I — Introdução

II — Quadro jurídico da União

III — Tramitação e pedidos

IV — Apreciação

A — Quanto aos fundamentos jurídicos

B — Disposições francesas aplicáveis à data dos factos

C — Quanto ao critério de apreciação da transposição de pontos dos anexos da diretiva nitratos

D — Quanto ao primeiro fundamento da ação — períodos de aplicação dos fertilizantes

1. Quanto às subacusações cujo teor não foi contestado

2. Quanto à aplicação de fertilizantes do tipo II em pastagens semeadas há mais de seis meses

3. Quanto à aplicação de fertilizantes do tipo III em pastagens semeadas há mais de seis meses

E — Quanto ao segundo fundamento da ação — capacidade de armazenamento de estrume animal

1. Quanto à ausência de regras precisas para a determinação da capacidade de armazenamento necessária

2. Quanto à duração dos períodos máximos de armazenamento que devem ser cobertos

3. Quanto ao armazenamento no campo

F — Terceiro fundamento da ação — aplicação equilibrada de fertilizantes I

G — Quarto fundamento da ação — garantia do limite máximo de 170 kg de azoto por hectare e por ano

1. Quanto às vacas leiteiras

2. Quanto aos restantes animais de criação

H — Quinto fundamento da ação — aplicação em terrenos inclinados

I — Sexto fundamento da ação — terrenos gelados ou cobertos de neve

V — Despesas

VI — Conclusão

1.

A diretiva nitratos ( 2 ) é muito importante para a qualidade da água na União Europeia. Diz respeito à aplicação de fertilizantes azotados, em particular, de estrumes, na agricultura. O objetivo da diretiva é que os agricultores não apliquem mais azoto do que o que é exigido pelas culturas em cada momento. Se este montante for excedido, há o risco de o azoto não ser absorvido pelas culturas, mas de ser libertado no ambiente.

2.

Neste caso, não é o azoto enquanto tal que é relevante, até porque é sabido que o mesmo existe em grandes quantidades no ar, mas determinados compostos azotados de que as culturas necessitam para crescer, sobretudo o nitrato. Estas formas de azoto são denominadas «mineralizadas». O estrume contém, para além de azoto mineralizado, uma grande quantidade de azoto orgânico, por exemplo, em proteínas e aminoácidos. Este azoto orgânico tem de ser «mineralizado» através de micro‑organismos antes de poder ser aplicado em culturas.

3.

O nitrato que não é absorvido pelas culturas pode poluir as águas. É solúvel na água e por esse motivo, através do derramamento das águas, pode alcançar as águas subterrâneas ou superficiais. Além disso, as águas superficiais podem ficar poluídas com o nitrato das águas superficiais correntes. Esta forma de poluição também pode transportar nitrato orgânico que só é mineralizado nas águas.

4.

O nitrato atua como adubo nas águas superficiais e, por conseguinte, favorece particularmente o crescimento de certas algas. Estas podem perturbar a qualidade e a biodiversidade das águas. Além disso, também poderá haver um excesso de espécies de algas que libertam toxinas. A poluição das águas subterrâneas com nitrato pode, em particular, perturbar a qualidade da água potável.

5.

A Comissão já reportou melhorias da qualidade das águas superficiais, porém, no que diz respeito à água subterrânea, não houve praticamente alterações ( 3 ). O mesmo se pode dizer em relação a França onde, desde 2000, mais de 10% de todas as estações de controlo têm detetado valores de nitratos superiores a 50 mg/l nas águas subterrâneas. Tal sucede significativamente menos vezes nas águas superficiais e, além disso, observa‑se uma tendência para a redução de resultados dos controlos problemáticos ( 4 ). Em todo o caso, ainda há muito a fazer para reduzir a poluição das águas por nitratos.

6.

Consequentemente, não é a primeira vez que o Tribunal de Justiça se debruça sobre a diretiva nitratos. No entanto, o presente processo representa uma nova fase da sua implementação. Ao passo que, até agora, os processos tinham essencialmente por objetivo que os Estados‑Membros adotassem de facto as medidas previstas, a Comissão debruça‑se no presente caso intensivamente sobre a qualidade das medidas de transposição.

7.

A este respeito, estão em parte em causa questões técnicas difíceis, designadamente, relativas aos períodos em que a aplicação de estrume deve ser proibida, à capacidade dos depósitos de estrume que, por esse motivo, são necessários, às condições e às quantidades em que o adubo pode ser aplicado e à aplicação em solos com inclinação, gelados ou cobertos de neve.

8.

O objetivo da diretiva nitratos está estabelecido no artigo 1.o:

«A presente diretiva tem por objetivo:

9.

Para esse efeito, nos termos do artigo 4.o da diretiva nitratos, os Estados‑Membros adotam códigos obrigatórios de boa prática agrícola que devem abranger pelo menos os elementos constantes do Anexo II, A, e que identificam, nos termos do artigo 3.o, territórios sensíveis que necessitam de uma proteção especial, a qual é descrita em pormenor no artigo 5.o:

«1.   Para efeitos da concretização dos objetivos referidos no artigo 1.o, […], os Estados‑Membros criarão programas de ação para as zonas designadas como vulneráveis.

2.   […]

3.   Os programas de ação terão em conta:

4.   Os programas de ação serão executados no prazo de quatro anos a contar da respetiva elaboração e consistirão nas seguintes medidas obrigatórias:

5.   […]

6.   […]

7.   Os Estados‑Membros analisarão e, se necessário, reverão os seus programas de ação, incluindo quaisquer medidas suplementares tomadas por força do artigo 5.o, pelo menos de quatro em quatro anos. Comunicarão à Comissão toda e qualquer alteração dos programas de ação.»

10.

Em concreto, trata‑se das seguintes medidas, em conformidade com os Anexos II e III:

«Anexo II

CÓDIGO(S) DE BOA PRÁTICA AGRÍCOLA

B. […]».

«Anexo III

Medidas a incluir os programas de ação nos termos do n.o 4 da alínea a) do artigo 5.o

11.

A Comissão iniciou a análise das disposições legais francesas em 2009 e após ter enviado uma notificação para apresentação de observações, dirigiu a França, em 28 de outubro de 2011, um parecer fundamentado em que fixou o prazo final para o cumprimento das obrigações de direito da União até 28 de dezembro de 2011. Tendo em conta que a resposta francesa não dissipou as suas dúvidas, a Comissão intentou a presente ação por incumprimento em 16 de maio de 2012.

12.

A Comissão pede ao Tribunal de Justiça se digne:

13.

A República Francesa conclui pedindo que o Tribunal de Justiça que se digne:

14.

As partes alegaram por escrito e oralmente na audiência de 7 de novembro de 2013.

15.

Nos termos do artigo 1.o, a diretiva nitratos tem por objetivo reduzir a poluição das águas causada ou induzida por nitratos de origem agrícola e impedir a propagação da referida poluição.

16.

Para esse efeito, os Estados‑Membros designam, inter alia, as zonas vulneráveis que podem ser poluídas por nitratos. Nos termos do artigo 5.o, n.o 1, os Estados‑Membros devem criar programas de ação para essas zonas.

17.

São estes programas de ação que estão em causa no presente processo. Estes afetam cerca de metade do território francês ( 5 ).

18.

Nos termos do artigo 5.o, n.o 4, alíneas a) e b), da diretiva nitratos, os programas de ação consistem nas medidas obrigatórias referidas no Anexo II e estabelecidas nos códigos de boa prática agrícola. Nos termos do artigo 4.o, n.o 1, alínea a), os códigos de boa prática agrícola devem conter pelo menos os elementos referidos no Anexo II, A.

19.

A Comissão, tanto na fase pré‑contenciosa como na ação, contesta, em especial, o Decreto n.o 2001‑34, de 10 de janeiro de 2001 ( 6 ) e um Decreto de 6 de março de 2001 ( 7 ), que tinham por objeto os programas de ação nacionais para proteção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola, e os programas de ação de diversos «Départements».

20.

Contudo, a França baseia‑se exclusivamente em diplomas mais recentes, em particular, num Decreto de 19 de dezembro de 2011 ( 8 ) e a Comissão também se pronuncia sobre as suas disposições.

21.

A este respeito, importa referir que segundo jurisprudência assente, a existência do incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não sendo, em princípio, as alterações posteriormente ocorridas tomadas em consideração pelo Tribunal de Justiça ( 9 ).

22.

No seu parecer fundamentado de 28 de outubro de 2011, a Comissão fixou a França um último prazo, até 28 de dezembro de 2011.

23.

O Decreto de 19 de dezembro de 2011 entrou em vigor antes do termo deste prazo e, por conseguinte, deve, em princípio, ser tido em conta no presente caso ( 10 ). No entanto, o artigo 2.o, ponto II, do decreto refere várias disposições que só entraram em vigor em 1 de setembro de 2012, portanto, após o termo do prazo do parecer fundamentado. Além disso, há determinadas regras que só devem ser tidas em conta a partir de 1 de julho de 2016, ou seja, em data ainda posterior. Consequentemente, os dois grupos de disposições são irrelevantes para o presente processo.

24.

Importa ainda analisar se a Comissão pode contestar as restantes disposições do Decreto de 19 de dezembro de 2011. Com efeito, estas não foram objeto da fase pré‑contenciosa; no entanto, não se pode impor, em todos os casos, uma coincidência perfeita entre as disposições nacionais mencionadas no parecer fundamentado e as referidas na petição. Quando se verifica uma alteração legislativa entre estas duas fases do processo, basta, com efeito, que o sistema aplicado pela legislação impugnada no decurso do procedimento administrativo tenha, no seu conjunto, sido mantido pelas novas medidas adotadas pelo Estado‑Membro posteriormente ao parecer fundamentado e impugnadas no âmbito da ação ( 11 ).

25.

O Tribunal de Justiça declarou igualmente que uma ação é admissível quando tem por objeto novas medidas nacionais que introduzam exceções ao sistema objeto do parecer fundamentado, remediando desta forma parcialmente a situação que deu origem à acusação. Com efeito, não reconhecer a admissibilidade da ação nestes casos poderia permitir que um Estado‑Membro se opusesse a uma ação por incumprimento, alterando ligeiramente a sua legislação sempre que lhe fosse dirigido um parecer fundamentado, mas mantendo, por outro lado, a regulamentação criticada ( 12 ).

26.

Diversamente, não é esse o caso de acusações diferentes das enunciadas no parecer fundamentado, formuladas contra medidas nacionais adotadas posteriormente ao referido parecer para fazer face às acusações nele formuladas ( 13 ).

27.

Em consequência, há que examinar a admissibilidade de cada um dos fundamentos enunciados na petição inicial, verificando em que medida poderão ser tidos em consideração pelo Tribunal.

28.

Em resposta a diversas acusações, a França contrapõe que a diretiva nitratos reserva aos Estados‑Membros o direito de escolher as disposições que farão a transposição de cada um dos pontos dos Anexos II e III. Por conseguinte, a Comissão só pode impugnar legislações manifestamente inadequadas.

29.

Há que admitir que os pontos controvertidos dos Anexos têm uma redação relativamente aberta. Os Estados‑Membros devem adotar medidas ou disposições relativamente a determinadas questões, no entanto, a letra da diretiva, por si só, não permite inferir com precisão qual o conteúdo que as disposições de transposição devem ter. Em consequência, a diretiva nitratos confere aos Estados‑Membros uma margem de manobra quanto à transposição ( 14 ).

30.

Porém, esta margem de manobra está limitada sobretudo pelo objetivo da diretiva nitratos, estabelecido no artigo 1.o, de reduzir a poluição das águas causada ou induzida por nitratos de origem agrícola e impedir a propagação da referida poluição ( 15 ). Por conseguinte, a diretiva visa implementar o objetivo de melhorar a qualidade do ambiente nos termos do artigo 191.o, n.o 1, primeiro travessão, TFUE e o princípio da ação preventiva do artigo 191.o, n.o 2, TFUE.

31.

Além disso, nos termos do artigo 5.o, n.o 3, da diretiva nitratos ‑ bem como na aceção do artigo 191.o, n.o 3, TFUE ‑, ao estabelecerem as medidas necessárias nos programas de ação, os Estados‑Membros devem ter em conta os dados científicos e técnicos disponíveis ( 16 ).

32.

Assim, a Comissão pode invocar todos os defeitos dos programas de ação nacionais que impeçam a redução eficaz e a ação preventiva da poluição das águas por nitratos de origem agrícola. Para esse efeito, deve basear‑se nos melhores conhecimentos científicos disponíveis.

33.

A este respeito, há sobretudo três estudos com interesse para o caso vertente. A Comissão faz referência expressa a um estudo de 2001 ( 17 ) elaborado a seu pedido e a um contributo científico de 2007 ( 18 ) que, apesar de não juntar ao processo, também não é posto em causa pela França no que respeita ao seu conteúdo. A Comissão divulgou ainda um estudo mais atual de 2011 na internet ( 19 ), também por ela encomendado. Este último estudo não pode ser tido em conta em detrimento da França, uma vez que os intervenientes não o referem. No entanto, uma vez que a Comissão, aparentemente, o considera determinante, importa partir do princípio de que documenta conclusões científicas atualizadas em relação ao estudo de 2001. Por conseguinte, é, em princípio, apto a infirmar os argumentos cientificamente fundamentados da Comissão ou, pelo menos, a relativizá‑los.

34.

Além disso, a França pode infirmar as respetivas acusações, em particular, através de conclusões científicas novas ou melhoradas. Para este efeito, este Estado‑Membro apresenta vários documentos.

35.

Por último, também importa salientar a necessidade de uma transposição da diretiva nitratos que seja suscetível de ser utilizada na prática pelos agricultores. O Tribunal de Justiça declarou, relativamente à transposição da diretiva habitats ( 20 ), que no âmbito da diretiva, que contém regras complexas e técnicas no domínio do direito do ambiente, os Estados‑Membros estão especialmente obrigados a garantir que as respetivas legislações destinadas a assegurar a transposição dessa diretiva sejam claras e precisas ( 21 ). Conforme é ilustrado pelo presente processo, as regras da diretiva nitratos também são complexas e técnicas. Além disso, não é, em grande medida, às autoridades que devem dispor de conhecimentos especializados que compete aplicá‑las na prática, mas aos agricultores. Por esse motivo, a transposição deve ser realizada de uma forma suficientemente precisa e determinada para que também seja possível sem uma formação científica em ambiente ( 22 ).

36.

O primeiro fundamento da ação desdobra‑se em cinco subacusações quanto aos períodos de aplicação de fertilizantes. Nos termos do Anexo II, A, ponto 1, da diretiva nitratos, os códigos de boa prática agrícola deverão incluir disposições que abranjam os períodos em que a aplicação de fertilizantes aos solos não é apropriada, na medida em que forem relevantes. Nos termos do Anexo III, ponto 1.1, da diretiva nitratos, os programas de ação também deverão incluir regras relativas aos períodos em que é proibida a aplicação às terras de determinados tipos de fertilizantes.

37.

A França, pelo contrário, refere‑se apenas ao Anexo I, ponto I, do Decreto de 19 de dezembro de 2011, que contém regras novas relativas à maioria das subacusações. Embora este decreto tenha entrado em vigor antes de 28 de dezembro de 2011, e conforme alega a França, as disposições determinantes deviam ser aplicadas apenas a partir de 1 de setembro de 2012, nos termos do seu artigo 2.o, ponto II. Assim, não determinaram a situação jurídica na data pertinente.

38.

Consequentemente, as regras do Decreto de 6 de março de 2001, anteriormente em vigor, são as aplicáveis. Tal como as novas regras, fazem uma distinção, por um lado, entre diferentes culturas e, por outro, entre diferentes tipos de fertilizantes. Quanto às culturas, distingue‑se entre as grandes culturas da primavera e do outono e pastagens semeadas há mais de 6 meses. O tipo I da classificação de fertilizantes abrange sobretudo adubo sólido, o tipo II, pelo contrário, sobretudo adubo líquido, ou seja, estrume semilíquido ou chorume. O tipo III abrange, p. ex., adubo mineral artificial.

39.

A Comissão acusa a França de não ter cumprido as suas obrigações na medida em que

40.

No que diz respeito à renúncia integral às proibições, a Comissão alega que os Estados‑Membros, nos termos do Anexo II, A, ponto 1, e do Anexo III, ponto 1.1, da diretiva nitratos, em princípio, estão obrigados a adotar tais proibições. Por conseguinte, a renúncia às proibições carece de justificação.

41.

A Comissão, ao acusar as proibições existentes de serem insuficientes, alega que não podem ser aplicados fertilizantes após o termo ou antes do início do período de crescimento.

42.

Contudo, a França não tenta justificar a ausência de proibições ou a duração das proibições impugnadas. Limita a sua alegação à apresentação ou à defesa das proibições mínimas de aplicação de fertilizantes introduzidas com o Anexo I, parte I, do Decreto de 19 de dezembro de 2011.

43.

Deste modo, França não contesta que a legislação existente antes de 2011 era insuficiente. Porém, uma vez que as novas regras ainda não estavam em vigor na data determinante, estas subacusações parciais são fundamentadas.

44.

Contudo, as alegações da Comissão, na parte em que contestam as novas regras ( 23 ), devem ser julgadas improcedentes, desde logo, pelo motivo invocado pela França, com razão, de que estas acusações, contrariamente ao disposto no artigo 21.o, n.o 1, dos Estatutos e no artigo 38.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento de Processo em vigor na data da interposição da ação [atual artigo 120.o, alínea c), do Regulamento de Processo] não se retiram da petição, mas apenas de um anexo ao parecer fundamentado ( 24 ).

45.

No presente caso, tal é tanto mais significativo, dado que a Comissão, na petição, se limita a criticar determinados períodos de proibição como sendo insuficientes e só neste anexo esclarece que períodos considera adequados. Contudo, este último fundamento alteraria o objeto da ação e, por conseguinte, já devia ter sido invocado na petição (e na fase pré‑contenciosa) de um modo que lhe permitisse ser claramente reconhecido. Nos termos do artigo 42.o, n.o 2, do Regulamento de Processo em vigor na data da interposição da contestação (atual artigo 127.o, n.o 1, do Regulamento de Processo), as respetivas alegações na contestação são extemporâneas.

46.

Contudo, tal não significa que o Anexo I, parte I, do Decreto de 19 de dezembro de 2011 não é atingido pelo presente fundamento da ação. Com efeito, a França descreveu as novas regras de aplicação em pastagens de um modo incompleto. Estas contêm uma exceção para a aplicação de fertilizante do tipo I pouco poluído em pastagens, até ao limite de 20 kg de azoto por hectare ( 25 ). Contudo, se os agricultores aplicassem tanto azoto todos os meses, atingir‑se‑ia um valor de 240 kg de azoto por ano, ou seja, significativamente mais do que o Anexo III, ponto 2, da diretiva nitratos permite. À luz desta exceção que, deste modo, é muito abrangente, o Anexo I, parte I, do Decreto de 19 de dezembro de 2011, no que diz respeito à aplicação de fertilizante do tipo I em pastagens, deve apenas ser considerada uma alteração insignificante da situação jurídica anterior. Deste modo, esta legislação é objeto do presente processo na medida em que permite a aplicação de fertilizante do tipo I em pastagens durante todo o ano ( 26 ).

47.

Por conseguinte, a França,

violou o artigo 5.o, n.o 4, o Anexo II, A, ponto 1, e o Anexo III, ponto 1.1, da diretiva nitratos.

48.

A Comissão exige que a França proíba a aplicação de fertilizantes do tipo II em pastagens a partir de 15 de setembro e não apenas a partir de 15 de novembro, conforme previsto nos Decretos de 6 de março de 2001 e de 19 de dezembro de 2011. A Comissão alega que as culturas só crescem a partir de uma temperatura exterior de 5 graus centígrados e, assim, absorvem azoto. Além disso, o azoto orgânico também é mineralizado com temperaturas mais baixas, ou seja, é transformado de uma forma que lhe permite ser absorvido pelas culturas. Para prevenir o risco de lixiviação deste azoto, deve poder adubar‑se o mais tardar 15 dias antes do termo do período de crescimento. Na réplica, a Comissão acrescenta que o fertilizante de tipo II contém concentrações particularmente elevadas de azoto mineral. Por conseguinte, o risco de poluição das águas é especialmente alto.

49.

No entender da França, há outros elementos que devem ser tidos em conta. No entanto, os seus argumentos concentram‑se essencialmente no fertilizante do tipo I que não tem interesse para a presente acusação.

50.

No que diz respeito ao fertilizante do tipo II, a França alega em termos relativamente gerais que o azoto orgânico que este contém não é mineralizado tão depressa quanto a Comissão supõe. Para garantir uma disponibilidade suficiente de azoto mineralizado no início do período de crescimento é aconselhável aplicar o fertilizante logo no final do outono anterior.

51.

No entanto, a França não contraria a alegação conclusiva da Comissão quanto à proporção relativamente elevada de azoto já mineralizado neste fertilizante. Por conseguinte, a aplicação no outono aumenta o risco de o azoto mineralizado ser lixiviado durante o inverno e, assim, contribuir para a poluição da água em vez de ser absorvido pelas culturas.

52.

O argumento da carência de azoto («faim d’azote») em virtude de uma imobilização de azoto por microrganismos não pode justificar a aplicação no outono. Pelo contrário, deve recear‑se que grandes parcelas do azoto aplicado no outono sejam imobilizadas ou lixiviadas até ao início do ano. O risco de imobilização só pode ser prevenido por uma aplicação tão próxima quanto possível do período de crescimento.

53.

Em consequência, a França, ao não proibir a aplicação de fertilizantes do tipo II em pastagens semeadas há mais de seis meses, desde logo, a partir de 15 de setembro, violou o artigo 5.o, n.o 4, o Anexo II, A, ponto 1, e o Anexo III, ponto 1.1, da diretiva nitratos.

54.

A Comissão também exige que a aplicação de fertilizantes do tipo II em pastagens em regiões montanhosas também seja proibida em fevereiro, nos locais onde as temperaturas, durante este período, se mantém inferiores a 5 graus centígrados. Nem o Decreto de 6 de março de 2001 nem o Decreto de 19 de dezembro de 2011 as têm em consideração.

55.

O caráter conclusivo desta argumentação resulta do facto de as culturas não crescerem com temperaturas baixas e, por conseguinte, não absorverem azoto. Além disso, o Tribunal de Justiça já declarou que a pertinência das regras referidas no Anexo II, A, da diretiva nitratos deve ser apreciada em função de critérios objetivos, tais como as características geológicas e climatológicas de cada região ( 27 ). Quanto aos requisitos do Anexo III, ponto 1.1, o mesmo já resulta do artigo 5.o, n.o 3, alínea b). Por conseguinte, a circunstância de nas regiões montanhosas as temperaturas mais baixas predominarem durante mais tempo deve ser tida em conta nas proibições de aplicação.

56.

A França não deduz qualquer oposição a esta argumentação convincente da Comissão.

57.

Consequentemente, a França, ao não proibir, no Anexo I, parte I, do Decreto de 19 de dezembro de 2011, a aplicação de fertilizantes do tipo III em pastagens semeadas há mais de seis meses de regiões montanhosas no mês de fevereiro, quando as temperaturas se mantêm, aí, inferiores a 5 graus, violou o artigo 5.o, n.o 4, o Anexo II, A, ponto 1, e o Anexo III, ponto 1.1, da diretiva nitratos.

58.

No segundo fundamento da ação, a Comissão contesta as regras francesas relativas ao armazenamento de estrume animal.

59.

Nos termos do Anexo II, A, ponto 5, da diretiva nitratos, os códigos de boa prática agrícola devem incluir, na medida em que forem relevantes, disposições sobre a capacidade e a construção de depósitos de estrume animal, incluindo medidas que evitem a poluição da água pela drenagem e pelo derramamento para as águas subterrâneas ou superficiais de líquidos que contenham estrume animal e efluentes provenientes de materiais vegetais armazenados, tais como silagem. De igual modo, nos termos do Anexo III, ponto 1.2, da diretiva nitratos, os programas de ação deverão incluir regras relativas à capacidade dos depósitos de estrume animal. A capacidade destes depósitos deve exceder a necessária para o armazenamento do estrume durante o período mais prolongado em que não é permitida a aplicação de estrume animal às terras situadas nas zonas vulneráveis, exceto quando possa ser demonstrado a contento da autoridade competente que a quantidade de estrume que exceda a capacidade real de armazenamento será eliminada de modo que não prejudique o ambiente.

60.

A Comissão acusa a França de falta de regras precisas controláveis relativas ao cálculo das capacidades necessárias. Os períodos determinados que foram indicados para o cálculo eram demasiado curtos e não se pode permitir o armazenamento de adubo sólido nos terrenos.

61.

No entender da Comissão, não basta que o direito francês reproduza em termos abstratos os objetivos das disposições legais relativas à capacidade de armazenamento necessária, mas não crie regras concretas de cálculo as capacidades de armazenamento necessárias de cada exploração. Nem os agricultores nem as autoridades de supervisão conseguiram concluir quais seriam as capacidades necessárias.

62.

A França não se opõe à necessidade de uma regulamentação concreta, no entanto, contrapõe ao entendimento da Comissão que o Anexo II, parte II, ponto 1, do Decreto de 19 de dezembro de 2011 contém os critérios necessários. As capacidades de armazenamento têm de cobrir os períodos de proibição de aplicação de adubo e devem ser calculados com a ajuda do método DEXEL (Diagnostic Environnement de l’Exploitation d’Élevage — diagnóstico ambiental de exploração de gado).

63.

Formalmente, esta disposição entrou imediatamente em vigor com a publicação do decreto. Segundo as informações não contestadas da França, a mesma aplicava‑se imediatamente à aplicação de fertilizantes, em virtude dos períodos de proibição existentes. Por conseguinte, já era aplicável no termo do prazo do parecer fundamentado em 28 de dezembro de 2011 e deve ser tida em conta no presente caso.

64.

Porém, a Comissão acusa o método DEXEL de não ser suficientemente claro, uma vez que não prevê critérios simples para a determinação da respetiva produção de adubo, contendo antes um regime jurídico complexo que deve ser aplicado a cada exploração por peritos acreditados.

65.

No entanto, não se vislumbra que o envolvimento de peritos na avaliação da capacidade de armazenamento necessária seja inadequado ou proibida pela diretiva nitratos. Pelo contrário, há um estudo da Comissão que também demonstra que a determinação precisa da capacidade de armazenamento necessária é uma tarefa muito complexa ( 28 ), que pode perfeitamente exigir a colaboração de peritos.

66.

A Comissão, já na fase pré‑contenciosa, também acusou o método DEXEL de conduzir a uma capacidade de armazenamento demasiado pequena. A Comissão concretiza esta crítica, de uma forma admissível, na réplica, no sentido de que não se prevê qualquer margem de segurança e de que o método, ao definir a capacidade de armazenamento, também tem em conta os constrangimentos económicos e agronómicos da exploração.

67.

A necessidade de uma margem de segurança resulta da redação do Anexo III, ponto 1.2, da diretiva nitratos, segundo o qual a capacidade destes depósitos de estrume animal deve exceder a necessária para a armazenagem do estrume durante o período mais prolongado.

68.

Contudo, a França alega, com razão, que o Anexo I, parte II, n.o 1, terceiro parágrafo, do Decreto de 19 de dezembro de 2011 prevê uma margem de segurança mínima. Segundo o mesmo, devem ser incluídos os riscos climáticos, ou seja, o risco de períodos adicionais durante os quais não pode ser aplicado adubo, eventualmente, por o solo estar congelado. Em consequência, esta subacusação da Comissão é improcedente.

69.

No que diz respeito aos constrangimentos económicos e agronómicos, a diretiva nitratos não prevê que estes constrangimentos justificam alguma exceção às suas exigências. Pelo contrário, se uma exploração não for capaz de disponibilizar a capacidade de armazenamento necessária e também não for capaz de comprovar uma eliminação que não prejudique o ambiente, deve reduzir o seu efetivo pecuário em conformidade.

70.

Contudo, os excertos do documento referidos pela Comissão, relativos ao método DEXEL ( 29 ), não permitem presumir que este método tenha sido influenciado por constrangimentos económicos e agronómicos aquando da determinação da capacidade de armazenamento necessária. Pelo contrário, as mesmas visam respeitar os requisitos da diretiva nitratos sem um esforço desnecessário.

71.

Quando muito, pode‑se acusar o método de prever medidas transitórias anteriores à construção da capacidade de armazenagem necessária e, deste modo, admitir uma aplicação em contradição com a diretiva nitratos, desde que não haja capacidade de armazenamento suficiente. Com efeito, na prática, parece pouco realista exigir que os agricultores não apliquem adubo apesar de os seus armazéns já estarem cheios, mas se os Estados‑Membros aceitarem um tal comportamento, violam a diretiva nitratos. Pelo contrário, devem zelar para que os agricultores, se necessário, armazenem o estrume excedente noutro local ou o eliminem regularmente. No entanto, este ponto não é objeto da ação.

72.

Em consequência, esta subacusação é improcedente.

73.

A Comissão, com a sua segunda subacusação do segundo fundamento da ação, critica o facto de no cálculo da capacidade de armazenamento terem sido atingidos períodos máximos de armazenamento demasiado curtos.

74.

Esta acusação é desde logo fundamentada, porque nos termos do artigo 2.o, ponto I, n.o 2, do Decreto de 19 de dezembro de 2011, as novas proibições de aplicação só devem servir de referência para o cálculo da capacidade de armazenamento necessária três anos após a publicação do 5.° programa de ação e o mais tardar em 1 de julho de 2016. Uma vez que as proibições de aplicação, até à data, ainda são muito sucintas ( 30 ), a capacidade de armazenamento prevista ainda não cobre necessariamente a necessidade.

75.

No entanto, a Comissão vai ainda mais longe: em seu entender, todos os Departamentos situados nas regiões de Bretagne, Basse‑Normandie, Haute‑Normandie, Picardie, Champagne‑Ardenne, Lorraine, Alsace, Poitou‑Charentes, Franche‑Comté, Ile‑de‑France, Rhône‑Alpes, Auvergne, Bourgogne, Pays de Loire, Nord‑Pas‑de‑Calais e Centre devem assumir períodos de pelo menos seis meses e os Departamentos das regiões de Languedoc‑Roussillon, Aquitaine, Midi‑Pyrénées e da Côte d’Azur, períodos de pelo menos cinco meses. Para justificar estes períodos, a Comissão baseia‑se no estudo de 2001 ( 31 ).

76.

A França contrapõe ao entendimento da Comissão que estas exigências são demasiado indiferenciadas. Há uma série de fatores que devem ser tidos em conta e podem levar a outros períodos.

77.

Importa salientar dois destes fatores: por um lado, ter de lidar com estrume sólido, ou esterco de palha compacto («fumier compact pailleux»), que em França está definido como estrume do tipo I e, por outro, a importância das pastagens.

78.

A França apresenta um resumo de um estudo cujo conteúdo não foi contestado pela Comissão, do qual resulta que os diferentes tipos de estrume e, em particular, o esterco de palha compacto, à partida, absorvem mais nitrato mineral do que o que eliminam ( 32 ). Consequentemente, mesmo se forem aplicados com uma antecedência relativamente grande em relação ao início do período vegetativo, o risco de poluição das águas está limitado. Há um estudo mais recente publicado pela Comissão que chega a conclusões semelhantes ( 33 ).

79.

Além disso, aparentemente, as pastagens conseguem eliminar azoto durante períodos mais extensos do que outras culturas. Por conseguinte, o estudo de 2011, publicado pela Comissão, refere períodos significativamente mais curtos, que devem ser assegurados para pastagens, do que para outras culturas, designadamente, para a França, entre dois e seis meses, consoante a região ( 34 ). Este estudo é determinante no presente caso, uma vez que atualiza os conhecimentos científicos que são apresentados no estudo de 2001 apresentado pela Comissão.

80.

Por conseguinte, sem necessidade de analisar em concreto as restantes objeções da França, pode concluir‑se que os períodos globais de seis ou cinco meses que a Comissão pretende impor não se justificam para toda a França.

81.

Com efeito, estes períodos seriam provavelmente demasiado longos para uma exploração que se dedique à exploração de gado em sistemas de pastagem extensiva no Sul de França. Em contrapartida, uma exploração intensiva de gado no Norte, que aplique a totalidade dos seus terrenos na produção de alimentação, poderia até justificar eventualmente períodos maiores para o cálculo da capacidade de armazenamento necessária.

82.

Consequentemente, a França, ao calcular a capacidade de armazenamento de estrume nos termos do artigo 2.o, ponto I, n.os 1 e 2 e do Anexo I, parte II, do Decreto de 19 de dezembro de 2011, com base em proibições de aplicação por períodos demasiado curtos, violou o artigo 5.o, n.o 4, o Anexo II, A, ponto 5 e o Anexo III, ponto 1.2, da diretiva nitratos. Quanto ao restante, esta subacusação é improcedente.

83.

Com a última subacusação do segundo fundamento da ação, a Comissão alega que quase todos os programas de ação franceses permitem o armazenamento de esterco de palha compacto no campo por um período de dez meses, sem ser necessário o isolamento do solo ou algum revestimento. Deste modo, o nitrato pode atingir as águas subterrâneas e, em caso de chuvas fortes, também as águas superficiais. A Comissão impugna a dificuldade de controlo das condições de armazenamento previstas no direito francês, pela primeira vez, na réplica.

84.

A França contrapõe, em primeiro lugar, com razão, que a Comissão, no parecer fundamentado, ainda considerava admissível o armazenamento provisório por algumas semanas ( 35 ). Consequentemente, esta subacusação só é admissível na parte em que a Comissão impugna o armazenamento por mais de algumas semanas.

85.

Também no que diz respeito à dificuldade de controlo do cumprimento destes requisitos, a crítica que a Comissão faz na réplica amplia o objeto do processo. Com efeito, esta crítica não diz diretamente respeito aos riscos de poluição da prática permitida, mas ao risco de armazenamento proibido de adubo no campo, o qual ainda não tinha sido aflorado anteriormente.

86.

Por outro lado, uma vez que a Comissão, na petição, contesta as condições do armazenamento, nomeadamente, a falta de isolamento do solo e a falta de revestimento, a sua acusação estava, contrariamente ao entendimento da França, pelo menos, implicitamente, contida na acusação de armazenamento demasiado prolongado no campo, suscitada na fase pré‑contenciosa. Com efeito, estes requisitos são característicos do risco de poluição das águas relacionado com esta prática. Consequentemente, esta acusação é admissível.

87.

A França baseia‑se em regras que, nos termos do artigo 2.o, ponto II, do Decreto de 19 de dezembro de 2011, só entraram em vigor após o termo do prazo do parecer fundamentado, designadamente, no Anexo I, parte II, n.o 2. No entanto, segundo as informações incontestadas apresentadas por França, estas regras correspondem aos 4.os programas de ação que já estavam em vigor. Em consequência, podem ser tidas em conta.

88.

Estas regras reduzem o risco de poluição da água, uma vez que o esterco de palha compacto tem de ser previamente armazenado durante dois meses para que os líquidos que eventualmente contenham nitratos sejam eliminados. No estrume bastante seco que resta quase não é criado um excesso de nitratos, uma vez que o azoto mineralizado é reabsorvido por micro‑organismos ( 36 ).

89.

No entanto, e ainda segundo informações da França, a absorção por micróbios de azoto mineralizado é temporalmente limitada, essencialmente, ao outono e ao inverno ( 37 ). Contudo, uma vez que o estrume pode ficar armazenado até um período máximo de dez meses, deve partir‑se do princípio de que nas épocas mais quentes do ano volta a surgir um excesso de azoto mineralizado. Pelo menos nessa altura, a falta de obrigação de isolar o estrume do chão e de o revestir adquire relevância. Com efeito, com a chuva, o esterco de palha compacto deixado no exterior pode atingir a água, que absorve o azoto mineralizado e o transporta para a água subterrânea ou para a água superficial.

90.

Assim, a França violou o artigo 5.o, n.o 4, o Anexo II, A, ponto 5, e o Anexo III, ponto 1.2, da diretiva nitratos, na medida em que o Anexo I, parte II, ponto 2, do Decreto de 19 de dezembro de 2011 permite o armazenamento de estrume de palha compacto no campo durante um período máximo de dez meses sem prever que o estrume seja isolado do chão e revestido.

91.

O Tribunal de Justiça já declarou que nos termos do artigo 5.o, n.o 4, alínea a), conjugado com o Anexo III, ponto 1.3, da diretiva, as medidas a incluir nos programas de ação comportam regras relativas à limitação da aplicação ao solo dos fertilizantes que se baseiam num equilíbrio entre as necessidades previsíveis das culturas em azoto e o fornecimento de azoto ocasionado às culturas pelo solo e pelos fertilizantes ( 38 ). Esta interpretação do Anexo III, ponto 1.3, da diretiva é aliás confirmada pelo objetivo por esta prosseguido que consiste em criar os instrumentos necessários para que seja garantida, na Comunidade, a proteção das águas contra a poluição por nitratos de origem agrícola ( 39 ).

92.

A Comissão acusa as normas francesas de repetirem estes princípios, mas de não os transporem para uma legislação diretamente aplicável. Faltam um método de cálculo fiável e a determinação dos parâmetros necessários para permitir aos agricultores calcular as quantidades de adubo que podem aplicar. Estes parâmetros devem ter particularmente em conta as respetivas culturas, os efeitos do azoto no respetivo tipo de adubo e o azoto já contido no solo.

93.

A França levanta, no essencial, duas objeções contra este fundamento da ação: em primeiro lugar, a diretiva nitratos não exige uma legislação assim tão precisa e, em segundo lugar, o Anexo I, parte III, ponto 1, do Decreto de 19 de dezembro de 2011 até é mais adequado a garantir uma fertilização equilibrada do que as exigências da Comissão.

94.

No que diz respeito à primeira objeção, o Tribunal de Justiça já salientou que o Anexo III, ponto 1.3, da diretiva nitratos deve ser transposto com precisão ( 40 ). Os destinatários da legislação devem ser determinantes para o grau necessário de precisão. Os mesmos devem poder reconhecer as obrigações a que estão sujeitos. Se as respetivas regras se destinarem a agricultores, estes devem poder avaliar com fiabilidade, usando os meios que têm à disposição, quais as quantidades de adubo que podem aplicar.

95.

Neste caso, pode deixar‑se em aberto a questão de saber se estas exigências só podem ser satisfeitas através do sistema da Comissão.

96.

As disposições referidas pela França não satisfazem, desde logo, estes requisitos, porque na data do termo do prazo do parecer fundamentado ainda nem sequer eram aplicáveis aos agricultores. Com efeito, o Anexo I, parte III, ponto 1, alínea c), do Decreto de 19 de dezembro de 2011 que estabelece os deveres dos agricultores, segundo o artigo 2.o, parágrafo II, do decreto, só entrava em vigor a partir de 1 de setembro de 2012.

97.

O regime estabelecido no Anexo I, parte III, ponto 1, alíneas a) e b), do Decreto de 19 de dezembro de 2011 estava em vigor na data determinante, no entanto, também não podia ser aplicado. Com efeito, a alínea a) exige que sejam estabelecidas disposições de implementação, ou seja, uma execução operacional e a sua realização através de parâmetros. Estes devem ser fixados pelas regiões para cada cultura e para pastagens, nos termos da alínea b). Segundo informações prestadas pela Comissão, esta legislação só entrou em vigor após o decurso do prazo determinante, ou seja, em 1 de setembro de 2012.

98.

A Comissão, ao invocar pela primeira vez na réplica deficiências materiais destas legislações regionais e determinadas regulamentações de pormenor do Decreto de 19 de dezembro de 2011, está a tentar ampliar o objeto do presente processo. Por esse motivo, esta objeção é inadmissível.

99.

Por último, no que diz respeito às antigas regras do ponto 2.3 do Anexo do Decreto de 6 de março de 2001, que na data determinante ainda vigoravam certamente em relação aos agricultores, as mesmas limitavam‑se a exigir dos agricultores uma fertilização equilibrada na aceção do Anexo III, ponto 1.3, da diretiva nitratos.

100.

Entendo a alegação da França relativamente a estas regras no sentido de que, segundo as mesmas, devem ser os próprios agricultores a determinar a fertilização admissível para cada parcela individual. Esta solução deve ser privilegiada em relação à determinação de determinados parâmetros, uma vez que as circunstâncias locais especiais podem ser integralmente tidas em conta.

101.

Teoricamente, este princípio promete uma fertilização ideal. Contudo, o presente processo demonstra que a determinação da fertilização admissível é uma questão complexa. Não se vislumbra que todos os agricultores consigam cumprir devidamente esta missão sem orientações mais concretas ( 41 ). Além disso, sem critérios facilmente comprováveis, há o risco de abusos consideráveis. Aliás, a França também prescindiu deste princípio nas regras novas e substituiu‑o por regras de execução regionais.

102.

Em consequência, a França, ao não estabelecer regras suficientemente precisas relativas à fertilização equilibrada no Decreto de 6 de março de 2001, violou o artigo 5.o, n.o 4, e o Anexo III, ponto 1.3, da diretiva nitratos.

103.

Este fundamento da ação diz respeito ao método utilizado em França de garantir o cumprimento do limite máximo de 170 kg de azoto por hectare e por ano nos termos do Anexo III, ponto 2, da diretiva nitratos. O Anexo III, ponto 3, permite que esta quantidade seja determinada com base no número de animais. Este método é aplicado em França, na medida em que para cada espécie de animal são indicadas quantidades de azoto contidas no estrume de cada exemplar ao longo de um ano.

104.

A determinação da quantidade de azoto permitida com base no número de animais destina‑se aparentemente a facilitar a aplicação do limite máximo. Os agricultores não precisam de analisar a quantidade de azoto que aplicam efetivamente. Pelo contrário, desde que o número dos seus animais não ultrapasse a capacidade de absorção das superfícies fertilizadas, basta distribuir o adubo de uma forma equilibrada para respeitar estas exigências.

105.

Contudo, a Comissão acusa a França de presumir quantidades de azoto demasiado baixas no estrume aplicado, para as diferentes espécies de animais.

106.

Apesar de a França também invocar, erradamente, para este fundamento da ação, as novas regras do Decreto de 19 de dezembro de 2011, designadamente, o Anexo II que nos termos do Anexo I, parte V, em conjugação com o artigo 2.o, parágrafo II, só é aplicável a partir do outono de 2012, tal só tem relevância para a apreciação dos valores dos excrementos das vacas leiteiras, uma vez que os valores para os restantes animais de criação se mantiveram.

107.

A Comissão baseia a impugnação dos valores dos excrementos das vacas leiteiras em dois argumentos cientificamente fundamentados: em primeiro lugar, a produção de leite das vacas não é tida em conta. Com efeito, o aumento da produção de leite também faz com que seja expelido mais azoto. Em segundo lugar, a Comissão contesta a aplicação de um denominado coeficiente de volatilização demasiado elevado.

108.

A França não contesta a alegação da Comissão baseada na produção de leite nem, em particular, os seus fundamentos científicos. Pelo contrário, o Anexo II, alínea B, do Decreto de 19 de dezembro de 2011 confirma a posição da Comissão. Em vez de um único valor de excrementos, o mesmo estabelece diversos valores consoante a produção de leite. Nesta medida, esta subacusação é procedente.

109.

O segundo argumento, que diz respeito ao denominado coeficiente de volatilização, carece de esclarecimento. Este coeficiente permite que seja deduzida uma parte do azoto expelido que se evapora no ar antes da aplicação. Esta dedução decorre de uma decisão do Tribunal de Justiça na qual foi declarado que para efeitos de aplicação do limite máximo de 170 kg é determinante o azoto que é aplicado com o adubo. Por conseguinte, a volatilização do nitrato durante a aplicação não pode ser menosprezada ( 42 ). No entanto, a Comissão não põe em causa que o azoto que se evaporou antes da aplicação, ou seja, no estábulo e durante a armazenagem do adubo, possa ser tido em conta, neste contexto.

110.

Para proceder a esta dedução, a França aplica o coeficiente de volatilização. Anteriormente ao Decreto de 19 de dezembro de 2011, este coeficiente era, para as vacas leiteiras, de 30%. A França presumia, portanto, que 30% do azoto expelido no estábulo se perdia no ar, aí ou durante a armazenagem do adubo. Contudo, a Comissão baseia‑se num contributo científico de 2007 ( 43 ) do qual resulta um coeficiente de apenas 24%.

111.

A resenha de literatura referida pela França confirma este valor ( 44 ). Por conseguinte, o Decreto de 19 de dezembro de 2011 já não se baseia num coeficiente de 30%, mas num coeficiente de 25%.

112.

Assim, a França violou o artigo 5.o, n.o 4, em conjugação com o Anexo III, pontos 2 e 3, da diretiva nitratos, na medida em que o Decreto de 6 de março de 2001 não teve devidamente em conta as diferenças da produção de leite ao determinar os valores dos excrementos das vacas leiteiras e se baseou num coeficiente de volatilização demasiado elevado.

113.

Uma vez que a Comissão se opõe a uma regulamentação de transição para o período entre 1 de setembro de 2012 e 31 de agosto de 2013, importa concluir que esta legislação não era objeto da fase pré‑contenciosa. Por conseguinte, esta alegação é inadmissível.

114.

No caso dos restantes animais de criação, a crítica da Comissão limita‑se aos respetivos coeficientes de volatilização que se mantiveram iguais antes e após o Decreto de 19 de dezembro de 2011. Contudo, no que diz respeito aos suínos, a Comissão desistiu da sua ação.

115.

A Comissão admite, neste contexto, para o restante gado para além das vacas leiteiras, a primeira objeção da França de que cometeu um erro de cálculo aritmético ao concretizar estas acusações na petição, o qual levou a uma representação errada das consequências do coeficiente impugnado. A Comissão também não contraria a alegação da França de que o mesmo erro também afetou a representação das consequências junto das outras espécies de animais de criação. Contudo, este erro de cálculo aritmético não deita por terra a acusação de utilização de coeficientes demasiado elevados.

116.

Além disso, importa salientar que a Comissão indica erroneamente numa tabela relativa aos restantes tipos de animais de criação que aplica um coeficiente de 30%, apesar de, na realidade, aplicar um coeficiente de 21% ( 45 ). Tal poderá eventualmente conduzir ao mal entendido por parte da França de que a Comissão já não põe em causa os coeficientes franceses ( 46 ). No entanto, não se pode atribuir tal significado ao manifesto erro de escrita da Comissão, uma vez que o contexto e os valores indicados em concreto demonstram que esta continua a basear‑se no pressuposto de um coeficiente mais baixo.

117.

A França alega ainda que os coeficientes impugnados foram determinados mediante aplicação de um método melhor do que os valores em que a Comissão se baseia. Os valores da Comissão foram retirados das quantidades de azoto que foram expelidas para o ar circundante a partir de estábulos e depósitos de adubo. Em contrapartida, os valores franceses baseiam‑se numa comparação entre o azoto expelido e o azoto ainda contido no adubo, quando este é retirado do estábulo ou do depósito para ser aplicado.

118.

Embora à primeira vista a Comissão não se oponha, expressamente, a este argumento plausível, no entanto, pelo menos, fá‑lo implicitamente, uma vez que não prescinde dos seus valores.

119.

Surgem dúvidas sobre a posição francesa, na medida em que a doutrina referida pela França não permite reconhecer qualquer preferência de método, mas expõe que todos os valores da doutrina se baseiam em experiências que apenas têm em conta as condições concretas de criação de gado que foram respetivamente analisadas ( 47 ). Além disso, a mesma sublinha a grande margem de flutuação dos valores obtidos e refere que os coeficientes franceses estão muito próximos dos valores da doutrina ( 48 ). Por último, também se inclui o estudo apresentado pela Comissão, que não é posto em causa.

120.

Quando, além disso, se consultam os documentos franceses nos quais são identificados pela primeira vez os coeficientes de volatilização relativos ao gado, que ainda hoje são aplicáveis, reconhece‑se que se trata apenas do valor médio da doutrina na altura existente relativa à volatilização do azoto expelido por vacas leiteiras ( 49 ). Não se vislumbra uma discussão relativa ao método.

121.

Em consequência, não se deve presumir que as eventuais diferenças de método na obtenção do coeficiente põem em causa a base científica deste fundamento da ação da Comissão.

122.

A objeção da França poderia ter mais peso pelo facto de os dados cientificamente obtidos revelarem grandes diferenças na volatilização do nitrato no estábulo e durante armazenagem. Esta margem de flutuação opõe‑se a que se tome um determinado valor por um coeficiente de volatilização que por si só seja correto. Tal poderá entender‑se no sentido de que os Estados‑Membros, em princípio, são livres de estabelecer um coeficiente de volatilização que se mova na margem fixada pelos diversos resultados dos estudos científicos.

123.

Contudo, uma tal margem de manobra não seria compatível com o princípio da ação preventiva que deve ser tido em conta na aplicação da diretiva nitratos ( 50 ) e, por conseguinte, também na transposição do Anexo III, pontos 2 e 3. Em consequência, a quantidade de excrementos fixada para cada animal deve garantir obrigatoriamente que o limite máximo de 170 kg não é ultrapassado. Tal só é possível se esta quantidade for fixada num nível tão baixo que, independentemente da margem de flutuação dos valores de volatilização efetiva, nunca serão aplicados, em caso algum, mais de 170 kg de nitrato.

124.

Caso contrário, é de recear que em virtude das condições climáticas ou das práticas habituais em determinadas regiões, seja expelido continuadamente menos azoto para o ar antes da aplicação do que se presume para o coeficiente de volatilização. Aí seriam, portanto aplicados mais de 170 kg de azoto por ano e por hectare. Tal poderia conduzir à poluição das águas, o que deve ser impedido através dos programas de ação.

125.

Em consequência, os coeficientes de volatilização, aquando da determinação das quantidades expelidas para a aplicação do limite máximo com base nos números de animais, nos termos do Anexo III, pontos 2 e 3, da diretiva nitratos, só podem ser determinados com recurso à volatilização mais baixa cientificamente comprovada.

126.

Se, ainda assim, os Estados‑Membros quiserem permitir que os agricultores esgotem integralmente, em cada caso, a quantidade máxima permitida, não podem determinar as quantidades cuja aplicação é permitida através de uma simples tipificação com base nos números de animais. Com efeito, cada tipificação deve prever uma margem de segurança suficiente para impedir que o limite máximo seja ultrapassado em determinados casos.

127.

Como os coeficientes de volatilização mais baixos exigidos pela Comissão se baseiam na sua essência num parecer científico de 2007 ( 51 ), que não é impugnado pela França com melhores dados, estes são, consequentemente, determinantes para o presente fundamento da ação.

128.

Porém, a França aplica às espécies restantes de animais de criação coeficientes de volatilização significativamente mais elevados do que os permitidos pelos dados da Comissão, ou seja, 30% em vez de 21% para o restante gado, 60% em vez de 30% para aves, respetivamente 30% em vez de 9,5% para ovelhas e cabras, 30% em vez de 13% para cavalos bem como 60% em vez de 45% para coelhos.

129.

Por conseguinte, a França violou o artigo 5.o, n.o 4, em conjugação com o Anexo III, pontos 2 e 3, da diretiva nitratos, uma vez que a determinação dos valores dos excrementos para gado, com exceção das vacas leiteiras, bem como para aves, ovelhas, cabras, cavalos e coelhos, no Anexo II, do Decreto de 19 de dezembro de 2011, se baseia em coeficientes excessivos de volatilização.

130.

Nos termos do Anexo II, A, ponto 2, da diretiva nitratos, os códigos de boa prática agrícola devem incluir, na medida em que forem relevantes, disposições sobre a aplicação de fertilizantes em terrenos com forte inclinação. A inclinação do terreno também deve ser tida em conta, nos termos do Anexo III, pontos 3, alínea a).

131.

No quinto fundamento da ação, a Comissão insurge‑se contra o facto de a França proibir a aplicação nestas superfícies, mas não ter regulamentado a inclinação admissível. Nos terrenos, deve proibir‑se a aplicação a partir de uma inclinação de 8%, nas pastagens, são admitidos até 15%.

132.

Em contrapartida, a França defende que a inclinação não tem de ser regulamentada. Pelo contrário, há muitos outros fatores que também têm importância para o risco da poluição das águas. Por conseguinte, basta uma proibição em termos gerais no âmbito da qual os agricultores podem ter estes fatores em conta.

133.

A Comissão não questiona a importância de outros fatores, no entanto, apresenta um estudo que pressupõe riscos consideráveis desde logo a partir de uma inclinação de 5% e aconselha a que se fertilize até uma inclinação de apenas 7%. Com a utilização de equipamento adequado ou num terreno montanhoso pode fertilizar‑se até uma inclinação de 10%. No entanto, o chorume, ou o adubo líquido só pode, em qualquer caso, ser aplicado numa inclinação máxima de 7% ( 52 ).

134.

A França não apresenta quaisquer argumentos científicos para contrariar estas recomendações. Tal poderia ser interpretado no sentido de que esta alegação da Comissão não foi contestada. Uma vez que os programas de ação se devem basear nos melhores conhecimentos científicos e técnicos disponíveis, a França não criou, consequentemente, normas suficientes relativas à aplicação de fertilizantes em terrenos fortemente inclinados.

135.

No entanto, há um estudo novo divulgado pela Comissão na internet que desaconselha apenas a fertilização de superfície em áreas de pousio com uma inclinação superior a 8% e em particular no caso de ladeiras com um comprimento superior a 100 metros. Só a partir de uma inclinação de 15% é que se aconselha a proibição total da fertilização. Ambos os conselhos são sobretudo válidos para terrenos que se situem na proximidade de águas superficiais ( 53 ).

136.

O comprimento da encosta superior a 100 metros destina‑se apenas, no caso de encostas com uma inclinação superior a 8%, a ilustrar riscos especiais. Por conseguinte, não deve ser considerada uma condição necessária do dever de proibição.

137.

À primeira vista, poderia supor‑se que à proximidade das águas superficiais se aplica o mesmo que para o comprimento da encosta. No entanto, o estudo limita a apresentação dos riscos da aplicação em encostas com uma forte inclinação à poluição das águas superficiais. De acordo com o mesmo, a aplicação em áreas inclinadas é problemática porque o adubo ou as combinações de azoto já diluídas na água podem ser transportadas pela encosta abaixo com a água corrente. As águas superficiais que aí se encontrarem podem ser diretamente poluídas.

138.

Embora se possam conceber riscos específicos para a água subterrânea pela aplicação de adubo em áreas inclinadas, nem o estudo nem os argumentos da Comissão os referem. Por conseguinte, a Comissão não fez prova de que se deve proibir a aplicação em encostas quando não haja águas superficiais na proximidade.

139.

As normas francesas relativas à aplicação de adubo na proximidade de águas superficiais, em conformidade com o Anexo I, Parte VI, do Decreto de 19 de dezembro de 2011 também não confirmam este fundamento da ação. Em primeiro lugar, estas normas, nos termos do artigo 2.o, ponto II, do decreto, também só entraram em vigor em 1 de setembro de 2012, após o decurso do prazo determinante e, deste modo, não devem ser tidas em conta no caso em apreço. Em segundo lugar, não se vislumbra que as distâncias nelas previstas contrariem o risco de absorção de substâncias nocivas em encostas fortemente inclinadas. Com efeito, as mesmas aplicam‑se independentemente da inclinação das áreas vizinhas e, por conseguinte, também são objetivamente calculadas de um modo demasiado curto. Com efeito, as distâncias de segurança só contêm entre dois e 35 metros. No caso de águas no sopé de encostas, estas distâncias podem não excluir a absorção direta de nitratos.

140.

Em consequência, a França, ao não proibir a aplicação de adubo em encostas com inclinações superiores a 15% bem como, superficialmente, em áreas de pousio com uma inclinação de 8% ‑ 15%, na proximidade de águas superficiais, violou o artigo 5.o, n.o 4, em conjugação com o Anexo II, A, ponto 2 e o Anexo III, ponto 3, alínea a), da diretiva nitratos.

141.

Nos termos do Anexo II, A, ponto 3, da diretiva nitratos, os programas de ação devem conter disposições que abranjam a aplicação de fertilizantes em terrenos gelados ou cobertos de neve. Nos termos do Anexo III, ponto 1.3, alínea b), as condições climáticas devem ser tidas em conta.

142.

Com o sexto fundamento da ação, a Comissão opõe‑se a que nos termos do ponto 2.5, n.o 3, do Anexo do Decreto de 6 de março de 2001 os agricultores possam aplicar fertilizantes dos tipos I e III em determinadas condições em terrenos gelados. O mesmo se aplica às aplicações de fertilizantes do tipo I em terrenos cobertos de neve. Se os terrenos, nas 24 horas seguintes, descongelarem e voltarem a congelar, alternadamente, podem ser aplicados todos os fertilizantes.

143.

A França contrapõe a esta argumentação que a diretiva nitratos não prevê qualquer proibição absoluta de aplicação de fertilizantes em terrenos gelados ou cobertos de neve.

144.

No entanto, a margem de manobra também é limitada quanto a este aspeto pelos objetivos da diretiva nitratos e pelo estado da ciência ( 54 ). Resulta do estudo apresentado pela Comissão que a fertilização de terrenos gelados ou cobertos de neve nunca pode ser permitida, uma vez que é uma razão para que haja riscos consideráveis para a água subterrânea e as águas superficiais ( 55 ). O mesmo estudo sublinha que é precisamente a alternância entre o congelamento e o descongelamento do terreno que incentiva a mineralização do azoto. Os compostos azotados que são criados são solúveis em água e podem, por conseguinte, contribuir para a poluição, em particular, da água subterrânea, uma vez que as culturas, com temperaturas baixas, não absorvem qualquer azoto ( 56 ).

145.

A França não se opõe a este argumento cientificamente fundamentado.

146.

O estudo mais recente da Comissão tem em vista uma relativização da proibição de aplicação em terrenos secos, gelados, que estão sujeitos a um risco especial de compactação pela circulação de veículos ( 57 ). Porém, as exceções francesas não visam este caso.

147.

Por conseguinte, a França violou o artigo 5.o, n.o 4, em conjugação com o Anexo II, A, ponto 3, e o Anexo III, ponto 1.3, alínea b), da diretiva nitratos, na medida em que o ponto 2.5, n.o 3, do Anexo do Decreto de 6 de março de 2001 permite aplicar fertilizantes em terrenos que, alternadamente, descongelam e voltam a congelar, no prazo de 24 horas, e permite, em determinadas condições, a aplicação de fertilizantes dos Tipos I e III em terrenos congelados e de fertilizantes do tipo I em terrenos cobertos de neve.

148.

Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Francesa nas despesas e devendo esta — mesmo tendo em conta a subacusação retirada e a argumentação inadmissível da Comissão — ser, no essencial, considerada vencida, há que condená‑la nas despesas referentes ao recurso.

149.

Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que decida da seguinte forma: