ( 30 ).

40.

Por outro lado, como o Governo francês e o Conselho salientam, atendendo ao objeto do litígio no processo principal ( 31 ), o alcance da segunda questão prejudicial é definido de modo incorreto. Na minha opinião, deveria limitar‑se a apreciação de validade submetida ao Tribunal de Justiça às disposições do artigo 9.o, n.o 2, segundo parágrafo, e do anexo III da Diretiva 2009/54, cuja aplicação conjugada é a única suscetível de ser pertinente para o caso em apreço ( 32 ). Dado que não existe nenhuma exigência específica no que respeita às menções relativas à composição em sódio de um género alimentício no artigo 2.o, n.o 1, da Diretiva 2000/13, que estabelece apenas normas «de natureza geral e horizontal» ( 33 ), a validade desta última disposição não pode ser afetadas pelas considerações expostas pelo órgão jurisdicional de reenvio.

41.

Considero, portanto, que seria conveniente reformular a segunda questão prejudicial. Em qualquer caso, considero que a invalidade de atos de direito derivado da União que a Neptune Distribution baseia numa pretensa incompatibilidade com as disposições da Carta não pode ser admitida num contexto como o que ora está em causa ( 34 ), em particular pelas razões que passo a expor.

42.

Não há dúvida de que as disposições da Diretiva 2009/54 em questão constituem uma restrição relativamente aos direitos fundamentais consagrados pelos artigos 11.° e 16.° da Carta, dado que limitam a possibilidade das sociedades que comercializam águas minerais naturais de decidirem livremente quanto ao teor das alegações que utilizam nas suas mensagens comerciais relativas a estes produtos.

43.

Todavia, é jurisprudência constante que a liberdade de empresa garantida pelo artigo 16.o da Carta não constitui uma prerrogativa absoluta e que o seu exercício pode, portanto, ser validamente limitado pelo legislador da União ( 35 ). O mesmo se aplica à liberdade de expressão e de informação protegida pelo artigo 11.o da Carta ( 36 ). Todavia, resulta do artigo 52.o, n.o 1, da Carta, por um lado, que «[q]ualquer restrição ao exercício dos direitos e liberdades reconhecidos pela presente Carta deve ser prevista por lei e respeitar o conteúdo essencial desses direitos e liberdades» e, por outro, que «[n]a observância do princípio da proporcionalidade, essas restrições só podem ser introduzidas se forem necessárias e corresponderem efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União, ou à necessidade de proteção dos direitos e liberdades de terceiros».

44.

Em primeiro lugar, parece‑me que, no caso em apreço, as limitações de origem legal que resultam da aplicação das disposições ora em questão não afetam o conteúdo essencial da liberdade de expressão e de informação e da liberdade de empresa reconhecidas, respetivamente, nos artigos 11.° e 16.° da Carta. Embora estas disposições tenham por objeto regular e enquadrar o exercício que é feito dessas liberdades, em especial no que respeita às menções relativas ao teor de sódio na rotulagem e na publicidade relativa às águas minerais naturais, não são, porém, suscetíveis de «atentar contra a própria essência» dessas liberdades ( 37 ), dado que as pessoas a quem tais normas são aplicáveis mantêm a faculdade de se exprimir e de informar os consumidores bem como o direito de exercer a sua atividade empresarial no âmbito de um quadro definido, de modo proporcionado, pelo direito da União.

45.

Em segundo lugar, recordo que o princípio da proporcionalidade exige, segundo a jurisprudência do Tribunal, que os atos das instituições da União não excedam os limites do que é adequado e necessário para a realização dos objetivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa, sendo que, quando se proporcione uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos restritiva, e que os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados face aos objetivos prosseguidos ( 38 ).

46.

Nos que respeita às finalidades das disposições da Diretiva 2009/54, observo, à semelhança dos Governos e das instituições que apresentaram observações ao Tribunal, que as limitações por elas introduzidas respondem aos «objetivos primordiais de [...] proteção da saúde dos consumidores, evitar que estes possam ser induzidos em erro e garantir um comércio leal» ( 39 ). Ora, a «proteção da saúde humana» e a «proteção dos consumidores» num «nível elevado» constituem objetivos legítimos de interesse geral cuja realização é visada pela União, como resulta de várias disposições do Tratado FUE e da Carta ( 40 ).

47.

Relativamente à proteção da saúde dos consumidores, o nexo entre este objetivo, consagrado no artigo 35.o da Carta, e a adoção da Diretiva 2009/54 decorre manifestamente da letra das disposições desta, em particular do seu considerando 5, atrás citado, e do seu artigo 9.o, n.o 2.

48.

A este respeito, o Governo francês e a Comissão salientam que a menção de um baixo teor de sal (cloreto de sódio) na rotulagem e/ou na publicidade relativas às águas minerais naturais poderia ser entendida pelos compradores como uma vantagem nutricional, embora tal menção não refira o teor total de sódio, apesar dos pareceres científicos que recomendam a redução do consumo de sódio por razões médicas ( 41 ). Pelo contrário, a Neptune Distribution critica as disposições de direito derivado em causa por não estabelecerem qualquer distinção entre, por um lado, o cloreto de sódio cujo consumo excessivo é sabidamente prejudicial à saúde e, por outro, o bicarbonato se sódio presente em certas águas minerais. O órgão jurisdicional de reenvio, por seu lado, considera que «existe uma dúvida séria sobre a equivalência, em termos de riscos para a saúde das pessoas que sofrem de hipertensão e, mais geralmente, do consumidor europeu, entre o consumo de águas ricas em bicarbonato de sódio e de águas ricas em cloreto de sódio», nomeadamente à luz de diversos pareceres emitidos pela Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos (AESA) ( 42 ).

49.

Considero, por um lado, que, no estado atual dos conhecimentos científicos, não é possível tomar uma posição definitiva quanto ao caráter mais nocivo ou não, em especial relativamente à hipertensão arterial, de um consumo abundante de sódio sob a forma de bicarbonato ou sob a forma de cloreto ( 43 ). Consequentemente, em conformidade com o princípio da precaução ( 44 ), que o legislador da União tem que tomar em consideração ( 45 ), parece‑me adequado proibir os distribuidores de águas minerais naturais de utilizarem uma indicação que utiliza o argumento de um baixo teor de sal (cloreto de sódio) mas omite a dose total de sódio que pode resultar da presença, eventualmente forte, de bicarbonato de sódio nessas águas. De igual modo, é necessário, em minha opinião, não autorizar esses distribuidores a indicar, como a Neptune Distribution pretende, a diferença que existiria entre as diferentes formas de ingestão de sódio nas menções relativas aos seus produtos, dado que tal alegação é suscetível de induzir os consumidores em erro quanto aos possíveis benefícios para a sua saúde do consumo de sódio sob formas diferentes do sal de mesa ( 46 ).

50.

Por outro lado, resulta do acórdão Deutsches Weintor ( 47 ) que, ainda que uma alegação possa, em si, ser verdadeira, a sua proibição é legítima se tal alegação se revelar incompleta. Nesse processo, tendo‑lhe sido submetido um pedido de apreciação da validade de disposições do Regulamento n.o 1924/2006, nomeadamente à luz do artigo 16.o da Carta, o Tribunal de Justiça declarou compatíveis com o artigo 6.o, n.o 1, primeiro parágrafo, TUE as referidas disposições, que proíbem, sem exceção, um produtor ou distribuidor de vinhos de utilizar uma alegação de saúde do tipo da que estava em causa no processo principal ( 48 ), atendendo ao seu caráter incompleto, ainda que pudesse ser verdadeira ( 49 ). O legislador da União podia pois legitimamente considerar que era necessário evitar a utilização de menções eventualmente verdadeiras mas não obstante ambíguas, que privam o consumidor da possibilidade de regular o seu consumo de forma esclarecida, nesse processo em relação às bebidas alcoólicas e no presente processo no que respeita ao sódio contido nas águas minerais naturais.

51.

Quanto à informação dos consumidores relativamente às características essenciais de produtos, como as águas minerais naturais, observo, antes de mais, que o respeito deste objetivo de interesse geral está, no caso em apreço, intimamente associado ao atrás referido, relativo à proteção da saúde humana, e que, consequentemente, algumas das considerações acima expostas podem igualmente ser pertinentes a este respeito. Por outro lado, há que salientar que a liberdade de expressão e de informação que é assegurada pelo artigo 11.o da Carta abrange as informações de caráter comercial, nomeadamente para fins publicitários, à semelhança do que se passa com o artigo 10.o da CEDH ( 50 ).

52.

No presente processo, pode observar‑se que, embora as partes que apresentaram observações no Tribunal de Justiça invoquem como argumento a necessidade de proteger os consumidores através de informações precisas e verdadeiras, formulam, todavia, propostas de resposta diametralmente opostas, baseando‑se neste mesmo argumento ( 51 ). Em minha opinião, atendendo às posições tomadas pelos organismos internacionais acima referidos ( 52 ), é efetivamente necessário que os distribuidores de águas minerais naturais forneçam uma informação simultaneamente clara e completa no que respeita à quantidade total de sódio nelas contido, de modo a que um consumidor normalmente avisado possa, com pleno conhecimento de causa, fazer a sua escolha entre todos os produtos semelhantes que lhe são propostos ( 53 ), o que implica que não exista a mais pequena confusão a este respeito, mesmo em caso de eventual veracidade da informação prestada ( 54 ).

53.

Por fim, no que respeita ao caráter adequado dos meios utilizados pelo legislador da União para alcançar os dois objetivos acima referidos, a Neptune Distribution alega que as restrições às liberdades de informação e de empresa que resultam das disposições em causa na segunda questão prejudicial são desproporcionadas relativamente a tais objetivos.

54.

Porém, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal, «há que reconhecer ao legislador comunitário um amplo poder de apreciação num domínio como o do caso vertente, que implica escolhas de natureza política, económica e social da sua parte, em que é chamado a efetuar apreciações complexas», daí resultando que «a fiscalização jurisdicional da legalidade destes atos apenas [pode] ser restrita» e que «só o caráter manifestamente inadequado de uma medida adotada nesse domínio, em relação ao objetivo que as instituições competentes pretendem prosseguir, pode afetar a legalidade de tal medida» ( 55 ).

55.

Em particular, quanto à avaliação dos elementos factuais de ordem científica e técnica altamente complexos para determinar a natureza e o alcance das medidas que o legislador da União adota, em tal contexto, é pacífico que o juiz da União não pode substituir pela sua apreciação a apreciação de tais elementos feita pelas instituições, às quais o Tratado CE exclusivamente conferiu esta missão ( 56 ). Decorre igualmente da jurisprudência que «o poder de apreciação de que dispõem as autoridades competentes no que se refere à questão de determinar onde se encontra o justo equilíbrio entre a liberdade de expressão e os objetivos [acima referidos] varia em relação a cada um dos objetivos que justificam a limitação desse direito e segundo a natureza das atividades em jogo» e parece‑me que a margem de apreciação conferida pelo Tribunal é mais ampla no que respeita, especificamente, à utilização comercial — consequentemente, lucrativa — da liberdade de expressão, nomeadamente em mensagens de caráter publicitário ( 57 ).

56.

No caso em apreço, considero que, atendendo ao amplo poder de apreciação dos dados científicos e técnicos que deve ser reconhecido ao legislador da União nesta matéria e atendendo à necessidade deste de tomar em conta o princípio da precaução atrás referido ( 58 ), o legislador pôde razoavelmente considerar que os objetivos legitimamente prosseguidos pelas disposições da Diretiva 2009/54 em questão não podiam ser alcançados através de medidas menos restritivas relativamente às liberdades que aqui são invocadas pela Neptune Distribution, no âmbito de uma comunicação de natureza comercial.

57.

Além disso, à semelhança do Governo francês, do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, saliento que a restrição destas liberdades é, na realidade, moderada, dado que os distribuidores de águas minerais naturais continuam a ser livres de informar os consumidores sobre a composição destas águas, nomeadamente quanto ao seu baixo teor de sódio, utilizando, na sua rotulagem ou na sua publicidade, menções que são expressamente autorizadas pelo legislador da União, a saber, as que figuram no anexo III da Diretiva 2009/54, ou menções que sejam eventualmente permitidas pelos legisladores dos Estados‑Membros ( 59 ).

58.

Tendo em conta todos estes elementos, sou de opinião que, ao adotar as disposições do artigo 9.o, n.o 2, segundo parágrafo, e do anexo III da Diretiva 2009/54, o legislador da União não excedeu os limites impostos pelo respeito do princípio da proporcionalidade, relativamente aos artigos 11.°, 16.° e 52.°, n.o 1, da Carta.

59.

Atendendo às considerações anteriores, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais colocadas pelo Conseil d’État (França) do seguinte modo: