Processo T‑250/08

Edward William Batchelor

contra

Comissão Europeia

«Acesso aos documentos – Regulamento (CE) n.° 1049/2001 – Documentos trocados no âmbito da apreciação da compatibilidade com o direito comunitário de medidas tomadas em matéria de actividades de radiodifusão televisiva – Recusa de acesso – Excepção relativa à protecção do processo decisório – Excepção relativa à protecção dos objectivos das actividades de inspecção, inquérito e auditoria»

Sumário do acórdão

1.      União Europeia – Instituições – Direito de acesso do público aos documentos – Regulamento n.° 1049/2001 – Excepções ao direito de acesso aos documentos – Documentos emanados de um Estado‑Membro – Faculdade de o Estado‑Membro pedir à instituição a não divulgação de documentos – Implicações processuais

(Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 4.°, n.° 1, e 5.°)

2.      União Europeia – Instituições – Direito de acesso do público aos documentos – Regulamento n.° 1049/2001 – Excepções ao direito de acesso aos documentos – Documentos emanados de um Estado‑Membro – Faculdade de o Estado‑Membro pedir à instituição a não divulgação de documentos – Competência do tribunal da União

(Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.°, n.^os 1 a 3 e 5)

3.      União Europeia – Instituições – Direito de acesso do público aos documentos – Regulamento n.° 1049/2001 – Excepções ao direito de acesso aos documentos – Protecção do processo decisório

(Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.°, n.° 3)

4.      União Europeia – Instituições – Direito de acesso do público aos documentos – Regulamento n.° 1049/2001 – Obrigação de a instituição proceder a um exame concreto e individual dos documentos – Alcance

(Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.°)

5.      União Europeia – Instituições – Direito de acesso do público aos documentos – Regulamento n.° 1049/2001 – Excepções ao direito de acesso aos documentos – Documentos emanados de um Estado‑Membro – Protecção do processo decisório

(Artigo 10.° CE; Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 4.°, n.^os 3, segundo parágrafo, e 5)

6.      União Europeia – Instituições – Direito de acesso do público aos documentos – Regulamento n.° 1049/2001 – Excepções ao direito de acesso aos documentos – Protecção dos objectivos das actividades de inspecção, de inquérito e de auditoria – Alcance

(Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.°, n.° 2, 3.° travessão; Directiva 89/552 do Conselho, artigo 3.°‑A)

1.      O alcance do dever de fundamentação que incumbe à instituição destinatária de um pedido de acesso a documentos emitidos pelas autoridades de um Estado‑Membro apresentado segundo o disposto no Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, depende da definição das consequências jurídicas associadas à recusa oposta por um Estado‑Membro à divulgação de um documento em conformidade com o artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001.

A esse respeito, uma interpretação no sentido de essa disposição conferir ao Estado‑Membro um direito de veto geral e incondicional para se opor, de forma puramente discricionária e sem ter de fundamentar a sua decisão, à divulgação de todo e qualquer documento na posse de uma instituição comunitária pelo simples facto de o referido documento proceder desse Estado‑Membro não é compatível com o objectivo de aumentar a transparência do processo decisório da União Europeia.

Assim, o Estado‑Membro em causa tem a obrigação de fundamentar a sua eventual oposição por referência às excepções enumeradas no artigo 4.°, n.^os 1 a 3, do Regulamento n.° 1049/2001. Quando o Estado‑Membro responde a esta obrigação, a instituição encontra­‑se obrigada a indeferir o pedido de acesso, mas deve respeitar o seu próprio dever de fundamentação expondo, na sua decisão, as razões invocadas pelo Estado‑Membro para concluir pela aplicação de uma das excepções ao direito de acesso previstas nas disposições acima referidas.

Decorre destas considerações, que visam salvaguardar o objectivo do Regulamento n.° 1049/2001 tentando atribuir ao n.° 5 do seu artigo 4.° um conteúdo normativo próprio e distinto do do n.° 4 da mesma disposição, que, após ter afirmado que a oposição de um Estado‑Membro contém as razões pelas quais, segundo o mesmo, os documentos em causa são abrangidos por uma excepção ao direito de acesso, a instituição em causa não tem que expor a sua própria apreciação sobre a procedência desta fundamentação.

(cf. n.^os 44‑47)

2.      Quando um Estado‑Membro exerce a faculdade que lhe é conferida pelo artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, de pedir que um documento emanado desse Estado não seja divulgado sem o seu acordo prévio, e apresenta os motivos de recusa baseados nas excepções, enumerados nos n.^os 1 a 3 do mesmo artigo, é da competência do juiz da União fiscalizar, a pedido do interessado a quem foi oposta uma recusa de acesso pela instituição solicitada, se essa recusa pôde ser validamente fundamentada nas referidas excepções, apesar do facto de essa recusa não resultar da apreciação das mesmas pela própria instituição, mas pelo Estado‑Membro em causa. Do ponto de vista do referido interessado, a intervenção do Estado‑Membro não afecta o carácter comunitário da decisão que a instituição lhe dirige posteriormente em resposta ao pedido de acesso que lhe foi apresentado relativamente a um documento que está na sua posse.

(cf. n.° 67)

3.      Os documentos enviados a uma instituição por uma pessoa ou entidade externa para serem objecto de uma troca de pontos de vista com a instituição em causa não estão, assim, abrangidos pelo âmbito de aplicação do artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, disposição que tem por objecto proteger determinados tipos de documentos elaborados no decurso de um processo, cuja divulgação, mesmo depois de concluído esse processo, pudesse prejudicar o processo decisório da instituição em causa.

Com efeito, em primeiro lugar, embora os documentos a que se refere essa disposição devam conter os «pareceres para uso interno, como parte de deliberações e de consultas preliminares na instituição em causa», considerar que um documento é para uso interno de uma instituição pelo simples facto de esta ser a destinatária equivaleria a privar de sentido essa condição, já que todo e qualquer documento recebido por uma instituição preencheria esta condição. Em segundo lugar, essa interpretação ignora o facto de essas deliberações ou consultas preliminares deverem, de acordo com essa mesma disposição, ter lugar «na instituição». Ora, na decisão expressa, faz‑se referência a consultas entre a Comissão e as autoridades do Reino Unido, que, assim, não tiveram lugar «na instituição».

Longe de resultar de uma mera interpretação gramatical, estas considerações são conformes com o princípio segundo o qual as excepções ao direito de acesso do público aos documentos das instituições enumeradas no seu artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001 devem ser interpretadas e aplicadas de modo estrito. Além disso, estas considerações conservam o efeito útil do primeiro parágrafo do artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001 e, por consequência, a lógica de existirem dois parágrafos distintos no seio desta disposição, o primeiro relativo ao período que vai até à conclusão do processo decisório, o segundo relativo ao período que se prolonga mesmo após a conclusão do referido processo.

Com efeito, por um lado, considerar que o artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 visa todo e qualquer documento enviado a uma instituição por um remetente externo, que contenha um «parecer» no sentido mais amplo do termo e que possa implicar uma resposta, e que conjuntamente constitua uma «consulta» na acepção dessa disposição, teria por consequência que esse segundo parágrafo abrangeria «documentos» num sentido tão amplo como o primeiro parágrafo dessa disposição. Por outro, uma vez que estas categorias de documentos poderão estar protegidas em condições idênticas, ou seja, que a sua divulgação possa prejudicar gravemente o processo decisório, o primeiro parágrafo torna‑se redundante, visto que o segundo abrange o período que decorre tanto antes como depois da conclusão do referido processo.

(cf. n.^os 68‑70, 73‑76)

4.      O exame que se exige para o tratamento de um pedido de acesso a documentos apresentado com base no Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, deve revestir carácter concreto. Com efeito, por um lado, a simples circunstância de um documento respeitar a um interesse protegido por uma excepção não basta para justificar a aplicação desta última. Tal aplicação só pode, em princípio, ser justificada no caso em que a instituição apreciou previamente se o acesso ao documento era susceptível de prejudicar concreta e eficazmente o interesse protegido. Por outro lado, o risco de que esse interesse seja prejudicado deve, para poder ser invocado, ser razoavelmente previsível, e não puramente hipotético.

(cf. n.° 78)

5.      O artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, e n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, deve ser interpretado no sentido de que um Estado‑Membro não pode invocar a sua própria reticência em cooperar com uma instituição no caso de um documento ser divulgado nos termos desse regulamento, para justificar validamente um prejuízo grave ao processo decisório da instituição em causa.

Com efeito, reconhecer a eventual declaração de um Estado‑Membro pela qual este manifesta a sua reticência em cooperar com a instituição, no caso de esta facultar o acesso a um documento, como fundamento de um prejuízo grave ao processo decisório na acepção do artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 equivaleria a conferir aos Estados‑Membros um direito discricionário na matéria ou, pelo menos, a sujeitar a política de acesso aos documentos aplicada por este regulamento às políticas nacionais com ela relacionadas. Ora, isto não seria compatível nem com o sistema de acesso aos documentos estabelecido por esse regulamento, nem com a obrigação de cooperação leal com as instituições que incumbe aos Estados‑Membros por força do artigo 10.° CE.

(cf. n.^os 80, 81)

6.      A excepção ao direito de acesso do público aos documentos prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, respeitante à protecção dos objectivos das actividades de inspecção, de inquérito e de auditoria, não é aplicável aos documentos trocados no âmbito da apreciação pela Comissão da compatibilidade com o direito comunitário das medidas adoptadas por um Estado‑Membro em matéria de actividades de radiodifusão televisiva no âmbito do artigo 3.°‑A da Directiva 89/552, relativa à coordenação de certas disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros relativas ao exercício de actividades de radiodifusão televisiva.

Com efeito, o respeito do direito comunitário que constitui o objectivo do inquérito levado a cabo pela Comissão nesse âmbito, não é posto em causa no caso de um Estado‑Membro não desejar cooperar no âmbito da apreciação da compatibilidade das medidas que adopta ou entende adoptar com o direito comunitário. Nesse caso, essas medidas não serão examinadas pela Comissão e não beneficiarão de reconhecimento mútuo, e a liberdade de prestação de serviços garantida pelo direito primário será aplicada plenamente.

(cf. n.^os 91, 92, 95)

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção)

24 de Maio de 2011 (*)

«Acesso aos documentos – Regulamento (CE) n.° 1049/2001 – Documentos trocados no âmbito da apreciação da compatibilidade com o direito comunitário de medidas tomadas em matéria de actividades de radiodifusão televisiva – Recusa de acesso – Excepção relativa à protecção do processo decisório – Excepção relativa à protecção dos objectivos das actividades de inspecção, inquérito e auditoria»

No processo T‑250/08,

Edward William Batchelor, residente em Bruxelas (Bélgica), representado inicialmente por F. Young, solicitor, A. Barav, barrister, e D. Reymond, advogado, e em seguida por M. Barav, D. Reymond e F. Carlin, barrister,

recorrente,

apoiado por:

Reino da Dinamarca, representado por B. Weis Fogh e S. Juul Jørgensen, na qualidade de agentes,

interveniente,

contra

Comissão Europeia, representada inicialmente por C. Docksey, C. O’Reilly e P. Costa de Oliveira, na qualidade de agentes, e em seguida por C. O’Reilly e P. Costa de Oliveira,

recorrida,

apoiada por:

Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte, representado inicialmente por S. Behzadi‑Spencer, L. Seeboruth e I. Rao, na qualidade de agentes, e em seguida por I. Rao, assistida por G. Facenna e T. de la Mare, barristers,

interveniente,

que tem por objecto, por um lado, um pedido de anulação da decisão do secretário‑geral da Comissão, de 16 de Maio de 2008, que recusa o acesso a certos documentos trocados no âmbito da apreciação da compatibilidade com o direito comunitário das medidas tomadas pelo Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte com base no artigo 3.°‑A da Directiva 89/552/CEE do Conselho, de 3 de Outubro de 1989, relativa à coordenação de certas disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros relativas ao exercício de actividades de radiodifusão televisiva (JO L 298, p. 23), e, por outro, um pedido de anulação da decisão tácita de indeferimento do mesmo pedido que se considera ter sido adoptada em 9 de Abril de 2008,

O TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção),

composto por: N. J. Forwood (relator), presidente, F. Dehousse e J. Schwarcz, juízes,

secretário: N. Rosner, administrador,

vistos os autos e após a audiência de 24 de Novembro de 2010,

profere o presente

Acórdão

 Quadro jurídico

1        O Regulamento (CE) n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO L 145, p. 43), define os princípios, as condições e os limites do direito de acesso aos documentos destas instituições, previsto no artigo 255.° CE.

2        Nos termos do artigo 4.°, n.^os 2 a 6, do Regulamento n.° 1049/2001:

«2.      As instituições recusarão o acesso aos documentos cuja divulgação pudesse prejudicar a protecção de:

–        interesses comerciais das pessoas singulares ou colectivas, incluindo a propriedade intelectual,

–        processos judiciais e consultas jurídicas,

–        objectivos de actividades de inspecção, inquérito e auditoria,

excepto quando um interesse público superior imponha a divulgação.

3.      O acesso a documentos, elaborados por uma instituição para uso interno ou por ela recebidos, relacionados com uma matéria sobre a qual a instituição não tenha decidido, será recusado, caso a sua divulgação pudesse prejudicar gravemente o processo decisório da instituição, excepto quando um interesse público superior imponha a divulgação.

O acesso a documentos que contenham pareceres para uso interno, como parte de deliberações e de consultas preliminares na instituição em causa, será recusado mesmo após ter sido tomada a decisão, caso a sua divulgação pudesse prejudicar gravemente o processo decisório da instituição, excepto quando um interesse público superior imponha a divulgação.

4.      No que diz respeito a documentos de terceiros, a instituição consultará os terceiros em causa tendo em vista avaliar se qualquer das excepções previstas nos n.^os 1 ou 2 é aplicável, a menos que seja claro se o documento deve ou não ser divulgado.

5.      Qualquer Estado‑Membro pode solicitar à instituição que esta não divulgue um documento emanado desse Estado‑Membro sem o seu prévio acordo.

6.      Quando só algumas partes do documento pedido forem abrangidas por qualquer das excepções, as restantes partes do documento serão divulgadas.»

3        Nos termos do artigo 8.° do Regulamento n.° 1049/2001:

«1.      Os pedidos confirmativos devem ser prontamente tratados. No prazo de 15 dias úteis a contar da data de registo do pedido, a instituição concederá acesso ao documento solicitado e facultará, dentro do mesmo prazo, o acesso ao mesmo nos termos do artigo 10.° ou, mediante resposta por escrito, indicará os motivos pelos quais recusa total ou parcialmente o acesso. […]

3.      A falta de resposta da instituição no prazo prescrito será considerada como uma resposta negativa e dá ao requerente o direito de interpor recurso judicial contra a instituição e/ou apresentar queixa ao Provedor de Justiça Europeu, nos termos das disposições pertinentes do Tratado CE.»

4        O artigo 3.°‑A da Directiva 89/552/CEE do Conselho, de 3 de Outubro de 1989, relativa à coordenação de certas disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros relativas ao exercício de actividades de radiodifusão televisiva (JO L 298, p. 23), conforme aditado pela Directiva 97/36/CE do Parlamento e do Conselho, de 30 de Junho de 1997, que altera a Directiva [89/552] (JO L 202, p. 60), dispõe:

«1.      Cada Estado‑Membro poderá tomar medidas de acordo com o direito comunitário por forma a garantir que os organismos de radiodifusão televisiva sob a sua jurisdição não transmitam com carácter de exclusividade acontecimentos que esse Estado‑Membro considere de grande importância para a sociedade de forma a privar uma parte considerável do público do Estado‑Membro da possibilidade de acompanhar esses acontecimentos em directo ou em diferido na televisão de acesso não condicionado. Se tomar essas medidas, o Estado‑Membro estabelecerá uma lista de acontecimentos, nacionais ou não nacionais, que considere de grande importância para a sociedade. Fá‑lo‑á de forma clara e transparente, e atempadamente. Ao fazê‑lo, o Estado‑Membro em causa deverá também determinar se esses acontecimentos deverão ter uma cobertura ao vivo total ou parcial, ou, se tal for necessário ou adequado por razões objectivas de interesse público, uma cobertura diferida total ou parcial.

2.      Os Estados‑Membros notificarão imediatamente à Comissão as medidas tomadas ou a tomar ao abrigo do n.° 1. No prazo de três meses a contar da notificação, a Comissão verificará se essas medidas são compatíveis com o direito comunitário e comunicá‑las‑á aos outros Estados‑Membros, pedindo o parecer do comité criado pelo artigo 23°A. A Comissão publicará de imediato as medidas adoptadas no Jornal Oficial das Comunidades Europeias e, pelo menos uma vez por ano, a lista consolidada das medidas tomadas pelos Estados‑Membros.

3.      Os Estados‑Membros assegurarão, através dos meios adequados, no âmbito da sua legislação, que os organismos de radiodifusão televisiva sob a sua jurisdição não exerçam os direitos exclusivos comprados após a data de publicação da presente directiva de forma a que uma proporção substancial de público em outro Estado‑Membro seja impedida de seguir acontecimentos considerados nesse outro Estado‑Membro como estando nas condições referidas nos números anteriores através de uma cobertura em directo ou de uma cobertura diferida ou, sempre que necessário ou adequado por razões objectivas de interesse público, uma cobertura diferida total ou parcial na televisão de acesso não condicionado, tal como estabelecido nesse outro Estado‑Membro de acordo com o n.° 1.»

 Antecedentes do litígio

5        Por carta de 20 de Dezembro de 2005, a Infront WM AG, sociedade de direito suíço que exerce a actividade de aquisição, gestão e comercialização de direitos de transmissão televisiva de acontecimentos desportivos, apresentou uma denúncia à Comissão das Comunidades Europeias relativa às medidas adoptadas pelo Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte no âmbito do artigo 3.° A da Directiva 89/552 (a seguir «denúncia»).

6        Por carta de 18 de Dezembro de 2006, o recorrente, Edward William Batchelor, dirigiu‑se à Comissão na qualidade de representante da sociedade Infront WM e apresentou observações sobre uma carta que a Comissão tinha enviado à Infront WM em 27 de Setembro de 2006 no âmbito da investigação da denúncia. Além disso, mediante carta de 18 de Dezembro de 2006, a Comissão foi convidada a comunicar todos os documentos relativos à troca de correspondência com as autoridades do Reino Unido desde a apresentação da denúncia e todas as estatísticas e dados constantes dos documentos enviados por este Estado‑Membro nesse âmbito.

7        Por carta de 16 de Janeiro de 2007, o director da direcção «Audiovisual, media, internet» da Direcção‑Geral (DG) «Sociedade da informação e media» respondeu que entendia que o pedido de acesso aos documentos formulado na carta de 18 de Dezembro de 2006 se referia ao ofício da Comissão de 2 de Agosto de 2006 e a duas cartas das autoridades do Reino Unido datadas respectivamente de 5 de Setembro e de 5 de Novembro de 2006. Todavia, segundo o autor da carta de 16 de Janeiro de 2007, esses documentos eram abrangidos pela excepção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, relativo à protecção dos objectivos das actividades de inspecção e inquérito, uma vez que a investigação da denúncia pela Comissão podia dar origem a uma acção por incumprimento.

8        Em 16 de Outubro de 2007, a Comissão adoptou a Decisão 2007/730/CE relativa à compatibilidade com o direito comunitário das medidas adoptadas pelo Reino Unido em aplicação do n.° 1 do artigo 3.° A da Directiva [89/552] (JO L 295, p. 12). No artigo 1.° da Decisão 2007/730, a Comissão declarou que as medidas adoptadas pelo Reino Unido em conformidade com o artigo 3.° A, n.° 1, da Directiva 89/552 eram compatíveis com o direito comunitário.

9        Por carta de 7 de Fevereiro de 2008, o director‑geral da DG «Sociedade da informação e media» informou o recorrente da adopção da Decisão 2007/730 e da posição do seu serviço, segundo a qual, de acordo com essa decisão e tendo em conta os motivos expostos no ofício da Comissão de 27 de Setembro de 2006, a denúncia não justificava nenhuma violação do direito comunitário por parte do Reino Unido.

10      Por carta de 21 de Dezembro de 2007, o recorrente solicitou que a Comissão revisse a posição exposta na carta de 16 de Janeiro de 2007 (v. n.° 7 supra) tendo em conta o encerramento do inquérito sobre a compatibilidade das medidas adoptadas pelo Reino Unido com o direito comunitário. Além disso, o recorrente pediu à Comissão, nomeadamente, para identificar e lhe dar acesso a todos os documentos submetidos pelo Reino Unido após 16 de Janeiro de 2007, assim como toda a informação não confidencial contida na troca relativa ao conteúdo da lista de acontecimentos adoptada pelo Reino Unido com base no artigo 3.° A da Directiva 89/552.

11      Por carta de 7 de Fevereiro de 2008, o director da direcção «Audiovisual, media, internet» da DG «Sociedade da Informação e media» informou o recorrente de que não lhe podiam ser divulgados os documentos a que tinha pedido acesso pelo facto de estarem abrangidos pela excepção prevista no artigo 4.°, n.° 2, segundo travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, relativo à protecção de processos judiciais e consultas jurídicas, dado que o processo Comissão/Infront WM (C‑125/06 P), que opõe a Comissão à Infront WM a respeito das medidas adoptadas pelo Reino Unido, se encontrava ainda pendente no Tribunal de Justiça.

12      Por carta de 21 de Fevereiro de 2008, o recorrente apresentou um pedido confirmativo, na acepção do artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001, junto do secretário‑geral da Comissão. Por carta de 14 de Março de 2008, a Comissão informou o recorrente, nos termos do artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001, que o prazo previsto no n.° 1 da mesma disposição era prorrogado por quinze dias úteis.

13      Por carta de 16 de Maio de 2008 (a seguir «decisão expressa»), o secretário‑geral da Comissão pronunciou‑se sobre o pedido confirmativo do recorrente. O secretário‑geral expôs, desde logo, que o pedido do recorrente dizia respeito a três documentos, a saber, uma carta do director‑geral da DG «Sociedade da informação e Media» ao representante permanente do Reino Unido datada de 2 de Agosto de 2006, uma carta das autoridades desse Estado‑Membro à Comissão datada de 5 de Setembro de 2006 e uma carta do representante permanente do Reino Unido à Comissão, datada de 19 de Fevereiro de 2007, com cinco anexos.

14      Quanto às cartas de 5 de Setembro de 2006 e de 19 de Fevereiro de 2007, a Comissão indicou ter consultado as autoridades do Reino Unido, que recorreram ao artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001, opondo‑se à sua divulgação com base na excepção prevista no artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do mesmo regulamento. Mais concretamente, as autoridades desse Estado‑Membro alegaram que esses documentos continham as posições do Reino Unido quanto às questões suscitadas na denúncia, que tinham sido expostas com carácter confidencial. A sua divulgação prejudicaria gravemente o processo de diálogo entre a Comissão e os Estados‑Membros no âmbito da investigação da procedência de uma denúncia, o que, por sua vez, influiria no processo decisório da Comissão. Além disso, os anexos da carta de 19 de Fevereiro de 2007 continham informações confidenciais relativas aos interesses comerciais das entidades de radiodifusão, assim como de outros titulares de direitos de retransmissão televisiva de várias modalidades desportivas. Por conseguinte, estes anexos eram abrangidos pela excepção prevista no artigo 4.°, n.° 2, primeiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001.

15      A Comissão expôs, na decisão expressa, que, tendo em conta a oposição fundamentada por parte das autoridades do Reino Unido à divulgação da correspondência em questão, devia recusar o acesso pedido pelo recorrente, como decorre do acórdão do Tribunal de Justiça de 18 de Dezembro de 2007, Suécia/Comissão (C‑64/05 P, Colect., p. I‑11389).

16      No que se refere à carta de 2 de Agosto de 2006, a Comissão indicou que a sua divulgação prejudicaria gravemente a protecção dos objectivos de actividades de inquérito, excepção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, uma vez que correria o risco de lhe ser recusada cooperação por parte dos Estados‑Membros relativamente à apreciação da compatibilidade das medidas notificadas no âmbito do artigo 3.° A da Directiva 89/552. Segundo a Comissão, a confidencialidade desse documento devia ser mantida até que o Tribunal se pronunciasse sobre os recursos da Decisão 2007/730 interpostos pela Fédération internationale de football association (FIFA) e pela Union des associations européennes de football (UEFA) (processos T‑68/08 e T‑55/08, respectivamente).

17      A Comissão recusou igualmente conceder acesso parcial à carta de 2 de Agosto de 2006 pelo facto de ser abrangida na sua totalidade pela excepção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001. Por último, a Comissão considerou que nada indicava que existisse um interesse público superior que justificasse a divulgação dos documentos a que o recorrente tinha pedido acesso.

 Tramitação processual e pedidos das partes

18      Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 18 de Junho de 2008, o recorrente interpôs o presente recurso.

19      Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal Geral em 30 de Setembro de 2008, o Reino Unido requereu a sua intervenção no presente processo em apoio dos pedidos da Comissão. Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal Geral em 2 de Outubro de 2008, o Reino da Dinamarca requereu a sua intervenção no presente processo em apoio dos pedidos do recorrente. Por despacho de 2 de Dezembro de 2008, o presidente da Sétima Secção do Tribunal Geral admitiu estas intervenções. O Reino Unido apresentou os seus articulados e as outras partes intervenientes apresentaram as suas observações sobre estes nos prazos fixados.

20      Por despacho de 4 de Agosto de 2010, o presidente da Sétima Secção do Tribunal Geral ordenou, com base no disposto no artigo 65.°, alínea b), no artigo 66.°, n.° 1, e no artigo 67.°, n.° 3, terceiro parágrafo, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, que a Comissão apresentasse cópias de todos os documentos a que tinha recusado acesso.

21      Por carta de 6 de Setembro de 2010, a Comissão respondeu a esta diligência de instrução.

22      Tendo a composição das secções do Tribunal sido alterada, o juiz relator foi afectado à Segunda Secção, à qual o presente processo foi, consequentemente, atribuído.

23      Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal decidiu dar início à fase oral e, no âmbito das medidas de organização do processo, colocou por escrito uma questão à Comissão, à qual esta respondeu por carta de 29 de Outubro de 2010.

24      As alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal foram ouvidas na audiência de 24 de Novembro de 2010.

25      O recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:

–        anular a decisão tácita de indeferimento de 9 de Abril de 2008 e a decisão expressa;

–        condenar a Comissão e o Reino Unido nas despesas.

26      A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:

–        julgar inadmissível o recurso da decisão tácita de indeferimento;

–        julgar improcedentes os fundamentos invocados contra a decisão expressa;

–        condenar o recorrente nas despesas.

27      O Reino Unido conclui pedindo que o Tribunal se digne:

–        julgar inadmissível o recurso da decisão tácita de indeferimento;

–        julgar improcedente o recurso da decisão expressa.

 Questão de direito

28      O recorrente invoca dois fundamentos, relativos, respectivamente, à violação do dever de fundamentação e à violação do artigo 255.° CE em conjugação com os artigos 1.°, 2.° e 4.° do Regulamento n.° 1049/2001.

1.     Quanto à admissibilidade do recurso da decisão tácita

 Argumentos das partes

29      A Comissão, apoiada pelo Reino Unido, alega que o recorrente não tem interesse em agir contra a decisão tácita que se considera ter sido adoptada em 9 de Abril de 2008, em conformidade com o artigo 8.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001 (a seguir «decisão tácita»). Com efeito, tendo em conta a adopção da decisão expressa numa data anterior à interposição do recurso, a eventual anulação da decisão tácita não lhe daria uma vantagem diferente da vantagem que lhe daria a eventual anulação da decisão expressa.

30      O recorrente alega que a posição da Comissão daria origem a uma situação absurda, em que a adopção de uma decisão expressa fora do prazo previsto no artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1049/2001 impossibilitaria a fiscalização jurisdicional de uma decisão tácita de indeferimento, que é um acto, por definição, não fundamentado.

 Apreciação do Tribunal Geral

31      Resulta da jurisprudência que, em caso de adopção de uma decisão expressa de indeferimento após o prazo estabelecido no artigo 8.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001, o requerente deixa de ter interesse em agir contra a decisão tácita que se considera ter sido adoptada devido à ultrapassagem do referido prazo (v., neste sentido, acórdão do Tribunal Geral de 19 de Janeiro de 2010, Co‑Frutta/Comissão, T‑355/04 e T‑446/04, Colect., p. II‑1, n.° 45, e despacho do Tribunal Geral de 17 de Junho de 2010, Jurašinović/Conselho, T‑359/09, não publicado na Colectânea, n.° 40). Com efeito, as consequências jurídicas quanto ao acesso aos documentos em causa devido ao decurso desse prazo tornam‑se obsoletas no momento da adopção de uma decisão expressa.

32      O interesse invocado pelo recorrente na audiência, que consiste na possibilidade de propor posteriormente uma acção de indemnização com base na ultrapassagem do prazo em questão, não põe em causa a apreciação constante do n.° 31 supra. Com efeito, a anulação prévia da decisão tácita não é uma condição para interpor tal recurso.

33      Daqui resulta que o recurso deve ser julgado inadmissível na medida em que diz respeito à decisão tácita.

2.     Quanto ao recurso da decisão expressa

 Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do dever de fundamentação

 Argumentos das partes

34      No que se refere da decisão expressa, antes de mais, o recorrente expõe não estar em condições de saber se, além dos documentos identificados pela Comissão, existem outros que possam ser objecto do seu pedido. Seguidamente, o recorrente sublinha que a oposição fundamentada por parte de um Estado‑Membro à divulgação de um documento com base no artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001, não libera a Comissão da sua obrigação de exercer um controlo total sobre a validade dos fundamentos invocados por esse Estado‑Membro e de expor a sua própria fundamentação a esse respeito, em conformidade com o disposto no artigo 253.° CE e no artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1049/2001. Esta tese é confirmada por vários parágrafos do acórdão Suécia/Comissão, n.° 15 supra, das conclusões do advogado‑geral M. Poiares Maduro apresentadas no mesmo processo (Colect., p. I‑11394), e da proposta da Comissão relativa à alteração do Regulamento n.° 1049/2001, que se referia à interpretação do artigo 4.°, n.° 5, do mesmo regulamento, tal como se encontra em vigor.

35      Além disso, obrigar a Comissão a agir em conformidade com o parecer negativo fundamentado do Estado‑Membro consultado violaria os termos dessa disposição, que se refere a uma «solicitação» do Estado em questão, e equivaleria a reintroduzir a regra do autor do documento, revogada pelo Regulamento n.° 1049/2001.

36      A incoerência da tese defendida pela Comissão resulta igualmente do facto de a ter levado, no caso em apreço, a recusar o acesso mesmo a documentos que são do domínio público, tais como a lista dos jogos do Campeonato do Mundo de Futebol de 2006 e a lista dos jogos dos Campeonato do Mundo de Futebol de 1994, de 1998 e de 2002 que não foram transmitidos em directo numa televisão de acesso não condicionado, e do facto de a Comissão ter recusado o acesso a um documento que as autoridades do Reino Unido tinham permitido divulgar.

37      Ora, exceptuando uma aceitação subserviente da apreciação do Reino Unido, a decisão expressa não contém qualquer argumentação com base na qual a Comissão conclua que os fundamentos invocados por esse Estado‑Membro são válidos ou que não existe um interesse público superior que justifique a divulgação dos documentos em questão. A circunstância mencionada no n.° 36 supra demonstra igualmente que a Comissão não examinou a validade das razões apresentadas pelo Reino Unido. Além disso, a decisão expressa não contém os motivos de recusa invocados a este respeito pelo Reino Unido nas suas alegações de intervenção.

38      Por último, a decisão expressa não contém nenhuma apreciação por parte da Comissão da possibilidade de conceder acesso parcial aos documentos pedidos.

39      Por conseguinte, segundo o recorrente, ao basear‑se exclusivamente na recusa fundamentada das autoridades do Reino Unido relativa ao pedido de acesso aos documentos que formulou e ao não examinar a possibilidade de conceder acesso parcial aos documentos referidos nesse pedido, a Comissão violou o seu dever de fundamentação.

40      No que respeita à carta da Comissão de 2 de Agosto de 2006, o recorrente alega que a afirmação de que a sua divulgação impediria o Estado‑Membro de cooperar e de fornecer as informações necessárias para efeitos da apreciação pela Comissão da compatibilidade das medidas nacionais com o direito comunitário é meramente hipotética e não é sustentada por elementos de prova, de modo que não constitui uma fundamentação suficiente.

41      A Comissão e o Reino Unido contestam a procedência destes argumentos.

 Apreciação do Tribunal Geral

42      Segundo jurisprudência assente, a fundamentação exigida pelo artigo 253.° CE deve ser adaptada à natureza do acto em causa e deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, a argumentação da instituição, autora do acto, por forma a permitir aos interessados conhecer as razões da medida adoptada e ao tribunal competente exercer a sua fiscalização. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso em apreço, designadamente do conteúdo do acto, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas directa e individualmente afectadas pelo acto podem ter em obter explicações. Não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um acto satisfaz as exigências do artigo 253.° CE deve ser apreciada à luz não somente do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (acórdão do Tribunal de Justiça de 30 de Março de 2000, VBA/Florimex e o., C‑265/97 P, Colect., p. I‑2061, n.° 93).

43      Antes de mais, no que se refere à alegação do recorrente de que não está em condições de saber se existem outros documentos abrangidos pelo seu pedido que não estão identificados na decisão expressa, não se pode deixar de observar que a Comissão nela indicou claramente quais os documentos que são objecto do pedido do recorrente. Por conseguinte, a decisão expressa está fundamentada de forma bastante quanto a esta questão.

44      Seguidamente, importa observar que, no que se refere a documentos procedentes das autoridades do Reino Unido, o alcance do dever de fundamentação que incumbe à Comissão depende da definição das consequências jurídicas associadas à recusa oposta por um Estado‑Membro à divulgação de um documento em conformidade com o artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001.

45      A este respeito, importa referir que interpretar o artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001 no sentido de que confere ao Estado‑Membro um direito de veto geral e incondicional para se opor, de forma puramente discricionária e sem ter de fundamentar a sua decisão, à divulgação de todo e qualquer documento na posse de uma instituição comunitária pelo simples facto de o referido documento proceder desse Estado‑Membro não é compatível com o objectivo de aumentar a transparência do processo decisório da União Europeia. Na hipótese de tal interpretação, uma categoria particularmente significativa de documentos susceptíveis de se encontrar na base do processo decisório comunitário e de o esclarecer ficaria excluída do disposto no Regulamento n.° 1049/2001. Por consequência, o direito de acesso do público seria frustrado numa medida correspondente e sem justificação objectiva (v., neste sentido, acórdão Suécia/Comissão, n.° 15 supra, n.^os 58 a 60, 62 e 64).

46      Assim, o Estado‑Membro em causa tem a obrigação de fundamentar a sua eventual oposição por referência às excepções enumeradas no artigo 4.°, n.^os 1 a 3, do Regulamento n.° 1049/2001. Quando o Estado‑Membro responde a esta obrigação, a instituição encontra­‑se obrigada a indeferir o pedido de acesso, mas deve satisfazer o seu próprio dever de fundamentação expondo, na sua decisão, as razões invocadas pelo Estado‑Membro para concluir pela aplicação de uma das excepções ao direito de acesso previstas nas disposições acima referidas (v., neste sentido, acórdão Suécia/Comissão, n.° 15 supra, n.^os 87, 89 e 90).

47      Decorre destas considerações, que visam salvaguardar o objectivo do Regulamento n.° 1049/2001 tentando atribuir ao n.° 5 do seu artigo 4.° um conteúdo normativo próprio e distinto do do n.° 4 da mesma disposição, que, após ter afirmado que a oposição de um Estado‑Membro contém as razões pelas quais, segundo o mesmo, os documentos em causa são abrangidos por uma excepção ao direito de acesso, a Comissão não tem que expor a sua própria apreciação sobre a procedência desta fundamentação.

48      No caso em apreço, no que toca aos documentos procedentes do Reino Unido, a Comissão expôs, no n.° 2 da decisão expressa, as razões invocadas por esse Estado‑Membro e indicou que essas razões são formuladas por referência às excepções enumeradas no artigo 4.°, n.° 2, primeiro travessão, e n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001. Por conseguinte, a Comissão cumpriu o seu dever de fundamentação por força do artigo 253.° CE e do artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1049/2001.

49      Por último, no que se refere à carta da Comissão de 2 de Agosto de 2006, há que recordar que o dever de fundamentação constitui uma formalidade essencial que importa distinguir da questão da procedência da fundamentação, a qual se integra na validade material do acto controvertido (acórdão do Tribunal Geral de 12 de Dezembro de 2007, Akzo Nobel e o./Comissão, T‑112/05, Colect., p. II‑5049, n.° 94).

50      Não se pode deixar de observar que os argumentos apresentados pelo recorrente a este respeito para justificar a inexistência ou insuficiência de fundamentação da decisão expressa dizem respeito, na verdade, à procedência dos seus fundamentos, que serão examinados no âmbito do segundo fundamento. Além disso, importa salientar que a decisão expressa contém, no n.° 3.1, uma exposição das razões pelas quais a Comissão considerou que a divulgação da carta em questão poderia prejudicar os objectivos de inquérito e, portanto, deveria ser recusada por força do artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001.

51      O primeiro fundamento deve, por consequência, ser julgado improcedente.

 Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do artigo 255.° CE em conjugação com os artigos 1.°, 2.° e 4.° do Regulamento n.° 1049/2001

 Quanto aos documentos procedentes do Reino Unido

–       Argumentos das partes

52      O recorrente alega que, segundo a jurisprudência, qualquer excepção ao direito de acesso aos documentos deve ser interpretada de modo estrito, devendo o acesso ser protegido enquanto princípio.

53      No que se refere à excepção prevista no artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 (v. n.° 14 supra), o recorrente observa que, no presente caso, um Estado‑Membro invocou uma disposição destinada a proteger o processo decisório da Comissão em futuros processos. Com efeito, no momento da adopção tanto da decisão tácita como da decisão expressa, a Comissão tinha já adoptado a Decisão 2007/730 e arquivado o processo relativo à denúncia (v. n.^os 8 e 9 supra). Ora, pela sua natureza exclusivamente associada ao processo decisório das instituições, a invocação desta excepção é reservada a estas. Neste contexto, o facto de as autoridades do Reino Unido não terem enviado os documentos identificados na decisão expressa de modo a estes se tornarem públicos é irrelevante, tal como o argumento de que esses documentos tinham igualmente sido examinados no âmbito da denúncia.

54      Além disso, a consideração de que a divulgação dos documentos em questão afectaria a vontade dos Estados‑Membros de cooperar com a Comissão refere‑se a uma circunstância que não é razoavelmente previsível, mas meramente hipotética. Por outro lado, os Estados‑Membros têm a obrigação de cooperar com a Comissão por força do artigo 10.° CE, não podendo ignorar esta obrigação pelo facto de a Comissão ter dado acesso a um documento em conformidade com o Regulamento n.° 1049/2001. A este respeito, o recorrente invoca a posição adoptada pela própria Comissão no que se refere ao exame das medidas abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 3.° A da Directiva 89/552, segundo a qual procederá ao exame em questão unicamente se forem fornecidas informações suficientes pelo Estado‑Membro quanto à importância de cada acontecimento para a sociedade e quanto aos procedimentos seguidos para a escolha dos acontecimentos em questão. A falta de cooperação do Estado‑Membro no procedimento previsto no artigo 3.° A, n.° 2, da Directiva 89/552 é, por conseguinte, inconcebível.

55      O recorrente recorda a obrigação de os Estados‑Membros estabelecerem, de forma clara e transparente, a eventual lista de acontecimentos de grande importância para a sociedade por força do artigo 3.° A, n.° 1, da Directiva 89/552, de modo que não pode ser recusada a divulgação dos documentos relativos a essa lista submetidos à Comissão, mesmo após ter sido adoptada uma decisão sobre a compatibilidade da lista com o direito comunitário pelo facto de o Estado‑Membro recusar cooperar no futuro. Mesmo que a Comissão tenha recebido os documentos procedentes das autoridades do Reino Unido em resposta a um pedido de informações que lhes tenha sido dirigido no que respeita à denúncia, a Decisão 2007/730 baseou‑­se nessas informações.

56      Neste contexto, o recorrente sublinha que, segundo a própria Comissão, as informações fornecidas pelo Reino Unido no âmbito do exame da denúncia eram pertinentes para efeitos da apreciação da compatibilidade das medidas adoptadas pelo Reino Unido com o direito comunitário e que, segundo a carta de 7 de Fevereiro de 2008 (v. n.° 9 supra), a adopção da Decisão 2007/730 deu lugar ao arquivamento da denúncia. Assim, na decisão expressa, a Comissão identificou os documentos controvertidos abrangidos pelo âmbito de aplicação do pedido confirmativo do recorrente, que dizia respeito aos documentos relativos ao exame das medidas notificadas pelo Reino Unido nos termos do artigo 3.° A, n.° 2, da Directiva 89/522. Daqui resulta que o exame da compatibilidade dessas medidas e o exame da denúncia coincidiram e que os argumentos da Comissão, apresentados pela primeira vez na sua contestação, relativos a uma distinção entre os dois processos, devem ser afastados. O recorrente sublinha a este respeito que, nos termos da decisão expressa, a carta de 19 de Fevereiro de 2007 contém o parecer das autoridades do Reino Unido sobre a posição adoptada pela Comissão no que respeita a certas questões relativas ao artigo 3.° A da Directiva 89/552.

57      Além disso, o argumento relativo à possibilidade de reabrir o procedimento da investigação das medidas notificadas pelo Reino Unido na sequência da anulação da Decisão 2007/730 pelo Tribunal não pode ser acolhido, visto que justificaria a não divulgação de todo e qualquer documento comunicado à Comissão no âmbito de um inquérito.

58      Por conseguinte, ao invocar a excepção prevista no artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 para recusar o acesso aos documentos procedentes do Reino Unido, a Comissão cometeu um erro de direito.

59      Além disso, o recorrente alega que, ao não examinar a possibilidade de conceder o acesso parcial aos documentos pedidos, a Comissão violou o artigo 4.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1049/2001. Acresce que a decisão expressa não indica que a Comissão tenha convidado o Reino Unido a fundamentar a sua posição sobre um eventual acesso parcial ou que tal fundamentação tenha sido efectivamente apresentada.

60      A Comissão, pelo seu lado, alega, desde logo, que, no âmbito da aplicação do artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001, o seu poder é limitado a verificar se as objecções aduzidas pelo Estado‑Membro se baseiam no artigo 4.°, n.^os 1 a 3, do Regulamento n.° 1049/2001 e se não caiem manifestamente fora do âmbito de aplicação das excepções estabelecidas por essas disposições. Correlativamente, a fiscalização exercida pelos órgãos jurisdicionais da União da legalidade da sua apreciação deveria limitar‑se a verificar se procedeu efectivamente a esse exame.

61      Seguidamente, no que toca à excepção prevista no artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 (v. n.° 14 supra), a Comissão explica que os documentos fornecidos pelo Reino Unido foram fornecidos no âmbito do exame da denúncia e contêm o parecer das autoridades do Reino Unido apresentado no contexto de consultas preliminares com a Comissão. Apoiada pelo Reino Unido, a Comissão sublinha que, contrariamente ao que alega o recorrente, um Estado‑Membro que participe no processo decisório conducente à adopção de um acto de uma instituição pode invocar a excepção prevista no artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, destinada a proteger o «espaço de reflexão» inerente a esse processo. No presente caso, o risco de prejudicar esse processo, que implicaria uma verificação de natureza semelhante tanto no âmbito do artigo 3.° A da Directiva 89/552 como no âmbito de uma acção por incumprimento, é razoavelmente previsível, apesar da conclusão do inquérito em questão, dado que a legalidade da Decisão 2007/730 é impugnada perante o Tribunal Geral no âmbito dos processos T‑55/08, UEFA/Comissão, e T‑68/08, FIFA/Comissão. Com efeito, esses documentos, aos quais a Comissão recorreu para efeitos tanto do seu exame nos termos do artigo 3.° A da Directiva 89/552 como relativamente à denúncia, desempenham um papel crucial para efeitos da reabertura do processo de exame da compatibilidade das medidas adoptadas pelo Reino Unido com o direito comunitário no caso de anulação da Decisão 2007/730 quanto ao mérito. Ora, as autoridades do Reino Unido deveriam poder novamente cooperar com a Comissão com plena confiança até que o processo seja definitivamente concluído, sem o qual o seu processo decisório seria gravemente prejudicado. Assim sendo, o raciocínio seguido pelo Reino Unido não é manifestamente inadequado.

62      A Comissão acrescenta que a obrigação de cooperação estabelecida pelo artigo 10.° CE não obsta a que os Estados‑Membros possam pedir que determinados elementos sejam mantidos confidenciais. A obrigação de cooperação que incumbe aos Estados‑Membros por força do artigo 3.° A, n.° 2, da Directiva 89/552 é, além disso, irrelevante no presente caso, uma vez que os documentos em questão foram produzidos no âmbito do exame de uma denúncia, não fazendo parte da notificação que o Reino Unido efectuou nos termos dessa disposição.

63      O Reino Unido sublinha que, mesmo que algumas informações contidas nos anexos iv) a vi) da carta de 19 de Fevereiro de 2007 não sejam confidenciais, a estrutura da sua apresentação revela certos elementos que não podem ser divulgados sem prejudicar a confiança mútua que deve reger as comunicações entre a Comissão e um Estado‑Membro nas circunstâncias do caso em apreço.

–       Apreciação do Tribunal Geral

64      Importa sublinhar antes de mais que, na sequência das explicações dadas pela Comissão na sua contestação e na sua carta de 29 de Outubro de 2010, de acordo com as quais já não se opunha à divulgação dos dois primeiros anexos da carta do representante permanente do Reino Unido, sob reserva de certos dados relativamente aos quais foi invocada a excepção prevista no artigo 4.°, n.° 2, primeiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001 (v. n.° 14 supra), o recorrente declarou, na audiência, deixar de contestar a apreciação constante da decisão expressa quanto aos dados em questão.

65      Assim, no que toca aos documentos procedentes do Reino Unido, o recorrente invoca, no essencial, um fundamento relativo à violação do artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001.

66      A este respeito, deve afastar‑se antes de mais a posição defendida pela Comissão e pelo Reino Unido relativamente ao alcance da fiscalização jurisdicional no caso de aplicação do disposto no artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001 (v. n.° 60 supra).

67      Com efeito, quando um Estado‑Membro invoca o artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001 e apresenta os motivos de recusa enumerados nos n.^os 1 a 3 do mesmo artigo, é da competência do juiz da União fiscalizar, a pedido do interessado a quem foi oposta uma recusa de acesso pela instituição solicitada, se essa recusa pôde ser validamente fundamentada nas referidas excepções, apesar do facto de essa recusa não resultar da apreciação das mesmas pela própria instituição, mas pelo Estado‑Membro em causa. De resto, há que observar que, do ponto de vista do referido interessado, a intervenção do Estado‑Membro não afecta o carácter comunitário da decisão que a instituição lhe dirige posteriormente em resposta ao pedido de acesso que lhe foi apresentado relativamente a um documento que está na sua posse (v., neste sentido, acórdão Suécia/Comissão, n.° 15 supra, n.° 94).

68      Além disso, tendo em conta os objectivos prosseguidos pelo Regulamento n.° 1049/2001, as excepções ao direito de acesso do público aos documentos das instituições enumeradas no seu artigo 4.° devem ser interpretadas e aplicadas de modo estrito (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 1 de Julho de 2008, Suécia e Turco/Conselho, C‑39/05 P e C‑52/05 P, Colect., p. I‑4723, n.° 36).

69      Quanto à interpretação do artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, importa observar que esta disposição tem por objecto proteger determinados tipos de documentos elaborados no decurso de um processo, cuja divulgação, mesmo depois de concluído esse processo, pudesse prejudicar o processo decisório da instituição em causa.

70      Esses documentos devem conter «pareceres para uso interno, como parte de deliberações e de consultas preliminares na instituição em causa».

71      Nos termos do n.° 2 da decisão expressa, os documentos procedentes do Reino Unido satisfazem esta definição, uma vez que contêm o «pareceres» das autoridades desse Estado‑Membro «para uso interno» da Comissão «como parte de deliberações e de consultas preliminares entre a Comissão e as referidas autoridades».

72      Além disso, em resposta a uma questão colocada pelo Tribunal na audiência, a Comissão afirmou que, em sua opinião, o artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 abrangia igualmente documentos provenientes de entidades externas à instituição em causa, uma vez que, ainda que se destinem a fornecer informações, manifestam, mesmo que implicitamente, o parecer do seu autor sobre a exactidão ou a pertinência das informações em questão.

73      Ora, os termos que constam do artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 não podem ser interpretados em sentido tão amplo. Com efeito, em primeiro lugar, considerar que um documento é para uso interno de uma instituição pelo simples facto de esta ser a destinatária equivaleria a privar de sentido essa condição, já que todo e qualquer documento recebido por uma instituição preencheria esta condição. Em segundo lugar, a interpretação subjacente à posição exposta na decisão expressa ignora o facto de que as deliberações ou consultas preliminares devem, de acordo com essa mesma disposição, ter lugar «na instituição». Ora, na decisão expressa, faz‑se referência a consultas entre a Comissão e as autoridades do Reino Unido, que, assim, não tiveram lugar «na instituição».

74      Longe de resultar de uma mera interpretação gramatical, estas considerações são conformes com o princípio enunciado no n.° 68 supra, que é ignorado pela posição defendida na decisão expressa e desenvolvida pela Comissão na audiência. Além disso, estas considerações conservam o efeito útil do primeiro parágrafo do artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001 e, por consequência, a lógica de existirem dois parágrafos distintos no seio desta disposição, o primeiro relativo ao período que vai até à conclusão do processo decisório, o segundo relativo ao período que se prolonga mesmo após a conclusão do referido processo.

75      Com efeito, desde logo, considerar que o artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 visa todo e qualquer documento enviado a uma instituição por um remetente externo, que contenha um «parecer» no sentido mais amplo do termo e que possa implicar uma resposta, e que conjuntamente constitua uma «consulta» na acepção dessa disposição, teria por consequência que esse segundo parágrafo abrangeria «documentos» num sentido tão amplo como o primeiro parágrafo da mesma disposição. Seguidamente, uma vez que estas categorias de documentos poderão estar protegidas em condições idênticas, ou seja, que a sua divulgação possa prejudicar gravemente o processo decisório, o primeiro parágrafo torna‑se redundante, visto que o segundo abrange o período que decorre tanto antes como depois da conclusão do referido processo.

76      Os documentos enviados a uma instituição por uma pessoa ou entidade externa para serem objecto de uma troca de pontos de vista com a instituição em causa não estão, assim, abrangidos pelo âmbito de aplicação do artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001. Daqui decorre que o Reino Unido não podia validamente basear‑se nessa disposição para pedir à Comissão que recusasse dar acesso às cartas em questão. Acresce que o facto de, no acórdão Suécia/Comissão, n.° 15 supra, o Tribunal de Justiça ter reconhecido que um Estado‑Membro pode invocar as excepções previstas no artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001, não põe de modo algum em causa essa conclusão. Com efeito, a remissão efectuada pelo Tribunal de Justiça nesse acórdão ao n.° 3 da referida disposição pode explicar‑se pela existência do primeiro parágrafo desta, que se refere igualmente a documentos recebidos por uma instituição.

77      Em todo o caso, não se pode deixar de observar que a condição relativa ao prejuízo grave para o processo decisório da instituição não se encontra preenchida no caso em apreço.

78      A este respeito, cabe salientar que o exame que se exige para o tratamento de um pedido de acesso a documentos deve revestir carácter concreto. Com efeito, por um lado, a simples circunstância de um documento respeitar a um interesse protegido por uma excepção não basta para justificar a aplicação desta última. Tal aplicação só pode, em princípio, ser justificada no caso em que a instituição apreciou previamente se o acesso ao documento era susceptível de prejudicar concreta e eficazmente o interesse protegido. Por outro lado, o risco de que esse interesse seja prejudicado deve, para poder ser invocado, ser razoavelmente previsível, e não puramente hipotético (v. acórdão do Tribunal Geral de 11 de Março de 2009, Borax Europe/Comissão, T‑166/05, não publicado na Colectânea, n.° 88, e jurisprudência aí referida).

79      Importa igualmente recordar que os documentos em questão foram fornecidos pelo Reino Unido em resposta à carta da Comissão de 2 de Agosto de 2006, que foi enviada às autoridades desse Estado‑Membro na sequência da apresentação da denúncia. Tal como resulta do n.° 2, quarto parágrafo, da decisão expressa, o Reino Unido considera que a divulgação dessas cartas poderia prejudicar a sua cooperação leal com a Comissão para efeitos do exame de uma denúncia por violação do direito comunitário, na medida em que seria impedido de responder francamente aos pedidos da Comissão. Esta circunstância ameaçaria o processo decisório da Comissão por violação do direito comunitário.

80      Esta apreciação não pode ser acolhida. Com efeito, reconhecer a eventual declaração de um Estado‑Membro pela qual este manifesta a sua reticência em cooperar com a instituição, no caso de esta facultar o acesso a um documento, como fundamento de um prejuízo grave ao processo decisório na acepção do artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 equivaleria a conferir aos Estados‑Membros um direito discricionário na matéria ou, pelo menos, a sujeitar a política de acesso aos documentos aplicada por este regulamento às políticas nacionais com ela relacionadas. Ora, isto não seria compatível nem com o sistema de acesso aos documentos estabelecido pelo Regulamento n.° 1049/2001 (v., neste sentido, acórdão Suécia/Comissão, n.° 15 supra, n.^os 58 e 65), nem com a obrigação de cooperação leal com a Comissão que incumbe aos Estados‑Membros por força do artigo 10.° CE.

81      Daqui resulta que o artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, e n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001, deve ser interpretado no sentido de que um Estado‑Membro não pode invocar a sua própria reticência em cooperar com a Comissão no caso de um documento ser divulgado nos termos do Regulamento n.° 1049/2001, para justificar validamente um prejuízo grave ao processo decisório da instituição em causa.

82      Por conseguinte, a decisão expressa deve ser anulada na medida em que diz respeito à recusa de acesso às cartas de 5 de Setembro de 2006 e de 19 de Fevereiro de 2007, excepto na medida em que diz respeito aos dados incluídos nos dois primeiros anexos da carta de 19 de Fevereiro de 2007, em relação aos quais foi invocada a excepção prevista no artigo 4.°, n.° 2, primeiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001.

 Quanto ao documento da Comissão

–       Argumentos das partes

83      O recorrente recorda que o facto de um documento dizer respeito a uma actividade de inspecção ou inquérito não pode, por si só, bastar para justificar a aplicação da excepção do artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001. A Comissão tem, por conseguinte, a obrigação de demonstrar, no âmbito da fundamentação da sua decisão, que a divulgação do documento em causa pode prejudicar, efectivamente e de modo razoavelmente previsível, a protecção dos objectivos das actividades de inspecção ou de inquérito.

84      Além disso, a disposição que estabelece a excepção invocada pela Comissão não visa proteger as actividades de inquérito enquanto tais, mas sim o objectivo dessas actividades, de modo que o objecto dessa protecção não é susceptível de ser prejudicado após o encerramento do inquérito em questão.

85      Ora, no caso vertente, a Comissão não explicou de que maneira a divulgação da sua carta de 2 de Agosto de 2006 poderia levar as autoridades do Reino Unido a não fornecer informações no âmbito de um processo em que os Estados‑Membros são obrigados a cooperar e que, no presente caso, tinha já sido concluído. Nestas condições, a possibilidade de o Tribunal Geral anular a Decisão 2007/730 só poderia ser considerada uma circunstância hipotética, futura e provavelmente remota.

86      Na decisão expressa, a Comissão refere‑se ainda a informações fornecidas pelo Estado‑Membro, quando a carta controvertida provém da própria Comissão. Por último, a Comissão ignorou a existência de um interesse público superior que justifica a divulgação do documento em questão e responde à necessidade de uma maior transparência e de uma participação do cidadão ao processo decisório. Daqui decorre que ao invocar, no que respeita à carta de 2 de Agosto de 2006, a excepção do artigo 4.°, n.° 2, terceiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, a Comissão cometeu um erro, pelo que a decisão expressa deve ser anulada.

87      A Comissão sublinha que deve ser traçada uma distinção entre, por um lado, os documentos que fazem parte da notificação do Reino Unido nos termos do artigo 3.° A, n.° 2, da Directiva 89/552 e, por outro, os documentos que lhe foram entregues no âmbito do inquérito iniciado após a apresentação da denúncia, que constitui um processo distinto do da notificação. A Comissão salienta igualmente que o inquérito em relação ao qual é invocada a excepção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, é o referido no artigo 3.° A, n.° 2, da Directiva 89/552. Além disso, procedeu a um exame individual do documento à luz da excepção invocada e concluiu, mediante uma fundamentação suficiente e correcta, que existia um risco razoavelmente previsível de prejuízo para o objectivo do inquérito em causa. A este respeito, tal como exposto na decisão expressa, a anulação da Decisão 2007/730 quanto ao mérito nos processos T‑55/08, UEFA/Comissão e T‑66/08, FIFA/Comissão, pendentes no Tribunal Geral, implicaria a reabertura do processo e a reavaliação das informações reunidas antes da adopção da mesma, incluindo as informações constantes dos documentos a que foi recusado acesso.

88      A Comissão explica, além disso, não se ter baseado nas excepções previstas no artigo 4.°, n.° 2, segundo travessão, e n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, no que se refere à carta de 2 de Agosto de 2006.

89      Por último a Comissão rejeita tanto a alegação do recorrente de que não considerou a possibilidade de conceder acesso parcial pelo facto de ter feito uma apreciação da aplicação da excepção relativamente ao documento individual em causa, como o argumento de que ignorou um interesse público superior que justificasse a divulgação da carta de 2 de Agosto de 2006.

–       Apreciação do Tribunal Geral

90      No que diz respeito ao conteúdo da carta de 2 de Agosto de 2006, o recorrente aponta para um erro relativamente à afirmação contida na decisão expressa, de que a carta em questão contém informações fornecidas pelo Reino Unido, quando se trata da primeira carta enviada pela Comissão após a apresentação da denúncia. Com efeito, tal como resulta do n.° 3.1 da decisão expressa, a Comissão justificou a não divulgação desse documento por referência ao risco de os Estados‑Membros deixarem de querer cooperar relativamente aos processos previstos no artigo 3.° A da Directiva 89/552, se souberem que as informações que transmitem poderão ser comunicadas posteriormente a terceiros. Ora, resulta da leitura da carta em questão, produzida pela Comissão no âmbito das diligências de instrução (v. n.^os 20 e 21 supra), que esta não contém informações procedentes das autoridades do Reino Unido. A carta em questão constitui uma síntese da denúncia e tem por objecto pedir a opinião das autoridades desse Estado‑Membro sobre as alegações da Infront WM. A única referência a elementos fornecidos pelas autoridades do Reino Unido diz respeito a números de audiência, os quais, porém, eram criticados na denúncia e, por isso, já se encontravam na posse do recorrente, como representante da Infront WM (v. n.^os 5 e 6 supra). Daqui decorre que a razão invocada pela Comissão na decisão expressa a fim de justificar a não divulgação do documento em questão não corresponde ao conteúdo deste.

91      Em todo o caso, mesmo abstraindo desta circunstância, cabe referir que as circunstâncias invocadas pela Comissão na decisão expressa não bastam para preencher os requisitos previstos no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001.

92      A este respeito, importa observar que, como sublinha a Comissão (v. n.° 87 supra), o inquérito em relação ao qual é invocada a excepção em questão consiste no processo de apreciação da compatibilidade das medidas adoptadas pelo Reino Unido com o direito comunitário no âmbito do artigo 3.° A da Directiva 89/552.

93      Ora, a intervenção da Comissão nesse processo tem por objecto verificar se o mecanismo previsto no n.° 3 dessa disposição, que implica obrigações para os outros Estados‑Membros e que constitui um entrave à livre prestação de serviços, pode, no presente caso, ser desencadeado. Além disso, embora, após a entrega da denúncia, a Comissão tenha pedido esclarecimentos e informações adicionais às autoridades desse Estado‑Membro, é manifestamente porque eram necessários para efeitos da sua apreciação.

94      Nestas condições, não se pode deixar de referir que, se um Estado‑Membro não desejar transmitir à Comissão os documentos necessários para efeitos dessa apreciação, pelo facto de se opor à sua eventual divulgação pela Comissão a terceiros nos termos do Regulamento n.° 1049/2001, a única consequência será a de que a instituição não procederá, no âmbito do artigo 3.° A da Directiva 89/552, à apreciação da compatibilidade das medidas com o direito comunitário e que o direito primário será aplicado plenamente. Importa acrescentar a este respeito que, no âmbito do artigo 3.° A da Directiva 89/552, a Comissão não implementa uma política da União em matéria de acesso do público aos acontecimentos de grande importância para a sociedade, limitando‑se a oferecer um instrumento contra o contorno de eventuais medidas nacionais relevantes, quando estas são conformes com o direito comunitário. Além disso, os Estados‑Membros são livres para decidir se desejam implementar uma política em matéria de acontecimentos de grande importância para a sua sociedade, como demonstra o emprego do termo «pode» no artigo 3.° A, n.° 1, da Directiva 89/552.

95      Por conseguinte, o objectivo do inquérito da Comissão não é o de conceder o acesso aos acontecimentos de grande importância para a sociedade numa televisão de acesso não condicionado, mas o de assegurar o respeito do direito comunitário no caso em que um Estado‑Membro deseje beneficiar do mecanismo de reconhecimento mútuo das medidas que adopta no âmbito de uma política na matéria. Ora, o objectivo do respeito do direito comunitário não é posto em causa no caso de um Estado‑Membro não desejar cooperar no âmbito da apreciação da compatibilidade das medidas que adopta ou entende adoptar com o direito comunitário. Com efeito, nesse caso, essas medidas não serão examinadas pela Comissão e não beneficiarão de reconhecimento mútuo, e a liberdade de prestação de serviços garantida pelo direito primário será aplicada plenamente.

96      Daqui decorre que, ao invocar o artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001 para recusar a divulgação da carta de 2 de Agosto de 2006 ao recorrente, a Comissão cometeu um erro de direito.

97      A decisão expressa deve, por consequência, ser anulada, excepto na medida em que diz respeito aos dados incluídos nos dois primeiros anexos da carta de 19 de Fevereiro de 2007, em relação aos quais foi invocada a excepção prevista no artigo 4.°, n.° 2, primeiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001.

 Quanto às despesas

98      Nos termos do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão sido vencida no essencial dos seus pedidos, há que condená‑la nas despesas, em conformidade com o pedido do recorrente, com excepção das despesas deste causadas pela intervenção do Reino Unido. Assim sendo, há que condenar também o Reino Unido nas despesas efectuadas pelo recorrente em razão da sua intervenção, em conformidade com o pedido deste.

99      O Reino Unido e o Reino da Dinamarca suportarão as suas próprias despesas, em conformidade com o disposto no artigo 87.°, n.° 4, do Regulamento de Processo.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção)

decide:

1)      O recurso da decisão tácita de indeferimento que se considera ter sido adoptada em 9 de Abril de 2008 é julgado inadmissível.

2)      A decisão do secretário‑geral da Comissão Europeia de 16 de Maio de 2008 é anulada, excepto na medida em que diz respeito aos dados incluídos nos dois primeiros anexos da carta de 19 de Fevereiro de 2007, em relação aos quais foi invocada a excepção prevista no artigo 4.°, n.° 2, primeiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001.

3)      A Comissão suportará, além das suas próprias despesas, as despesas efectuadas por Edward William Batchelor.

4)      O Reino Unido de Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte suportará, além das suas próprias despesas, as despesas efectuadas por E. W. Batchelor em razão da sua intervenção.

5)      O Reino da Dinamarca suportará as suas próprias despesas.

Forwood

Dehousse

Schwarcz

Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 24 de Maio de 2011.

Assinaturas

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* Língua do processo: inglês.