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Document 62003CJ0215

Acórdão do Tribunal (Primeira Secção) de 17 de Fevereiro de 2005.
Salah Oulane contra Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie.
Pedido de decisão prejudicial: Rechtbank te 's-Gravenhage - Países Baixos.
Livre circulação de pessoas - Direito de entrada e de permanência dos nacionais dos Estado-Membros - Obrigação de apresentar um bilhete de identidade ou um passaporte - Condição prévia ao reconhecimento do direito de permanência - Sanção - Aplicação de uma medida de detenção para efeitos de expulsão.
Processo C-215/03.

Colectânea de Jurisprudência 2005 I-01215

ECLI identifier: ECLI:EU:C:2005:95

Arrêt de la Cour

Processo C‑215/03

Salah Oulane

contra

Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie

(pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Rechtbank te 's‑Gravenhage)

«Livre circulação de pessoas – Direito de entrada e de permanência dos nacionais dos Estados‑Membros – Obrigação de apresentar um bilhete de identidade ou um passaporte – Condição prévia ao reconhecimento do direito de permanência – Sanção – Aplicação de uma medida de detenção para efeitos de expulsão»

Conclusões do advogado‑geral P. Léger apresentadas em 21 de Outubro de 2004 

Acórdão do Tribunal de Justiça (Primeira Secção) de 17 de Fevereiro de 2005 

Sumário do acórdão

1.     Livre circulação de pessoas – Direito de entrada e de permanência dos nacionais dos Estados‑Membros – Reconhecimento do direito de permanência de um destinatário de serviços nacional de outro Estado‑Membro subordinado à apresentação de um bilhete de identidade ou de um passaporte, com exclusão de qualquer outro meio de prova da identidade ou da nacionalidade – Inadmissibilidade

(Directiva 73/148 do Conselho, artigo 4.°, n.° 2, terceiro parágrafo)

2.     Livre prestação de serviços – Livre circulação dos destinatários de serviços – Igualdade de tratamento – Discriminação em razão da nacionalidade – Obrigação de os nacionais de outros Estados‑Membros apresentarem um bilhete de identidade ou um passaporte a fim de provarem a sua nacionalidade, com exclusão de qualquer outro meio de prova – Inadmissibilidade

(Artigos 12.° CE e 49.° CE)

3.     Livre circulação de pessoas – Livre prestação de serviços – Direito de entrada e de permanência dos nacionais dos Estado‑Membros – Incumprimento da obrigação de apresentar um bilhete de identidade ou um passaporte – Inexistência de uma ofensa à ordem pública – Medida de detenção para efeitos de expulsão – Inadmissibilidade

(Artigo 49.° CE; Directiva 73/148 do Conselho, artigo 8.°)

4.     Livre circulação de pessoas – Livre prestação de serviços – Direito de entrada e de permanência dos nacionais dos Estados‑Membros – Obrigação de fornecer as provas da regularidade da permanência – Faculdade de o Estado‑Membro de acolhimento adoptar uma medida de expulsão não existindo essas provas

(Artigo 49.° CE; Directiva 73/148 do Conselho)

1.     O artigo 4.°, n.° 2, terceiro parágrafo, da Directiva 73/148, relativa à supressão das restrições à deslocação e à permanência dos nacionais dos Estados‑Membros na Comunidade em matéria de estabelecimento e de prestação de serviços, deve ser interpretado no sentido de que o reconhecimento, por um Estado‑Membro, do direito de permanência de um destinatário de serviços nacional de outro Estado‑Membro não pode estar subordinado à apresentação, pelo interessado, de um bilhete de identidade ou de um passaporte válidos, quando a prova da sua identidade e da sua nacionalidade puder ser feita, sem qualquer equívoco, por outros meios.

(cf. n.° 26, disp. 1)

2.     O artigo 49.° CE opõe‑se a que os nacionais dos Estados‑Membros que permaneçam noutro Estado‑Membro na qualidade de destinatários de serviços estejam sujeitos nesse Estado‑Membro à obrigação de apresentar um bilhete de identidade ou um passaporte válidos a fim de provar a sua nacionalidade, quando o referido Estado‑Membro não impõe uma obrigação geral de identificação aos seus próprios nacionais, permitindo‑lhes fazer prova da respectiva identidade por qualquer outro meio aceite pelo direito nacional. Efectivamente, o artigo 49.° CE constitui, no domínio da livre prestação de serviços, uma expressão particular do princípio da igualdade de tratamento previsto no artigo 12.° CE, que proíbe as discriminações baseadas na nacionalidade.

É verdade que o direito comunitário não se opõe a que um Estado‑Membro efectue controlos quanto ao respeito da obrigação de estar sempre em condições de apresentar um documento de identidade, desde que imponha a mesma obrigação aos seus próprios nacionais no que respeita ao seu bilhete de identidade.

(cf. n.os 33‑35, disp. 2)

3.     A aplicação de uma medida de detenção, para efeitos de expulsão, a um nacional de outro Estado‑Membro, na qualidade de destinatário de serviços, tomada com fundamento na não apresentação de um bilhete de identidade ou de um passaporte válidos, mesmo em caso de inexistência de uma ofensa à ordem pública, constitui um entrave à livre prestação de serviços e viola, portanto, o artigo 49.° CE.

Embora os Estados‑Membros continuem a ser competentes para punir a violação da obrigação de apresentar um bilhete de identidade ou um passaporte, as sanções, no entanto, devem ser equiparáveis às que se aplicam a infracções nacionais semelhantes e ser proporcionadas. Assim, medidas de encarceramento ou de expulsão fundamentadas exclusivamente no facto de o interessado não ter cumprido as formalidades legais relativas ao controlo dos estrangeiros infringem a própria essência do direito de residência directamente conferido pelo direito comunitário e são manifestamente desproporcionadas à gravidade da infracção.

Uma medida de detenção só se pode basear numa disposição derrogatória expressa como o artigo 8.° da Directiva 73/148, relativa à supressão das restrições à deslocação e à permanência dos nacionais dos Estados‑Membros na Comunidade em matéria de estabelecimento e de prestação de serviços, que autoriza os Estados‑Membros a introduzirem restrições ao direito de permanência dos nacionais de outros Estados‑Membros na medida em que aquelas se justifiquem por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública. O facto de não ter cumprido as formalidades legais relativas ao acesso, à deslocação e à residência dos estrangeiros não pode, todavia, por si só, constituir uma violação da ordem e da segurança públicas.

(cf. n.os 38, 40‑42, 44, disp. 3)

4.     Sem prejuízo das questões relativas à ordem pública, à segurança pública e à saúde pública, cabe aos nacionais de um Estado‑Membro, na qualidade de destinatários de serviços, apresentar as provas que permitam concluir pela regularidade da sua permanência na acepção da Directiva 73/148, relativa à supressão das restrições à deslocação e à permanência dos nacionais dos Estados‑Membros na Comunidade, em matéria de estabelecimento e de prestação de serviços. Todavia, não existindo bilhete de identidade ou passaporte válidos, a prova da identidade e da nacionalidade pode ser feita através de outros meios. Do mesmo modo, a prova de que estão abrangidos por uma das categorias mencionadas nos artigos 1.° e 4.° da Directiva 73/148 pode ser feita através de qualquer meio adequado em conformidade com o artigo 6.° da mesma directiva.

Não existindo tais provas, o Estado‑Membro pode adoptar uma medida de expulsão respeitando os limites impostos pelo direito comunitário.

(cf. n.os 53‑56, disp. 4)




ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)
17 de Fevereiro de 2005(1)

«Livre circulação de pessoas – Direito de entrada e de permanência dos nacionais dos Estados‑Membros – Obrigação de apresentar um bilhete de identidade ou um passaporte – Condição prévia ao reconhecimento do direito de permanência – Sanção – Aplicação de uma medida de detenção para efeitos de expulsão»

No processo C‑215/03,

que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça nos termos do artigo 234.° CE, apresentado pelo Rechtbank te 's‑Gravenhage (Países Baixos), por decisão de 12 de Maio de 2003, entrado no Tribunal de Justiça em 19 de Maio de 2003, no processo

Salah Oulane

contra

Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie,



O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),,



composto por: P. Jann, presidente de secção, N. Colneric, J. N. Cunha Rodrigues (relator), M. Ilešič e E. Levits, juízes,

advogado‑geral: P. Léger,
secretário: M.‑F. Contet, administradora principal,

vistos os autos e após a audiência de
9 de Setembro de 2004,
vistas as observações apresentadas:

–
em representação de S. Oulane, por M. N. R. Nasrullah, advocaat,

–
em representação do Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, por R. van Asperen, advocaat,

–
em representação do Governo belga, por A. Snoecx, na qualidade de agente,

–
em representação do Governo francês, por A. Bodard‑Hermant, na qualidade de agente,

–
em representação do Governo italiano, por A. Cingolo, na qualidade de agente,

–
em representação do Governo neerlandês, por J. van Bakel e H. G. Sevenster, na qualidade de agentes,

–
em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por M. Condou‑Durande e R. Troosters, na qualidade de agentes,

ouvidas as conclusões do advogado‑geral apresentadas na audiência de 21 de Outubro de 2004,

profere o presente



Acórdão



1
O pedido de decisão prejudicial versa sobre a interpretação do artigo 4.°, n.° 2, da Directiva 73/148/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1973, relativa à supressão das restrições à deslocação e à permanência dos nacionais dos Estados‑Membros na Comunidade, em matéria de estabelecimento e de prestação de serviços (JO L 172, p. 14; EE 06 F1 p. 132).

2
Este pedido foi apresentado no quadro de um litígio que opõe S. Oulane, de nacionalidade francesa, ao Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (Ministro dos Assuntos relativos aos Estrangeiros e à Integração), a respeito da sua detenção para efeitos de expulsão por não apresentação de um bilhete de identidade ou de um passaporte comprovativo da sua qualidade de cidadão comunitário.


Quadro jurídico

Regulamentação comunitária

3
O artigo 4.°, n.° 2, da Directiva 73/148 dispõe:

«Relativamente aos prestadores e aos destinatários de serviços, o direito de permanência corresponde à duração da prestação.

Se esta duração for superior a três meses, o Estado‑Membro em que se efectuar a prestação emite a autorização de residência comprovativa desse direito.

Se essa duração for inferior ou igual a três meses, o bilhete de identidade ou o passaporte ao abrigo do qual o interessado entrou no território bastam para a sua estada. O Estado‑Membro pode, contudo, exigir que o interessado comunique a sua presença no território.»

4
O artigo 6.° da Directiva 73/148 prevê:

«Para a emissão do cartão e da autorização de residência, o Estado‑Membro apenas pode exigir ao requerente:

a)
a apresentação do documento ao abrigo do qual entrou no seu território;

b)
a prova de que é abrangido por uma das categorias referidas nos artigos 1.° e 4.°»

Regulamentação nacional

5
A Vreemdelingenwet (lei sobre os estrangeiros), de 23 de Novembro de 2000 (Stbl. 2000, n.° 495, a seguir «lei»), dispõe no seu artigo 50.°:

«1.     Os funcionários encarregados da vigilância das fronteiras e do controlo dos estrangeiros dispõem, quer na base de factos e circunstâncias que, segundo critérios objectivos, façam surgir uma presunção razoável de irregularidade de permanência quer no quadro da luta contra a permanência irregular após a passagem das fronteiras, de competência para deter pessoas a fim de averiguar a sua identidade, nacionalidade e estatuto no plano do direito de permanência [...].

2.       Se a sua identidade não puder ser imediatamente apurada, a pessoa detida pode ser transferida para um local previsto a fim de ser ouvida. Aí, poderá ser mantida por um período não superior a seis horas, não tendo em conta o período entre a meia‑noite e as nove horas [...]»

6
O artigo 59.° da lei prevê, nomeadamente, que, se o interesse da ordem pública ou da segurança nacional assim o exigirem, o estrangeiro em situação de permanência irregular pode ser detido para efeitos de expulsão.

7
O artigo 8:13, n.° 1, do Vreemdelingenbesluit (decreto sobre os estrangeiros, que dá execução à lei), de 23 Novembro de 2000 (Stbl. 2000, n.° 497, a seguir «decreto»), enuncia:

«Não se procederá à expulsão de um cidadão comunitário enquanto não se demonstrar que essa pessoa não goza do direito de permanência ou que o seu direito de permanência expirou.»

8
O ponto B10/24 da Vreemdelingencirculaire (circular sobre os estrangeiros, Stcrt. 2000, p. 17) dispõe:

«O estrangeiro que resida nos Países Baixos e invoque direitos baseados no Tratado CE mas que não apresente bilhete de identidade ou passaporte válidos será notificado para apresentar esse documento. Para o efeito, disporá de um prazo razoável de duas semanas.»


O litígio no processo principal

9
Em 3 de Dezembro de 2001, S. Oulane foi detido pelas autoridades neerlandesas por suspeita de permanência ilegal. Na sua audição, S. Oulane, que não dispunha de qualquer documento de identidade, declarou ter nacionalidade francesa e permanecer há cerca de três meses nos Países Baixos, onde se encontrava de férias. As autoridades neerlandesas detiveram‑no para efeitos de expulsão com o fundamento, nomeadamente, de que existia o risco de o mesmo se vir a subtrair a essa expulsão.

10
Em 7 de Dezembro seguinte, S. Oulane apresentou às autoridades um bilhete de identidade francês. Aquelas reconheceram, então, a sua qualidade de cidadão comunitário e deixaram de contestar o seu estatuto de turista. Por decisão de 10 de Dezembro de 2001, o Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie levantou a medida de detenção.

11
Em 27 de Julho de 2002, S. Oulane foi detido pela polícia ferroviária na gare de Roterdão Central, num túnel de mercadorias não acessível ao público. Uma vez que não era portador de nenhum documento susceptível de provar a respectiva identidade, foi ouvido e detido para efeitos de expulsão. Aquando da sua audição, declarou que se encontrava nos Países Baixos há 18 dias e desejava regressar a França. As autoridades neerlandesas invocaram a protecção da ordem pública para justificar a sua detenção, com o fundamento de que era possível presumir que o interessado tentaria subtrair‑se à expulsão.

12
Em 2 de Agosto de 2002, foi expulso para França.


As questões prejudiciais

13
S. Oulane pôs em causa a legalidade dessas medidas de detenção no Rechtbank te ‘s‑Gravenhage e reclamou igualmente uma indemnização.

14
Por considerar que solução do litígio nele pendente carecia de uma interpretação do direito comunitário, o Rechtbank te ‘s‑Gravenhage decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«Relativamente ao primeiro processo:

1)
Na sequência da supressão dos controlos à entrada das fronteiras internas, deve o disposto no artigo 4.°, n.° 2, terceiro parágrafo, da Directiva 73/148 […] ser interpretado no sentido de que o direito de permanência de uma pessoa que declara ser nacional de outro Estado‑Membro e turista só deve ser reconhecido pelas autoridades do Estado‑Membro onde essa pessoa invoca o seu direito de permanência a partir do momento em que a mesma apresente um bilhete de identidade ou um passaporte válidos?

2)
Em caso de resposta afirmativa à questão 1), o estado actual do direito comunitário, em particular no que se refere ao princípio da não discriminação e à livre circulação de serviços, justifica que se introduza uma excepção a essa interpretação no sentido de obrigar as autoridades de um Estado‑Membro a dar ao interessado a possibilidade de apresentar um bilhete de identidade ou um passaporte válidos?

3)
Para responder à questão 2), tem importância o facto de o direito nacional do Estado‑Membro onde o interessado invoca o seu direito de permanência não impor qualquer obrigação geral de identificação aos seus próprios nacionais?

4)
Em caso de resposta afirmativa à questão 2), o estado actual do direito comunitário impõe ao Estado‑Membro o respeito de certos requisitos quanto ao prazo concedido ao interessado para apresentar um bilhete de identidade ou um passaporte válidos antes de aplicar uma sanção administrativa, sob a forma de uma medida relativa à permanência presumidamente ilegal?

5)
A aplicação, antes de decorrido o prazo referido na questão 4), de uma sanção administrativa tomada sob a forma da medida mencionada na mesma questão e que consiste na detenção para efeitos de expulsão, ao abrigo do disposto no artigo 59.° da [lei], constitui um entrave desproporcionado à livre circulação de serviços?

6)
Em caso de resposta negativa à questão 1), existe, no estado actual do direito comunitário, um entrave à livre circulação de serviços quando é aplicada uma medida de detenção para efeitos de expulsão, ao abrigo do disposto no artigo 59.° da [lei], no interesse da ordem pública, a uma pessoa que declara ser nacional de outro Estado‑Membro e turista, enquanto não comprovar o seu direito de permanência por meio da apresentação de um bilhete de identidade ou de um passaporte válidos, mesmo quando não se verifique uma ameaça séria e actual a essa ordem?

7)
Existindo um entrave à livre circulação de serviços [questão 6)], o prazo concedido pelo Estado‑Membro ao interessado para apresentar um bilhete de identidade ou um passaporte válidos é importante para determinar se o entrave se justifica?

8)
Existindo um entrave à livre circulação de serviços [questão 6)], é importante, para determinar se o mesmo entrave se justifica, o facto de o Estado‑Membro conceder ou não posteriormente uma indemnização pelo período durante o qual o interessado permaneceu sob detenção sem ter ainda comprovado a sua nacionalidade por meio da apresentação de um bilhete de identidade ou de um passaporte válidos, se tal prática for corrente nesse Estado‑Membro em caso de detenção ilegal de estrangeiros?

9)
No caso de um Estado‑Membro não ter instituído uma obrigação geral de identificação, o direito comunitário, nomeadamente o princípio da não discriminação, opõe‑se a que, no âmbito de um controlo interno de estrangeiros, uma pessoa que declara ser turista seja alvo de uma medida de detenção para efeitos de expulsão tomada ao abrigo do disposto no artigo 59.° da [lei], enquanto não comprovar o seu direito de permanência através da apresentação de um bilhete de identidade ou de um passaporte válidos?

Relativamente ao segundo processo:

10)
O direito comunitário opõe‑se a que um nacional de um Estado‑Membro não seja considerado um cidadão com direito de permanência ao abrigo do direito comunitário enquanto ele próprio não tiver invocado perante o Estado‑Membro em cujo território se encontra um direito de permanência na qualidade de destinatário de serviços?

11)
O conceito de ‘destinatário de serviços’ a que se refere a matéria de livre circulação de serviços deve ser interpretado no sentido de que, se uma pessoa i) permanecer noutro Estado‑Membro durante um longo período, mesmo superior a seis meses, ii) for aí detido pela prática de uma infracção, iii) não puder justificar um domicílio ou uma residência habitual e iv) não possuir nem dinheiro nem bagagem, a permanência dessa pessoa noutro Estado‑Membro constitui motivo bastante para se pressupor que a mesma é destinatária de serviços turísticos ou outros ligados a uma permanência de curta duração, como, por exemplo, o alojamento e o fornecimento de refeições?»


Quanto às questões prejudiciais

Quanto à primeira questão

15
Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o artigo 4.°, n.° 2, terceiro parágrafo, da Directiva 73/148 deve ser interpretado no sentido de que o reconhecimento, por um Estado‑Membro, do direito de permanência de um destinatário de serviços nacional de outro Estado‑Membro está subordinado à apresentação de um bilhete de identidade ou de um passaporte pelo interessado.

16
A título liminar, importa recordar que o princípio da livre circulação de pessoas constitui um dos fundamentos da Comunidade. Por conseguinte, as disposições que o consagram devem ser interpretadas de forma ampla (v., nomeadamente, acórdão de 9 de Novembro de 2000, Yiadom, C‑357/98, Colect., p. I‑9265, n.° 24).

17
Segundo jurisprudência constante, o direito de os nacionais de um Estado‑Membro entrarem no território de outro Estado‑Membro e aí residirem, para os fins tidos em vista pelo Tratado, constitui um direito directamente atribuído pelo Tratado ou, se for caso disso, pelas disposições adoptadas para a sua execução (acórdãos de 8 de Abril de 1976, Royer, 48/75, Colect., p. 221, n.° 31, e de 5 de Março de 1991, Giagounidis, C‑376/89, Colect., p. I‑1069, n.° 12).

18
Consequentemente, a emissão de uma autorização de residência para um nacional de um Estado‑Membro deve ser considerada não como um acto constitutivo de direitos, mas como um acto destinado a declarar, por parte de um Estado‑Membro, a situação individual de um nacional de um outro Estado‑Membro relativamente às disposições do direito comunitário (v., nomeadamente, acórdão de 23 de Março de 2004, Collins, C‑138/02, ainda não publicado na Colectânea, n.° 40).

19
No que respeita mais particularmente aos nacionais de um Estado‑Membro que permaneçam noutro Estado‑Membro na qualidade de destinatários de serviços, a Directiva 73/148 prevê, no seu artigo 6.°, que o Estado de acolhimento pode subordinar a emissão da autorização de residência à apresentação do documento ao abrigo do qual entrou no seu território. Resulta, além disso, do artigo 4.°, n.° 2, terceiro parágrafo, da mesma directiva que se a duração da prestação for inferior ou igual a três meses, o bilhete de identidade ou o passaporte cobrem a estada do interessado.

20
Estas condições não foram objecto de qualquer modificação no quadro da Directiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.° 1612/68 e que revoga as Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (JO L 158, p. 77).

21
Daqui decorre que um Estado‑Membro tem o direito de obrigar os destinatários de serviços, nacionais de outros Estados‑Membros, que desejem permanecer no seu território a fazer prova da sua identidade e da sua nacionalidade.

22
Como sublinha acertadamente a Comissão das Comunidades Europeias, a obrigação de apresentar um bilhete de identidade ou um passaporte válidos destina‑se, por um lado, a simplificar a solução dos problemas ligados à prova do direito de permanência não apenas para os cidadãos mas também para as autoridades nacionais e, por outro, a estabelecer as condições máximas que um Estado‑Membro pode impor aos interessados para reconhecer o direito de permanência destes.

23
Todavia, o facto de uma prova dessa natureza só poder ser feita, em todo o caso, mediante a apresentação de um bilhete de identidade ou de um passaporte válidos vai além dos objectivos da Directiva 73/148.

24
Efectivamente, a apresentação de um bilhete de identidade ou de um passaporte válidos, para efeitos da justificação da qualidade de cidadão comunitário, constitui uma formalidade administrativa cujo único objectivo é a constatação, pelas autoridades nacionais, de um direito que decorre directamente da qualidade da pessoa em causa.

25
Se, na impossibilidade de apresentar um bilhete de identidade ou um passaporte válidos, o interessado puder, não obstante, provar, sem qualquer equívoco, a sua nacionalidade através de outros meios, o Estado‑Membro de acolhimento não pode pôr em causa o seu direito de permanência pelo simples motivo de não ter apresentado nenhum dos documentos acima referidos (v., neste sentido, no contexto dos nacionais de países terceiros, acórdão de 25 de Julho de 2002, MRAX, C‑459/99, Colect., p. I‑6591, n.° 62).

26
Deve, portanto, responder‑se à primeira questão que o artigo 4.°, n.° 2, terceiro parágrafo, da Directiva 73/148 deve ser interpretado no sentido de que o reconhecimento, por um Estado‑Membro, do direito de permanência de um destinatário de serviços nacional de outro Estado‑Membro não pode estar subordinado à apresentação, pelo interessado, de um bilhete de identidade ou de um passaporte válidos, quando a prova da sua identidade e da sua nacionalidade puder ser feita, sem qualquer equívoco, por outros meios.

27
Atendendo à resposta dada à primeira questão, não há que responder às segunda e quarta questões.

Quanto à terceira questão

28
Com a sua terceira questão, cuja utilidade se mantém mesmo não respondendo à segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o direito comunitário se opõe a que os nacionais dos Estados‑Membros estejam sujeitos, noutro Estado‑Membro, à obrigação de apresentar um bilhete de identidade ou um passaporte válidos a fim de provar a sua nacionalidade, quando o mesmo Estado não imponha uma obrigação geral de identificação aos seus próprios nacionais.

29
Resulta da decisão de reenvio que, segundo a jurisprudência nacional, a legislação neerlandesa não prevê uma obrigação geral e universal de identificação mas obrigações restritas, circunscritas a determinadas situações. Uma destas obrigações diz respeito ao controlo dos estrangeiros.

30
Segundo essa jurisprudência, uma pessoa que, num controlo, declare ter nacionalidade neerlandesa deve tornar a sua identidade plausível. Além da apresentação de um bilhete de identidade ou de um passaporte válidos ou inclusive de uma carta de condução emitida nos Países Baixos, o carácter plausível da identidade pode resultar da consulta de dados disponíveis junto das autoridades locais. Diversamente, se um cidadão declara ser nacional de outro Estado‑Membro, mas não puder apresentar um bilhete de identidade ou um passaporte válidos, as autoridades colocam‑no sob detenção até que o faça.

31
Como refere o órgão jurisdicional de reenvio, nestas condições, os nacionais de outros Estados‑Membros que permaneçam nos Países Baixos para os efeitos mencionados no Tratado devem, na prática, fazer‑se sempre acompanhar de um documento de identidade, ao passo que essa obrigação não existe relativamente aos nacionais daquele Estado‑Membro.

32
Deve sublinhar‑se que um regime desta natureza dá origem a uma nítida diferença de tratamento entre os nacionais neerlandeses e os dos outros Estados‑Membros. Tal diferença de tratamento está proibida pelo Tratado.

33
Efectivamente, o artigo 49.° CE constitui, no domínio da livre prestação de serviços, uma expressão particular do princípio da igualdade de tratamento previsto no artigo 12.° CE, que proíbe as discriminações baseadas na nacionalidade (v. acórdãos de 5 de Dezembro de 1989, Comissão/Itália, C‑3/88, Colect., p. 4035, n.° 8, e de 16 de Janeiro de 2003, Comissão/Itália, C‑388/01, Colect., p. I‑721, n.° 13).

34
É verdade que o direito comunitário não se opõe a que um Estado‑Membro efectue controlos quanto ao respeito da obrigação de estar sempre em condições de apresentar um documento de identidade, desde que imponha a mesma obrigação aos seus próprios nacionais no que respeita ao seu bilhete de identidade (acórdãos de 27 de Abril de 1989, Comissão/Bélgica, 321/87, Colect., p. 997, n.° 12, e de 30 de Abril de 1998, Comissão/Alemanha, C‑24/97, Colect., p. I‑2133, n.° 13).

35
Por conseguinte, deve responder‑se à terceira questão que o artigo 49.° CE se opõe a que os nacionais dos Estados‑Membros estejam sujeitos, noutro Estado‑Membro, à obrigação de apresentar um bilhete de identidade ou um passaporte válidos a fim de provar a sua nacionalidade, quando o mesmo Estado não impõe uma obrigação geral de identificação aos seus próprios nacionais, permitindo‑lhes fazer prova da respectiva identidade por qualquer outro meio aceite pelo direito nacional.

Quanto às quinta, sexta, sétima, oitava e nona questões

36
Com as suas quinta, sexta, sétima, oitava e nona questões, o órgão jurisdicional de reenvio procura saber, no essencial, se a aplicação de uma medida de detenção para efeitos de expulsão a um nacional de outro Estado‑Membro tomada com fundamento na não apresentação de um bilhete de identidade ou de um passaporte válidos, mesmo em caso de inexistência de uma ofensa à ordem pública, constitui um entrave à livre prestação de serviços e, em caso de resposta afirmativa, se esse entrave se pode justificar.

37
Deve recordar‑se, a título preliminar, que o princípio da livre prestação de serviços estabelecido pelo artigo 49.° CE inclui a liberdade de os destinatários destes se deslocarem a outro Estado‑Membro para aí beneficiarem de um serviço, sem serem afectados por restrições, e que os turistas devem ser considerados destinatários de serviços (acórdão de 19 de Janeiro de 1999, Calfa, C‑348/96, Colect., p. I‑11, n.° 16).

38
Tal como o Tribunal de Justiça declarou, os Estados‑Membros continuam a ser competentes para punir a violação da obrigação de apresentar um bilhete de identidade ou um passaporte, desde que as sanções sejam equiparáveis às que se aplicam a infracções nacionais semelhantes e que sejam proporcionadas (v., neste sentido, acórdão de 21 de Setembro de 1999, Wijsenbeek, C‑378/97, Colect., p. I‑6207, n.° 44).

39
Ora, por um lado, os Países Baixos não impõem uma obrigação geral de identificação aos seus nacionais, permitindo‑lhes fazer prova da respectiva identidade por qualquer outro meio.

40
Por outro, medidas de encarceramento ou de expulsão fundamentadas exclusivamente no facto de o interessado não ter cumprido as formalidades legais relativas ao controlo dos estrangeiros infringem a própria essência do direito de residência directamente conferido pelo direito comunitário e são manifestamente desproporcionadas à gravidade da infracção (v. acórdãos de 3 de Julho de 1980, Pieck, 157/79, Recueil, p. 2171, n. os  18 e 19; de 12 de Dezembro de 1989, Messner, C‑265/88, Colect., p. I‑4209, n.° 14, e MRAX, já referido, n.° 78).

41
Uma medida de detenção só se pode basear numa disposição derrogatória expressa como o artigo 8.° da Directiva 73/148, que autoriza os Estados‑Membros a introduzirem restrições ao direito de permanência dos nacionais de outros Estados‑Membros na medida em que aquelas se justifiquem por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública (v., neste sentido, acórdão de 16 de Janeiro de 2003, Comissão/Itália, já referido, n.° 19).

42
As questões prejudiciais partem, contudo, do pressuposto de que não existe qualquer ameaça real e séria à ordem pública. O facto de não ter cumprido as formalidades legais relativas ao acesso, à deslocação e à residência dos estrangeiros não pode, por si só, constituir uma violação da ordem e da segurança públicas (v. acórdãos, já referidos, Royer, n.° 47, e MRAX, n.° 79).

43
Importa acrescentar neste contexto que, como sublinhou acertadamente o advogado‑geral P. Léger, no n.° 103 das suas conclusões, é irrelevante a circunstância de poder vir a ser concedida a posteriori uma indemnização devido à ilegalidade da detenção.

44
Face às considerações precedentes, deve responder‑se a estas questões que a aplicação, a um nacional de um Estado‑Membro, de uma medida de detenção para efeitos de expulsão tomada com fundamento na não apresentação de um bilhete de identidade ou de um passaporte válidos, mesmo em caso de inexistência de uma ofensa à ordem pública, constitui um entrave à livre prestação de serviços e viola, portanto, o artigo 49.° CE.

Quanto às décima e décima primeira questões

45
Com as suas décima e décima primeira questões, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o conceito de «destinatário de serviços» deve ser interpretado no sentido de que se pode presumir que um nacional de um Estado‑Membro é destinatário de serviços turísticos noutro Estado‑Membro pelo simples facto de permanecer no território deste durante um período superior a seis meses, mesmo quando não possa justificar um domicílio ou uma residência habitual e não possua nem dinheiro nem bagagem.

46
Resulta do dossier apresentado ao Tribunal de Justiça que, aquando da detenção do demandante na causa principal, no quadro do segundo processo, o mesmo não invocou a qualidade de destinatário de serviços, nomeadamente como turista. Efectivamente, limitou‑se a declarar às autoridades nacionais que se encontrava nos Países Baixos há 18 dias e pretendia regressar a França.

47
A este respeito, importa recordar que cabe ao Tribunal fornecer ao órgão jurisdicional nacional todos os elementos de interpretação do direito comunitário que podem ser úteis para a decisão do processo que lhe está submetido, tenha‑lhes este feito ou não referência no enunciado das suas questões (v. acórdãos de 12 de Dezembro de 1990, SARPP, C‑241/89, Colect., p. I‑4695, n.° 8, e de 7 de Setembro de 2004, Trojani, C‑456/02, ainda não publicado na Colectânea, n.° 38).

48
À luz deste princípio, há que fazer as seguintes considerações.

49
Embora seja verdade que o direito de permanência dos nacionais de um Estado‑Membro noutro Estado‑Membro decorra directamente do Tratado, o Estado‑Membro de acolhimento pode impor a esses cidadãos comunitários o cumprimento de certas formalidades administrativas tendo em vista o reconhecimento desse direito.

50
No que respeita aos destinatários dos serviços, as regras práticas desse reconhecimento estão previstas na Directiva 73/148.

51
Resulta do artigo 4.°, n.° 2, da referida directiva que o direito de permanência corresponde à duração da prestação. Se essa duração for superior a três meses, o Estado‑Membro onde a prestação é efectuada emite uma autorização de residência comprovativa desse direito. Se essa duração for inferior ou igual a três meses, o bilhete de identidade ou o passaporte ao abrigo do qual o interessado entrou no território bastam para a sua estada.

52
Por outro lado, nos termos do artigo 6.° da Directiva 73/148, para efeitos da emissão da autorização de residência, os Estados‑Membros apenas podem exigir ao interessado, além da apresentação de um dos documentos acima referidos, a prova de que «é abrangido por uma das categorias referidas nos artigos 1.° e 4.°» dessa mesma directiva.

53
Importa recordar, por um lado, que a prova da identidade e da nacionalidade pode ser feita através de outros meios (v. n.° 25, supra ) e, por outro, que em caso de falta de especificação do meio de prova admitido para o interessado demonstrar estar abrangido por uma das categorias mencionadas nos artigos 1.° e 4.° da Directiva 73/148, há que concluir que essa prova pode ser feita através de qualquer meio adequado (v., neste sentido, acórdão de 5 de Fevereiro de 1991, Roux, C‑363/89, Colect., p. I‑273, n. os  15 e 16).

54
Sem prejuízo das questões relativas à ordem pública, à segurança pública e à saúde pública, cabe aos nacionais de um Estado‑Membro, na sua qualidade de destinatários de serviços, apresentar as provas que permitam concluir pela regularidade da sua permanência.

55
No caso de o nacional de um Estado‑Membro não poder provar que estão reunidas as condições do direito de permanência enquanto destinatário de serviços na acepção da Directiva 73/148, o Estado‑Membro de acolhimento pode adoptar uma medida de expulsão dentro dos limites impostos pelo direito comunitário.

56
Consequentemente, deve responder‑se às décima e décima primeira questões que cabe aos nacionais de um Estado‑Membro, na qualidade de destinatários de serviços, fornecer as provas que permitam concluir pela regularidade da sua permanência. Não existindo tais provas, o Estado‑Membro pode adoptar uma medida de expulsão respeitando os limites impostos pelo direito comunitário.


Quanto às despesas

57
Revestindo o processo, quanto às partes no processo principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas com a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça, para além das despesas das referidas partes, não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:

1)
O artigo 4.°, n.° 2, terceiro parágrafo, da Directiva 73/148/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1973, relativa à supressão das restrições à deslocação e à permanência dos nacionais dos Estados‑Membros na Comunidade, em matéria de estabelecimento e de prestação de serviços, deve ser interpretado no sentido de que o reconhecimento, por um Estado‑Membro, do direito de permanência de um destinatário de serviços nacional de outro Estado‑Membro não pode estar subordinado à apresentação, pelo interessado, de um bilhete de identidade ou de um passaporte válidos, quando a prova da sua identidade e da sua nacionalidade puder ser feita, sem qualquer equívoco, por outros meios.

2)
O artigo 49.° CE opõe‑se a que os nacionais dos Estados‑Membros estejam sujeitos, noutro Estado‑Membro, à obrigação de apresentar um bilhete de identidade ou um passaporte válidos a fim de provar a sua nacionalidade, quando o mesmo Estado não impõe uma obrigação geral de identificação aos seus próprios nacionais, permitindo‑lhes fazer prova da respectiva identidade por qualquer outro meio aceite pelo direito nacional.

3)
A aplicação, a um nacional de um Estado‑Membro, de uma medida de detenção para efeitos de expulsão tomada com fundamento na não apresentação de um bilhete de identidade ou de um passaporte válidos, mesmo em caso de inexistência de uma ofensa à ordem pública, constitui um entrave à livre prestação de serviços e viola, portanto, o artigo 49.° CE.

4)
Cabe aos nacionais de um Estado‑Membro, na qualidade de destinatários de serviços, fornecer as provas que permitam concluir pela regularidade da sua permanência. Não existindo tais provas, o Estado‑Membro pode adoptar uma medida de expulsão respeitando os limites impostos pelo direito comunitário.

Assinaturas.

1 –
Língua do processo: neerlandês.
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