61996J0114

1 Livre circulação de mercadorias - Restrições quantitativas - Medidas de efeito equivalente - Proibição - Alcance

(Tratado CE, artigo 30._)

2 Aproximação das legislações - Medidas destinadas à realização do mercado único - Estatísticas das trocas de bens entre Estados-Membros - Regulamento n._ 3330/91 - Obrigação imposta às empresas de fornecer uma declaração detalhada das suas importações e exportações intracomunitárias - Entrave justificado à livre circulação de mercadorias - Legalidade - Violação do princípio de proporcionalidade - Inexistência

(Regulamento n._ 3330/91 do Conselho)

3 A proibição das restrições quantitativas bem como das medidas de efeito equivalente aplica-se não apenas às medidas nacionais, mas também igualmente às medidas adoptadas pelas instituições comunitárias.

4 O Regulamento n._ 3330/91, relativo às estatísticas das trocas de bens entre Estados-Membros, que prevê para as empresas uma obrigação de fornecer uma declaração detalhada das suas importações e exportações intracomunitárias, a qual é imposta tanto no Estado-Membro de expedição como no de destino da mercadoria, prossegue um fim justificado e os efeitos restritivos que comporta quanto à livre circulação de mercadorias são adequados relativamente a esse objectivo. Com efeito, este regulamento tem como objectivo favorecer a realização do mercado interno estabelecendo um nível satisfatório de informação sobre as trocas de bens entre Estados-Membros por meios que não impliquem controlos nas fronteiras internas. Ora, podem ser admitidos entraves à livre circulação de mercadorias quando estes se mostram indispensáveis para a obtenção de informações razoavelmente completas e exactas sobre os movimentos intracomunitários de mercadorias.

Aliás, e tendo em conta a margem de apreciação de que o legislador comunitário dispõe no âmbito das suas competências de harmonização, os efeitos restritivos decorrentes desta obrigação de declaração, que atinge especificamente as trocas transfronteiriças e cuja elaboração exige tempo e implica despesas, em especial para as pequenas e médias empresas, não excedem o necessário para atingir o objectivo prosseguido, dado que, por um lado, foram estabelecidos diferentes limiares com vista a ter em consideração os interesses das empresas e não lhes impor um encargo desproporcionado relativamente aos resultados que os utilizadores das estatísticas poderão esperar e, por outro, as instituições comunitárias colocaram gratuitamente à disposição das empresas meios modernos de tratamento de dados.

No processo C-114/96,

que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177._ do Tratado CE, pelo tribunal de police de Luxembourg, destinado a obter, no processo penal pendente neste órgão jurisdicional contra

René Kieffer e Romain Thill,

uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação e a validade do Regulamento (CEE) n._ 3330/91 do Conselho, de 7 de Novembro de 1991, relativo às estatísticas das trocas de bens entre Estados-Membros (JO L 316, p. 1),

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA

(Sexta Secção),

composto por: G. F. Mancini (relator), presidente de secção, J. L. Murray e P. J. G. Kapteyn, juízes,

advogado-geral: M. B. Elmer,

secretário: H. von Holstein, secretário adjunto,

vistas as observações escritas apresentadas:

- em representação de R. Kieffer e R. Thill, por Marc Thewes, advogado no foro do Luxemburgo, e Alain Schumacher, mandatário especial,

- em representação do Governo luxemburguês, por Nicolas Schmit, director das Relações Económicas e da Cooperação do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente,

- em representação do Conselho da União Europeia, por Cristina Giorgi, consultora jurídica, e Frédéric Anton, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes,

- em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por Jürgen Grunwald, consultor jurídico, assistido por Jean-Francis Pasquier, funcionário nacional destacado no Serviço Jurídico, na qualidade de agentes,

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações de R. Kieffer e R. Thill, representados por Marc Thewes, do Governo luxemburguês, representado por Alain Lorang, advogado no foro do Luxemburgo, do Conselho, representado por Frédéric Anton, e da Comissão, representada por Jürgen Grunwald, assistido por Jean-Francis Pasquier, na audiência de 16 de Janeiro de 1997,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 27 de Fevereiro de 1997,

profere o presente

Acórdão

1 Por despacho de 2 de Abril de 1996, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 9 de Abril seguinte, o tribunal de police de Luxembourg colocou, nos termos do artigo 177._ do Tratado CE, duas questões prejudiciais sobre a interpretação e a validade do Regulamento (CEE) n._ 3330/91 do Conselho, de 7 de Novembro de 1991, relativo às estatísticas das trocas de bens entre Estados-Membros (JO L 316, p. 1, a seguir «regulamento»).

2 Estas questões foram colocadas no âmbito de um processo penal intentado contra R. Kieffer e R. Thill, acusados de não terem fornecido, durante os anos de 1993 e 1994, as informações em matéria de declarações estatísticas que lhes incumbiam por força do regulamento.

Quanto ao regulamento

3 Nos termos do artigo 3._, n._ 1, primeiro parágrafo, do regulamento, «Todas as mercadorias que circulam de um Estado-Membro para outro são objecto das estatísticas das trocas de bens entre Estados-Membros.» Para esse fim, é criado um sistema permanente de recolha estatística denominado «sistema Intrastat» de acordo com o artigo 6._ do regulamento.

4 Por força do primeiro parágrafo do artigo 5._ do regulamento, os particulares estão dispensados das obrigações que a elaboração das estatísticas referidas no artigo 4._ implica. O artigo 5._, segundo parágrafo, primeiro período, estatui:

«Esta dispensa aplica-se igualmente aos responsáveis pelo fornecimento de informação que, como sujeitos passivos do IVA, beneficiem, no Estado-Membro onde são responsáveis, de um dos regimes especiais previstos nos artigos 24._ e 25._ da Directiva 77/388/CEE.»

5 O artigo 8._, primeiro parágrafo, do regulamento prevê que a obrigação de fornecer a informação exigida por esse sistema incumbe a toda a pessoa singular ou colectiva que intervenha numa troca de bens entre Estados-Membros.

6 A informação estatística requerida pelo sistema Intrastat será objecto, nos termos do artigo 13._, n._ 1, do regulamento, de declarações periódicas a transmitir pelo responsável pelo fornecimento da informação estatística aos serviços nacionais competentes, nos prazos e condições que a Comissão fixar, segundo o processo do comité de gestão. Nos termos do artigo 14._, o responsável que não cumprir as obrigações que lhe incumbem por força do presente regulamento ficará sujeito às sanções fixadas pelos Estados-Membros em conformidade com as respectivas disposições nacionais na matéria.

7 Nos termos do artigo 20._, n._ 5, do regulamento, o responsável pelo fornecimento da informação referida no artigo 8._ é a pessoa singular ou colectiva que:

«a) Residindo no Estado-Membro de expedição:

- tenha celebrado, independentemente do contrato de transporte, o contrato cuja finalidade é a expedição das mercadorias ou, na sua falta,

- proceda ou mande proceder à expedição das mercadorias ou, na sua falta,

- esteja na posse das mercadorias a expedir;

b) Residindo no Estado-Membro de chegada:

- tenha celebrado, independentemente do contrato de transporte, o contrato cuja finalidade é a entrega das mercadorias ou, na sua falta,

- receba ou mande receber as mercadorias ou, na sua falta,

- esteja na posse das mercadorias recebidas.»

8 O artigo 21._ do regulamento prevê que, no suporte da informação estatística a transmitir aos serviços competentes, sem prejuízo do artigo 34._, as mercadorias serão designadas de maneira a poderem ser classificadas, facilmente e com rigor, na subdivisão mais pormenorizada a que pertencem na versão em vigor da nomenclatura combinada e que o número de código de oito dígitos correspondente à referida subdivisão da nomenclatura combinada deve igualmente ser mencionado para cada espécie de mercadoria.

9 O artigo 23._, n.os 1 e 2, está assim redigido:

«1. Para cada espécie de mercadorias, devem ser mencionados os seguintes dados no suporte da informação estatística a transmitir aos serviços competentes:

a) No Estado-Membro de chegada, o Estado-Membro de procedência das mercadorias, na acepção do n._ 1 do artigo 24._;

b) No Estado-Membro de expedição, o Estado-Membro de destino das mercadorias, na acepção do n._ 2 do artigo 24._;

c) A quantidade das mercadorias, em massa líquida e em unidades suplementares;

d) O valor das mercadorias;

e) A natureza da transacção;

f) As condições de entrega;

g) O presumível modo de transporte.

2. Os Estados-Membros não podem prescrever que sejam mencionados no suporte da informação estatística dados diferentes dos previstos no n._ 1, com excepção dos seguintes:

a) No Estado-Membro de chegada, o país de origem; no entanto, este dado só é exigível dentro dos limites do direito comunitário;

b) No Estado-Membro de expedição, a região de origem; no Estado-Membro de chegada, a região de destino;

c) No Estado-Membro de expedição, o porto ou o aeroporto de carga; no Estado-Membro de chegada, o porto ou o aeroporto de descarga;

d) No Estado-Membro de expedição e no Estado-Membro de chegada, o porto ou o aeroporto presumível de transbordo situado num outro Estado-Membro, na medida em que este último elabore uma estatística do trânsito;

e) Eventualmente, o regime estatístico.»

10 Por força n._ 1 do artigo 28._ do regulamento, os limiares estatísticos definem-se como sendo os limites, expressos em valor, ao nível dos quais são suspensas ou atenuadas as obrigações dos responsáveis pelo fornecimento da informação em causa. Os limites de exclusão são aqueles de que beneficiam os responsáveis pelo fornecimento de informação referidos no segundo parágrafo do artigo 5._ deste regulamento.

11 Nos termos do artigo 28._, n._ 4, primeiro e segundo parágrafos, os limiares de assimilação dispensam os responsáveis pelo fornecimento da informação das declarações mencionadas no n._ 1 do artigo 13._; estes cumprem as suas obrigações com a entrega da declaração periódica que têm de apresentar na sua qualidade de sujeitos passivos do IVA. Os limiares de assimilação são fixados pelos Estados-Membros em níveis superiores aos limiares de exclusão. Nos termos do n._ 5 deste artigo, os limiares de simplificação permitem aos responsáveis pelo fornecimento da informação mencionar apenas, nas declarações referidas no n._ 1 do artigo 13._, para cada categoria de mercadorias, o número de código de oito dígitos correspondente à subdivisão da nomenclatura combinada identificando cada espécie de mercadoria, o Estado-Membro de proveniência ou de destino e o valor das mercadorias. O n._ 6, primeiro parágrafo, do referido artigo, prevê que os limiares de assimilação e de simplificação são expressos em valores anuais de operações intracomunitárias.

12 O artigo 28._, n._ 6, terceiro parágrafo, prevê que os limiares de assimilação e de simplificação se aplicam separadamente aos operadores intracomunitários na expedição e aos operadores intracomunitários na chegada.

13 Por força do artigo 28._, n._ 8, os limiares de simplificação são fixados em 100 000 ecus à expedição e em 100 000 ecus à chegada. A Comissão pode elevar os níveis do limiares de simplificação, segundo o processo do comité de gestão.

14 Os Estados-Membros podem, em conformidade com o artigo 28._, n._ 9, do regulamento, fixar os seus limiares em níveis superiores. No caso de a aplicação dos limiares de assimilação e de simplificação pelos Estados-Membros se repercutir quer sobre a qualidade das estatísticas do comércio entre os Estados-Membros, tendo em conta os elementos de informação fornecidos pelos Estados-Membros, quer sobre a atenuação do encargo dos responsáveis pelo fornecimento da informação, de forma tal que os objectivos do regulamento sejam afectados, o artigo 28._, n._ 10, permite à Comissão adoptar disposições que restabeleçam as condições desse qualidade ou dessa atenuação.

15 Por último, o artigo 34._ do regulamento estabelece:

«1. No que respeita tanto às mercadorias às quais se aplica o sistema Intrastat como às outras, e com o objectivo de facilitar a tarefa dos responsáveis pelo fornecimento da informação, a Comissão, em conformidade com o disposto no artigo 30._, pode estabelecer procedimentos simplificados de recolha da informação e, em particular, criar condições que permitam uma maior utilização do tratamento automático e da transmissão electrónica da informação.

2. Para ter em conta a sua organização administrativa própria, os Estados-Membros podem adoptar procedimentos simplificados diferentes dos referidos no n._ 1, desde que seja dada aos responsáveis pelo fornecimento da informação a possibilidade de escolher entre uns e outros.»

Enquadramento legislativo nacional

16 O artigo 7._ da lei luxemburguesa de 9 de Julho de 1962, relativa à criação de um serviço central de estatística e de estudos económicos, comina uma multa em caso de recusa de cumprimento da obrigação de declaração imposta pelo regulamento. O montante desta multa foi aumentado várias vezes, em último lugar pelo artigo IX da lei de 13 de Junho de 1994, relativa ao regime das penas. Resulta do despacho de reenvio que o montante da multa em que se pode incorrer é actualmente compreendido entre 10 001 LFR e 100 000 LFR.

17 Esta multa é aplicada a qualquer pessoa singular que se recuse a prestar a declaração e esta condenação penal é inscrita nos boletins n.os 1 e 2 do registo criminal, de modo que é levada ao conhecimento das autoridades judiciais, bem como das administrações e pessoas colectivas de direito público enumeradas no n._ 1 do decreto ministerial de 22 de Novembro de 1997, que determina a lista das administrações e pessoas colectivas de direito público que podem pedir o boletim n._ 2 do registo criminal. Resulta do despacho de reenvio que o não pagamento da multa pode conduzir à aplicação de um meio coercivo privativo de liberdade imposto a título subsidiário pelos órgãos jurisdicionais repressivos.

Quanto aos antecedentes do litígio

18 Os arguidos no processo principal, que são gerentes da sociedade de responsabilidade limitada Établissements Kieffer & Thill, exploram no Luxemburgo uma garagem com oficina de reparação de automóveis e têm como actividade a compra e venda de veículos acidentados, de veículos em segunda mão, de peças sobresselentes e de quaisquer acessórios para automóveis.

19 São acusados de terem infringido a obrigação decorrente do regulamento de remeter as informações relativas às importações e exportações da sua sociedade.

20 R. Kieffer e R. Thill reconheceram que a actividade da sociedade de que são gerentes ultrapassa o limiar de simplificação, que, no Luxemburgo, é fixado no montante de 10 000 000 LFR, devendo por força do regulamento elaborar mensalmente uma declaração detalhada repertoriando todos os envios de mercadorias destinadas a outro Estado-Membro.

21 No entanto, sustentam que para cumprir essas obrigações devem, em primeiro lugar, ou recrutar pessoal ou mandar executar essas obrigações por pessoal externo, suportando em qualquer dos casos despesas suplementares; indicam, em segundo lugar, que a necessidade de tais despesas tem como consequência travar, pelo menos indirectamente, os esforços empreendidos para exportar para além do limiar anual que impõe a elaboração das referidas declarações; pretendem, por último, que este entrave favorece o escoamento de mercadorias no mercado nacional.

22 O órgão jurisdicional de reenvio considerou que a declaração detalhada exigida pelo regulamento constitui uma obrigação suplementar a que não estão sujeitos os comerciantes que exercem a sua actividade comercial confinada ao mercado nacional. Além disso, indicou que a exigência desta declaração e o consequente aumento das obrigações que as empresas em questão devem cumprir poderá ter um efeito dissuasor relativamente às pequenas empresas estabelecidas no Luxemburgo cujas actividades se estendem para além do território nacional tendo em conta a exiguidade do território luxemburguês.

23 Nestas circunstâncias, considerou que importa verificar se tal entrave é justificado atentos os objectivos visados pelo regulamento e se esses objectivos não poderiam ser realizados através de meios menos incómodos. Decidiu portanto suspender a instância e colocar ao Tribunal de Justiça as questões prejudiciais seguintes:

«1) O Regulamento (CEE) n._ 3330/91 do Conselho, de 7 de Novembro de 1991, na medida em que impõe aos Estados-Membros a recolha junto de cada empresa que exceda os limiares de exclusão, assimilação e simplificação previstos uma declaração detalhada de todas as suas importações e exportações intracomunitárias, introduziu uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa das trocas de bens entre Estados-Membros proibida pelos artigos 30._ e 34._ do Tratado que institui a CEE?

2) A obrigação de fornecer os dados exigidos em aplicação do sistema de recolha Intrastat tanto no país de proveniência das mercadorias exportadas como no país do destino, que em direito luxemburguês é objecto de sanção penal em caso de recusa de transmissão das informações pedidas ao Serviço Central de Estatística e de Estudos Económicos, constitui para os operadores económicos uma medida coerciva não justificada e desproporcionada relativamente aos objectivos de interesse geral prosseguidos e que é, por essa razão, contrária ao artigo 3._-B, terceiro parágrafo, do Tratado que institui a CEE, aditado pelo artigo G, ponto 5, do Tratado da União Europeia assinado em Maastricht em 7 de Fevereiro de 1992?»

Quanto às questões prejudiciais

24 Com as questões prejudiciais, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta essencialmente se o regulamento é inválido na parte em que impõe aos Estados-Membros a recolha junto de cada empresa que ultrapasse os limiares de exclusão, de assimilação e de simplificação previstos uma declaração detalhada da todas as suas importações e exportações intracomunitárias. Por um lado, as obrigações assim impostas às empresas poderão constituir uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa proibida pelos artigos 30._ e 34._ do Tratado CE. Por outro lado, a obrigação de fornecer os dados exigidos em aplicação do sistema de recolha Intrastat quer no Estado-Membro de proveniência das mercadorias exportadas quer no de destino pode representar para os operadores económicos uma medida coerciva não justificada e desproporcionada atento o objectivo do interesse geral prosseguido e violar, por esse facto, o princípio da proporcionalidade.

25 Quanto ao primeiro aspecto, os arguidos no processo principal alegam que o regulamento implica despesas e incómodos para as empresas, uma vez que estão obrigadas a procurar, relativamente a cada transacção, seja qual for o seu valor, toda uma série de dados complexos como, designadamente, o número de código de oito dígitos correspondente à nomenclatura combinada. Além disso, relativamente ao carácter detalhado da obrigação de declaração e ao facto de a mesma se impor quer no Estado-Membro de expedição quer no de destino da mercadoria, sustentam que tal obrigação excede o necessário.

26 Ao invés, o Governo luxemburguês, o Conselho e a Comissão sublinham a importância para o mercado interno de um conhecimento suficientemente preciso das trocas intracomunitárias. Além disso, sustentam que os efeitos restritivos que as obrigações de declaração podem eventualmente produzir na livre circulação de mercadorias são demasiado indirectos e aleatórios para serem de molde a entravar o comércio intracomunitário. De facto, o novo sistema de recolha criado pelo regulamento terá gerado uma redução dos encargos relativamente ao antigo sistema e vantagens claras para as empresas.

27 A esse propósito, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, a proibição das restrições quantitativas bem como das medidas de efeito equivalente aplica-se não apenas relativamente às medidas nacionais, mas também relativamente às medidas adoptadas pelas instituições comunitárias (v., designadamente, neste sentido, acórdãos de 17 de Maio de 1984, Denkavit Nederland, 15/83, Recueil, p. 2171, n._ 15, e de 9 de Agosto de 1994, Meyhui, C-51/93, Colect., p. I-3879, n._ 11).

28 É certo que o carácter detalhado da obrigação de declaração bem como o facto de esta se impor ao mesmo tempo no Estado-Membro de expedição e no de chegada da mercadoria produzem efeitos restritivos quanto à livre circulação de mercadorias.

29 Todavia, em conformidade com o seu primeiro considerando, o regulamento visa favorecer a realização do mercado interno estabelecendo um nível satisfatório de informação sobre as trocas de bens entre Estados-Membros por meios que não impliquem controlos nas fronteiras internas. Aliás, resulta do terceiro considerando que um determinado número de políticas comunitárias deve poder apoiar-se numa documentação quantificada que dê a visão mais actual, mais exacta e mais detalhada do mercado interno.

30 Tal como o Tribunal de Justiça já declarou, podem ser admitidos entraves à livre circulação de mercadorias quando estes se mostram indispensáveis para a obtenção de informações razoavelmente completas e exactas sobre os movimentos intracomunitários de mercadorias (v., designadamente, acórdão de 25 de Outubro de 1979, Comissão/Itália, 159/78, Recueil, p. 3247, n._ 7).

31 Por conseguinte, o objectivo prosseguido pelo regulamento, que é favorecer a realização do mercado interno estabelecendo estatísticas sobre as trocas de bens entre Estados-Membros, revela-se justificado. Além disso, os efeitos restritivos que comporta são adequados relativamente a esse objectivo. Cabe ainda examinar se esses efeitos restritivos são conformes ao princípio da proporcionalidade.

32 A esse respeito, o Conselho sustenta, antes de mais, que é limitado o risco de despesas suplementares, dado que as empresas dispõem de todos os dados pertinentes no momento em que efectuam as suas operações económicas. Além disso, os diferentes limiares foram precisamente estabelecidos para permitir que fossem tidos em conta os interesses das pessoas que prestam a informação. Por último, as empresas têm gratuitamente à sua disposição meios modernos de tratamento de dados tais como, a nível comunitário, o programa de recolha (IDEP/CN8) desenvolvido pela Comissão.

33 Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, para se determinar se uma disposição do direito comunitário é conforme com o princípio da proporcionalidade, importa verificar se os meios que utiliza são aptos para realizar o objectivo visado e se não vão além do necessário para o atingir (acórdão de 9 de Novembro de 1995, Alemanha/Conselho, C-426/93, Colect., p. I-3723, n._ 42).

34 Ora, embora seja verdade que a obrigação de declaração decorrente do regulamento atinge especificamente as trocas fronteiriças e que a sua elaboração exige tempo e implica despesas, em especial às pequenas e médias empresas, daí não decorre necessariamente que esses efeitos restritivos sejam desproporcionados atento o objectivo prosseguido.

35 Por outro lado, mesmo que as empresas sejam obrigadas a submeter qualquer transacção à obrigação de declaração, foram estabelecidos diferentes limiares precisamente para permitir que os seus interesses possam ser tidos em conta e para não lhes impor um encargo desproporcionado relativamente aos resultados que os utilizadores das estatísticas delas poderão esperar.

36 Por outro lado, como o Conselho designadamente salientou, as instituições comunitárias colocaram gratuitamente à disposição das empresas meios modernos de tratamento de dados, tais como o programa de recolha IDEP/CN8.

37 Atentas as considerações que precedem, não se mostra que a obrigação de declaração imposta pelo regulamento exceda o necessário para alcançar o objectivo que prossegue. Esta conclusão impõe-se tanto mais quanto, como o Tribunal de Justiça já reiteradamente declarou, o legislador comunitário dispõe de um poder de apreciação no âmbito das suas competências de harmonização (v., nomeadamente, acórdão Meyhui, já referido, n._ 21).

38 Quanto ao segundo aspecto das questões colocadas pelo órgão jurisdicional nacional, infere-se precisamente dos n.os 33 a 37 do presente acórdão que a obrigação de declaração decorrente do regulamento é proporcionada ao objectivo de interesse geral prosseguido.

39 É, portanto, de responder que o exame do regulamento não revelou elementos de molde a pôr em causa a validade do mesmo.

Quanto às despesas

40 As despesas efectuadas pelo Governo luxemburguês, pelo Conselho da União Europeia e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA

(Sexta Secção),

pronunciando-se sobre as questões que lhe foram submetidas pelo tribunal de police de Luxembourg, por despacho de 2 de Abril de 1996, declara:

O exame do Regulamento (CEE) n._ 3330/91 do Conselho, de 7 de Novembro de 1991, relativo às estatísticas das trocas de bens entre Estados-Membros, não revelou elementos de molde a pôr em causa a validade do mesmo.