62004CC0186

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Document 62004CC0186

Conclusões da advogada-geral Kokott apresentadas em 27 de Janeiro de 2005.
Pierre Housieaux contra Délégués du conseil de la Région de Bruxelles-Capitale.
Pedido de decisão prejudicial: Conseil d'État - Bélgica.
Directiva 90/313/CEE - Liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente - Pedido de informação - Dever de fundamentação em caso de indeferimento - Prazo imperativo - Silêncio de uma autoridade pública durante o prazo de resposta - Indeferimento tácito - Direito fundamental à protecção jurisdicional efectiva.
Processo C-186/04.

Colectânea de Jurisprudência 2005 I-03299

ECLI identifier: ECLI:EU:C:2005:70

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Conclusions

CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
JULIANE KOKOTT
apresentadas em 27 de Janeiro de 2005(1)

Processo C‑186/04

Pierre Housieaux

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Conseil d’État (Bélgica)]

«Liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente – Pedido de acesso à informação – Dever de fundamentação em caso de indeferimento – Silêncio de uma autoridade durante o prazo de resposta – Ficção de um indeferimento tácito – Direito fundamental à protecção jurisdicional efectiva e direito a uma boa administração»

I – Introdução

1. O presente caso diz respeito ao direito do cidadão ao acesso à informação em matéria de ambiente, mais precisamente, ao procedimento aplicável para o efeito perante as autoridades nacionais.

2. Na região belga de Bruxelas‑capital (Région de Bruxelles‑Capitale ou Brussels Hoofdstedelijk Gewest) os pedidos de acesso à informação em matéria de ambiente eram, segundo as normas jurídicas aplicáveis no momento para aqui determinante, considerados como tacitamente indeferidos logo que decorrido o prazo previsto para a resposta.

3. A questão de saber se tal ficção é admissível à luz do direito comunitário constitui o aspecto central do pedido de decisão prejudicial que o Conselho de Estado belga (também Conseil d’État ou Raad van State) submeteu ao Tribunal de Justiça.

II – Quadro jurídico

A – Direito Comunitário

4. O quadro jurídico comunitário do presente caso é formado pela Directiva 90/313/CEE do Conselho, de 7 de Junho de 1990, relativa à liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente (a seguir «Directiva 90/313») (2) .

5. O artigo 3.° da Directiva 90/313 estabelece, no seu parágrafo primeiro, o princípio segundo o qual deve ser dado «acesso às informações relacionadas com o ambiente a qualquer pessoa singular ou colectiva que o solicite, sem que tenha de provar ter um interesse na questão». Os n. ^os 2 e 3 enumeram os possíveis motivos de indeferimento.

6. Segundo o artigo 3.°, n.° 4, da Directiva 90/313, as autoridades públicas responderão «o mais rapidamente possível às pessoas que solicitem informações, no prazo máximo de dois meses. Terão de ser apresentadas as razões de qualquer recusa a prestar as informações».

7. Nos termos do artigo 4.° da Directiva 90/313, «uma pessoa que considere que o seu pedido de informação foi infundadamente indeferido ou ignorado, ou que recebeu uma resposta inadequada de uma autoridade pública, pode recorrer a nível judicial ou administrativo da decisão, em conformidade com a legislação nacional aplicável».

B – Direito nacional

8. As disposições nacionais pertinentes estão contidas num despacho da Região de Bruxelas‑Capital, isto é, o despacho de 29 de Agosto de 1991 sobre o acesso à informação em matéria de ambiente na Região de Bruxelas‑Capital (a seguir «despacho regional»).

9. Nos termos deste despacho regional, cabe, em primeiro lugar, ao serviço administrativo competente analisar os pedidos de acesso à informação em matéria de ambiente no prazo de um mês e, eventualmente, dar‑lhes seguimento. Pelo contrário, a recusa desses pedidos incumbe aos chamados Delegados do Conselho da Região de Bruxelas‑Capital (Délégués du Conseil de la Région de Bruxelles‑Capitale). Prevê‑se, em princípio, um prazo adicional de mais um mês para a decisão dos Delegados. Se, no prazo total de dois meses contados a partir da apresentação do pedido, não tiver sido tomada nenhuma decisão, o pedido é considerado indeferido.

10. Esta situação jurídica resulta, em particular, das seguintes disposições do despacho regional:

«Artigo 8.°

No que respeita a outros dados diferentes dos documentos referidos no artigo 7.° [que podem ser consultados imediatamente no local] e sem prejuízo da faculdade de uma Administração os deixar consultar imediatamente no local, a Administração à qual o pedido é dirigido dispõe de um mês para responder por escrito ao requerente.

Quando, no termo do prazo indicado, não tiver sido dado seguimento ao pedido, o silêncio da Administração é considerado uma decisão de recusa de acesso. Neste caso, o requerente pode, em derrogação do artigo 12.°, § 2, recorrer directamente aos Délégués du Conseil que se pronunciarão sobre o pedido.

[…]

Artigo 12.°

1. Os Délégués du Conseil são os únicos competentes para recusar o acesso a um dado em poder da Administração [...]. Exercem essa competência de forma colegial e nos limites referidos no artigo 9.°

2. [...] Qualquer Administração que recuse divulgar um dado que tenha sido objecto de um pedido de acesso deve informar disso o requerente e, ao mesmo tempo, submetê‑lo aos Délégués du Conseil. O recurso aos Délégués du Conseil opera‑se pela transmissão do pedido de acesso, acompanhado de um exemplar ou de uma cópia do dado e dos fundamentos que, segundo a Administração, justificam a recusa de acesso. O prazo referido no artigo 8.°, n.° 1, é prorrogado por um mês a contar da notificação ao requerente da remissão para os Délégués du Conseil.

Artigo 13.°

Qualquer decisão de recusa, total ou parcial, de acesso deve indicar de forma clara, precisa, completa e verdadeira, os fundamentos que a justificam.

Artigo 14.°

Os Délégués du Conseil comunicam ao requerente o documento pedido ou notificam‑lhe a recusa de acesso nos dois meses seguintes ao pedido. Decorrido este prazo, o silêncio equivale a uma decisão de recusa de acesso. A sua decisão é igualmente comunicada à Administração a que foi submetido o pedido de acesso» 3 –Entretanto, o artigo 14.°, segundo período, do despacho regional («Decorrido este prazo, o silêncio equivale a uma decisão de recusa de acesso») foi revogado pelo despacho da Région de Bruxelles‑Capitale, de 2 de Março de 2000 (Moniteur belge n.° 69, de 5 de Abril de 2000, p. 10595). Do ponto de vista temporal, esta disposição permanece, no entanto, aplicável na sua redacção original à matéria de facto do processo principal..

III – Matéria de facto e processo principal

11. No território do município belga de Ixelles (também, Elsene), na Região de Bruxelas‑Capital, foi dado início em 1991 a um novo aproveitamento urbanístico («reurbanização») do terreno de um antigo hospital militar tendo sido projectadas principalmente a construção de habitações e a extensão da superfície verde.

12. A execução deste projecto foi confiada a uma instituição de direito público, a Société de développement régional de Bruxelles (sociedade de desenvolvimento regional, a seguir «SDRB») (4) . A SDRB celebrou, subsequentemente, em Julho de 1992, um contrato com uma associação temporária privada de empresas, a Association momentanée SA Bâtipont Immobilier – SA Immomills Louis De Waele Development. Através desse contrato, a associação foi incumbida de edificar um complexo de edifícios em conformidade com um programa preestabelecido pela SDRB.

13. O recorrente no processo principal, P. Housieaux (a seguir «recorrente»), por carta de 21 de Março de 1993, dirigida à SDRB, pediu para consultar o referido contrato, bem como que lhe fosse concedida uma cópia do mesmo. A SDRB indeferiu o pedido por carta de 5 de Abril de 1994 invocando a inexistência de disposições de direito processual relativas ao seu âmbito de competência.

14. Em 22 de Abril de 1994, o recorrente interpôs recurso desta decisão para os recorridos no processo principal, os Délégués du Conseil de la Région de Bruxelles‑Capitale (a seguir «recorridos») e reiterou o pedido de consulta do contrato objecto do litígio.

15. Na sequência de troca suplementar de correspondência, os recorridos decidiram, na sua reunião de 1 de Fevereiro de 1995, deferir parcialmente o pedido do recorrente tendo‑lhe permitido consultar dois anexos do referido contrato, «dado que esses anexos dizem respeito ao ambiente». A decisão foi comunicada ao recorrente por carta de 3 de Fevereiro de 1995 tendo os dois anexos sido juntos à comunicação.

16. O recorrente interpôs recurso desta decisão em 31 de Março de 1995 para o órgão jurisdicional de reenvio.

17. No processo principal, os recorridos invocam a inadmissibilidade do recurso. Consideram que a sua decisão de 1 de Fevereiro de 1995 é uma decisão meramente confirmativa da qual não é possível interpor recurso. Até porque, com excepção da consulta que foi permitida de dois anexos do contrato em causa, a decisão de 1 de Fevereiro de 1995 apenas confirma uma decisão de indeferimento tácito dos recorridos. Em consequência do silêncio dos recorridos durante o prazo previsto de dois meses, o pedido do recorrente é considerado implicitamente indeferido com o decurso do prazo, nos termos do artigo 14.° do despacho regional. Esta decisão de indeferimento tornou‑se definitiva, uma vez que o recorrente não interpôs atempadamente recurso judicial da mesma. De facto, do artigo 14.°, n.° 1, das leis coordenadas relativas ao Conseil d’État (Bélgica) resulta, para o presente efeito, um prazo de recurso de 60 dias.

18. No processo principal, a SDRB, a SA Bâtipont Immobilier e a SA Immomills Louis de Waele Development são intervenientes em apoio dos recorridos.

IV – Pedido de decisão prejudicial e processo perante o Tribunal de Justiça

19. O Conseil d’État (Bélgica), por decisão de 1 de Abril de 2004, suspendeu a instância e submeteu as seguintes questões ao Tribunal de Justiça, para decisão prejudicial:

1): No artigo 3.°, n.° 4, da Directiva 90/313/CEE do Conselho, de 7 de Junho de 1990, relativa à liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente, o prazo de dois meses é um prazo indicativo, ou seja, um prazo que serve apenas de indicação para a autoridade à qual é apresentado um pedido de informação, ou um prazo obrigatório cujo respeito se impõe a essa autoridade?

2): No caso de o prazo de dois meses ser um prazo obrigatório e de, no termo desse prazo, a autoridade à qual foi apresentado um pedido de informação não ter tomado nenhuma decisão, qual é a «decisão», indicada no artigo 4.°, in fine , da referida directiva, da qual pode ser interposto recurso judicial ou administrativo «em conformidade com a legislação nacional aplicável»?

3): Os artigos 3.°, n.° 4, e 4.° da referida directiva proíbem que uma «legislação nacional aplicável» interprete o silêncio da autoridade à qual é submetido um pedido de informação, silêncio mantido durante os dois meses referidos no artigo 3.°, n.° 4, da directiva, como uma decisão de indeferimento tácito do pedido, decisão que não é, por conseguinte, fundamentada mas que pode ser objecto do recurso judicial ou administrativo previsto no artigo 4.°?

4): No caso de o prazo de dois meses referido no artigo 3.°, n.° 4, da directiva ser um prazo indicativo, os artigos 3.°, n.° 4, e 4.° da directiva impedem que uma «legislação nacional» preveja que quem pede a informação possa notificar a autoridade para responder ao seu pedido de informação num prazo determinado, e que, se não for dada resposta, o silêncio persistente da autoridade será considerado uma decisão de indeferimento tácito de comunicar a informação, decisão susceptível de recurso jurisdicional administrativo?

20. No processo perante o Tribunal de Justiça, os recorridos, a SDRB e a Comissão apresentaram observações escritas e orais.

V – Apreciação

21. As quatro questões do Conseil d’État (Bélgica) dizem respeito a aspectos processuais do direito de acesso à informação em matéria de ambiente. Considero conveniente analisá‑las por uma ordem ligeiramente diferente, ou seja, tratar a terceira questão antes da segunda.

A – Quanto à primeira questão: carácter imperativo do prazo previsto no artigo 3.°, n.° 4, da Directiva 90/313/CEE

22. Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende essencialmente saber se o prazo previsto no artigo 3.°, n.° 4, da Directiva 90/313 tem carácter imperativo para as autoridades dos Estados‑Membros ou se se trata apenas de uma disposição indicativa.

23. Desde logo, o teor literal desta disposição opõe‑se à presunção de uma mera disposição indicativa e milita a favor de um prazo processual imperativo. Com efeito, aí se prevê que as autoridades em causa devem responder ao requerente «o mais rapidamente possível […] no prazo máximo de dois meses». Em consequência, o prazo de dois meses constitui o limite máximo do prazo de resposta («no prazo máximo»), ao passo que, além disso, se estabelece uma ordem de celeridade segundo a qual – em sintonia com o princípio da boa administração (5) – deve responder‑se «o mais rapidamente possível», ou seja, se possível, em menos de dois meses. Deste modo, existe uma margem de flexibilidade, em todo o caso, dentro do prazo de dois meses – e isto apenas com o propósito de celeridade –, mas não além desse prazo.

24. Esta interpretação também corresponde ao sentido e à finalidade da disposição. De facto, a Directiva 90/313 visa proporcionar aos particulares um direito individual de acesso a informações relacionadas com o ambiente. Contudo, este direito poderia ser desvirtuado se uma autoridade pudesse demorar o tempo que entendesse para decidir sobre um pedido daquela natureza. Com efeito, o valor de informações em matéria de ambiente depende, em boa medida, do facto de o particular poder ter rapidamente acesso às mesmas. Assim, um acesso tempestivo a informações actualizadas em matéria de ambiente facilita, particularmente a sua posterior utilização pelo requerente, eventualmente, em processos de construção ou de planeamento em curso, nos quais este possa ser lesado enquanto vizinho e pretenda garantir os seus interesses.

25. Se se admitisse tratar‑se de um prazo meramente indicativo, a protecção jurídica do particular nos termos do artigo 4.° da directiva também seria ilusória. Este prevê uma obrigação de os Estados‑Membros garantirem a possibilidade de recurso, quando uma pessoa considere que o seu pedido foi «infundadamente indeferido ou ignorado». Contudo, se as autoridades não estiverem sujeitas a nenhum prazo processual imperativo, mas a prazos meramente indicativos, não se pode, sem mais, inferir do decurso do prazo que um pedido de acesso a informações em matéria de ambiente foi «infundadamente ignorado». A protecção jurídica prevista no artigo 4.° da directiva em caso de inércia seria, portanto, no mínimo, dificultada ou mesmo totalmente impossibilitada.

26. Finalmente, há que ter em conta que uma interpretação do prazo de dois meses como um prazo meramente indicativo também pode contribuir para o surgimento de práticas administrativas diferentes nos Estados‑Membros. Conforme a autoridade em causa atendesse, na tramitação dos pedidos, mais ou menos estritamente à disposição temporal de dois meses, seria concedido ao particular um acesso mais ou menos rápido a informações em matéria de ambiente. Consequentemente, nesse caso, o direito de acesso a informações em matéria de ambiente teria, no entanto, uma força diferente conforme o Estado‑Membro no qual o pedido é apresentado e, possivelmente, também conforme a autoridade à qual o pedido é dirigido. Tal possibilidade seria contrária à finalidade da Directiva 90/313 de velar pela igualdade de tratamento entre os cidadãos comunitários e de evitar condições de concorrência diferentes (6) .

27. Pelas razões indicadas, concordo com todos os intervenientes no processo, ao afirmarem que o prazo previsto no artigo 3.°, n.° 4, da Directiva 90/313 tem carácter imperativo para as autoridades dos Estados‑Membros (7) .

B – Quanto à terceira questão: indeferimento tácito dos pedidos por decurso do prazo

28. Com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende essencialmente saber se o artigo 3.°, n.° 4, da Directiva 90/313 proíbe uma regulamentação nacional segundo a qual o silêncio de uma autoridade, no termo do prazo de dois meses, aquivale a um indeferimento tácito do pedido de acesso à informação em matéria de ambiente, de forma que o indeferimento, nesse caso, é infundado.

29. O acórdão Comissão/República Francesa (8) é o ponto de partida para a resposta a esta questão. De facto, neste acórdão, o Tribunal de Justiça declarou ser inteiramente admissível, no âmbito de aplicação da Directiva 90/313, estabelecer a ficção de que o silêncio de uma autoridade equivale a decisão tácita de indeferimento (9) . Simultaneamente, porém, o Tribunal de Justiça também sublinhou que na hipótese de indeferimento tácito de um pedido de informações em matéria de ambiente, a comunicação da fundamentação dessa recusa deve ter lugar nos dois meses seguintes à apresentação do pedido inicial, dado que se deve considerar que a referida comunicação, nesse caso, constitui uma «resposta» na acepção do artigo 3.°, n.° 4, da directiva (10) .

30. À primeira vista, estas afirmações contidas no acórdão Comissão/República Francesa parecem contraditórias: por um lado, uma decisão tácita de indeferimento deve ser admissível. Por outro lado, no entanto, deve existir uma obrigação de dar uma resposta expressa ao requerente, no prazo de dois meses, isto é, devem ser‑lhe comunicados os fundamentos de um eventual indeferimento. Ambas parecem incompatíveis, uma vez que, se uma autoridade está obrigada a comunicar expressamente ao requerente os fundamentos da sua decisão, não sobeja margem nenhuma para decisões tácitas de indeferimento pelo mero decurso de um prazo processual.

31. Esta aparente contradição resolve‑se se forem incluídos na reflexão os direitos fundamentais à protecção jurisdicional efectiva (11) e o direito a uma boa administração (12) . É sabido que os Estados‑Membros, sempre que se movam no âmbito de aplicação do direito comunitário, têm de respeitar (13) os princípios gerais de direito reconhecidos a nível da Comunidade (14) e, em particular, os direitos fundamentais comunitários (15) .

32. Do direito a uma boa administração decorre a obrigação, por parte da administração, de fundamentar as suas decisões (16) . Essa fundamentação, não só constitui a expressão geral da transparência da actuação administrativa como também deve, especialmente, colocar o particular em situação de decidir, com pleno conhecimento de causa, se para ele é útil submeter o assunto à apreciação do órgão jurisdicional (17) . Deste modo, existe uma relação estreita entre o dever de fundamentar e o direito fundamental a uma protecção jurisdicional efectiva.

33. Em consequência, não é compatível com o direito a uma boa administração nem com o direito fundamental a uma protecção jurisdicional efectiva o facto de uma autoridade deixar simplesmente decorrer o prazo de dois meses previsto no artigo 3.°, n.° 4, da Directiva 90/313 e que tal seja considerado uma ficção do indeferimento legítimo de um pedido de acesso à informação em matéria de ambiente. Consequentemente, o Tribunal de Justiça decidiu, por essa razão, que devem ser comunicados oficiosamente ao cidadão os fundamentos da decisão de indeferimento de um pedido – não necessariamente juntamente com a decisão propriamente dita, mas em qualquer caso, dentro do prazo de dois meses (18) .

34. Neste contexto – contrariamente aos recorridos e à SDRB – concordo com P. Housieaux e com a Comissão quando afirmam que, para efeitos de tramitação de um pedido de acesso à informação em matéria de ambiente, o mero silêncio de uma autoridade durante o prazo de dois meses nunca pode constituir um procedimento compatível com a directiva. Pelo contrário, a interpretação dada pela lei ao silêncio de uma autoridade como indeferimento do pedido que lhe foi submetido só pode ser uma construção auxiliar mediante a qual se possibilita ao cidadão uma efectiva protecção jurisdicional contra a inércia ( contrária ao direito ) da autoridade para com o exterior. Assim entendida, a ficção do silêncio como indeferimento (ou como deferimento) é, sobretudo, um meio para disciplinar as autoridades. Estas devem, em primeira linha, reforçar os direitos dos interessados, e, no melhor dos casos, também pode, além disso, servir para a celeridade geral da actuação administrativa.

35. De resto, ficções desta natureza também não são, de modo algum, desconhecidas no plano comunitário. Particularmente significativo é, no contexto relevante para este caso, que, segundo o «regulamento relativo à transparência» da Comunidade, um pedido de acesso a documentos do Parlamento Europeu, do Conselho ou da Comissão seja considerado indeferido quando a instituição em causa não responde dentro do prazo previsto a um segundo pedido do requerente (19) . Do mesmo modo, no âmbito do direito comunitário da função pública, o silêncio da autoridade investida do poder de nomeação em relação a um pedido ou a uma reclamação de um funcionário equivale a um indeferimento tácito (20) . E o direito comunitário da concorrência também reconhece ficções de decisões positivas: uma concentração de empresas notificada é considerada autorizada se a Comissão, dentro de determinados prazos processuais, não tomar nenhuma das decisões previstas no regulamento das concentrações comunitárias (21) ; o mesmo vale se a Comissão, dentro do prazo fixado, não der início ao procedimento formal de investigação de um auxílio de Estado notificado (22) .

36. Contudo, ficções daquela natureza constituem sempre construções auxiliares que se destinam a reforçar os direitos do requerente. Estas ficções em caso algum se destinam a aliviar os órgãos comunitários em causa ou mesmo a liberá‑los da obrigação legal de, em cada caso concreto, comunicar ao requerente uma resposta expressa e fundamentada .

37. De facto, se se permitisse a uma autoridade, em vez de uma resposta expressa a um pedido que lhe foi submetido, deixar apenas decorrer o prazo fixado para a sua tramitação, o dever de fundamentação decorrente do direito comunitário seria esvaziado de conteúdo (23) . Contrariamente ao entendimento dos recorridos, o silêncio de uma autoridade, em si mesmo, não fornece, de modo nenhum, qualquer esclarecimento sobre as eventuais razões do deferimento ou indeferimento do acto requerido (24) . Assim, segundo o artigo 3.°, n. ^os 2 e 3, da Directiva 90/313, o indeferimento de um pedido de acesso à informação em matéria de ambiente pode ocorrer por diversas razões. O mesmo vale para a eventual recusa de acesso a documentos nos termos do artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001. E a decisão sobre a compatibilidade de uma concentração ou de um auxílio de Estado com o mercado comum exige mesmo, regra geral, a apreciação de relações económicas mais complexas. As pessoas às quais a decisão diga respeito (os requerentes ou terceiros (25) ) poderiam, em qualquer caso, fazer presunções sobre as razões que, no caso concreto, foram determinantes para o silêncio da autoridade na sequência do decurso do prazo, ou mesmo sobre se a autoridade chegou, de algum modo, a formar uma opinião dentro do prazo. O facto de estar dependente de presunções não satisfaria, no entanto, o direito do cidadão a uma boa administração e o seu direito fundamental à protecção jurisdicional efectiva.

38. Por essa razão, considera‑se que:

O artigo 3.°, n.° 4, da Directiva 90/313 opõe‑se a uma regulamentação nacional segundo a qual um pedido de acesso à informação em matéria de ambiente pode ser indeferido sem fundamento pelo mero silêncio da autoridade durante o prazo de dois meses.

Pelo contrário, o artigo 3.°, n.° 4, conjugado com o artigo 4.° da mesma directiva não se opõe a uma regulamentação nacional segundo a qual, para efeitos de garantia da protecção jurisdicional efectiva, o silêncio de uma autoridade durante o prazo de dois meses equivale a uma decisão da qual pode ser interposto recurso nos termos da ordem jurídica de cada Estado.

C – Quanto à segunda questão: vias de recurso em caso de silêncio da autoridade

39. Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber qual é a «decisão» da qual pode ser interposto recurso na acepção do artigo 4.° da Directiva 90/313, quando uma autoridade não profere decisão nenhuma sobre um pedido durante o prazo de dois meses previsto no artigo 3.°, n.° 4, da mesma directiva.

40. À primeira vista, esta questão parece já ter sido respondida pelo que ficou exposto relativamente à questão 3. Contudo, numa análise mais detalhada, em particular, tendo em consideração a matéria de facto do processo principal aqui conhecida deve, além disso, esclarecer‑se, com esta segunda questão, o tratamento reservado aos casos nos quais a um indeferimento tácito posterior, isto é, depois de decorrido o prazo de dois meses para a tramitação do pedido, se segue, uma decisão expressa (pelo menos, de indeferimento parcial) por parte da autoridade competente.

41. O artigo 4.° da Directiva 90/313 estabelece unicamente o objectivo de garantir a protecção jurisdicional efectiva como, de resto, os direitos fundamentais comunitários também exigem (26) . Essa protecção jurisdicional não deve ser garantida unicamente em caso de resposta expressa (e, pelo menos, parcialmente negativa) ao pedido de acesso à informação em matéria de ambiente (27) , mas também em caso de inércia (silêncio) da autoridade (28) . Em contrapartida, é deixada aos Estados‑Membros, de acordo com o artigo 249.°, terceiro parágrafo, CE, a escolha quanto à forma e aos meios para alcançar esse objectivo.

42. O facto de no artigo 4.° da Directiva 90/313 se falar de uma «decisão» da qual o requerente pode «recorrer» serve unicamente para a ilustração exemplificativa da protecção jurisdicional em caso de resposta expressa, embora (pelo menos parcialmente) negativa, sobre um pedido de informação. Pelo contrário, o artigo 4.° não contém nenhum exemplo concreto de um possível recurso no caso de um pedido de informação ser ignorado, ou seja, em caso de silêncio da autoridade e isso possivelmente porque nos Estados‑Membros a configuração jurídico‑processual da protecção jurisdicional em caso de inércia das autoridades ser completamente diferente. De facto, é concebível não só, uma acção administrativa por inactividade (29) mas também, em particular, a já referida ficção legal do silêncio como indeferimento, aliada à possibilidade de recorrer desse indeferimento tácito (30) .

43. Consequentemente, segundo o princípio da autonomia processual dos Estados‑Membros (31) é – conforme já foi exposto relativamente à terceira questão (32) – sem dúvida nenhuma admissível uma regulamentação nacional prever, com o objectivo de garantir a protecção jurisdicional efectiva, que o silêncio de uma autoridade durante o prazo de dois meses equivale a uma decisão da qual pode ser interposto recurso nos termos da ordem jurídica de cada Estado.

44. Ora, o direito comunitário também estabelece limites para a autonomia processual dos Estados‑Membros. Assim, as vias processuais de recurso destinadas a garantir a salvaguarda dos direitos que decorrem para os cidadãos do direito comunitário não podem ser menos favoráveis do que as das acções análogas de natureza interna (princípio da equivalência) e não podem, na prática, tornar impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica comunitária (princípio da efectividade) (33) .

45. As disposições processuais nacionais segundo as quais as vias de recurso contra o silêncio das autoridades só estão abertas dentro de um prazo determinado podem ser problemáticas do ponto de vista do princípio da efectividade. O problema agrava‑se se, além disso, por força do direito processual nacional, o recurso de uma decisão posterior expressa de indeferimento deixa de ser admissível por já ter sido estabelecida uma ficção de indeferimento tácito e o prazo para recorrer desse indeferimento já ter terminado.

46. É certo que o Tribunal de Justiça já declarou noutro contexto (a propósito da restituição de impostos pagos indevidamente) que a fixação, no interesse da segurança jurídica, de prazos razoáveis de recurso, sob pena de caducidade, é compatível com o direito comunitário, em particular, com o princípio da efectividade (34) . De igual modo, são concebíveis casos em que o requerente perde o seu direito de recurso contra uma decisão posterior expressa (e, pelo menos, de indeferimento parcial) da autoridade quando não tiver, desde logo, impugnado previamente, dentro do prazo previsto, o silêncio da própria autoridade. Exemplos da perda desse direito estão previstos no direito comunitário da função pública. Assim, para um funcionário das Comunidades Europeias, o prazo de recurso começa a correr desde logo com o indeferimento tácito de uma reclamação por ele apresentada (35) ; as decisões posteriores expressas da autoridade investida do poder de nomeação só podem ser impugnadas se tiverem sido proferidas dentro do prazo inicial de recurso (36) .

47. A situação de um funcionário das Comunidades Europeias relativamente à sua autoridade investida do poder de nomeação não é, no entanto, comparável com a situação de um cidadão que apresenta à autoridade pública um pedido de acesso a informações relativas ao ambiente. Com efeito, os funcionários recebem, logo que são recrutados, informações sobre os aspectos mais importantes do direito da função pública e, alﾩm disso, estão familiarizados com o funcionamento da administração. Não se pode esperar que o mesmo se verifica com um cidadão, especialmente um cidadão leigo em matéria de direito. Normalmente, quem apresenta um pedido de acesso a informações em matéria de ambiente ignora por completo se e quando o prazo de resposta ao seu pedido decorreu e, eventualmente quando é que, para ele, começa a contar o possível prazo de recurso.

48. Se, neste contexto, se admitisse que fossem instituídos prazos imperativos de recurso que devessem ser respeitados pelo cidadão que pretendesse reagir contra a inércia de uma autoridade, a ficção do silêncio equiparada a um indeferimento – que, como foi referido, deve precisamente garantir a efectividade da sua protecção jurídica – poderia transformar‑se numa ratoeira para o cidadão. Na audiência, o recorrente referiu muito justamente que um requerente que, mesmo depois de decorrido o prazo de resposta de dois meses, esperasse por uma reacção das autoridades e não movesse imediatamente uma acção judicial seria penalizado pela sua paciência.

49. O direito do cidadão ao livre acesso a informações relativas ao ambiente seria desta forma claramente dificultado. Ora, isto não é conforme com o espírito e a finalidade da Directiva 90/313, que tem precisamente em vista permitir e facilitar esse acesso.

50. Por essa razão, considera‑se que:

O artigo 3.°, n.° 4, conjugado com o artigo 4.° da Directiva 90/313 não se opõe a uma regulamentação nacional segundo a qual, para efeitos de garantia da protecção jurisdicional efectiva, o silêncio de uma autoridade durante o prazo de dois meses equivale a uma decisão da qual pode ser interposto recurso nos termos da ordem jurídica de cada Estado.

No entanto, independentemente disso, uma decisão expressa das autoridades, através da qual estas, depois de decorrido o prazo de dois meses, recusam, pelo menos parcialmente, o acesso a informações relativas ao ambiente, deve poder ser igualmente impugnável nos termos da ordem jurídica nacional.

D – Quanto à quarta questão: silêncio da autoridade em caso de prazos indicativos

51. Face à resposta que proponho para a primeira questão – o artigo 3.°, n.° 4, da Directiva 90/313 contém um prazo imperativo e não um prazo meramente indicativo – não é necessário responder à quarta questão.

VI – Conclusão

52. Face ao exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo às questões que lhe foram submetidas pelo Conseil d’État (Bélgica) para decisão prejudicial:

1): O prazo previsto no artigo 3.°, n.° 4, da Directiva 90/313/CEE do Conselho de 7 de Junho de 1990, relativa à liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente tem carácter imperativo para as autoridades dos Estados‑Membros.

2): O artigo 3.°, n.° 4 da Directiva 90/313 proíbe uma regulamentação nacional segundo a qual um pedido de acesso à informação em matéria de ambiente pode ser indeferido sem fundamento pelo mero silêncio da autoridade durante o prazo de dois meses.

Em contrapartida, o artigo 3.°, n.° 4, conjugado com o artigo 4.° da mesma directiva não proíbe uma regulamentação nacional segundo a qual, para efeitos de garantia da protecção jurisdicional efectiva, o silêncio da autoridade durante o prazo de dois meses equivale a uma decisão da qual pode ser interposto recurso nos termos da ordem jurídica de cada Estado.

No entanto, independentemente disso, uma decisão expressa das autoridades, através da qual estas, depois de decorrido o prazo de dois meses, recusam, pelo menos parcialmente, o acesso a informações relativas ao ambiente, deve poder ser igualmente impugnável nos termos da ordem jurídica nacional.

1 –: Língua original: alemão.

2 –: JO L 158, p. 56. Esta directiva foi revogada e substituída pela Directiva 2003/4/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro de 2003 (JO L 41, p. 26, a seguir «Directiva 2003/4»), se bem que apenas a partir de 14 de Fevereiro de 2005; por essa razão, a Directiva 90/313 continua a ser pertinente para efeitos do caso em apreço.

3 –: Entretanto, o artigo 14.°, segundo período, do despacho regional («Decorrido este prazo, o silêncio equivale a uma decisão de recusa de acesso») foi revogado pelo despacho da Région de Bruxelles‑Capitale, de 2 de Março de 2000 ( Moniteur belge n.° 69, de 5 de Abril de 2000, p. 10595). Do ponto de vista temporal, esta disposição permanece, no entanto, aplicável na sua redacção original à matéria de facto do processo principal.

4 –: Quanto ao estatuto da SDRB de instituição de direito público, bem como às suas atribuições, ver também informações em http://www.sdrb.irisnet.be/fr/mainf.html (18 de Novembro de 2004).

5 –: A este respeito, v. n.° 41 das minhas conclusões de 30 de Março de 2004, no processo Comissão/República Helénica (C‑417/02, ainda não publicado na Colectânea).

6 –: V. quinto considerando da Directiva 90/313.

7 –: Com base em considerações semelhantes, o advogado‑geral A. Tizzano, nas suas conclusões de 30 de Setembro de 2004, nos processos Merck e Sharp & Dome BV e o. (C‑245/03 e C‑296/03, ainda não publicados na Colectânea, n. ^os 35 e segs.), confirma o carácter obrigatório do prazo indicado no artigo 6.°, n.° 1, da Directiva 89/105/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1988, relativa à transparência das medidas que regulamentam a formação do preço das especialidades farmacêuticas para uso humano e a sua inclusão nos sistemas nacionais de seguro de saúde (JO L 40, p. 8, a seguir «Directiva 89/105»).

8 –: Acórdão de 26 de Junho de 2003, Comissão/França (C‑233/00, Colect., p. I‑6625).

9 –: Acórdão Comissão/França (já referido na nota 8, n.° 111).

10 –: Acórdão Comissão/França (já referido na nota 8, n.° 118).

11 –: Acórdãos de 15 de Maio de 1986, Johnston (222/84, Colect., p. 1651, n. ^os 18 e 19), de 25 de Julho de 2002, Unión de Pequeños Agricultores (C‑50/00 P, Colect., p. I‑6677, n.° 39); e de 16 de Novembro de 2004, Panayotova e o. (C‑327/02, Colect., p. I‑11055, n.° 27); v. também o artigo 47.°, n.° 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (JO 2000, C 364, p. 1; relativamente ao estatuto jurídico desta Carta, ver as minhas conclusões de 14 de Outubro de 2004, no processo Berlusconi e o. (C‑387/02, ainda não publicado na Colectânea, n.° 83).

12 –: Artigo 41.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia; v. também acórdão de 25 de Setembro de 2003, Schlüsselverlag J. S. Moser e o. (C‑170/02 P, Colect., p. I‑9889, n.° 29), onde se fala de boa administração.

13 –: Acórdãos de 26 de Outubro de 1995, Siesse (C‑36/94, Colect., p. I‑3573, n.° 21), e de 12 de Julho de 2001, Louloudakis (C‑262/99, Colect., p. I‑5547, n.° 67). V. também acórdão de 3 de Julho de 2003, Lennox (C‑220/01, Colect., p. I‑7091, n.° 76).

14 –: Acórdãos de 18 de Junho de 1991, ERT (C‑260/89, Colect., p. I‑2925, n.° 42), de 12 de Junho de 2003, Schmidberger (C‑112/00, Colect., I‑5659, n. ^os 74 e 75), e acórdão Panayotova (já referido na nota 12, n.° 27).

15 –: V. também artigo 51.°, n.° 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

16 –: Artigo 41.°, n.° 2, terceiro travessão, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

17 –: Acórdão de 15 de Outubro de 1987, Heylens (222/86, Colect., p. 4097, n.° 15).

18 –: Acórdão Comissão/França (já referido na nota 8, n. ^os 113 a 118). De futuro, os fundamentos de indeferimento abrangidos pelo âmbito de aplicação da nova Directiva 2003/4 deverão ser comunicados, de acordo com o artigo 4.°, n.° 5, segunda frase, da mesma, ao requerente, juntamente com a decisão de indeferimento.

19 –: Artigo 8.°, n.° 3, do Regulamento (CE) n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO L 145, p. 43, a seguir «Regulamento n.° 1049/2001»).

20 –: Artigo 90.° do Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias, estabelecido pelo Regulamento (CEE, Euratom, CECA) n.° 259/68 do Conselho, de 29 de Fevereiro de 1968 (JO L 56, p. 1; EE 01 F1 p. 129), com a última redacção dada pelo Regulamento (CE, Euratom) n.° 723/2004 do Conselho, de 22 de Março de 2004 (JO L 124, p. 1).

21 –: Artigo 10.°, n.° 6, do Regulamento (CE) n.° 139/2004 do Conselho, de 20 de Janeiro de 2004, relativo ao controlo das concentrações de empresas («Regulamento das concentrações comunitárias»).

22 –: Artigo 4.°, n.° 6, do Regulamento (CE) n.° 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93° do Tratado CE (JO L 83, p. 1).

23 –: O dever de fundamentação decorre, conforme alegado, do artigo 41.°, n.° 2, terceiro travessão, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. O artigo 253.° CE é igualmente aplicável aos órgãos comunitários; as autoridades nacionais às quais tenham sido submetidos pedidos de acesso à informação em matéria de ambiente estão sujeitas ao dever de fundamentação, já referido, nos termos do artigo 3.°, n.° 4, da Directiva 90/313.

24 –: Os recorridos, nas suas observações escritas, falam de uma «motivation interne», ou seja, um fundamento inerente a uma decisão, mesmo quando, para o exterior (de um ponto de vista formal), nenhumas razões sejam dadas a conhecer.

25 –: Se a lei estabelecer uma ficção, é natural que sejam os requerentes reclamar a fundamentação e possivelmente a pedir a protecção jurisdicional. Pelo contrário, se se estabelecer uma ficção de decisão positiva, ou seja, um deferimento, são, pelo contrário, terceiros que estão em condições de exigir a fundamentação para eventualmente poderem defender os seus interesses.

26 –: Quanto ao direito fundamental da protecção jurisdicional efectiva, v. remissões constantes da nota 11.

27 –: O artigo 4.° da Directiva 90/313 refere‑se ao facto de o pedido de informação de uma pessoa ser indeferido ou ter recebido uma resposta inadequada.

28 –: O artigo 4.° da Directiva 90/313 refere‑se ao facto de o pedido de informação de uma pessoa ser «ignorado».

29 –: Essa possibilidade de acção existe, por exemplo, no direito alemão, v. § 42, n.° 1, terceira variante, do Verwaltungsgerichtsordnung de 21 de Janeiro de 1960 (BGBl. I, p. 70, com a nova redacção publicada em 19 de Março de 1991, BGBl. I, p. 686, e modificada pela última vez, pela lei de 24 de Agosto de 2004, BGBl. I, p. 2198).

30 –: Esta via foi adoptada pelo legislador da Região de Bruxelas‑Capital na versão do artigo 14.°, segunda frase, aplicável ao processo principal. O mesmo vale para a situação jurídica francesa posta em causa pela Comissão no acórdão Comissão/França (C‑233/00, já referido na nota 6, em particular os n. ^os 13 a 15).

31 –: Quanto à autonomia processual, v. acórdão de 7 de Janeiro de 2004, Wells (C‑201/02, Colect., p. I‑723, n.° 67).

32 –: V. n. ^os 34 a 38 destas conclusões.

33 –: V. acórdãos de 15 de Setembro de 1998, Edis (C‑231/96, Colect., p. I‑4951, n.° 34), de 10 de Abril de 2003, Steffensen (C‑276/01, Colect., p. I‑3735, n.° 60), e de 17 de Junho de 2004, Recheio – Cash & Carry (C‑30/02, Colect., p. I‑6051, n.° 17); em relação com o processo administrativo, v. acórdão Wells (já referido na nota 31, n.° 67).

34 –: V., a este respeito, acórdãos referidos na nota 33, Edis (n.° 35) e Recheio – Cash & Carry (n.° 18).

35 –: É o que finalmente se quer significar quando, no artigo 91.°, n.° 3, segundo travessão, do Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias, se indica que o prazo de recurso começa a contar «a partir da data do termo fixado para a resposta».

36 –: Artigo 90.°, n.° 2, conjugado com o artigo 91.°, n.° 3, segundo travessão, do Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias.

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