1.

O presente processo tem por objeto o recurso interposto pelas sociedades de habitação («woningcorporaties», a seguir «wocos») Stichting Woonlinie, Stichting Allee Wonen, Woningstichting Volksbelang, Stichting WoonInvest e Stichting Woonstede contra o despacho do Tribunal Geral da União Europeia de 16 de dezembro de 2011, Stichting Woonlinie e o./Comissão (T‑202/10, a seguir «despacho recorrido»).

2.

Pelo despacho recorrido, o Tribunal Geral declarou inadmissível o seu recurso que tinha por objeto a anulação da Decisão C (2009) 9963 final da Comissão, de 15 de dezembro de 2009, relativa aos auxílios de Estado E 2/2005 e N 642/2009 (Países Baixos) ‑ auxílio existente e projeto especial de auxílio a sociedades promotoras de habitação social (a seguir «decisão controvertida»). O Tribunal Geral considerou que, na parte relativa ao auxílio existente E 2/2005 (única parte da decisão controvertida pelas recorrentes), a decisão controvertida dizia respeito a estas últimas do mesmo modo que a qualquer outro operador económico que se encontre, atual ou potencialmente, numa situação idêntica e que, consequentemente, o simples facto de terem a qualidade de wocos, definida em função de critérios objetivos, não bastava para demonstrar que eram individualmente afetadas.

3.

No despacho recorrido, o Tribunal Geral limitou‑se pois a analisar a afetação individual tal como era exigida pelo artigo 230.o quarto parágrafo, CE. Ora, a partir da entrada em vigor do Tratado de Lisboa (anterior à decisão controvertida), passou a existir uma terceira possibilidade para as pessoas singulares ou coletivas que pretendam interpor um recurso de anulação. Doravante, o artigo 263.o, quarto parágrafo, in fine, TFUE autoriza‑as a interpor recurso de anulação dos atos regulamentares que lhes digam diretamente respeito e não necessitem de medidas de execução.

4.

Nas presentes conclusões, na medida em que a admissibilidade de um recurso interposto nos termos do artigo 263.o TFUE é uma questão de ordem pública, proporei ao Tribunal de Justiça que analise a aplicabilidade do artigo 263.o, quarto parágrafo, in fine, TFUE ao presente caso. Defenderei, aliás, que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao não efetuar esta análise. Em seguida, convidarei o Tribunal de Justiça a pronunciar‑se definitivamente sobre esta questão, a declarar o recurso admissível e a remeter o processo ao Tribunal Geral, para que este se pronuncie quanto ao mérito ( 2 ).

5.

As recorrentes são wocos com sede nos Países Baixos. Trata‑se de organismos sem fins lucrativos que têm por missão proceder à aquisição, à construção e ao arrendamento de habitações destinadas essencialmente a pessoas e a grupos socialmente desfavorecidos. As wocos exercem igualmente outras atividades como a construção e arrendamento de apartamentos com rendas mais elevadas, a construção de apartamentos para venda, bem como a construção e o arrendamento de imóveis de interesse geral.

6.

Em 2002, as autoridades neerlandesas notificaram a Comissão Europeia do sistema geral de auxílios destinados às wocos. Dado que a Comissão considerou que as medidas de financiamento das wocos podiam ser qualificadas de auxílios existentes, as autoridades neerlandesas retiraram a sua notificação.

7.

No entanto, em 14 de julho de 2005, a Comissão remeteu às autoridades neerlandesas uma carta, nos termos do artigo 17.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [88.°] CE (JO L 83, p. 1), manifestando dúvidas sobre a compatibilidade do auxílio E 2/2005 com o mercado comum. A título preliminar, a Comissão indicava que as autoridades neerlandesas deviam redefinir a missão de serviço público atribuída às wocos, de modo a que a habitação social seja reservada a um conjunto definido de pessoas ou de grupos socialmente desfavorecidos. Acrescentava que todas as atividades comerciais das wocos deviam ser exercidas em condições de mercado e não podiam beneficiar de auxílios de Estado. Por último, segundo a Comissão, a oferta de habitações sociais devia ser adaptada à procura das pessoas ou dos grupos socialmente desfavorecidos.

8.

Na sequência do envio desta carta, a Comissão e as autoridades neerlandesas iniciaram conversações a fim de tornar o regime de auxílios em causa conforme com o artigo 106.o, n.o 2, TFUE.

9.

Em 16 de abril de 2007, a Vereniging van Institutionele Beleggers in Vastgoed, Nederland (associação dos investidores imobiliários institucionais do Reino dos Países Baixos) apresentou uma queixa junto da Comissão sobre o regime de auxílios atribuído às wocos. No mês de junho de 2009, o Vesteda Groep BV associou‑se a esta queixa.

10.

Por carta de 3 de dezembro de 2009, as autoridades neerlandesas comprometeram‑se a rever o sistema geral de auxílios de Estado a favor das wocos e transmitiram à Comissão várias propostas conformes a estes compromissos.

11.

Com este fundamento, adotaram novas regras que foram objeto de um novo decreto ministerial e de uma nova lei sobre a habitação, cujas entradas em vigor foram fixadas, respetivamente, em 1 de janeiro de 2010 e 1 de janeiro de 2011.

12.

No que respeita à compatibilidade do novo sistema de financiamento das wocos proposto pelas autoridades neerlandesas, a Comissão concluiu, no n.o 72 dos fundamentos da decisão controvertida, que «os auxílios pagos a título das atividades de habitação social, isto é, associados à construção e ao arrendamento de habitações destinadas a particulares, incluindo a construção e a manutenção de infraestruturas de apoio, […] são compatíveis com o artigo 106.o, n.o 2, TFUE». Em consequência, a Comissão aceitou os compromissos assumidos pelas autoridades neerlandesas e adotou a decisão controvertida.

13.

Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral, em 29 de abril de 2010, as recorrentes interpuseram, nos termos do artigo 263.o TFUE, um recurso de anulação da decisão controvertida no que diz respeito ao auxílio E 2/2005.

14.

As recorrentes invocaram diversos fundamentos de recurso. No entanto, a Comissão contestou a admissibilidade do recurso, alegando que as recorrentes não eram individualmente afetadas, na aceção do artigo 263.o TFUE, pela decisão controvertida. Por conseguinte, o Tribunal Geral decidiu pronunciar‑se previamente sobre esta questão.

15.

O Tribunal Geral observou que as recorrentes não eram destinatárias da decisão controvertida na parte em que esta diz respeito ao auxílio E 2/2005. A este propósito, recordou, em primeiro lugar, jurisprudência assente segundo a qual não é admissível o recurso de uma empresa contra uma decisão da Comissão que proíbe um regime de auxílios setorial quando a referida empresa só é afetada por essa decisão por pertencer ao setor em questão ou devido à sua qualidade de beneficiária potencial do referido regime. Em segundo lugar, o Tribunal Geral considerou que o mesmo acontecia quanto a um recurso de anulação de uma decisão através da qual a Comissão, tendo em conta os compromissos assumidos pelas autoridades nacionais, declara compatível com o mercado comum o regime de auxílios em causa, alterado deste modo.

16.

No caso em apreço, o Tribunal Geral concluiu, por um lado, nos n.os 29 e 30 do despacho recorrido, que a qualidade de wocos era atribuída em função de critérios objetivos que podem ser preenchidos por um número indeterminado de operadores. Recordou, por outro lado, no n.o 31 do referido despacho, que as wocos tinham de ser potenciais beneficiárias das medidas de auxílio, dado que a análise da Comissão «constituía um exame prévio» do regime de auxílios alterado na sequência dos compromissos das autoridades nacionais.

17.

O Tribunal Geral concluiu daí que a mera qualidade de wocos não permitia considerar que estes operadores fossem individualmente afetados pela decisão controvertida, na parte em que esta diz respeito ao auxílio E 2/2005, e julgou o recurso inadmissível.

18.

Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça, em 9 de março de 2012, as recorrentes interpuseram o presente recurso. Pedem ao Tribunal de Justiça que anule, total ou parcialmente, o despacho recorrido e remeta o processo ao Tribunal Geral. Pedem igualmente que a Comissão seja condenada nas despesas.

19.

As recorrentes invocam dois fundamentos de recurso:

20.

Na sua resposta às questões do Tribunal de Justiça, as recorrentes precisam que, se não puderem ser consideradas individualmente afetadas pela decisão controvertida, podem, contudo, pedir a anulação desta pois a referida decisão constitui um ato regulamentar que lhes diz diretamente respeito e não necessita de medidas de execução.

21.

Na sua análise da admissibilidade do recurso, o Tribunal Geral limitou‑se a constatar que as recorrentes não eram as destinatárias da decisão controvertida e não eram individualmente afetadas por esta.

22.

Saliente‑se que o Tribunal Geral não verificou se a decisão controvertida era um ato regulamentar que dizia diretamente respeito às recorrentes e não necessitava de medidas de execução. Noutros termos, o Tribunal não procedeu à análise do artigo 263.o, quarto parágrafo, in fine, TFUE na medida em que acrescenta uma nova via de recurso.

23.

Embora seja verdade que as próprias recorrentes não tinham suscitado essa questão perante o Tribunal Geral (nem mesmo na sua petição de recurso), ela prende‑se com a admissibilidade de um recurso nos termos do artigo 263.o TFUE e é de ordem pública. A este título, o Tribunal de Justiça deve examiná‑la oficiosamente ( 3 ), pelo que as partes foram convidadas a manifestar‑se quanto a este aspeto na audiência que teve lugar em 17 de abril de 2013.

24.

O artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, dispõe atualmente que «[q]ualquer pessoa singular ou coletiva pode interpor, nas condições previstas nos primeiro e segundo parágrafos, recursos contra os atos de que seja destinatária ou que lhe digam direta e individualmente respeito, bem como contra os atos regulamentares que lhe digam diretamente respeito e não necessitem de medidas de execução» ( 4 ).

25.

O particular pode, pois, doravante, interpor um recurso de anulação sem ter de provar que é individualmente afetado, desde que o ato em causa seja um ato regulamentar que lhe diga diretamente respeito e não necessite de medidas de execução.

26.

Segundo o despacho do Tribunal Geral de 6 de setembro de 2011, Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho (T-18/10, Colet., p. II-5599), não podem ser qualificados de «ato regulamentar» na aceção do artigo 263.o TFUE quaisquer atos de caráter geral. É o caso dos atos legislativos.

27.

Partindo desta constatação, e na medida em que o Tratado de Lisboa utilizou, no artigo 289.o, n.o 3, TFUE, um critério puramente processual para definir os atos legislativos ( 5 ), o Tribunal Geral circunscreveu os atos regulamentares apenas aos atos de caráter geral que não são adotados através de um processo legislativo.

28.

O referido despacho do Tribunal Geral foi objeto de um recurso ( 6 ). Embora o Tribunal de Justiça ainda não se tenha pronunciado, a advogada‑geral J. Kokott confirma a interpretação do Tribunal Geral nas suas conclusões ( 7 ).

29.

Ainda que possa partilhar de vários argumentos de ordem histórica ou de ordem textual invocados pela advogada‑geral J. Kokott, não penso que da utilização dos termos «atos legislativos», no primeiro parágrafo do artigo 263.o TFUE, se possa deduzir um sentido contrário, nos atos de caráter geral, na expressão «ato regulamentar» do quarto parágrafo deste artigo. Com efeito, o oposto de um ato legislativo não é necessariamente o ato regulamentar, mas antes o ato de execução, denominação expressamente utilizada no artigo 291.o TFUE ( 8 ).

30.

Além disso, para qualificar os atos que não são legislativos, o TFUE utiliza, não a palavra «regulamentar», mas, no artigo 297.o, n.o 2, TFUE, a expressão «atos não legislativos».

31.

Em quaisquer circunstâncias, esta interpretação, longe de ter o apoio unanime da doutrina, não me parece responder às preocupações que levaram à alteração do artigo 230.o CE. O paradoxo mais emblemático a este respeito reside, sem dúvida nenhuma, no facto de que, caso tivesse sido adotada interpretação restritiva proposta pelo Tribunal Geral, o processo Unión de Pequeños Agricultores/Conselho ( 9 ) se teria saldado de novo pela inadmissibilidade do recurso, apesar de ter provocado a revisão.

32.

Além disso, não se pode crer, como julgam certos autores favoráveis à interpretação restritiva, que uma questão prejudicial constitui sempre um mecanismo bastante para assegurar uma proteção jurisdicional efetiva. Se assim fosse, não tinha havido razão para modificar o artigo 230.o CE, cujos inconvenientes subsistirão por definição se se considerar que os atos legislativos estão excluídos do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE.

33.

Alguns, no entanto, afirmam que o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE colmatou as lacunas existentes. Nada disso. Com efeito, este artigo é apenas a consagração formal de um princípio enunciado, nos mesmos termos, pelo próprio Tribunal de Justiça no seu acórdão Unión de Pequeños Agricultores/Conselho, já referido ( 10 ). Por conseguinte, o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE não acrescentou nada ao direito existente. De novo, se tivesse sido esse o caso, a modificação do antigo artigo 230.o CE era inútil.

34.

Por último, em minha opinião, o dever de cooperação leal não pode chegar ao ponto de impor aos Estados‑Membros que criem um acesso ao órgão jurisdicional nacional quando não existe um ato estatal em causa. É, aliás, surpreendente ver que, entre aqueles que invocam o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE para imputar ao Estado a obrigação de assegurarem a proteção jurisdicional efetiva dos particulares, alguns não hesitem em invocar, por outro lado, a inexistência de recursos nacionais contra os atos legislativos estaduais numa maioria de Estados‑Membros para legitimarem essa inexistência ao nível da União. Não haverá um paradoxo em considerar normal que o Tratado não autorize os particulares a agirem contra os atos legislativos da União com o fundamento de que uma maioria de Estados não o autoriza contra as suas próprias leis, ao mesmo tempo que se impõe a esses mesmos Estados que o façam, ainda que de maneira indireta, para os atos da União?

35.

Além disso, não me parece razoável considerar que a proteção jurisdicional se torna efetiva porque é teoricamente possível, para um particular, questionar a sua administração nacional sobre a aplicabilidade de um ato legislativo da União à sua situação pessoal, e isso na esperança de obter uma resposta que possa impugnar perante um órgão jurisdicional que, por sua vez, pode desencadear o processo prejudicial. Como não duvidar da efetividade real de tais construções teóricas baseadas na existência de um ato que não tem outra razão de ser que não seja poder ser impugnado e, deste modo, é puramente artificial? Além disso, o que aconteceria se a autoridade nacional se abstivesse de responder?

36.

Recorde‑se que o Tribunal de Justiça considerou que não estava garantida uma proteção jurisdicional efetiva quando um particular não tinha outra opção se não infringir o direito para levar a autoridade nacional competente a adotar um ato de execução que o obrigasse a defender‑se perante um órgão jurisdicional que podia submeter uma questão prejudicial ( 11 ). Que razões justificam um resultado diferente quando a autoridade nacional não seja obrigada, em princípio, a adotar um ato?

37.

A interpretação do artigo 263.o, quarto parágrafo, in fine, TFUE que exclui os atos legislativos parece‑me, portanto, demasiado restritiva e não responde às razões que motivaram a modificação do artigo 230.o, quarto parágrafo, CE.

38.

Consequentemente, esta constatação leva‑me a privilegiar uma outra interpretação do ato regulamentar na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, in fine, TFUE. Em minha opinião, o ato regulamentar deve ser interpretado no sentido de que constitui um ato de caráter geral, seja ou não legislativo.

39.

Embora a condição da afetação individual desapareça na terceira via de recurso de anulação, a condição relativa à afetação direta mantém‑se. O seu alcance não parece colocar dificuldades: o conceito de interesse é idêntico na segunda e terceira hipóteses referidas no artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE ( 12 ).

40.

Portanto, isso significa, segundo jurisprudência assente relativa ao artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, que uma pessoa singular ou coletiva é diretamente afetada por um ato da União se ele produz «efeitos diretos na situação jurídica do particular e […] não deix[a] nenhum poder de apreciação aos seus destinatários encarregados da sua implementação, já que esta é de caráter puramente automático e decorre apenas da regulamentação comunitária, sem aplicação de outras regras intermédias» ( 13 ).

41.

O Tribunal de Justiça teve igualmente oportunidade de precisar a este respeito que a falta de margem de manobra dos Estados‑Membros anula a aparente inexistência de um nexo direto entre um ato da União e o sujeito de direito. Noutros termos, para impedir a afetação direta, a margem de apreciação do autor do ato intermédio que aplica o ato da União não pode ser puramente formal. Deve ser a fonte da afetação jurídica do recorrente ( 14 ).

42.

Falta pois determinar o alcance do último elemento do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, a saber, a inexistência de medidas de execução. Trata‑se de uma terceira condição ou uma simples explicação da afetação direta?

43.

Até hoje, o Tribunal de Justiça não teve ainda ocasião de se pronunciar. Por seu lado, o Tribunal Geral considerou que uma decisão que declara um auxílio ilegal e ordena o seu reembolso «não pode ser qualificada de ato que não necessita de medidas de execução [na medida em que] o artigo 6.o, n.o 2, da decisão controvertida refere a existência de ‘medidas nacionais adotadas para [a] executar […] até à devolução completa dos auxílios atribuídos por força do regime litigioso]’. A própria existência destas medidas de reembolso, que constituem medidas de execução, justifica que a decisão controvertida seja considerada como um ato que necessita de medidas de execução. Com efeito, estas medidas poderão ser contestadas perante o órgão jurisdicional nacional pelos seus destinatários» ( 15 ).

44.

Nesse processo, o Tribunal Geral recusou, assim, à sociedade recorrente o direito de interpor um recurso de anulação baseado na extensão prevista pelo Tratado de Lisboa, com o fundamento de que, em seu entender, havia, necessariamente medidas de execução nacionais.

45.

Considero que tal interpretação reduz excessivamente os efeitos do aditamento efetuado pelo artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE ao artigo 230.o CE, pois continua a ser possível imaginar uma medida de execução nacional de um ato regulamentar da União, como uma publicação, uma notificação, uma confirmação ou um lembrete. Ora, caso se siga a interpretação do Tribunal Geral, estas simples formalidades, que podem ser imprevisíveis ou facultativas, deviam conduzir à não aplicação deste artigo.

46.

Tal interpretação parece‑me, além disso, contrária ao objetivo prosseguido pelos redatores do Tratado. Como recordava a advogada‑geral J. Kokott no processo Telefónica/Comissão, «[o] aditamento de ‘medidas de execução’ visava garantir que a extensão do direito de recurso só se aplicasse aos casos em que o particular ‘tenha primeiro de infringir a lei para poder ter acesso a um tribunal’» ( 16 ).

47.

Partilho ainda da opinião da advogada‑geral J. Kokott segundo a qual «o requisito relativo às medidas de execução de um ato regulamentar deve ser entendido no sentido de que o ato […] produz efeitos diretamente face aos particulares, sem que sejam necessárias medidas de execução» ( 17 ). Ora, trata‑se de uma definição idêntica à da afetação direta ( 18 ).

48.

Considero, portanto, que cumpre excluir os termos «medidas de execução» utilizados no artigo 263.o, quarto parágrafo, in fine, TFUE da esfera nacional, circunscrevendo‑os ao direito da União, ou, pelo menos, excluir deste conceito as medidas adotadas pelas autoridades nacionais sem poder de apreciação. Com efeito, como expliquei anteriormente, a falta de margem de manobra dos Estados‑Membros anula a aparente inexistência de um nexo direto entre um ato da União e o sujeito de direito.

49.

Em conclusão, considero que a condição relativa à inexistência de medidas de execução é uma simples repetição da afetação direta ( 19 ).

50.

Esta interpretação parece‑me tanto mais pertinente em matéria de auxílios de Estado quando, segundo jurisprudência assente, a supressão de um auxílio ilegal é a consequência lógica da constatação da sua ilegalidade ( 20 ). O único fundamento de defesa suscetível de ser invocado por um Estado‑Membro contra uma ação por incumprimento intentada pela Comissão nos termos do artigo 108.o, n.o 2, TFUE é uma impossibilidade absoluta de executar corretamente a decisão em causa ( 21 ). Por conseguinte, as medidas de recuperação adotadas pelo Estado‑Membro são, de alguma forma, apenas os acessórios necessários da decisão controvertida.

51.

A interpretação proposta oferece ainda a vantagem de centralizar todo o contencioso relativo aos auxílios de Estado nos órgãos jurisdicionais da União Europeia. Tal centralização parece‑me duplamente benéfica. Por um lado, suprimindo a questão da afetação individual e autorizando deste modo os potenciais beneficiários de um auxílio a contestarem a decisão da Comissão diretamente perante o Tribunal de Justiça, aumenta a segurança jurídica. Com efeito, a referida interpretação afasta a incerteza associada à jurisprudência TWD Textilwerke Deggendorf, que exigia que se resolvesse previamente a questão da afetação individual sob pena de lhe ser oposta a inadmissibilidade de uma questão prejudicial posterior ( 22 ). Por outro lado, suprime a necessidade de intentar uma ação no tribunal nacional para chegar ao Tribunal de Justiça através de uma questão prejudicial. Por outras palavras, autoriza um processo mais direto e, portanto, mais eficaz, mais rápido e mais económico.

52.

Por último, questiono‑me, de modo mais geral, sobre a utilidade de se distinguir a condição da afetação direta da precisão relativa à inexistência de medidas de execução. Com efeito, como é possível imaginar que um particular possa ser diretamente afetado por um ato da União se este ato necessitar de uma verdadeira medida de execução, seja ela europeia ou nacional, quando, segundo jurisprudência assente, o ato da União deve produzir «efeitos diretos na situação jurídica do particular […] já que [a sua implementação] decorre apenas da regulamentação comunitária, sem aplicação de outras regras intermédias» ( 23 )?

53.

A parte da decisão controvertida objeto é uma decisão da Comissão que declara dois regimes de auxílios (um regime de auxílios existente e um regime de auxílios novo) compatíveis com o artigo 106.o, n.o 2, TFUE e o mercado comum.

54.

Na parte da decisão controvertida objeto de recurso, a Comissão examinou, num primeiro momento, a compatibilidade do auxílio E 2/2005 relativo ao sistema de financiamento das wocos, tal como alterado na sequência dos compromissos assumidos pelas autoridades neerlandesas.

55.

Cumpre, pois, determinar, por um lado, se este ato, dirigido pela Comissão ao Reino dos Países Baixos, é um ato regulamentar, e, por outro, se afeta diretamente, sem medida de execução, as recorrentes.

56.

Embora seja certo que a decisão controvertida foi adotada no termo de um procedimento não legislativo, a Comissão contesta o alcance geral do ato. Dado que foi dirigido exclusivamente ao Reino dos Países Baixos, não pode deixar de ter caráter individual.

57.

A questão do alcance de uma decisão dirigida a um Estado‑Membro foi recentemente examinada de forma aprofundada e pertinente, no processo Telefónica/Comissão, já referido, pela advogada‑geral J. Kokott ( 24 ).

58.

Partilho da sua ideia segundo a qual este tipo de decisão constitui um caso particular na medida em que os Estados‑Membros representam também um ordenamento jurídico e as decisões que lhes são dirigidas vinculam todos os seus órgãos. Deste modo, a advogada‑geral J. Kokott precisou que «as decisões dirigidas a um Estado‑Membro, embora tenham um único destinatário, podem configurar um ordenamento jurídico nacional e, deste modo, ter caráter geral» ( 25 ).

59.

De resto, o próprio Tribunal de Justiça já reconheceu, em certos casos, que este tipo de decisão tem alcance geral ( 26 ), especialmente em matéria de auxílios de Estado. Segundo jurisprudência constante, recordada pelo Tribunal Geral no despacho recorrido, uma decisão da Comissão que proíbe um regime de auxílios é, de facto, considerada, pelos potenciais beneficiários do regime de auxílios, como uma medida de alcance geral aplicável a situações determinadas objetivamente e que produz efeitos jurídicos relativamente a uma categoria de pessoas identificadas de modo geral e abstrato. Assim, a decisão da Comissão tem para os potenciais beneficiários do regime de auxílios a natureza de uma medida de «alcance geral» ( 27 ). Esta é precisamente a razão pela qual, em princípio, esses beneficiários não são considerados como individualmente afetados. No caso em apreço, considero que pode ser aplicado o mesmo raciocínio a uma decisão adotada pela Comissão com base no artigo 19.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999, pela qual regista os compromissos assumidos pelas autoridades nacionais e declara compatíveis com o mercado comum as modificações introduzidas num regime de auxílios existente.

60.

Na medida em que o regime de auxílios alterado está vocacionado para ser aplicado a situações determinadas objetivamente e tem efeitos jurídicos relativamente a uma categoria de pessoas identificadas de modo geral e abstrato, o mesmo acontece com a decisão da Comissão que o autoriza. Contrariamente à opinião expressa pela Comissão, não compreendo, a este respeito, a razão pela qual é necessário estabelecer uma distinção entre as decisões que autorizam um regime de auxílios e as que o proíbem.

61.

Por conseguinte, quer se siga a interpretação ampla ou restritiva do conceito de ato regulamentar, a decisão controvertida, enquanto ato de alcance geral adotado de acordo com um procedimento não legislativo, preenche a primeira condição fixada pelo artigo 263.o, quarto parágrafo, in fine, TFUE.

62.

Na sua resposta à questão escrita, a Comissão considera que são necessárias medidas de execução para que a decisão controvertida tenha efeito. A Comissão pensa não só no decreto ministerial e na lei referidos no n.o 41 dos fundamentos da decisão controvertida, mas refere igualmente um regulamento temporário de 3 de novembro de 2010 sobre os serviços de interesse económico geral prestados pelas sociedades de habitação certificadas (publicado no Nederlandse Staatscourant n.o 17515, de 8 de novembro de 2010).

63.

Não se pode negar a existência das medidas de execução. São inerentes ao procedimento relativo aos regimes de auxílios existentes, tal como previsto pelo Regulamento n.o 659/1999. Com efeito, o n.o 1 do seu artigo 19.o precisa expressamente que, quando o Estado‑Membro aceita as medidas propostas pela Comissão, ela informa‑o. Esta regista esse facto e «[p]or força dessa aceitação, o Estado‑Membro fica obrigado a aplicar as medidas adequadas».

64.

No entanto, como expus anteriormente, considero que a condição relativa à ausência de medidas de execução é apenas uma repetição da afetação direta e, para que esta não seja encontrada, a margem de manobra da autoridade que deve adotar a medida de execução não pode ser puramente formal.

65.

Ora, na medida em que se baseia no artigo 19.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999, a decisão controvertida não deixa nenhuma margem de apreciação ao Reino dos Países Baixos.

66.

Com efeito, resulta desta disposição que as alterações que tornam o sistema compatível com o direito da União foram provocadas e tornadas vinculativas pela Comissão.

67.

Segundo o artigo 19.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999, «[q]uando o Estado‑Membro em causa aceitar as medidas propostas e disso informar a Comissão, esta registará esse facto e informará o Estado‑Membro. Por força dessa aceitação, o Estado‑Membro fica obrigado a aplicar as medidas adequadas».

68.

O caráter vinculativo de uma decisão baseada no artigo 19.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999 foi aliás confirmado pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão de 18 de junho de 2002, Alemanha/Comissão (C-242/00, Colet., p. I-5603).

69.

No referido processo, o Tribunal de Justiça recordou que a Comissão, no exercício das competências de que dispõe por força dos artigos 87.° CE e 88.° CE [atuais artigos 107.° TFUE e 108.° TFUE], podia adotar orientações destinadas a indicar a forma como pretende exercer, ao abrigo dos mesmos artigos, o seu poder de apreciação relativamente a novos auxílios ou a regimes de auxílios existentes. Uma vez que se baseavam no disposto no artigo 88.o, n.o 1, CE [atual artigo 108.o, n.o 1, TFUE], essas orientações representavam um elemento da cooperação regular e periódica no âmbito da qual a Comissão procedia, com os Estados‑Membros, ao exame permanente dos regimes de auxílios existentes e lhes propunha medidas adequadas exigidas pelo desenvolvimento progressivo ou pelo funcionamento do mercado comum. O Tribunal de Justiça acrescentou ainda que «[q]uando estas propostas de medidas adequadas são aceites por um Estado‑Membro, têm efeito vinculativo relativamente a esse mesmo Estado‑Membro […]» ( 28 ) e declarou que «o legislador comunitário [tinha adotado] os princípios emanados da jurisprudência […], introduzindo no Regulamento […] n.o 659/1999 […] o artigo 19.o, n.o 1» ( 29 ).

70.

Por força desta disposição, as modificações que tornam o sistema compatível com o direito da União só são tornadas vinculativas através da sua aceitação pela Comissão. Aliás, esta referiu expressamente, no n.o 74 dos fundamentos da decisão controvertida, que «aceit[ava] os compromissos assumidos pelas autoridades neerlandesas» e que «[e]m conformidade com o artigo 19.o, n.o 1, do Regulamento [n.o 659/1999], regist[ava] os compromissos assumidos através da presente decisão, tornando assim a execução das adequadas medidas vinculativas». A afirmação é reproduzida na parte dispositiva da decisão (no n.o 108).

71.

A Comissão evocou igualmente a ideia segundo a qual o Reino dos Países Baixos mantinha uma margem de apreciação após a adoção da decisão controvertida, na medida em que continuava a poder renunciar definitivamente ao regime de auxílios em causa. Não creio nisso pois, tendo em conta o facto de que o Reino dos Países Baixos propôs à Comissão as modificações que foram tornadas obrigatórias pela decisão controvertida, a possibilidade de decidir não manter o regime de auxílios era puramente teórica. Pelo contrário, a vontade das autoridades neerlandesas de aplicar a decisão não suscitava qualquer dúvida ( 30 ).

72.

Além disso, contrariamente ao que afirma a Comissão, as recorrentes indicam, na sua resposta às questões escritas, que não existe nenhuma medida que pudessem contestar perante um órgão jurisdicional nacional. A afirmação foi repetida de forma categórica na audiência, a saber, que, perante um ato de caráter geral de natureza vinculativa, como o artigo 4.o do regulamento temporário de 3 de novembro de 2010 sobre os serviços de interesse económico geral prestados pelas sociedades de habitação certificadas, a ordem jurídica nacional não oferece ao particular nenhuma via de recurso.

73.

Além disso, a obrigação de afetar 90% do parque habitacional a pessoas cujos rendimentos não excedam um determinado montante, que é reproduzida no artigo 4.o do regulamento nacional supramencionado, não impõe nenhuma outra condição. Em contrapartida, a simples violação desta regra é suscetível de provocar uma reação da autoridade, como, por exemplo, a recusa de concessão do auxílio em causa. A este respeito, permito‑me não subscrever a exigência da Comissão segundo a qual era necessário estar perante um risco de ação penal para recair no âmbito da jurisprudência Unibet, já referida. Independentemente da sanção imposta, este esquema não preenche, em nenhum caso, a exigência de proteção jurisdicional efetiva.

74.

Nestas circunstâncias recusar o direito de interpor um recurso de anulação da decisão controvertida pode implicar, para os recorrentes, uma inexistência de proteção jurisdicional.

75.

Por conseguinte, considero que a decisão controvertida afeta diretamente as recorrentes e não inclui medidas de execução na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, in fine, TFUE, porquanto produz diretamente efeitos sobre a situação jurídica das recorrentes e não deixa nenhum poder de apreciação ao destinatário incumbido da sua execução, a saber, o Reino dos Países Baixos.

76.

As condições fixadas pelo referido quarto parágrafo, in fine, estão, pois, preenchidas e, portanto, o Tribunal Geral deveria ter admitido o recurso das recorrentes em aplicação desta disposição. Ao declará‑lo inadmissível cometeu, em minha opinião, um erro de direito.

77.

Se o Tribunal de Justiça considerar que as condições do artigo 263.o, quarto parágrafo, in fine, TFUE não estavam reunidas, haverá então que analisar os dois primeiros fundamentos invocados pelas recorrentes contra a decisão controvertida, na parte em que esta diz respeito ao auxílio E 2/2005.

78.

Os dois fundamentos têm por objeto a aplicação ao presente caso, pelo Tribunal Geral, da condição de ser «individualmente afetado» pela decisão controvertida. Vou analisá‑los conjuntamente.

79.

A condição da afetação individual no âmbito de um recurso de anulação é, sem dúvida, um dos conceitos mais difíceis de estabelecer. Desde o acórdão Plaumann/Comissão, uma jurisprudência constante repete que «os sujeitos que não sejam os destinatários de uma decisão só podem alegar que ela lhes diz individualmente respeito se esta os prejudicar por determinadas qualidades que lhes são específicas ou por uma situação de facto que os caracterize relativamente a qualquer outra pessoa, individualizando‑os, por isso, de forma idêntica à do destinatário dessa decisão» ( 31 ).

80.

O alcance do princípio foi, contudo, atenuado. Assim, o facto de uma disposição ter, pela sua natureza e pelo seu alcance, caráter geral, uma vez que se aplica à generalidade dos operadores económicos interessados, não exclui, porém, a possibilidade de afetar individualmente alguns deles. É o que acontece «quando uma decisão afeta um grupo de pessoas que estavam identificadas ou eram identificáveis no momento em que esse ato foi adotado, em função de critérios próprios aos membros do grupo […] [Com efeito], o referido ato pode dizer individualmente respeito a essas pessoas, na medida em que fazem parte de um círculo restrito de operadores económicos» ( 32 ). Para o Tribunal de Justiça, «pode ser esse o caso, nomeadamente, quando a decisão modifica os direitos adquiridos pelo particular antes da sua adoção» ( 33 ).

81.

Inversamente, não é esse o caso «quando seja pacífico que [a aplicação de uma medida a sujeitos de direito cujo número ou identidade podem ser determinados com maior ou menor precisão] se efetua em virtude de uma situação objetiva de direito ou de facto definida pelo ato em causa» ( 34 ).

82.

Resulta pois desta jurisprudência que a individualização, na aceção do artigo 263.o TFUE, depende do aspeto personalizável ou, pelo contrário, objetivo do critério que permite determinar os membros do grupo.

83.

No despacho recorrido, o Tribunal Geral considerou que as recorrentes não eram individualmente afetadas porque a qualidade de wocos era atribuída em função de critérios objetivos que podiam ser preenchidos por um número indeterminado de operadores, enquanto potenciais beneficiários do auxílio E 2/2005 referido na decisão controvertida.

84.

O Tribunal Geral tem razão ao salientar, no n.o 29 do despacho recorrido, que «a atribuição da qualidade de wocos corresponde a critérios objetivos. Com efeito, […] a qualidade de wocos é atribuída por um sistema de certificação previsto pelo artigo 70.o, n.o 1, da lei sobre a habitação de 1901 (Woningwet). Esta certificação é concedida por decreto real às instituições que preenchem certos requisitos objetivos: ter a forma jurídica de uma associação ou de uma fundação, não ter fim lucrativo, ter por único objeto uma atividade no domínio da habitação social e utilizar o seu património no interesse da habitação social. As wocos constituem, portanto, uma categoria de pessoas identificadas de forma geral e abstrata».

85.

Nestas circunstâncias, o Tribunal Geral considerou acertadamente que as recorrentes eram afetadas pela decisão controvertida, na parte em que esta diz respeito ao auxílio E 2/2005, do mesmo modo que qualquer outro operador económico que se encontre, atual ou potencialmente, numa situação idêntica.

86.

Consequentemente, considero que o primeiro fundamento invocado pelas recorrentes é improcedente.

87.

Em contrapartida, sou mais circunspecto perante a apreciação do Tribunal Geral relativamente à (in)existência de um círculo fechado de instituições cujo número é identificado ou identificável. Estas considerações são objeto do segundo fundamento.

88.

Segundo o Tribunal Geral, a jurisprudência invocada pelas recorrentes não podia ser aplicada ao caso em apreço na medida em que, nos acórdãos, já referidos, Bélgica e Forum 187/Comissão e Piraiki‑Patraiki e o./Comissão as recorrentes pertenciam a um grupo que deixava de poder ser aumentado após a adoção das decisões em causa.

89.

Como recordei anteriormente ( 35 ), o Tribunal de Justiça considerou que um grupo de pessoas podia ser individualmente afetado por um ato quando estas «estavam identificadas ou eram identificáveis no momento em que esse ato foi adotado, em função de critérios próprios aos membros do grupo […]» ( 36 ).

90.

Esta foi a jurisprudência aplicada nos acórdãos, já referidos, Piraiki‑Patraiki e o./Comissão e Bélgica e Forum 187/Comissão ( 37 ). Neste último processo, o Tribunal de Justiça considerou que a Forum 187 tinha legitimidade para agir porque representava centros de coordenação individualmente afetados pelo ato impugnado. O ato em causa era uma decisão da Comissão que qualificava um regime fiscal belga de auxílio de Estado existente incompatível com o direito da União. Segundo o Tribunal de Justiça, esse ato tinha tido por efeito limitar a duração da acreditação dos centros de coordenação que tinha sido renovado ao longo dos anos de 2001 e 2002. Esses trinta centros eram perfeitamente identificáveis no momento em que a decisão tinha sido adotada. Além disso, a decisão controvertida não tinha previsto medidas transitórias a favor dos centros de coordenação cuja acreditação terminava concomitantemente à notificação dessa decisão e daqueles cujo pedido de acreditação estava pendente nesta data. Para o Tribunal de Justiça, estes outros oito centros faziam parte de um círculo restrito especialmente afetado pela decisão controvertida, uma vez que já não podiam obter a renovação da acreditação ( 38 ).

91.

Como no presente processo, tratava‑se de uma decisão da Comissão relativa a um auxílio de Estado existente. É certo que a referida decisão impunha uma modificação do regime para o futuro sem ordenar qualquer restituição, enquanto a decisão controvertida considera o regime, tal como alterado, conforme com o direito da União. No entanto, esta diferença factual não me parece determinante na apreciação da admissibilidade do recurso.

92.

Com efeito, para declarar admissível o recurso interposto pela Forum 187, o Tribunal de Justiça tomou em consideração os centros de coordenação cuja acreditação tinha sido renovada em 2001 ou em 2002, por um lado, e aqueles cujo pedido estava pendente no momento em que a decisão tenha sido notificada, por outro.

93.

Embora sejam objetivos, estes critérios foram considerados pelo Tribunal de Justiça como personalizáveis, isto é, segundo a expressão do Tribunal de Justiça, «próprios aos membros do grupo» em causa. Em quaisquer circunstâncias, os referidos critérios não são, no essencial, diferentes dos relativos às recorrentes no presente processo. Com efeito, no momento da adoção da decisão controvertida, 410 wocos tinham sido designados por decreto real. A decisão controvertida, pela qual a Comissão aprova as propostas de alteração apresentadas pelo Reino dos Países Baixos, implica necessariamente que as wocos em causa, e apenas elas, deixarão de beneficiar das vantagens obtidas no anterior regime e que estavam prestes a terminar (como o desaparecimento da garantia dos empréstimos). Portanto, não me parece que o facto de outras wocos poderem ser certificadas após a adoção da decisão controvertida tenha incidência significativa. Como se recordou anteriormente, o Tribunal de Justiça já aceitou qualificar como pertencente a um círculo restrito um operador económico afetado por uma «decisão [que] modifica os direitos adquiridos pelo particular antes da sua adoção» ( 39 ).

94.

Consequentemente, considero o segundo fundamento procedente, uma vez que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que as recorrentes não faziam parte de um círculo fechado de instituições identificáveis aquando da adoção da decisão controvertida. Pelo contrário, as recorrentes eram direta ( 40 ) e individualmente afetadas pela decisão controvertida.

95.

Tendo em conta estas considerações, proponho ao Tribunal de Justiça que declare o recurso das recorrentes admissível e, portanto, que anule o despacho recorrido. Proponho ainda ao Tribunal de Justiça que remeta o processo ao Tribunal Geral para que este se pronuncie quanto à procedência do recurso, e que reserve a decisão final quanto às despesas.

96.

O interesse em agir corresponde ao interesse em obter a anulação do ato adotado. Esta anulação deve ser suscetível, em si mesma, de ter consequências jurídicas para o recorrente ( 41 ), isto é, mais precisamente, de lhe poder conferir um benefício ( 42 ).

97.

No despacho recorrido, o Tribunal Geral não examinou esta condição. No entanto, o interesse em agir é uma condição essencial e primeira de qualquer ação judicial ( 43 ). A sua falta constitui uma exceção perentória que pode ser invocada oficiosamente pelo Tribunal de Justiça ( 44 ). Consequentemente, na hipótese de o Tribunal de Justiça partilhar das minhas conclusões sobre as outras causas possíveis de inadmissibilidade, considero necessário examinar a questão. As partes foram, aliás, convidadas a expressar o seu ponto de vista na audiência que teve lugar em 17 de abril de 2013.

98.

Na decisão controvertida, a Comissão considerou que o sistema neerlandês de financiamento da habitação social era um auxílio de Estado existente, mesmo na sua versão modificada. Depois de examinar o alcance das alterações efetuadas pelo Governo neerlandês, a Comissão concluiu que «os auxílios pagos a título das atividades de habitação social, isto é, associados à construção e ao arrendamento de habitações destinadas a particulares, incluindo a construção e manutenção de infraestruturas de apoio, [eram] compatíveis com o artigo 106.o, n.o 2, TFUE» ( 45 ).

99.

Segundo a carta enviada em 3 de dezembro de 2009 pelo Reino dos Países Baixos à Comissão, as novas regras deviam ser introduzidas por um decreto ministerial e uma nova lei sobre a habitação, que entravam em vigor, respetivamente, em 1 de janeiro de 2010 e em 1 de janeiro de 2011. Além disso, as novas regras só eram aplicáveis a atividades futuras.

100.

Um primeiro exame do processo pode deixar pensar que uma anulação da decisão controvertida não conferiria nenhum benefício às recorrentes na medida em que não pode ter por efeito a revogação dos novos textos de leis e de decretos adotados pelas autoridades neerlandesas.

101.

Como se viu anteriormente, resulta contudo do artigo 19.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999 que as alterações que tornam o sistema compatível com o direito da União foram provocadas e tornadas vinculativas pela Comissão. A este propósito, permito‑me remeter para os desenvolvimentos consagrados a esta questão no exame da inexistência de medidas de execução na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, in fine, TFUE ( 46 ) e recordo que a Comissão indicou expressamente, no n.o 74 da fundamentação da decisão controvertida, que «[p]or conseguinte, a Comissão aceita os compromissos assumidos pelas autoridades neerlandesas» e que «[e]m conformidade com o artigo 19.o do Regulamento [n.o 659/1999], a Comissão regista os compromissos através da presente decisão, tornando assim vinculativa a execução das medidas adequadas».

102.

Considero, pois, que, no âmbito do exame limitado do interesse em agir, as recorrentes podem alegar que obtêm um benefício com a anulação da decisão controvertida. Com efeito, penso «que a constatação [do] benefício [subsequente à anulação do ato impugnado] não deve estar sujeita a exigências excessivas […] quando as condições estritas da segunda ou da terceira hipóteses do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE já estão preenchidas» ( 47 ). No presente caso, se a decisão controvertida fosse anulada, o Reino dos Países Baixos poderia encontrar uma autonomia na adoção das medidas a tomar para tornar o sistema compatível com o direito da União. Deste modo, a anulação da decisão controvertida seria vantajosa para as recorrentes. Nestas condições, as recorrentes têm interesse em agir e em requerer a anulação da decisão controvertida, na parte em que esta diz respeito ao auxílio E 2/2005.

103.

Antes de qualquer outra questão, considero que as recorrentes têm interesse em interpor recurso de anulação.

104.

Seguidamente, considero que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao não examinar a aplicabilidade do artigo 263.o, quarto parágrafo, in fine, TFUE ao caso em apreço. Portanto, proponho ao Tribunal de Justiça que declare o presente recurso admissível.

105.

A este propósito, resulta do artigo 61.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia que, quando o recurso for julgado procedente, o Tribunal de Justiça pode decidir definitivamente o litígio, se estiver em condições de ser julgado, ou remeter o processo ao Tribunal Geral, para julgamento.

106.

No presente caso, considero que o Tribunal de Justiça dispõe dos elementos necessários para se pronunciar, de forma definitiva, sobre a questão da admissibilidade.

107.

A este respeito, saliente‑se que as condições fixadas para a interposição de um recurso de anulação com este fundamento, a saber, estar em presença de um ato regulamentar que diga diretamente respeito aos recorrentes e não necessite de medidas de execução, estão reunidas.

108.

Se o Tribunal de Justiça não partilhar da minha opinião, penso ainda que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito na apreciação da condição relativa à afetação individual. Considero que esta condição está preenchida quanto às recorrentes. Por conseguinte, o recurso das recorrentes devia ter sido declarado admissível pelo Tribunal Geral e deveria ser dado provimento ao presente recurso, uma vez que o segundo fundamento é procedente.

109.

Em contrapartida, considero que o Tribunal de Justiça não tem condições para se pronunciar definitivamente, quanto à procedência do recurso interposto pelas recorrentes perante o Tribunal Geral, na medida em que as apreciações feitas por este último incidiram exclusivamente sobre a admissibilidade do recurso, sem iniciar o debate quanto ao mérito.

110.

O processo deverá, pois, ser remetido ao Tribunal Geral para que este se pronuncie sobre o pedido das recorrentes destinado à anulação da decisão controvertida na parte em que esta diz respeito o auxílio E 2/2005.

111.

Sendo o processo remetido ao Tribunal Geral, cumpre reservar para final a decisão quanto às despesas relativas ao presente recurso.

112.

Face ao exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que decida: