1. 

No âmbito do processo que lhe foi submetido, o Elegktiko Synedrio (Tribunal de Contas) (Grécia) procura obter resposta a quatro questões relativas à compatibilidade com o direito da União Europeia de normas nacionais nos termos das quais, quando os trabalhadores do setor público têm direito a licenças sindicais, tais licenças são ou não remuneradas consoante a classificação da relação de trabalho, em especial consoante essa relação é sem termo ou a termo, respetivamente.

2. 

No seu despacho de reenvio, o Elegktiko Synedrio procura igualmente demonstrar que, no âmbito desse processo, constitui um «órgão jurisdicional de um dos Estados-Membros» na aceção do artigo 267.o TFUE conforme interpretado pelo Tribunal de Justiça. Por conseguinte, importa verificar esta questão.

3. 

Assim, passarei a dividir as minhas conclusões em duas partes: em primeiro lugar, a competência do Elegktiko Synedrio para submeter um pedido de decisão prejudicial ao abrigo do artigo 267.o TFUE; em segundo lugar, as questões prejudiciais submetidas.

4. 

K. Antonopoulos (cuja remuneração da licença está em causa), o Governo grego e a Comissão apresentaram observações escritas. Na audiência de 14 de junho de 2012, essas mesmas partes apresentaram observações orais, tendo-lhes sido solicitado que se concentrassem sobre a competência do Elegktiko Synedrio para submeter um pedido prejudicial.

5.

Segundo o primeiro parágrafo do artigo 267.o TFUE, o Tribunal de Justiça é competente para decidir a título prejudicial sobre a interpretação do direito da União Europeia. O segundo parágrafo do mesmo artigo dispõe: «Sempre que uma questão desta natureza seja suscitada perante qualquer órgão jurisdicional de um dos Estados-Membros, esse órgão pode, se considerar que uma decisão sobre essa questão é necessária ao julgamento da causa, pedir ao Tribunal que sobre ela se pronuncie».

6.

O Elegktiko Synedrio foi constituído, pouco depois de a Grécia ter ganho a independência relativamente ao Império Otomano, por Decreto de 27 de setembro de 1833, como um órgão que combina funções administrativas e jurisdicionais com base no modelo do Tribunal de Contas francês (Tribunal de Contas).

7.

A terceira parte, secção I, da Constituição grega de 1975, conforme revista, diz respeito à estrutura do Estado. Nesta secção, o artigo 26.o trata da separação dos poderes legislativo, executivo e judicial. A secção V (artigos 87.° a 100.°-A) diz respeito ao poder judicial.

8.

O artigo 87.o dispõe, designadamente, que a justiça deve ser administrada por tribunais compostos por juízes de carreira, que gozam de independência funcional e pessoal e que, no exercício das suas funções, os mesmos estão sujeitos unicamente à Constituição e às leis.

9.

O artigo 93.o da Constituição grega dispõe, designadamente:

«2.   As audiências de todos os tribunais são públicas, salvo quando o tribunal decidir que a publicidade é contrária à moral pública ou que razões especiais exigem a salvaguarda da vida privada ou familiar dos litigantes.

3.   Todas as decisões dos tribunais devem ser fundamentadas de forma específica e completa e proferidas em audiência pública. […]»

10.

O artigo 98.o da Constituição dispõe:

«1.   O Elegktiko Synedrio tem competência para, designadamente:

2.   As atribuições do Elegktiko Synedrio são reguladas e exercidas nos termos da lei.

O disposto no artigo 93.o, n.os 2 e 3, não é aplicável aos casos previstos nas alíneas a) a d) do número anterior.

3.   As decisões do Elegktiko Synedrio nos casos previstos no n.o 1 não estão sujeitas à fiscalização do Simvoulio tis Epikratias [Conselho de Estado].»

11.

O estatuto do Elegktiko Synedrio encontra-se codificado no Decreto Presidencial 774/1980 (a seguir «decreto presidencial»).

12.

Nos termos do artigo 3.o do referido decreto, o Elegktiko Synedrio é composto por um presidente, vários vice-presidentes e vários juízes, repartidos em duas categorias ( 2 ).

13.

O artigo 4.o prevê que, no exercício das suas funções, o Elegktiko Synedrio é assistido por funcionários de justiça. Na sua página web  ( 3 ), está indicado o seguinte: «Existem gabinetes de auditoria de contas presididos por comissários do Tribunal (ou seja, funcionários judiciais com diploma universitário, com mais de quinze anos de experiência e a categoria de chefe de divisão) nos ministérios, prefeituras e municípios maiores e têm competência para efetuar auditorias a priori e auditorias a posteriori. […]»

14.

O artigo 7.o diz respeito à composição das formações judiciais do Elegktiko Synedrio. Segundo o artigo 7.o, n.o 1, o referido órgão pode reunir-se em sessão plenária, em secções ou em «klimakia» (que, segundo parece, são formações sui generis com funções jurisdicionais e administrativas). De acordo com o artigo 7.o, n.o 3, cada secção é presidida por um vice-presidente (ou pelo presidente), e composta por quatro juízes: dois da primeira categoria («symvouloi») e dois da segunda categoria («paredroi»); estes últimos apenas são consultados e não têm poder de deliberação no que respeita à decisão final.

15.

O artigo 17.o do decreto presidencial diz respeito à competência do Elegktiko Synedrio para controlar se as despesas públicas estão corretamente autorizadas e se são conformes com todas as disposições legais pertinentes (artigo 17.o, n.o 1). No desempenho desta função, pode examinar qualquer questão incidental que se apresente, sem prejuízo das disposições relativas ao caso julgado (artigo 17.o, n.o 3), mas não tem competência para fiscalizar o caráter adequado dos atos administrativos (artigo 17.o, n.o 5).

16.

O artigo 19.o, n.o 1, do decreto presidencial dispõe que a auditoria a priori das ordens de pagamento das despesas dos ministérios é efetuada, consoante o caso, por juízes da segunda categoria ou por comissários do Elegktiko Synedrio, com assento na direção do ministério em questão.

17.

De acordo com o artigo 21.o, n.o 1, do decreto presidencial, o juiz da segunda categoria ou o comissário competente deve recusar a autorização de qualquer despesa que não cumpra os requisitos do artigo 17.o, n.o 1. Se a despesa lhe for de novo submetida e considerar que a mesma continua a não cumprir os referidos requisitos, deve submeter a questão à secção competente do Elegktiko Synedrio, a qual adotará uma decisão final.

18.

O despacho de reenvio indica que, nos termos do artigo 141.o do decreto presidencial 1225/1981 (e sem prejuízo do artigo 98.o, n.o 2, segundo parágrafo, da Constituição), essa decisão deve ser fundamentada. Contudo, foi assinalado na audiência que nenhuma norma impõe que o processo seja público e que a tramitação processual não implica qualquer troca de articulados.

19.

O despacho de reenvio explica igualmente que, em casos como o do processo principal, a tramitação processual no Elegktiko Synedrio envolve não só o comissário e a autoridade cuja despesa não foi autorizada — entre os quais a decisão é vinculativa — mas também o terceiro que reivindica o benefício dessa despesa. Os interesses deste terceiro são representados pela autoridade em causa mas, em caso de decisão desfavorável da secção, o mesmo pode, com base em determinados fundamentos, requerer à mesma secção que anule a sua decisão. Exceto nestas circunstâncias limitadas, essa decisão é definitiva e irrecorrível.

20.

Contudo, na audiência, o advogado de K. Antonopoulos e o agente do Governo grego concordaram em que esse terceiro não é, efetivamente, parte no processo no Elegktiko Synedrio, já que o referido processo tem apenas por objeto uma divergência de posições entre o comissário e a autoridade que pretende efetuar a despesa a propósito da legalidade da despesa e do procedimento seguido.

21.

O Elegktiko Synedrio explica ainda — o que foi admitido na audiência — que a sua decisão não tem força de caso julgado no caso de um processo instaurado nos tribunais administrativos por um particular para requerer a uma autoridade administrativa o pagamento de uma quantia não autorizada. Em tais casos, o artigo 17.o da Lei 2145/1993 exige que o particular junte a decisão pertinente da secção em causa (ou uma certidão de que a decisão que rejeitou a autorização não foi objeto de impugnação ou que essa impugnação está pendente numa secção), e que a referida decisão seja tomada em consideração pelo tribunal que vier a conhecer do litígio, antes de adotar a sua própria decisão.

22.

O processo submetido ao Elegktiko Synedrio tem por objeto uma ordem de pagamento emitida pelo serviço de auditoria do Ministério da Cultura e do Turismo grego (a seguir «ministério») relativa ao pagamento a K. Antonopoulos de uma quantia correspondente à remuneração de uma licença sindical. É facto assente que esse processo recai no âmbito da competência prevista no artigo 98.o1, alínea a), da Constituição grega e no artigo 17.o do decreto presidencial. Contudo, o Elegktiko Synedrio declara no seu despacho de reenvio que, de acordo com o direito nacional, só a competência estatuída no artigo 98.o, n.o 1, alíneas f) e g), da Constituição é considerada estritamente jurisdicional ( 4 ).

23.

A ordem de pagamento em questão foi submetida ao comissário do Elegktiko Synedrio responsável pelo ministério (a seguir «comissário»), para efeitos de uma auditoria a priori. O comissário não concedeu a autorização pelo facto de que, nos termos do direito nacional, o estatuto laboral de K. Antonopoulos, enquanto trabalhador a termo do setor público que não ocupa um lugar permanente, não lhe dava direito a uma licença sindical remunerada ( 5 ).

24.

Uma vez que a ordem dizia respeito a um pagamento que já tinha recusado autorizar, o comissário remeteu o processo à primeira secção do Elegktiko Synedrio, nos termos do artigo 21.o, n.o 1, do decreto presidencial.

25.

A referida secção considera necessária uma interpretação do direito da União Europeia para decidir se a posição do comissário, e o direito nacional em que se baseia, são conformes às normas da União Europeia sobre a igualdade de tratamento, em especial entre trabalhadores contratados a termo e trabalhadores contratados sem termo.

26.

Segundo jurisprudência assente, para apreciar se o organismo de reenvio tem a natureza de órgão jurisdicional na aceção do artigo 267.o TFUE, questão exclusivamente de direito da União, o Tribunal de Justiça leva em conta um conjunto de elementos, como a origem jurídica do organismo, a sua permanência, o caráter vinculativo das suas decisões, a natureza contraditória do processo, a aplicação pelo organismo das normas jurídicas e a sua independência. Além disso, os órgãos jurisdicionais nacionais só podem recorrer ao Tribunal de Justiça se perante eles se encontrar pendente um litígio e se forem chamados a pronunciar-se no âmbito de um processo que deva conduzir a uma decisão de caráter jurisdicional ( 6 ).

27.

Assim, a possibilidade de um organismo recorrer ao Tribunal de Justiça é determinada segundo critérios tanto estruturais como funcionais. Um organismo pode ser um «órgão jurisdicional» quando exerce funções jurisdicionais, mas não quando exerce funções de natureza administrativa. Por conseguinte, é necessário determinar a natureza específica das funções exercidas pelo organismo no enquadramento normativo concreto no qual efetua um reenvio prejudicial. Para esse efeito, é irrelevante o facto de, quando composto de forma diferente ou quando exerce outras funções, o organismo em causa ter de ser qualificado de órgão jurisdicional na aceção do artigo 267.o TFUE. Assim, o Tribunal de Justiça declarou que o Corte dei Conti italiano (Tribunal de Contas) não exerce funções jurisdicionais quando efetua uma revisão a posteriori das despesas das agências do Estado — função administrativa que consiste em avaliar e verificar os resultados da atividade administrativa ( 7 ).

28.

É a segunda vez que o Elegktiko Synedrio apresenta um pedido de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça. Na primeira vez ( 8 ), a sua competência para o efeito não foi questionada. No processo principal desse caso, o Elegktiko Synedrio tinha de resolver um litígio relativo à concessão de uma pensão a uma pessoa considerada, para o efeito, como funcionário. Assim, a competência do Elegktiko Synedrio estava abrangida pelo artigo 98.o, n.o 1, alínea f), da Constituição grega, relativo à resolução dos litígios, enquanto, no presente caso, a sua competência está abrangida pelo artigo 98.o, n.o 1, alínea a), da Constituição e diz respeito à auditoria das despesas do Estado. Segundo consta, a primeira competência é considerada como estritamente jurisdicional de acordo com o direito nacional, enquanto a última não o é ( 9 ).

29.

Por conseguinte, as dúvidas que se podem suscitar relativamente à competência do Elegktiko Synedrio para apresentar um pedido de decisão prejudicial no presente caso não dizem respeito à sua natureza intrínseca. Acima de tudo, trata-se indiscutivelmente de um organismo permanente estabelecido por lei, composto por juízes cuja independência não é questionada, cuja competência é (em casos como o presente) vinculativa e que aplica normas jurídicas, incluindo (em casos como o presente) normas de direito da União Europeia. Tais dúvidas referem-se mais a aspetos da sua função no processo principal. Em especial, importa verificar se o Elegktiko Synedrio foi chamado, num âmbito jurisdicional, a resolver de forma independente um litígio entre partes ou, num âmbito administrativo, a reapreciar a decisão adotada por um membro do seu próprio pessoal, e se a sua decisão virá a ter o mesmo estatuto e os mesmos efeitos que uma decisão de um órgão jurisdicional comum.

30.

Antes de considerar estas questões, pode ser útil refletir sumariamente sobre a história da jurisprudência do Tribunal de Justiça nesta matéria. A qualificação de um organismo de reenvio como órgão jurisdicional de um dos Estados-Membros não era uma questão frequentemente suscitada nos primeiros anos de existência do Tribunal de Justiça ( 10 ) mas, aproximadamente nas últimas três décadas, foram proferidas algumas 50 decisões em processos que suscitam dúvidas a este respeito ( 11 ).

31.

Os mais elucidativos são os onze processos em que o Tribunal de Justiça adotou uma posição oposta à do seu advogado-geral. Esses processos repartem-se de forma razoavelmente equilibrada entre aqueles em que o advogado-geral assumiu a posição de que o organismo de reenvio não devia ser considerado um órgão jurisdicional de um dos Estados-Membros, mas nos quais o Tribunal de Justiça decidiu que devia sê-lo (seis casos ( 12 )), e aqueles em que ocorreu o contrário (cinco casos ( 13 )). O que chama a atenção é que, no primeiro grupo de casos, três advogados-gerais, todos provenientes de um contexto de direito civil românico ( 14 ), defenderam, no essencial, a posição segundo a qual só os órgãos jurisdicionais stricto sensu têm competência para apresentar pedidos prejudicais, enquanto no segundo grupo quatro advogados-gerais de um contexto de direito não românico, fundamentalmente da common law ( 15 ), sustentaram, no essencial, que, no interesse da economia processual e da aplicação uniforme do direito da União Europeia, o Tribunal de Justiça deve, em princípio, responder às questões pertinentes dos organismos que apresentem características de um órgão jurisdicional e que tenham de aplicar o direito para resolver um litígio real.

32.

Pode pensar-se que, ao rejeitar aquelas teses, o Tribunal de Justiça seguiu uma linha de conduta judiciosa entre o formalismo mediterrâneo e a falta de formalismo anglo-escandinavo — embora, conforme o advogado-geral D. Ruiz-Jarabo Colomer sugeriu no processo De Coster ( 16 ), se trate apenas, muito simplesmente, de uma abordagem global casuística, em vez de científica. Creio que seria conveniente o Tribunal de Justiça indicar, no presente processo, ou oportunamente num futuro não muito distante, tendo em conta a já considerável jurisprudência que acumulou, se adere a alguma das posições propostas pelos seus advogados-gerais nos casos acima mencionados, se segue algum princípio orientador diferente de ambas as posições ou se simplesmente cada caso deve ser examinado de novo, segundo as suas características próprias.

33.

Não tenciono aqui relembrar a evolução integral da jurisprudência do Tribunal de Justiça; isso foi feito algumas vezes nas conclusões relativas a processos já resolvidos, designadamente os referidos nas notas 12 e 13. Apenas gostaria de destacar três aspetos que, do meu ponto de vista, o Tribunal de Justiça deveria tomar em consideração.

34.

Em primeiro lugar, ainda que a decisão sobre se um organismo é um «órgão jurisdicional de um dos Estados-Membros» pertença exclusivamente ao direito da União Europeia (e ao Tribunal de Justiça), só pode ser adotada com base nas normas que regem o organismo em causa e o processo pendente nesse organismo. Trata-se de questões de direito nacional. Por conseguinte, o Tribunal de Justiça deve basear a sua decisão nas normas que regem o funcionamento do organismo em causa, mesmo que não seja competente para interpretar tais normas. Embora seja pouco provável que o Tribunal de Justiça se engane ou cometa um erro nesta matéria, essa possibilidade não pode ser afastada. Assim, se o Tribunal de Justiça erra, por pouco que seja, deve procurar fazê-lo correndo um risco menor, em vez de um risco maior. O risco menor consiste em responder a um organismo cuja competência para apresentar um pedido prejudicial não está claramente demonstrada, enquanto o risco maior consiste em deixar por resolver uma questão de direito da União Europeia, dando lugar a possíveis disparidades na sua aplicação a nível nacional.

35.

Em segundo lugar, citei cinco casos nos quais o advogado-geral considerou que o reenvio era admissível, mas em que o Tribunal de Justiça decidiu o contrário. Na sequência de três desses casos, as questões às quais o Tribunal de Justiça não tinha respondido foram-lhe de novo submetidas em processos diferentes mas análogos e o Tribunal de Justiça teve de lhes responder. Nestes três casos, foram necessárias novas conclusões (duas das quais apresentadas por advogados-gerais diferentes), pelo que as questões de fundo foram analisadas duas vezes por um advogado-geral e o Tribunal de Justiça respondeu-lhes aproximadamente dois ou três anos após o seu primeiro acórdão ( 17 ). Estas circunstâncias não vêm em abono da maior economia processual.

36.

Em terceiro lugar, recordo as palavras do advogado-geral Ruiz-Jarabo Colomer nas suas conclusões no processo Österreichischer Rundfunk ( 18 ): «[…] a conveniência de […] admitir a participação de órgãos não jurisdicionais quando as suas decisões são insuscetíveis de ulterior controlo por um tribunal, constituindo a última palavra do ordenamento nacional, o que lhes concede o acesso à via prejudicial, para evitar o perigo de deixar setores do direito [da União Europeia] à margem da intervenção uniformizadora do Tribunal de Justiça».

37.

À luz destas considerações, tendo em conta a jurisprudência do Tribunal de Justiça nesta matéria, creio que é preferível uma posição liberal nos casos em que a aplicação dos critérios desenvolvidos pelo Tribunal de Justiça ( 19 ) ainda deixa margem de dúvida.

38.

Voltando ao caso vertente, quatro fatores podem conduzir o Tribunal de Justiça a considerar que o Elegktiko Sinedrio não tem competência para apresentar um pedido de decisão prejudicial no presente processo. Em primeiro lugar, este processo não é considerado estritamente jurisdicional de acordo com o direito nacional. Em segundo lugar, a revisão a priori das despesas do Estado efetuada pelo Elegktiko Synedrio pode ser comparada à revisão a posteriori que foi considerada pelo Tribunal de Justiça como tendo caráter administrativo e não jurisdicional, nos processos ANAS e RAI ( 20 ). Em terceiro lugar, uma das partes no processo principal — o comissário — é funcionário do próprio Elegktiko Synedrio. Em quarto lugar, ainda que a decisão a adotar pela secção em causa seja definitiva no que se refere à autorização a priori da despesa em causa e não esteja sujeita à fiscalização de uma instância superior, a referida decisão não é definitiva em relação ao direito de K. Antonopoulos de ser pago; em caso de decisão desfavorável, ainda pode, segundo parece, interpor recurso para os tribunais administrativos e pedir que o ministério lhe pague, caso em que, se tal pedido proceder, a despesa deverá ser autorizada.

39.

Creio que o primeiro fator não é decisivo. O Tribunal de Justiça tem constantemente declarado que é a qualificação do organismo, ou do processo, no direito da União Europeia, e não no direito nacional, que determina se o organismo de reenvio tinha competência para apresentar um pedido de decisão prejudicial ( 21 ).

40.

Não me parece também que as decisões do Tribunal de Justiça nos processos ANAS e RAI possam ser efetivamente transpostas para o presente caso. É verdade que a revisão das despesas públicas apresentará sempre um grande número de características idênticas, quer seja efetuada a priori ou a posteriori. Porém, decorre claramente dos despachos proferidos nesses processos anteriores que o Tribunal de Justiça se baseou especificamente nas observações do Governo italiano e da Comissão, que sublinharam as diferenças existentes entre as revisões a priori e a posteriori efetuadas pelo Corte dei Conti. Em concreto, enquanto a primeira era, em muitos aspetos, comparável à função jurisdicional, a última não só era uma avaliação subsequente de medidas que já tinham sido implementadas como também se baseava noutros critérios para além das normas jurídicas ( 22 ). No presente caso, a função do Elegktiko Synedrio consiste em determinar se as despesas previstas devem ou não ser autorizadas, em conformidade, exclusivamente, com normas jurídicas.

41.

Relativamente ao terceiro fator, o presente processo pode ser comparado ao processo Corbiau ( 23 ), no qual o Directeur des Contributions Directes et des Accises (diretor das contribuições e impostos) do Grão-Ducado do Luxemburgo submeteu uma questão no âmbito de um recurso administrativo interposto, por um contribuinte, de uma decisão de um departamento da direção que ele dirigia. O Tribunal de Justiça declarou que, embora o Governo luxemburguês e a Comissão considerassem que exercia uma função com caráter suficientemente jurisdicional no âmbito desse processo, a autoridade em causa, não agia na qualidade de terceiro em relação à autoridade que tinha adotado a decisão objeto do processo, dado que tinha uma ligação orgânica clara com os serviços que ordenaram a liquidação impugnada e contra a qual era dirigida a reclamação que lhe tinha sido apresentada. Do mesmo modo, o Tribunal de Justiça realçou no acórdão Syfait ( 24 ) a ligação funcional entre o Epitropi Antagonismou (comissão da concorrência), um órgão decisório, e o seu secretariado, um órgão de instrução sob proposta do qual a comissão adotava as suas decisões.

42.

No presente processo, o Governo grego questiona, nas suas observações escritas, se o Elegktiko Synedrio tem a qualidade de terceiro em relação ao comissário. O próprio Elegktiko Synedrio, no seu despacho de reenvio, sublinha a completa separação funcional entre a secção em causa e o comissário, cuja função se limita i) a emitir e a confirmar a sua apreciação inicial ii) a remeter o litígio à secção e iii) a apresentar exclusivamente os factos e os fundamentos em que se baseia para não aprovar a despesa. De seguida, à luz do conjunto das observações apresentadas, a secção decide o que é descrito no despacho de reenvio como um litígio triangular entre o comissário, a agência do Estado cuja despesa não foi aprovada e o suposto beneficiário da despesa.

43.

Segundo aquilo que foi dito na audiência, enquanto a separação funcional entre a secção em causa e o comissário não era questionada, parecem subsistir dúvidas sobre se o litígio pode ser considerado verdadeiramente triangular. Em termos processuais, parece antes que a secção é chamada a decidir sobre as posições divergentes do ministério e do comissário ( 25 ). Apesar de o interesse de K. Antonopoulos no resultado ser inegável, é, por assim dizer, um mero espetador no processo. Por conseguinte, o Governo grego e a Comissão consideram que a função da secção tem natureza interna e administrativa. A Comissão comparou esta função à do Skatterättsnämnden no processo principal do caso Victoria Film ( 26 ), em relação ao qual o Tribunal de Justiça considerou (ao contrário do advogado-geral) que exerce uma função administrativa quando adota uma decisão preliminar vinculativa.

44.

Apesar de compreender as considerações que levaram o Governo grego e a Comissão a adotar esta posição, parece-me que a situação não é clara e que também se deve dar a devida importância ao facto de a secção em causa do Elegktiko Synedrio ser funcionalmente independente do ministério e do comissário e de a sua função consistir em dirimir o litígio entre os dois, com efeitos vinculativos, com base em normas jurídicas. Na medida em que, não obstante, podem subsistir dúvidas, recomendo assim que essas dúvidas sejam resolvidas no sentido de admitir, e não de recusar, o pedido de decisão prejudicial ( 27 ).

45.

Por fim, relativamente ao quarto fator — se, no essencial, a decisão que virá a ser adotada pelo Elegktiko Synedrio no processo principal tem o mesmo estatuto que uma decisão de um tribunal comum — importa considerar os dois resultados possíveis.

46.

Se a decisão for no sentido de que o pagamento não deve ser autorizado, tal não impede K. Antonopoulos de requerer — e possivelmente obter — reparação nos tribunais administrativos, que não estão vinculados pela decisão ( 28 ). Por conseguinte, qualquer direito a uma remuneração de que K. Antonopoulos possa ser titular não é afetado de forma vinculativa por uma decisão desfavorável do Elegktiko Synedrio. Nestas circunstâncias, poderia parecer lógico considerar que é da exclusiva competência dos tribunais administrativos, cuja decisão é definitiva e vinculativa em relação a todas as partes, submeter ao Tribunal de Justiça uma questão prejudicial. Porém, o mesmo não sucede no caso contrário — ou seja, o comissário não pode, ele também, interpor recurso para os tribunais administrativos e requerer a proibição da despesa apesar da decisão contrária da secção ( 29 ). Se a secção decidir que a despesa deve ser autorizada, o comissário não pode impugnar a sua decisão, e a própria natureza do litígio, significa que nem o ministério nem K. Antonopoulos a impugnariam. Neste caso, ter-se-á adotado uma decisão juridicamente definitiva e vinculativa e não haverá qualquer possibilidade de apelar a qualquer outra instância jurisdicional, por via de recurso ou por qualquer outro tipo de processo, e, consequentemente, se o Elegktiko Synedrio não for considerado um órgão jurisdicional de um dos Estados-Membros, não existe nenhuma possibilidade de reenvio para o Tribunal de Justiça ( 30 ).

47.

Não parece ser possível fazer depender a competência de um organismo para submeter uma questão prejudicial ao Tribunal de Justiça — e, por conseguinte, a sua qualidade de órgão jurisdicional de um dos Estados-Membros na aceção do artigo 267.o TFUE — da questão de saber se a decisão que adota para resolver o processo que lhe foi submetido será positiva ou negativa, quando necessita da referida decisão prejudicial para se pronunciar sobre o litígio. Uma vez que uma das possíveis decisões do Elegktiko Synedrio tem claramente um estatuto equivalente ao de uma decisão de um tribunal comum, não deve ser impedido de submeter uma questão prejudicial pelo facto de outra possível decisão não ter o mesmo estatuto.

48.

Atendendo às considerações precedentes — em especial as referidas nos n.os 34 a 37 supra — penso que, no âmbito do processo que lhe é submetido, o Elegktiko Synedrio deve ser considerado no presente caso como um órgão jurisdicional de um dos Estados-Membros, competente para submeter um pedido de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça nos termos do artigo 267.o TFUE.

49.

O processo principal diz respeito a uma relação laboral que cessou antes da entrada em vigor do Tratado de Lisboa. Nessa época, o primeiro parágrafo do artigo 136.o CE ( 31 ) dispunha:

«A Comunidade e os Estados-Membros, tendo presentes os direitos sociais fundamentais, tal como os enunciam a Carta Social Europeia, assinada em Turim, em 18 de outubro de 1961 e a Carta Comunitária dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores, de 1989, terão por objetivos a promoção do emprego, a melhoria das condições de vida e de trabalho, de modo a permitir a sua harmonização, assegurando simultaneamente essa melhoria, uma proteção social adequada, o diálogo entre parceiros sociais, o desenvolvimento dos recursos humanos, tendo em vista um nível de emprego elevado e duradouro, e a luta contra as exclusões.»

50.

O artigo 137.o CE ( 32 ) dispunha, em especial:

«1.   A fim de realizar os objetivos enunciados no artigo 136.o, a Comunidade apoiará e completará a ação dos Estados-Membros nos seguintes domínios:

[…]

[…]

5.   O disposto no presente artigo não é aplicável às remunerações, ao direito sindical, ao direito de greve e ao direito de lock-out.»

51.

O artigo 139.o CE ( 33 ) dispunha, em especial:

«1.   O diálogo entre os parceiros sociais ao nível comunitário pode conduzir, se estes o entenderem desejável, a relações contratuais, incluindo acordos.

2.   Os acordos celebrados ao nível comunitário serão aplicados, quer de acordo com os processos e práticas próprios dos parceiros sociais e dos Estados-Membros quer, nas matérias abrangidas pelo artigo 137.o, a pedido conjunto das partes signatárias, com base em decisão adotada pelo Conselho, sob proposta da Comissão.

[…]»

52.

O artigo 12.o, n.o 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta») garante o «direito à liberdade de reunião pacífica e à liberdade de associação a todos os níveis, nomeadamente nos domínios político, sindical e cívico, o que implica o direito de, com outrem, fundarem sindicatos e de neles se filiarem para a defesa dos seus interesses».

53.

O artigo 20.o da Carta garante a igualdade perante a lei e o artigo 21.o, n.o 1, proíbe a discriminação «em razão, designadamente, do sexo, raça, cor ou origem étnica ou social, características genéticas, língua, religião ou convicções, opiniões políticas ou outras, pertença a uma minoria nacional, riqueza, nascimento, deficiência, idade ou orientação sexual», enquanto o artigo 21.o, n.o 2, proíbe a discriminação em razão da nacionalidade.

54.

O artigo 28.o da Carta dispõe:

«Os trabalhadores e as entidades patronais, ou as respetivas organizações, têm, de acordo com o direito da União e as legislações e práticas nacionais, o direito de negociar e de celebrar convenções coletivas aos níveis apropriados, bem como de recorrer, em caso de conflito de interesses, a ações coletivas para a defesa dos seus interesses, incluindo a greve.»

55.

Em 18 de março de 1999, as três organizações interprofissionais europeias ( 34 ) celebraram um acordo-quadro relativo a contratos de trabalho a termo (a seguir «acordo-quadro»). O acordo-quadro constituía o anexo à Diretiva 1999/70/CE (a seguir «diretiva») ( 35 ), que foi adotada com base no artigo 139.o, n.o 2, CE. Com efeito, o artigo 2.o da diretiva exigia que os Estados-Membros se certificassem de que eram adotadas as disposições necessárias à aplicação do acordo-quadro até 10 de julho de 2001 (ou, o mais tardar, em 1 de julho de 2002).

56.

O artigo 3.o, n.o 2, do acordo-quadro define «trabalhador permanente em situação comparável» como «um trabalhador titular de um contrato de trabalho ou relação laboral sem termo que, na mesma empresa realize um trabalho ou uma atividade idêntico ou similar, tendo em conta as qualificações ou competências».

57.

O artigo 4.o, n.o 1, do acordo-quadro dispõe:

«No que diz respeito às condições de emprego, não poderão os trabalhadores contratados a termo receber um tratamento menos favorável do que os trabalhadores permanentes numa situação comparável pelo simples motivo de os primeiros terem um contrato ou uma relação laboral a termo, salvo se razões objetivas justificarem um tratamento diferente.»

58.

Segundo o despacho de reenvio, o artigo 103.o da Constituição, que rege o estatuto dos funcionários do Estado e de outros organismos públicos, distingue três categorias consoante a natureza da relação laboral. Essencialmente:

59.

A Lei 1264/1982 estabelecia um sistema de licenças sindicais de duração gradual — até quinze dias de licença por mês em certos casos — em função da importância do sindicato e do cargo nele ocupado pelo membro do sindicato. Esta licença devia ser tratada como tempo de trabalho para todos os efeitos, exceto o de remuneração, sendo o sindicato responsável pelo pagamento das contribuições para a segurança social relevantes ( 36 ). Esta lei não distinguia, para esses efeitos, entre os trabalhadores com diferentes tipos de relações laborais.

60.

Posteriormente, a Lei 1400/1983 dispôs que para os funcionários e os trabalhadores do setor público que ocupavam um lugar do quadro ao abrigo de um contrato de direito privado [categorias a) e b) referidas no n.o 58 supra], a licença sindical em causa devia ser remunerada. Contudo, na época dos factos do processo principal, não existia esse direito à remuneração a favor dos trabalhadores do setor público com um contrato a termo de direito privado, recrutados para satisfazer necessidades imprevistas e urgentes que não ocupavam um lugar do quadro [categoria c) referidas no n.o 58 supra].

61.

K. Antonopoulos trabalhou para o ministério ao abrigo de um contrato a termo de direito privado [abrangido pela categoria c) supra] entre novembro de 2008 e outubro de 2009. Era membro de um sindicato e, durante aquele período, pôde gozar 34 dias de licença sindical. O ministério pretendeu pagar-lhe a remuneração referente a esses 34 dias, mas o comissário recusou autorizar o pagamento, alegando que o estatuto laboral de K. Antonopoulos não lhe conferia direito a essa remuneração.

62.

A primeira secção do Elegktiko Synedrio deve decidir se o tratamento menos favorável dispensado aos que se encontram na situação de K. Antonopoulos é conforme às normas do direito da União Europeia. O Elegktiko Synedrio pede que sejam respondidas as seguintes questões:

63.

K. Antonopoulos, o Governo grego e a Comissão concordam, em substância, com as respostas às três primeiras questões. No essencial, consideram que: 1) a concessão ou não da remuneração relativa ao período da sua ausência do trabalho por motivo de gozo de licenças sindicais constitui uma «condição de trabalho» ou uma «condição de emprego» na aceção das disposições pertinentes do direito da União; 2) as duas categorias de trabalhadores em causa são «comparáveis» na aceção do acordo-quadro; e 3) a diferença de tratamento entre si constitui um tratamento «menos favorável» da segunda categoria que não é justificado por razões objetivas.

64.

Relativamente à quarta questão, as respostas sugeridas diferem ligeiramente quanto à forma, mas não quanto à substância. K. Antonopoulos considera que a diferença de tratamento também infringe o princípio da não discriminação no exercício dos direitos sindicais garantidos pela Carta; o Governo grego sustenta simplesmente que a Carta confirma a sua conclusão segundo a qual se verifica uma discriminação injustificada; e a Comissão sustenta que, uma vez demonstrada uma discriminação proibida no contexto do acordo-quadro, não há que examiná-la à luz da Carta mas que, em todo o caso, as disposições nacionais em causa não regulam diretamente os direitos sindicais.

65.

Estas afirmações — que coincidem amplamente com a posição que o próprio Elegktiko Sinedrio parece inclinado a adotar — são conformes com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça e podem ser examinadas sucintamente.

66.

Importa ter em conta que o acordo-quadro se aplica a todos os trabalhadores a termo, sem distinção entre o setor público e o privado ( 37 ).

67.

Uma norma segundo a qual a licença sindical concedida por lei aos trabalhadores responsáveis por uma associação sindical deve, ou não deve, ser remunerada é, à primeira vista e de acordo com uma interpretação direta dos seus termos, uma condição de emprego ou de trabalho para esses trabalhadores. A questão que se coloca é saber se tal interpretação poderia ser afetada pelas disposições do artigo 4.o, n.o 1, do acordo-quadro ou do artigo 137.o, n.o 5, CE (artigo 155.o, n.o 5, TFUE), que, indiretamente, constitui a base legal em que a diretiva que incorpora o acordo-quadro no direito da União Europeia foi adotada.

68.

Nada no artigo 4.o, n.o 1, do acordo-quadro justifica uma divergência a esta interpretação.

69.

Por outro lado, os artigos 136.° CE, 137.° CE e 139.° CE, lidos em conjugação, não autorizam a Comunidade (e os artigos 153.° TFUE, 155.° TFUE e 159.° TFUE, lidos em conjugação, não autorizam a União) a intervir em matérias como, entre outras, a remuneração ou o direito de associação.

70.

Contudo, conforme decorre de todas as observações apresentadas, este limite apenas diz respeito a uma intervenção direta nessas matérias. Não impede a adoção de medidas com efeitos meramente indiretos. O artigo 4.o, n.o 1, do acordo-quadro não visa regular a remuneração ou o direito de associação de uma forma substancial. O artigo exige simplesmente que, quaisquer que sejam as regras que regem as condições de emprego nos Estados-Membros, devem ser aplicadas sem discriminação entre trabalhadores a termo e trabalhadores permanentes. O Tribunal de Justiça esclareceu que o artigo 137.o, n.o 5, CE, que deve ser interpretado de forma restrita, não pode impedir que um trabalhador a termo invoque a obrigação de não discriminação prevista no artigo 4.o, n.o 1, do acordo-quadro para reivindicar o benefício de uma condição de emprego reservada aos trabalhadores permanentes, mesmo que diga respeito à remuneração ( 38 ). A mesma conclusão deve valer, por analogia, se a diferença de tratamento controvertida se referir ao exercício do direito de associação.

71.

Assim, deve considerar-se que o tratamento em causa no processo submetido ao Elegktiko Synedrio está abrangido pelo conceito de «condições de emprego» previsto no artigo 4.o, n.o 1, do acordo-quadro e não pela exceção prevista no artigo137.°, n.o 5, CE.

72.

Nestas circunstâncias, o Elegktiko Synedrio deve apreciar se as duas categorias de trabalhadores tratadas de forma diferente são comparáveis na aceção do acordo-quadro. Esta é uma questão de facto que só o Elegktiko Synedrio pode decidir, ainda que o Tribunal de Justiça possa fornecer uma orientação para a correta interpretação do acordo-quadro, tendo em conta os elementos que, segundo o Elegktiko Synedrio, poderiam fazer com que as categorias não fossem comparáveis: o facto de os trabalhadores de uma categoria ocuparem lugares do quadro, enquanto os outros não; e o facto de estar definido um regime laboral específico para os primeiros e não para os segundos.

73.

Decorre dos próprios termos do artigo 3.o, n.o 2, do acordo-quadro que estes aspetos não são pertinentes para determinar se os trabalhadores são ou não comparáveis. A definição que consta desta disposição limita a comparação à identidade da empresa na qual estão colocados os trabalhadores e a natureza, idêntica ou similar, do trabalho que realizam, tendo em conta as respetivas qualificações e competências. Assim, conforme assinala a Comissão, trata-se de uma abordagem funcional, para a qual as questões de estatuto não são relevantes.

74.

Por conseguinte, se, conforme parecer ser o caso, o Elegktiko Synedrio considerar que K. Antonopoulos realizava no ministério um trabalho igual ou similar ao efetuado por trabalhadores com um relação laboral de direito privado sem termo que ocupam um lugar do quadro, tendo em conta as qualificações e competências de cada um, deve então concluir que, em relação a K. Antonopoulos, os últimos são trabalhadores permanentes numa situação comparável na aceção do artigo 4.o, n.o 1, do acordo-quadro.

75.

O Elegktiko Synedrio pergunta, no essencial, a) se a diferença de tratamento em causa constitui um tratamento menos favorável dos trabalhadores que se encontram na situação de K. Antonopoulos e b) se as diferenças entre as relações laborais previstas para um período limitado (para satisfazer necessidades de duração limitada) e as relações de duração ilimitada, e as diferenças entre regimes laborais em geral, podem constituir razões objetivas que justifiquem essa diferença de tratamento.

76.

Relativamente ao primeiro aspeto, não há dúvida que, quando duas categorias de trabalhadores têm direito à licença sindical mas uma categoria delas tem direito à remuneração dessa licença enquanto a outra não tem, esta última categoria é tratada de forma menos favorável.

77.

Relativamente ao segundo aspeto, decorre de jurisprudência constante que não se considera uma diferença de tratamento objetivamente justificada para efeitos do artigo 4.o, n.o 1, do acordo-quadro pelo simples facto de estar prevista numa norma geral e abstrata, como uma lei ou uma convenção coletiva. Pelo contrário, devem existir fatores precisos e concretos que caracterizem a condição de emprego em causa, no seu contexto particular, bem como critérios objetivos e transparentes, dos quais se possa depreender que a desigualdade de tratamento satisfaz, de facto, uma necessidade real, é adequada para alcançar o objetivo prosseguido e é necessária para o efeito. Tais fatores podem incluir a natureza específica ou as características inerentes das tarefas realizadas ou a prossecução de um objetivo legítimo de política social. A natureza temporária do emprego não é, em si mesma, suscetível de constituir uma razão objetiva para estes efeitos — se fosse, os objetivos da diretiva e do acordo-quadro ficariam desprovidos de sentido e tal equivaleria a perpetuar uma situação que é desfavorável para os trabalhadores a termo ( 39 ). O mesmo critério deve ser aplicado à duração limitada do contrato, que é outra característica frequente dos contratos a termo.

78.

Conforme assinalaram o Governo grego e a Comissão, o facto de o pessoal ser recrutado por um período limitado para satisfazer necessidades imprevistas e urgentes — e, por conseguinte, os seus serviços deverem ser usados ao máximo durante esse período — poderia justificar uma norma que lhes conferisse direito a uma licença sindical de duração inferior à do pessoal permanente. Contudo, quando beneficiam da mesma licença que o pessoal permanente, pelos mesmos motivos, o referido facto não justifica que lhes seja negada a remuneração relativa a essa licença, quando o pessoal permanente é remunerado.

79.

O Elegktiko Synedrio pergunta se a diferença de tratamento controvertida infringe o princípio da não discriminação no exercício dos direitos sindicais consagrado nos artigos 12.°, 20.°, 21.° e 28.° da Carta ou se pode ser justificado pelo facto de as duas categorias de trabalhadores terem um estatuto laboral diferente.

80.

Uma vez que a diferença de tratamento controvertida constitui claramente um tratamento menos favorável dos trabalhadores a termo, contrária ao princípio da não discriminação consagrado no artigo 4.o, n.o 1, do acordo-quadro, não é necessário apreciar se, na falta desta disposição, esse tipo de tratamento violaria o mesmo princípio tal como enunciado na Carta. Conforme observa, no essencial, a Comissão, não é necessário invocar a Carta quando o direito da União Europeia já é explícito na matéria. E, a fortiori, a Carta não pode fornecer razões para justificar uma desigualdade de tratamento se, de outro modo, estas razões não existissem.

81.

Atendendo às considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões submetidas pelo Elegktiko Synedrio nos seguintes termos: