1. 

No presente processo, o Tribunale amministrativo regionale del Lazio, Itália, submeteu ao Tribunal de Justiça questões prejudiciais relativas à interpretação do Regulamento (CEE) n.° 2075/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que estabelece a organização comum de mercado no sector do tabaco cm rama ( 1 ) (a seguir «regulamento de base»), assim como à validade c à interpretação do Regulamento (CEE) n.° 3477/92 da Comissão, de 1 de Dezembro de 1992, relativo às normas de execução do regime de quotas no sector do tabaco em rama para as colheitas de 1993 c 1994 ( 2 ) (a seguir «regulamento de execução»). As acções no tribunal nacional foram propostas por produtores e empresas transformadoras no sector dos tabacos que alegam que lhes foram atribuídas quotas insuficientes.

2.

O regulamento de base instituiu uma nova organização comum de mercado para o tabaco cm rama, em substituição da anterior organização comum de mercado ( 3 ).

3.

A anterior organização comum de mercado comportava um regime de subvenções baseado nos preços de objectivo e nos preços de intervenção. No âmbito deste regime, os produtores de tabaco podiam vender a sua produção quer aos organismos de intervenção, que eram obrigados a comprar ao preço de intervenção, quer no mercado. Não existia qualquer limitação do volume de produção para a qual podiam ser obtidas ajudas. Com vista a limitar o aumento da produção do tabaco e a refrear a produção de espécies que apresentavam dificuldades de escoamento, foi posteriormente ( 4 ) fixado um limiar de garantia máximo para a totalidade do mercado comunitário ( 5 ). A inobservância no plano comunitário do limiar de garantia máximo implicava uma diminuição do preço de intervenção. Todavia, continuava a não existir qualquer restrição ao volume da produção pela qual cada produtor podia obter ajudas.

4.

As grandes linhas da nova organização de mercado, que vigora para os anos de 1993 a 1997, são as seguintes ( 6 ). Foi instituído um regime de prémios para apoiar os produtores (os agricultores) e tornar possível a comercialização do tabaco na Comunidade. O prémio é concedido, designadamente, na condição de o fornecimento de tabaco pelo produtor à empresa que procede à primeira transformação ser efectuado com base num contrato de cultura celebrado entre o produtor e a empresa transformadora. Um contrato de cultura comporta para a empresa de transformação a obrigação de pagar no momento do fornecimento, para além do preço de compra, um montante correspondente ao prémio e, para o produtor, a obrigação de fornecer o tabaco em rama.

5.

O regulamento de base fixa um limiar de garantia máximo para a totalidade do mercado comunitário (370000 toneladas de tabaco em rama para 1993 e 350000 para 1994) e até este limiar o Conselho fixa os limiares de garantia para cada grupo de variedades. Para assegurar a observância dos limiares de garantia foi instituído um regime de quotas de transformação. O Conselho reparte por cada colheita as quantidades disponíveis para cada grupo de variedades entre os Estados-Membros produtores e cada Estado-Membro, num regime transitório para as colheitas de 1993 e 1994, como ponto de partida, reparte as quotas de transformação entre as empresas que procedem à primeira transformação proporcionalmente às quantidades que foram fornecidas às referidas empresas nos anos de 1989, 1990 e 1991.

6.

O regulamento de execução contém designadamente disposições segundo as quais as empresas transformadoras emitirão certificados de cultura para cada produtor. O certificado de cultura indica a parte da quota da empresa transformadora em causa que é atribuída a cada produtor. O objectivo da instituição dos certificados de cultura é dar aos produtores a possibilidade de, mediante a apresentação de tal certificado, mudarem de empresa transformadora de uma colheita para outra.

7.

Os Estados-Membros podem optar por repartir as quotas directamente pelos produtores no caso de disporem de informações suficientes sobre a produção destes em 1989, 1990 e 1991. Segundo os elementos dos autos, a Itália não fez uso desta faculdade.

8.

Deve ainda referir-se que a organização de mercado para as colheitas de 1995, 1996 e 1997 configura-se como um regime comportando quotas de produção que são repartidas pelos Estados-Membros directamente entre os produtores em função da média das quantidades fornecidas para a transformação durante os três anos anteriores ao ano da última colheita ( 7 ). As regras aplicáveis às colheitas de 1993 e 1994, que são as que interessam para o caso cm apreço, podem assim ser consideradas como um regime transitório entre a organização de mercado anterior, que se baseava nos preços de objectivo c preços de intervenção, c a organização de mercado mais recente, na qual todos os Estados-Membros repartem directamente as quotas entre os produtores.

9.

Os quinto, sexto, oitavo e nono considerandos do preâmbulo do regulamento de base têm a seguinte redacção:

«considerando que a situação concorrencial que se verifica no mercado do tabaco exige a concessão de um apoio aos plantadores tradicionais de tabaco c que é conveniente que este apoio se baseie num regime de prémios que permita o escoamento do tabaco na Comunidade;

considerando que a existência de contratos de cultura entre o produtor e a empresa de primeira transformação permite garantir uma gestão eficaz do regime de prémios, assegurando simultaneamente um escoamento estável de produção c um abastecimento regular das empresas de transformação; que o pagamento, pela empresa de transformação ao produtor, de um montante igual ao prémio, aquando do acto de entrega do tabaco que foi objecto de um contrato e que está conforme às exigências qualitativas, irá contribuir para o apoio aos produtores e facilitar a gestão do regime de prémios;

...

considerando que para garantir a observância dos limiares de garantia, é necessário estabelecer, por um período limitado, um regime de quotas de transformação; que cabe aos Estados-Membros distribuir, a título transitório c dentro dos limiares de garantia fixados, as quotas de transformação pelas empresas interessadas, de acordo com as regras comunitárias, estabelecidas para o efeito, destinadas a garantir uma repartição equitativa, com base nas quantidades transformadas no passado, não sendo, todavia, levadas cm consideração as produções anormais registadas; que serão tomadas as medidas necessárias a fim de permitir posteriormente a distribuição das quotas aos produtores, cm condições satisfatórias; que os Estados-Membros que disponham dos dados necessários podem atribuir as quotas aos produtores com base nos resultados obtidos no passado;

considerando que é indispensável que as empresas de primeira transformação não celebrem contratos de cultura que excedem as quotas atribuídas; que, portanto, a quantidade correspondente à quota deve constituir o limite máximo para o reembolso do montante do prémio».

10.

O regulamento de base contém as seguintes disposições, relevantes no caso em apreço:

«Artigo 3. °

1.   E instituído um regime de prémios aplicável a partir da colheita de 1993 até à colheita de 1997, com um montante único para todas as variedades de tabaco pertencentes ao mesmo grupo.

...

3.   Este prémio destina-se a contribuir para o rendimento do produtor no âmbito de uma produção adequada às necessidades do mercado e a permitir o escoamento do tabaco produzido na Comunidade.

...

Artigo 5.°

A concessão de prémio fica sujeita, nomeadamente, às seguintes condições:

Artigo 6.°

1.   Devem constar do contrato de cultura pelo menos:

2.   O organismo competente reembolsará o montante do prémio à empresa de primeira transformação, mediante apresentação da prova do fornecimento do tabaco pelo produtor e do pagamento do montante referido no n.° 1.

...

Artigo 8.°

E fixado um limiar de garantia global máximo para a Comunidade de 350000 toneladas de tabaco cm folha por colheita. No entanto, para 1993 este limiar será de 370000 toneladas.

Dentro desse limiar, o Conselho fixará anualmente, de acordo com o procedimento previsto no n.° 2 do artigo 43.° do Tratado, limiares de garantia específicos para cada grupo de variedades, tendo cm conta, nomeadamente, as condições de mercado c as condições socioeconómicas c agronómicas das respectivas zonas de produção.

Artigo 9.°

1.   Para garantir a observância dos limiares de garantia, estabelece-se, para as colheitas de 1993 e 1997, um regime de quotas de transformação.

2.   Para cada colheita, de acordo com o procedimento previsto no n.° 2 do artigo 43.° do Tratado, o Conselho procederá à repartição das quantidades disponíveis, para cada grupo de variedades, pelos Estados-Membros produtores.

3.   Com base nas quantidades fixadas nos termos do disposto no n.° 2 e sem prejuízo da aplicação do n.° 5, os Estados-Membros distribuirão as quotas de transformação a título transitório para as colheitas de 1993 e 1994, pelas empresas de primeira transformação, proporcionalmente à média, por grupo de variedades, das quantidades entregues para transformação durante os três anos que precederam a colheita anterior. Não serão, todavia, tomadas em consideração a produção de 1992 c as entregas provenientes dessa colheita. Essa distribuição não afectará as modalidades de distribuição das quotas de transformação para as colheitas seguintes.

As empresas de primeira transformação que tenham iniciado a sua actividade após o início do período de referência será atribuída uma quantidade proporcional à média das quantidades entregues para transformação durante o seu período de actividade.

Para as empresas de primeira transformação que iniciem a sua actividade durante o ano de colheita, ou durante o ano anterior, os Estados-Membros reservarão 2% das quantidades totais de que disponham por grupo de variedades. Dentro deste limite, será atribuída a essas empresas uma quantidade que não pode exceder 70% da sua capacidade de transformação, desde que apresentem garantias suficientes quanto à eficiência e durabilidade das suas actividades.

4.   Todavia, os Estados-Membros podem proceder à distribuição das quotas directamente aos produtores, desde que disponham, para todos os produtores, de dados precisos referentes às três colheitas que precederam a colheita anterior, quanto a variedades e quantidades produzidas e entregues às empresas de transformação.

...

Artigo 10°

Uma empresa de primeira transformação não pode celebrar contratos de cultura, nem beneficiar do reembolso do montante do prémio em relação a quantidades superiores à quota que lhe foi atribuída ( 8 ) ou que foi atribuída ao produtor.

Artigo 11°

As normas de execução do presente título serão estabelecidas de acordo com o processo previsto no artigo 23.° Estas normas incluirão... as condições prévias de repercussão das quotas a nível dos produtores, nomeadamente em relação à sua situação anterior.»

11.

Os sexto, oitavo e nono considerandos do preâmbulo do regulamento de execução têm a redacção seguinte:

«considerando que é conveniente garantir que as empresas de transformação repartam as suas quotas de modo equitativo e não discriminatório entre os produtores que lhes forneceram tabaco durante os períodos de referencia considerados;

...

considerando que é conveniente prever a emissão de certificados de cultura para produtores com base nos respectivos fornecimentos de tabaco aquando das colheitas de 1989, 1990 e 1991, a firn de permitir aos produtores mudar de empresa de transformação de colheita para colheita mediante a apresentação deste certificado;

considerando que as quantidades atribuídas a certos produtores devem ficar à disposição de outros produtores no caso de o titular do direito não ter celebrado um contrato de cultura».

12.

O regulamento de execução contém as seguintes disposições relevantes para o presente processo:

Artigo 2.°

Para efeitos do presente regulamento, entende-se por:

...

Artigo 3.°

1.   Os Estados-Membros fixarão as quotas de transformação para cada uma das empresas de transformação e para cada grupo de variedades definido do anexo do (regulamento de base) o mais tardar em 15 de Janeiro de 1993, no que respeita à colheita de 1993...

...

3.   Não será atribuída qualquer quota a uma empresa de transformação que não se comprometa a proceder à concessão de certificados de cultura, cm conformidade com o artigo 9.° do presente regulamento.

Artigo 4. °

A atribuição de uma quota ou de um certificado de cultura a título de uma colheita não prejudica a atribuição de quotas ou de certificados de cultura a título das colheitas seguintes.

Artigo 5. °

1.   As quotas das empresas de transformação serão iguais à percentagem representativa da sua quantidade média em relação à totalidade das quantidades médias, calculadas em conformidade com o disposto no artigo 9.° do (regulamento de base), aplicada ao limiar de garantia específico do Estado-Membro para o grupo de variedades em causa, sem prejuízo do n.° 3, terceiro parágrafo, do artigo 9.° do (regulamento de base).

...

Artigo 9.°

1.   Relativamente a cada grupo de variedades, a empresa de transformação passará, se for caso disso e a pedido do interessado até ao limite da sua quota de transformação, certificados de cultura aos produtores... proporcionalmente aos seus fornecimentos de tabaco do grupo em causa das colheitas de 1989, 1990 e 1991... Dos certificados de cultura acima referidos constarão, nomeadamente, o titular, o grupo de variedade e a quantidade de tabaco em causa.

2.   Os Estados-Membros determinarão o processo de passagem dos certificados de cultura bem como as medidas de prevenção de fraudes...

3.   Quando um produtor produza a prova de que, para uma dada colheita, a sua produção foi anormalmente baixa em consequência de circunstâncias excepcionais, o Estado-Membro determinará, a pedido do interessado, a quantidade a tomar em consideração a título dessa colheita para a elaboração do seu certificado de cultura. A quantidade de referência do transformador em causa será adaptada em consequência. Os Estados-Membros informarão a Comissão das decisões que tencionem tomar.

...

6.   Os certificados de cultura serão emitidos, o mais tardar, em 1 de Março do ano da colheita.

Se necessário, as autoridades competentes passarão estes certificados aos transformadores o mais tardar em 24 de Março do mesmo ano.

Artigo 10.°

1.   Os produtores apenas podem fornecer tabaco de um determinado grupo de variedades a uma única empresa de transformação. Quando um produtor tiver obtido um certificado de cultura de várias empresas de transformação a que tenha fornecido tabaco do mesmo grupo de variedades das colheitas de 1989, 1990 c 1991, a totalidade das quantidades será agrupada na empresa de transformação a que tiver entregue o tabaco cm causa da colheita de 1991. Se, aquando dessa colheita, o produtor tiver fornecido tabaco a várias empresas de transformação, indicará a empresa através da qual deseja obter o certificado de cultura.

...

2.   O produtor pode celebrar um contrato de cultura com outra empresa de transformação que não a que lhe concedeu o certificado de cultura, mediante a apresentação deste último.

3.   Para aplicação do presente artigo, o Estado-Membro procederá às necessárias transferências de quotas entre as empresas de transformação.

Artigo 11°

1.   Os contratos de cultura que não tenham sido utilizados para a celebração de contratos até à data fixada para o efeito, devem ser devolvidos pelo produtor à empresa de transformação em causa, o mais tardar dez dias úteis após aquela data.

...

3.   As quantidades constantes dos certificados de cultura não utilizados e as demais quantidades eventualmente disponíveis serão repartidas pelas empresas de transformação antes de 1 de Abril do ano da colheita de modo equitativo c com base em critérios objectivos. Estes critérios podem ser estabelecidos pelas organizações interprofissionais reconhecidas em conformidade com o disposto no (regulamento de base). Todavia, relativamente à colheita de 1993... a Itália (fica) autorizada a diferir o termo do prazo de 1 de Maio para 11 de Junho.

...

Artigo 21°

No caso de a quota ou certificado de cultura ser passado a um agrupamento de produtores que seja produtor do tabaco cm conformidade com o terceiro travessão do artigo 2.°, o Estado-Membro velará pela sua repartição equitativa por todos os membros do agrupamento. Neste caso, a repartição entre os membros do agrupamento é aplicável, mutatis mutandis, o disposto no título II; todavia, de acordo com os produtores em causa, o agrupamento pode proceder a uma repartição diferente com vista a uma melhor organização da produção.

13.

O Regulamento (CEE) n.° 3478/92 da Comissão, de 1 de Dezembro de 1992, relativo às normas de execução do regime de prémios previsto no sector do tabaco (a seguir «regulamento relativo aos prémios»), ( 9 ) contém entre outras a seguinte disposição:

«Artigo 15.°

1.   Os Estados-Membros pagarão à empresa de transformação, a pedido desta, um adiantamento sobre os prémios a pagar aos produtores...».

14.

Com base no artigo 9.°, n.° 3, do regulamento de base e nos artigos 3.°, n.° 1 e 9.°, n.° 2, do regulamento de execução, o Ministério da Agricultura e das Florestas italiano emitiu a circular n.° 368/G de 1 de Março de 1993, que contém regras relativas à repartição das quotas de transformação assim como à passagem dos certificados de cultura. Esta circular foi emitida com base na carta de 20 de Janeiro de 1993/VI003136, traduzida por carta de 25 de Janeiro de 1993/VI003733, enviada pela Comissão ao Ministério da Agricultura e das Florestas, como será adiante referido de forma mais precisa, quando se tratar da resposta ao segundo e quinto grupo de questões respectivamente.

15.

A Fattoria Autonoma Tabacchi (a seguir «FAT») é um agrupamento de produtores que tem como objectivo promover e favorecer a cultura do tabaco dos seus membros e que se encarrega da transformação do tabaco no seu pròprio estabelecimento. A FAT interpôs um recurso contra o Ministério da Agricultura e das Florestas assim como contra o organismo estatal de intervenção AIMA pedindo a anulação, após suspensão da execução, da circular n.° 368/G de 1 de Março de 1993, e de qualquer outro acto prévio, coordenado ou conexo de qualquer forma que fosse, nomeadamente referente ao regulamento de execução e à decisão n.° VI/003136 de 20 de Janeiro de 1993, e ainda a anulação do acto administrativo praticado por força da refenda circular, pelo qual foi atribuída à FAT uma quota de transformação de 2800962 kg de tabaco, decisão que foi confirmada pelos certificados dc cultura emitidos para os produtores filiados na FAT. A FAT alegou que tinha sido atribuída ao agrupamento uma quota de transformação nitidamente inferior à quota a que tinha direito. A FAT precisou que esta situação resultava do facto de não ter sido concedida uma única quota de produção ou um único certificado de cultura que seria calculado com base na soma das quotas a que os membros tinham direito c, seguidamente, repartido entre estes. A FAT alegou além disso que este prejuízo era uma consequência directa das disposições do regulamento de execução, que viola o regulamento de base, c da circular n.° 368/G de 1 de Março de 1993, nos termos da qual foi tomada a medida controvertida de atribuição da quota de transformação (processo C-254/94).

16.

Lino Basson c o. e Silvano Mella e o. são produtores de tabaco. Na qualidade de membros respectivamente da Cooperativa produtora Bright Verona scarl e da Società Cooperativa per la Coltivazione del tabacco ari interpuseram um recurso, formulando os mesmos pedidos que no processo C-254/94, contra o Ministério da Agricultura e das Florestas e a AIMA. Os demandantes alegaram que lhes foi atribuída uma quota de transformação bastante inferior à quota a que tinham direito. Os demandantes precisaram que este prejuízo é imputável à invalidade do regulamento de execução e à aplicação errada da regulamentação comunitária ao nível nacional, efectuada pela circular ministerial n.° 368/G de 1 de Março de 1993 (processo C-255/94).

17.

A Associazione Professionale Trasformatori Tabacchi Italiani (ΑΡΤΙ) e o., é uma associação que exerce actividades no.sector da transformação do tabaco em rama. A ΑΡΤΙ é uma organização que agrupa todas as empresas de transformação de tabaco cm Itália. A ΑΡΤΙ e o. interpuseram um recurso contra o Ministério da Agricultura e das Florestas pedindo a anulação da circular n.° 368/G de 1 de Março de 1993 com o fundamento de que a circular transpõe para o plano interno o regulamento de execução, o qual, em sua opinião, viola o regulamento de base (processo C-269/94).

18.

Os três processos estão pendentes no Tribunale amministrativo regionale dcl Lazio, o qual, por despacho dc 27 de Janeiro de 1994, suspendeu a instância para submeter ao Tribunal de Justiça questões a título prejudicial.

Nos processos C-254/94 e C-269/94, o Tribunale submeteu as seguintes questões redigidas nos mesmos termos:

No processo C-254/94 foi ainda submetida a seguinte questão:

No processo C-255/94 foram submetidas as seguintes questões:

19.

Algumas das questões submetidas estão formuladas de tal maneira que através delas é solicitado ao Tribunal de Justiça que se pronuncie sobre a compatibilidade da circular n.°368/G de 1 de Março de 1993 com o direito comunitário. Resulta da jurisprudência constante que o Tribunal de Justiça não tem competência para se pronunciar sobre a compatibilidade de uma medida nacional com o direito comunitário, pois tal decisão compete apenas ao órgão jurisdicional nacional. O Tribunal de Justiça pode contudo fornecer ao órgão jurisdicional nacional todos os elementos de interpretação baseados no direito comunitário que lhe possam permitir apreciar a compatibilidade das normas nacionais com o direito comunitário ( 10 ). Na medida em que as questões colocadas visam obter uma apreciação da compatibilidade da circular referida com o direito comunitário, devem as mesmas ser reformuladas no sentido de incidirem sobre questões relativas à validade e à interpretação das normas comunitárias.

20.

As questões colocadas, que não estão formuladas de maneira inteiramente clara, podem ser divididas em cinco grupos diferentes, o primeiro dos quais diz respeito à validade do regulamento de execução e os quatro restantes à interpretação do regulamento de base e do regulamento de execução.

21.

O primeiro grupo de questões é constituído pela questão 1 em cada um dos três processos. As questões consistem na realidade em saber em que medida o artigo 9.° do regulamento de execução, nos termos do qual as empresas de transformação são obrigadas a emitir certificados de cultura, e a disposição conexa a esta do artigo 3.°, n.° 3, nos termos do qual não são atribuídas quotas a uma empresa de transformação que não se obrigue a proceder à emissão dos certificados de cultura, são inválidos porque contrários ao regulamento de base. Neste contexto, considero oportuno tratar a questão 2 nos processos C-254/94 e C-269/94 conjuntamente com a questão 3 no processo C-255/94. Estas questões consistem em saber em que medida o artigo 9.° do regulamento de execução é inválido por violar o princípio de proporcionalidade aceite em direito comunitário.

22.

O segundo grupo de questões é constituído pela questão 2 no processo C-255/94 e está, além disso, contido numa parte da questão 1 nos processos C-254/94 e 269/94. Estas questões consistem na realidade em saber em que medida o artigo 10.° do regulamento de base, nos termos do qual uma empresa de primeira transformação não pode celebrar contratos de cultura e ser reembolsada pelo montante do prémio para quantidades superiores à quota atribuída, deve ser interpretado no sentido de que a quota é fixa e não pode ser alterada na sequência da escolha da empresa de transformação pelos diversos produtores.

23.

O terceiro grupo de questões é constituído pela questão 3 nos processos C-254/94 e C-269/94 e pela questão 4 no processo C-255/94. Estas questões consistem essencialmente em saber se o artigo 9.°, n.° 3, do regulamento de execução ( 11 ) deve ser interpretado no sentido de que esta disposição se opõe a que um Estado-Membro constitua reservas, antecipadamente fixadas, diferenciadas por grupos de variedades, com vista a reparti-las pelos produtores que sofreram prejuízos em virtude de circunstâncias excepcionais, sem tomar em consideração o montante do prejuízo sofrido por cada um dos produtores.

24.

Em quarto lugar, a questão 4 no processo C-254/94 consiste essencialmente em saber se as disposições conjugadas dos artigos 21.° c 2.°, terceiro travessão, do regulamento de execução devem ser interpretadas no sentido de que se opõem a que um Estado-Membro estabeleça disposições segundo as quais não é possível emitir um certificado único de cultura c/ou uma quota única de produção para agrupamentos de produtores que têm como objectivo promover c favorecer a cultura do tabaco pelos seus membros e assegurar a primeira transformação do tabaco nos seus estabelecimentos.

25.

Finalmente, a questão 5 no processo C-255/94 consiste essencialmente cm saber se os artigos 9.°, n.° 1, e 10°, n.° 1 do regulamento de execução devem ser interpretados no sentido de que as empresas de transformação podem ser divididas em sete grupos distintos, aos quais aplicam regras diferentes de cálculo da quantidade de referência trienal, no sentido de que aos produtores são aplicáveis regras diversas de cálculo da quota de produção em função da empresa de transformação à qual efectuaram fornecimentos durante o período de referência.

26.

Com a primeira questão de cada um dos três processos, o tribunal nacional pretende essencialmente, como se referiu, saber se o artigo 9.° do regulamento de execução, que obriga as empresas de transformação a emitirem certificados de cultura, c a norma com este conexa do artigo 3.°, n.° 3, segundo a qual não são atribuídas quotas a uma empresa de transformação que não se obrigue a proceder à emissão de certificados de cultura, são inválidos porque contrários ao regulamento de base. Com a questão 2 nos processos C-254/94 c C-269/94 conjuntamente com a questão 3 no processo C-255/94, o tribunal nacional pretende ser ainda esclarecido sobre se o artigo 9.° do regulamento de execução 6 inválido por contrário ao princípio da proporcionalidade reconhecido em direito comunitário.

27.

As recorrentes alegaram que a Comissão, ao adoptar estas disposições no regulamento de execução, violou princípios e disposições fundamentais do regulamento de base. O regime das quotas de transformação deveria ter preparado o estabelecimento do regime definitivo no qual as quotas de produção são atribuídas directamente aos produtores. Ao instituir certificados de cultura, a Comissão antecipou contudo o regime definitivo, retirou a sua razão de ser à fase transitória de 1993 a 1997 e reduziu a importância das quotas de transformação. Os certificados de cultura atribuídos a cada produtor e utilizáveis relativamente a qualquer empresa de transformação são na realidade quotas de produção disfarçadas. A passagem de certificados de cultura a cada produtor com base na produção realizada durante o período de 1989 a 1991 implica, além disso, um congelamento das anteriores decisões relativas à cultura, uma vez que a cada produtor é conferido o direito de continuar a produzir as mesmas variedades que cultivava no passado, o que torna muito mais difícil, senão impossível, qualquer reconversão para variedades melhor adaptadas às necessidades do mercado.

A aplicação do regime dos certificados de cultura ultrapassa o que é necessário para obter uma repartição satisfatória das quotas entre os produtores. O regulamento de execução impõe às empresas de transformação complicações administrativas inúteis com custos elevados para as suas empresas que se vêem obrigadas a estabelecer um sistema contabilístico complicado sem qualquer contrapartida.

28.

O Governo italiano alegou que o sistema de emissão de certificados de cultura, por um lado, atesta o fornecimento de tabaco em rama por cada produtor no período de referência de 1989 a 1991 e, por outro lado, permite ao produtor mudar de empresa de transformação de colheita para colheita. Os certificados de cultura constituem portanto uma vantagem para o produtor e, assim, estão conformes com a finalidade da intervenção comunitária no sector do tabaco que tem em vista a protecção dos produtores e não a das empresas de transformação. Além disso, os certificados de cultura permitem controlar e regulamentar o mercado do tabaco e, por esse facto, contribuem para a realização dos objectivos da política agrícola comum.

O regime dos certificados de cultura permite, além disso, que as empresas de transformação aumentem as suas actividades quando obtiverem novos clientes e permite-lhes colocar as quotas não utilizadas à disposição de outros produtores. Ao mesmo tempo, os certificados de cultura permitem proceder a controlos relativamente às empresas de transformação. A tarefa administrativa das empresas consiste, na realidade, simplesmente em coligir informações de natureza contratual e contabilística que as empresas já possuem e que elas próprias utilizam quando elaboram os pedidos de atribuição de quotas de transformação. Assim, os certificados de cultura não implicam encargos suplementares para as empresas.

29.

A Comissão alegou que o regulamento de execução foi adoptado em conformidade com o artigo 11.° do regulamento de base, que confere expressamente à Comissão poderes para adoptar as normas de execução necessárias à instituição de um regime de quotas e, nomeadamente, as regras gerais da repartição das quotas entre os produtores. Resulta do artigo 39.°, n.° 1, alínea b), do Tratado que a política agrícola comum tem como objectivo favorecer os produtores e não as empresas de transformação. Além disso, resulta do quinto considerando do preâmbulo do regulamento de base c do artigo 3.°, n.° 3, que a organização de mercado tem como objectivo apoiar os produtores.

A emissão de certificados de cultura dá às empresas de transformação a possibilidade de celebrarem contratos de cultura c dc, assim, obterem o prémio que é pago aos produtores. As empresas retiram vantagens do fluxo de dinheiro destinado aos produtores, uma vez que estes podem obter o pagamento do prémio antecipado. Os certificados de cultura asseguram às empresas fornecedores potenciais c dão-lhes a possibilidade de celebrar contratos de cultura a um preço inferior ao que obteriam se não pudessem propor o prémio aos produtores. Os certificados de cultura asseguram, além disso, às autoridades informações precisas tanto no que respeita à quantidade c à qualidade como às zonas cm que o tabaco é cultivado c transformado. Desta forma, os certificados de cultura asseguram a transparência c contribuem, consequentemente, para prevenir as fraudes. As informações recolhidas constituem de resto o fundamento da instituição de uma organização de mercado definitiva no sector do tabaco. O encargo administrativo que onera as empresas em Itália limita-se à compilação de um formulário c as empresas que procedem à transformação dispõem de informações pertinentes relativas às quantidades transformadas durante os períodos de referência, com suporte informático.

30.

Faz-se notar a título liminar que o artigo 3.°, n.° 3, nos termos do qual nenhuma quota é atribuída a uma empresa de transformação que não se obrigue a proceder à emissão de certificados de cultura, deve ser considerado como tendo por objectivo assegurar que as empresas de transformação emitam efectivamente os certificados de cultura previstos no artigo 9.° A questão da validade do artigo 3.°, n.° 3, deve assim depender da validade do artigo 9.°

31.

Resulta do oitavo considerando do preâmbulo do regulamento de base que serão tomadas medidas para permitir posteriormente a distribuição de quotas aos produtores cm condições satisfatórias. O facto de já se prever no regulamento de base confiar às empresas a repartição posterior das quotas aos produtores, em função dos fornecimentos anteriores de tabaco em rama efectuados por estes às empresas, resulta não apenas das disposições conjugadas dos artigos 11.° e 23.° do regulamento de base, nos termos dos quais a Comissão estabelece as normas de execução, incluindo as condições de repartição das quotas entre os produtores cm relação à sua situação anterior, mas também da norma especial do artigo 9.°, n.° 4, do regulamento de base, nos termos do qual os Estados-Membros podem proceder à distribuição das quotas directamente aos produtores desde que disponham dos dados necessários relativos às quantidades de tabaco em rama fornecidas às empresas de transformação pelos produtores durante o período de referência. Esta formulação pressupõe que o regime geral deveria consistir em os produtores receberem a sua quota indirectamente, isto é, por intermédio das empresas de transformação, em função dos seus fornecimentos durante o período de referência. Assim, a Comissão tinha não apenas o direito, mas também a obrigação de estabelecer disposições segundo as quais as empresas de transformação deveriam distribuir as quotas aos produtores em função da produção anterior destes. Por conseguinte, está em inteira conformidade com o regulamento de base o facto de o artigo 9.°, n.° 1, do regulamento de execução dispor que os certificados de cultura devem ser emitidos para os produtores em função dos seus fornecimentos referentes às colheitas de 1989, 1990 e 1991.

32.

Resulta do oitavo considerando do preâmbulo do regulamento de execução que a instituição dos certificados de cultura tem como objectivo permitir aos produtores mudar de empresa de transformação de colheita para colheita. Por este meio é obtida uma concorrência real entre as empresas de transformação ao nível do preço que, para além do próprio prémio, deve ser pago aos produtores pelos seus fornecimentos. Sem esta possibilidade de mudar de empresa de transformação, o produtor ficaria numa situação de dependência em relação a uma determinada empresa, que podia assim fixar o preço dos fornecimentos efectuados pelo interessado sem recear a concorrência de outras empresas.

33.

A instituição de certificados de cultura beneficia desta forma os produtores e, por conseguinte, é conforme ao objectivo da intervenção no sector do tabaco, que é precisamente proteger os produtores e não as empresas de transformação, conforme o quinto considerando do preâmbulo do regulamento de base e o artigo 3.°, n.° 3, assim como o artigo 39.°, n.° 1, alínea b), do Tratado.

34.

Tenho dificuldade em aperceber-me da relevância do argumento das recorrentes segundo o qual as normas do regulamento de execução relativas à emissão para cada produtor de certificados de cultura com base na sua produção durante o período de 1989 a 1991 implicam um congelamento das decisões anteriores em matéria de cultura. Esse congelamento que poderia ocorrer, conforme foi aí referido, está previsto no regulamento de base. Além disso, o título III do regulamento de base contém disposições relativas à ajuda à reconversão para outras variedades mais procuradas e menos prejudiciais à saúde. Assim, não é possível considerar que a fase transitória foi privada da sua função especifica de adaptação.

35.

É igualmente difícil discernir qualquer razão no argumento segundo o qual a instituição dos certificados de cultura implica uma antecipação da organização definitiva do mercado, que consiste na atribuição directa de quotas de produção aos produtores. Mesmo na fase transitória, deve necessariamente ser feita uma repartição das quotas não apenas ao nível das empresas, mas também ao nível dos produtores. Se assim não fosse, os produtores, que como referi, são precisamente os que devem ser favorecidos pelo regime, estariam inteiramente dependentes da boa vontade das empresas de transformação. O facto de os produtores poderem, logo na fase transitória, mudar de empresa de transformação de colheita para colheita favorece uma concorrência que, cm minha opinião, beneficia igualmente as empresas de transformação.

36.

Tratando-se de apreciar aquela organização face ao princípio jurídico comunitário da proporcionalidade, as questões colocadas devem ser entendidas no sentido de que o que se pergunta é se os encargos administrativos globais impostos às empresas de transformação no âmbito do regime dos certificados de cultura estão conformes com o princípio da proporcionalidade.

Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o princípio da proporcionalidade faz parte dos princípios gerais do direito comunitário. Segundo este princípio, a legalidade de uma medida está subordinada à condição de a mesma ser adequada c necessária à realização do objectivo que prossegue. Quando exista a possibilidade de escolha entre várias medidas adequadas, deve recorrer-se à menos rígida e os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados relativamente aos objectivos pretendidos ( 12 ).

37.

Em minha opinião, os certificados de cultura são um meio não só adequado mas também necessário que dá aos produtores a possibilidade de mudarem de empresa de transformação e, por esse facto, permite criar a concorrência entre as empresas de transformação e a autonomia dos produtores cm relação a estas. Os certificados de cultura, além disso, proporcionam informações preciosas às autoridades e contribuem desta forma para prevenir a fraude. Não se vê que tenham sido fornecidos elementos que levem a pensar que estes objectivos poderiam ser atingidos por outros meios menos rígidos que os certificados de cultura.

38.

A repartição das quotas entre os produtores proporcionalmente aos fornecimentos anteriores constitui um critério não só adequado mas também necessário para obter uma repartição igual c equitativa da produção que beneficia de prémios. Não foram fornecidos elementos que levem a pensar que este objectivo podia ser atingido por um outro meio cuja aplicação fosse menos rígida.

39.

Com base nestes argumentos, deve considerar-se que os encargos administrativos ligados à emissão de certificados de cultura e designadamente a aplicação do sistema de repartição referido são relativamente limitados, de forma que não há razão para considerar que não sejam proporcionados ao seu objectivo. Faço notar a este propósito que, cm contrapartida dos encargos administrativos, as empresas obtêm o pagamento do prémio que lhes permite comprar tabaco em rama a um preço relativamente baixo e que, por outro lado, estão numa situação que lhes permite beneficiar do fluxo de dinheiro líquido através do pagamento antecipado dos montantes do prémio.

40.

Desta forma, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões colocadas que o exame, efectuado à luz das observações contidas nos despachos de reenvio e dos elementos surgidos no decurso do processo, das disposições dos artigos 3.°, n.° 3 e 9.° do regulamento de execução não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a sua validade.

41.

Através da questão 2 no processo C-255/94, o tribunal de reenvio pretende saber se o artigo 10.° do regulamento de base, que dispõe que uma empresa de primeira transformação não pode celebrar contratos de cultura, nem beneficiar do reembolso do montante do prémio em relação a quantidades superiores à quota que lhe foi atribuída ou que foi atribuída ao produtor, deve ser interpretado no sentido de que esta quota é fixa e não pode ser alterada na sequência das escolhas efectuadas pelos produtores relativamente à empresa de transformação. Esta questão está, além disso, parcialmente contida na questão 1 nos processos C-254/94 e C-269/94.

42.

A pedido do Ministério da Agricultura e das Florestas italiano, a Comissão confirmou, por carta de 20 de Janeiro de 1993, que as quotas de transformação podem ser aumentadas ou reduzidas na sequência das escolhas efectuadas cada ano pelos diversos produtores relativamente às empresas de transformação.

43.

As recorrentes sustentaram que a possibilidade aberta pelo regulamento de aplicação de aumentar ou reduzir as quotas de transformação na sequência da escolha efectuada por cada produtor relativamente à empresa de transformação é contrária à proibição contida no artigo 10.° do regulamento de base de as empresas de transformação celebrarem contratos de cultura e beneficiarem do reembolso do montante do prémio em relação a quantidades superiores à quota atribuída. A estabilidade da quota de transformação e, portanto, a possibilidade de calcular antecipadamente a quantidade que deve ser transformada é uma condição necessária para permitir a cada empresa de transformação respeitar as suas obrigações contratuais relativamente à indústria do tabaco.

44.

A Comissão alegou que vem já admitido no regulamento de base que as quotas de transformação atribuídas podem ser alteradas. Isto é válido nomeadamente em relação aos limiares de garantia que são fixados anualmente pelo Conselho. O artigo 9.°, n.° 3, primeiro parágrafo, terceiro período, do regulamento de base dispõe que a distribuição efectuada em conformidade com as disposições do primeiro e segundo períodos não afectará as modalidades de distribuição das quotas de transformação para as colheitas seguintes. É, portanto, o regulamento de base que prevê expressamente que as quotas de transformação podem ser alteradas ao nível comunitário, ao nível nacional e ao nível das empresas de transformação. O regulamento de execução dá aos produtores a possibilidade de celebrarem contratos de cultura com empresas diversas das que emitiram os certificados de cultura. O objectivo disto é evitar que os produtores fiquem na dependência das empresas de transformação. Seria contrário ao artigo 39.°, n.° 1, alínea b), do Tratado, assim como à finalidade do regulamento de base, vincular o produtor a uma empresa determinada. Tal conduziria a eliminar a concorrência entre as empresas no que se refere ao preço que deve ser pago ao produtor para além do prémio. O artigo 10.° do regulamento de base não se opõe a tal. Especifica simplesmente que o sistema de quotas de transformação é exaustivo no sentido de que uma empresa não pode celebrar contratos de cultura c obter o reembolso dos prémios fora do sistema das quotas de transformação. Desta forma, o artigo 10.° deve ser interpretado no sentido de que uma empresa de transformação não pode obter o reembolso dos prémios que excedem as quotas atribuídas pelos certificados de cultura aos produtores que recorreram à empresa de transformação durante o período considerado. Fica subentendido que o produtor se pode dirigir, nos limites do seu certificado de cultura, à empresa de transformação que preferir.

45.

Afirmei anteriormente que as normas do regulamento de execução relativas aos certificados de cultura são conformes com o regulamento de base. A finalidade dos certificados de cultura é dar aos produtores a possibilidade de mudarem de empresas de transformação de uma colheita para outra. Um regime que não contenha esta possibilidade não deixará, em minha opinião, de dar lugar a significativas dúvidas.

46.

É certo que se pode pensar que os produtores de tabaco cm rama só cm limitada amplitude utilizarão a possibilidade de mudar de empresa de transformação de uma colheita para outra. Pode naturalmente pensar-se que o desejo de mudar de empresa de transformação é influenciado por um grande número de factores, tais como a eficácia da concorrência nos preços, as relações de propriedade no seio das empresas de transformação, nomeadamente a eventualidade de serem empresas cooperativas de que os próprios produtores são associados e a distância física entre as empresas de transformação c os produtores. Desta forma, está longe de ser seguro que os produtores aproveitem em significativa medida a possibilidade de mudar de empresas de transformação.

47.

Além disso, pode pensar-se que as eventuais transferências de produtores entre empresas de transformação se efectue cm sentido contrário, de forma que a quantidade global de tabaco em rama relativamente à qual cada empresa de transformação celebra contratos de cultura não é influenciada de forma notável.

48.

Mas também se pode naturalmente pensar que uma empresa de transformação ofereça aos produtores condições tão vantajosas que a quantidade global de tabaco bruto relativamente à qual essa empresa celebra contratos de cultura seja notavelmente influenciada em sentido ascendente. E inversamente também se pode pensar que uma empresa ofereça condições tão inferiores ou além disso dê lugar a um tal descontentamento dos produtores que tenha as piores dificuldades para obter tabaco em rama para manter em actividade o aparelho de produção e seja talvez obrigada a fechar. E portanto necessário prever um mecanismo que coloque as quotas não utilizadas à disposição das empresas que não têm uma quota de transformação suficiente para satisfazer a procura dos produtores.

49.

O sistema de transferência de quotas entre empresas de transformação que está contido no artigo 10.°, n.° 3, do regulamento de execução é desta forma um elemento necessário de um regime que dê aos produtores a possibilidade de escolherem a empresa de transformação. A expressão «quota que lhe foi atribuída ou que foi atribuída ao produtor» constante do artigo 10.° do regulamento de base deve assim ser interpretada no sentido de que se refere à quota que o Estado-Membro atribuiu à empresa com base nas quantidades transformadas no período de referência, incluindo, eventualmente, as alterações resultantes das transferências de produtores entre empresas de transformação. E portanto necessário que haja lugar a restituições de prémios nos limites das quotas de transformação assim alteradas. O artigo 10.° tem apenas como finalidade precisar que uma empresa não pode celebrar contratos de cultura e obter o reembolso do montante do prémio fora do regime de quotas e não existem elementos objectivos que permitam considerar que o artigo 10.° tenha por finalidade congelar quotas de transformação anteriormente atribuídas.

50.

De resto, esta abordagem não se afigura susceptível de criar dificuldades especiais às empresas de transformação. Nos termos do artigo 3.°, n.° 1, do regulamento de execução, os Estados-Membros fixam com efeito as quotas de transformação o mais tardar em 10 de Fevereiro de 1993 para a colheita de 1993 e nos termos do artigo 9.°, n.° 6, os certificados de cultura serão emitidos o mais tardar em 31 de Março do ano da colheita. Independentemente do montante da sua quota de transformação, as empresas de transformação só conhecem as quantidades que vão receber para efeitos de transformação após a colheita a partir do momento em que tenham sido celebrados contratos de cultura com os produtores. A transferência de quotas em conformidade com as quantidades relativamente às quais foram celebrados contratos de cultura, mesmo que estes excedam as quotas inicialmente fixadas, dá às empresas a garantia de que, a partir do momento em que celebram contratos de cultura, dispõem de elementos suficientes para adaptar a celebração de contratos com a indústria de tabaco em função da quantidade que podem esperar que lhes seja fornecida para efeitos de transformação.

51.

Nestes termos, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões colocadas declarando que o artigo 10.° do regulamento de base deve ser interpretado no sentido de que esta disposição não se opõe a que as empresas de transformação celebrem contratos de cultura e obtenham o reembolso do prémio relativamente a quantidades que excedem as quotas de transformação inicialmente atribuídas, desde que exista transferência de quotas nos termos do artigo 10.°, n.° 3, do regulamento de execução.

52.

Através da questão 3 nos processos C-254/94 e C-269/94 e da questão 4 no processo C-255/94, o tribunal de reenvio pretende, como foi referido, saber essencialmente se o artigo 9.°, n.° 3, do regulamento de execução deve ser interpretado no sentido de que esta disposição se opõe a que um Estado-Membro constitua reservas, antecipadamente fixadas, diferenciadas por cada grupo de variedades com vista a reparti-las entre produtores que sofreram prejuízos devidos a circunstâncias excepcionais sem tomar cm consideração a importância do prejuízo sofrido por cada produtor.

53.

As recorrentes alegaram designadamente que o artigo 9.°, n.° 3, do regulamento de execução deve ser interpretado no sentido de que as autoridades nacionais devem fixar as quantidades de referência adicionais segundo critérios que tenham em conta o prejuízo sofrido por cada produtor. Em Itália é calculada cm primeiro lugar uma média da produção de cada produtor no período de referência 1989 a 1991 c, seguidamente, é-lhe atribuída uma quantidade de referência adicional. O artigo 9.°, n.° 3, do regulamento de execução deve contudo ser interpretado no sentido de que se deve em primeiro lugar atribuir uma quantidade de referência adicional que tenha em conta o prejuízo sofrido e que seguidamente seja calculada a média da produção assim regularizada.

54.

O Governo italiano sustentou que a repartição da quantidade de reserva por grupos de variedades está em conformidade com o artigo 9.°, n.° 3, do regulamento de execução. A quantidade de reserva distribuída aos produtores que sofreram prejuízos na sequência de circunstâncias excepcionais, assim como as quotas atribuídas às empresas de transformação, não devem no total exceder a quota do Estado-Membro considerado. E portanto necessário ir buscar a quantidade de reserva à quota de transformação.

55.

A Comissão alegou que o artigo 9.°, n.° 3, do regulamento de execução deixa aos Estados-Membros uma certa margem de apreciação para fixar as quantidades de referência adicionais. Um produtor que apenas sofreu prejuízos derivados de circunstâncias excepcionais numa única colheita deve ter a possibilidade de fazer a prova do carácter excepcionalmente fraco da colheita c de obter que a produção referente ao ano considerado seja reajustada até ao nível médio no sector. Tendo isto em conta, deve considerar-se que a constituição de uma quantidade de reserva, calculada por referência às quantidades das diversas variedades de tabaco produzidas e perante o facto de certas variedades estarem mais expostas às catástrofes naturais do que outras, está em conformidade com o artigo 9.°, n.° 3, do regulamento de execução.

56.

Em minha opinião, de acordo com a letra do artigo 9.°, n.° 3, do regulamento de execução, poucas dúvidas subsistirão-de que esta disposição se aplica aos casos de produção anormalmente baixa num único ano de colheita. Esta disposição prevê que o Estado-Membro determine, a pedido do interessado, «a quantidade a tomar em consideração a título dessa colheita para a elaboração do seu certificado de cultura». Esta formulação implica necessariamente que se atribua antes de mais uma quantidade de referência adicional para o ano em que a produção foi anormalmente baixa e se que proceda seguidamente ao cálculo da média de produção assim regularizada no período de referência de 1989 a 1991.

57.

O artigo 9.°, n.° 3, do regulamento de execução não contém quaisquer disposições relativas ao montante da quantidade de referência adicional a atribuir a um produtor que sofreu prejuízos na sequência de circunstâncias excepcionais. Assim, o artigo 9.°, n.° 3, não estabelece qualquer exigência no sentido da constituição de uma quantidade de referência adicional correspondente ao prejuízo efectivo do produtor. Desta forma, foi deixada aos Estados-Membros uma significativa margem de apreciação no que se refere à determinação da quantidade de referência adicional. Uma consideração de equidade deve contudo levar à conclusão de que a quantidade de referência adicional deve ser fixada de maneira objectiva em relação ao prejuízo do produtor considerado. Não existem elementos no regulamento de base que permitam exigir uma repartição matematicamente correcta das quantidades de referência adicionais entre os produtores afectados em função do prejuízo efectivo. Trata-se precisamente de um poder de apreciação que também se manifesta quando da fixação do montante das quantidades de reserva eventuais.

58.

Segundo o artigo 3.°, n.° 1, do regulamento de execução, os Estados-Membros fixam as quotas de transformação para cada uma das empresas de transformação o mais tardar em 10 de Fevereiro de 1993 para a colheita de 1993. Nos termos do artigo 9.°, n.° 6, os certificados de cultura serão emitidos o mais tardar em 31 de Março do ano da colheita. As quantidades de referência adicionais previstas no artigo 9.°, n.° 3, entram na base de cálculo dos certificados de cultura e devem portanto ser atribuídas o mais tardar no contexto da emissão dos certificados. As quantidades de referência adicionais são retiradas da quota do Estado-Membro tal como o são as quotas de transformação atribuídas às empresas. A menos que as quantidades de referência adicionais sejam atribuídas antes da fixação de quotas de transformação às empresas, é pois necessário reservar uma parte da quota do Estado-Membro com vista a uma atribuição posterior de quantidades de referência adicionais. Uma atribuição ulterior de quantidades de referência adicionais nos limites de uma reserva antecipadamente fixada pode implicar — em função das da forma como a reserva é fixada — que não seja possível atribuir ao produtor em questão uma quantidade de referência adicional que corresponda na totalidade ao prejuízo efectivo. Como acima foi referido, tal correspondência também não pode ser considerada como uma exigência nos termos do artigo 9.°, n.° 3. Nos termos deste artigo, a determinação da quantidade de reserva é deixada à apreciação dos Estados-Membros.

59.

A determinação de uma quantidade de reserva calculada em função das quantidades correspondentes às diversas variedades c tendo em conta o facto de certas variedades estarem mais expostas do que outras às catástrofes naturais, deve, em minha opinião, implicar uma tomada em consideração das diferenças relevantes entre as diversas variedades e, portanto, deve preencher os requisitos de objectividade e de equidade em matéria de gestão das quantidades de referência.

60.

Proponho, assim, ao Tribunal de Justiça que responda às questões apresentadas declarando que o artigo 9.°, n.° 3, do regulamento de execução deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a que um Estado-Membro constitua antecipadamente reservas — diferenciadas por cada variedade de tabaco c calculadas em função do montante das diferentes variedades c tendo em conta o facto dc certas variedades estarem mais expostas do que outras às catástrofes naturais — com vista a proceder à sua repartição ulterior entre produtores que sofreram prejuízos na sequência de circunstâncias excepcionais, tendo em conta o prejuízo sofrido pelo produtor, mas sem que tenha necessariamente lugar uma compensação integral.

61.

Através da questão 4 no processo C-254/94, o tribunal de reenvio pretende, como se referiu, saber se os artigos 21.° c 2.°, terceiro travessão, do regulamento de execução devem ser interpretados no sentido de que se opõem a que um Estado-Membro fixe disposições segundo as quais não é possível emitir um certificado único de cultura e/ou estabelecer uma quota única de produção para agrupamentos de produtores que têm como finalidade promover e favorecer a cultura do tabaco pelos seus associados c assegurar a primeira transformação do tabaco nos seus estabelecimentos.

62.

A FAT alegou que é um produtor na acepção em que esta expressão é utilizada no artigo 2.°, terceiro travessão, do regulamento de execução, uma vez que é uma sociedade constituída entre empresários agrícolas que corresponde integralmente ao modelo do agrupamento de produtores previsto no artigo 21.° do regulamento de execução.

63.

A Comissão alegou que o objectivo do artigo 21.° do regulamento de execução é garantir que a quantidade atribuída a um agrupamento de produtores seja repartida equitativamente entre os membros do agrupamento. Os certificados de cultura devem poder ser emitidos em nome de um agrupamento de produtores desde que este agrupamento possa ser considerado como um produtor na acepção do artigo 2.°, terceiro travessão. O produtor que é membro de um agrupamento deve poder deixá-lo se ficar sujeito a qualquer forma de penalização no que se refere às quotas de produção.

64.

Quero sublinhar que o conceito de produtor na acepção do artigo 2.°, terceiro travessão, do regulamento de execução é definido de forma muito ampla como abrangendo as pessoas singulares ou colectivas e os seus agrupamentos que forneçam a uma empresa de transformação tabaco em rama produzido por elas próprias, pelos seus membros, em seu nome e por conta própria, no âmbito de um contrato de cultura celebrado pelos próprios ou em seu nome. Um agrupamento do género do que vem referido na questão é abrangido por esta definição desde que os membros exerçam uma actividade de produção e que o tabaco seja fornecido à empresa de transformação (pelo próprio agrupamento em causa). Nada existe nessa disposição que impeça estes agrupamentos de serem considerados como produtores nos casos em que procedem igualmente à transformação do tabaco em rama. Um agrupamento do género do referido parece consequentemente poder ser considerado como produtor na acepção do artigo 2°, terceiro travessão, do regulamento de execução.

65.

O artigo 21.° do regulamento de execução tem por objectivo garantir que uma quota atribuída ou um certificado de cultura emitido a favor de um agrupamento de produtores, que é ele próprio produtor nos termos do artigo 2.°, terceiro travessão, seja repartido equitativamente entre todos os membros do agrupamento. Assim, o artigo 21.° pressupõe que as quotas ou os certificados de cultura podem ser atribuídos a grupos de produtores. A opinião da Comissão segundo a qual um produtor que é membro de um agrupamento deve poder deixá-lo sem ficar sujeito a qualquer forma de penalização quando da fixação das quotas pode nesta base merecer aprovação e, além disso, constitui natural e necessariamente um elemento de um sistema que visa instituir a livre concorrência entre as empresas dando aos produtores a possibilidade de mudarem de uma empresa para outra.

66.

Consequentemente, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à questão colocada declarando que as disposições conjugadas dos artigos 21.° e 2°, terceiro travessão, do regulamento de execução devem ser interpretadas no sentido de que se opõem a que um Estado-Membro estabeleça disposições que não permitam a emissão de um certificado de cultura único e/ou a atribuição de uma quota de produção única a agrupamentos de produtores constituídos com o objectivo de promover e favorecer a cultura do tabaco pelos seus membros, assegurando ao mesmo tempo a primeira transformação do tabaco nos seus próprios estabelecimentos.

67.

Através da questão 5 no processo C-255/94, o tribunal de reenvio pretende, como foi referido, saber essencialmente se os artigos 9.°, n.° 1 e 10.°, n.° 1, do regulamento de execução devem ser interpretados no sentido de que as empresas de transformação podem ser repartidas em sete grupos distintos com regras diferentes para o cálculo da quantidade de referência de três anos e, desta forma, serem aplicáveis aos produtores diversas regras para o cálculo da quota de produção, conforme a empresa de transformação a que forneceram durante o período de referência.

68.

Pelo seu conteúdo, esta questão incide também sobre o artigo 9.°, n.° 3, do regulamento de base. Resulta desta disposição, conjugada com o artigo 5.°, n.° 1, do regulamento de execução, que a parte de cada empresa de transformação na quota atribuída ao Estado-Membro cm causa corresponde proporcionalmente à parte da empresa (= quantidade de referência) na soma das quantidades médias fornecidas às empresas de transformação cm 1989, 1990 c 1991.

69.

Em carta de 20 de Janeiro de 1993, enviada ao Ministério da Agricultura e das Florestas italiano, a Comissão referiu que o princípio do regulamento de base relativamente às quantidades de referência das empresas de transformação está contido no artigo 9.°, n.° 3, primeiro parágrafo, segundo o qual a quantidade de referencia é fixada ao nível da média das quantidades transformadas pela empresa durante os três anos anteriores ao ano da última colheita (isto é, 1989, 1990 e 1991).

Segundo a carta, este princípio é afastado pelo artigo 9.°, n.° 3, segundo parágrafo, no caso de uma empresa que só iniciou a sua actividade cm 1990 c, portanto, não exerceu actividades de transformação durante os três anos anteriores ao ano da última colheita e à qual é atribuída uma quantidade de referência que corresponde à quantidade média anual que a empresa transformou durante os dois anos anteriores à última colheita. A uma empresa que só iniciou a sua actividade de transformação em 1991 é atribuída de forma análoga uma quantidade de referência que corresponde à quantidade transformada pela empresa durante esse ano. Todavia, na opinião da Comissão, é condição para a aplicação destas regras favoráveis que a empresa tenha prosseguido a sua actividade em 1991 (se foram iniciadas cm 1990) e cm 1992, uma vez que se trata de uma excepção ao princípio contido no artigo 9.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do regulamento de base e que tais derrogações são de interpretação estrita.

A carta da Comissão contém uma enumeração de cinco grupos que, segundo a Comissão, devem ser abrangidos pelo princípio do artigo 9.°, n.° 3, primeiro parágrafo. O primeiro grupo diz respeito às empresas que procederam à transformação durante os três anos do período de referência. Os restantes quatro grupos dizem respeito às empresas que procederam à transformação durante um ou dois anos no período de referência. Se a estes se acrescentar os dois grupos referidos abrangidos pelo artigo 9.°, n.° 3, segundo parágrafo, apresentam-se no total sete grupos diferentes.

70.

As recorrentes observaram que a circular n.°368/G de 1 de Março de 1993 reparte de maneira análoga as empresas de transformação em sete grupos diferentes, aos quais se aplicam diferentes fórmulas de cálculo das quantidades de referência destinadas a ser utilizadas quando da fixação das quotas de transformação. A quota de produção de cada produtor para 1993 é determinada mediante a aplicação da mesma fórmula que a que é aplicada para o cálculo da quantidade de referência atribuída à empresa de transformação à qual o produtor em causa forneceu. Isso implica que são utilizadas diversas fórmulas quando da fixação das quotas de produção, conforme o produtor considerado forneceu a uma ou outra empresa de transformação. Aos produtores que até então produziram as mesmas quantidades são por esta via atribuídas quotas de produção muito diferentes. O prejuízo daí resultante é tão evidente quanto aleatório e constitui uma manifesta iniquidade. A uma empresa que só iniciou a sua actividade em 1991 é atribuída uma quota de transformação unicamente com base na quantidade transformada por esta empresa durante esse ano. As novas empresas são por este facto favorecidas em detrimento das empresas existentes.

71.

A Comissão observou que as regras de cálculo das quotas estão contidas no artigo 9.° do regulamento de base e que os artigos 9.°, n.° 1 e 10.°, n.° 1, do regulamento de execução, aos quais a questão prejudicial faz referência, se limitam a regulamentar as consequências daí derivadas. De forma geral, estas regras implicam que as empresas que transformaram mais durante o período de referência têm direito a uma quota de transformação mais elevada, enquanto as empresas que transformaram menos têm direito a uma quota menor. Isto parece ser o mais correcto e equitativo. O objectivo das disposições do artigo 9.°, n.° 3, segundo parágrafo, é, segundo a opinião da Comissão, dar às novas empresas de transformação a possibilidade de obterem uma quota de transformação. Seria iníquo que uma empresa que só iniciou a sua actividade em 1991 visse a quantidade que transformou nesse ano ser dividida por três quando da fixação da sua quantidade de referência, como se a empresa também tivesse transformado em 1989 e em 1990.

72.

Quero sublinhar que o artigo 9.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do regulamento de base contém o princípio da distribuição das quotas de transformação entre as empresas de transformação. Segundo esta regra, a quantidade de referência de cada empresa de transformação é obtida dividindo por três a quantidade total transformada durante o período de referência de três anos pela empresa considerada. A quota de transformação, que é o resultado da quantidade de referência assim calculada, é repartida, em conformidade com o artigo 9.°, n.° 1, do regulamento de execução, entre os produtores da empresa em função dos fornecimentos efectuados por estes durante o período de referência.

73.

Como foi referido pela Comissão, seria iníquo que uma empresa que só iniciou a sua actividade em 1991 visse a quantidade por si transformada nesse ano dividida por três quando da fixação da sua quantidade de referência como se a empresa também tivesse transformado em 1989 e em 1990. Seria igualmente iníquo que uma empresa que só iniciou a sua actividade em 1990 visse as quantidades por si transformadas em 1990 e 1991 divididas por três quando da fixação da sua quantidade de referência corno se a empresa tivesse também transformado em 1989. Por isso, o artigo 9.°, n.° 3, segundo parágrafo do regulamento de base garante a tais novas empresas a fixação de uma quota de transformação proporcional à quantidade média anual que a empresa transformou em 1990 e/ou 1991. O princípio fundamental segundo o qual as empresas que transformaram mais durante o período de referência têm direito a uma quota de transformação mais elevada, enquanto as empresas que transformaram menos têm direito a uma quota menor, torna-se assim igualmente aplicável às novas empresas. A regra do artigo 9.°, n.° 2, segundo parágrafo, do regulamento de base implica que às empresas por esta abrangidas é atribuída uma quota de transformação de grandeza tal que faça com que os produtores que forneceram estas empresas não fiquem, quando da repartição ulterior nos termos do artigo 9.°, n.° 1, do regulamento de aplicação, numa situação de desvantagem em relação aos produtores que forneceram a empresas que transformaram durante todo o período de referência.

74.

As empresas que transformaram durante todo o período de referência de três anos c, portanto, também em 1989, ano cm que a colheita, segundo informações obtidas, foi má em virtude das condições atmosféricas, têm por este facto, durante o período de referência, uma quantidade de transformação em média mais baixa do que as empresas que só começaram a transformação após 1989. Além disso, como consequência da quota mais baixa da empresa de transformação, os produtores que cm 1991 forneceram tabaco em rama às empresas que também transformaram em 1989 obtêm uma quota inferior à dos produtores que em 1991 forneceram a empresas que só tinham começado a transformar após 1989 e que, portanto, não são afectadas pelo mau resultado de 1989. O artigo 9.°, n.° 3, do regulamento de execução, que trata da atribuição de quantidades de referência adicionais cm caso de circunstâncias excepcionais, visa todavia compensar precisamente as consequências de tais circunstâncias excepcionais. O referido desequilíbrio entre empresas que transformaram durante todo o período de referência de três anos c empresas que apenas começaram a transformar após 1989 procura ser corrigido através da aplicação do artigo 9.°, n.° 3, do regulamento de execução.

75.

Como resulta da minha apreciação, os dois regulamentos exprimem um sistema lógico e coerente que visa garantir uma repartição tão racional e equitativa quanto possível das quotas de transformação c de cultura cm relação às quantidades colhidas durante os períodos de referência.

76.

A disposição do artigo 9.°, n.° 3, do regulamento de base não distingue contudo entre os sete grupos diferentes, como vem referido na questão, na carta da Comissão de20 de Janeiro de 1993 e na circular do Governo italiano n.° 368/G de 1 de Março de 1993, mas unicamente entre três grupos diferentes:

77.

Não pode naturalmente excluir-se que dentro de cada um dos três referidos grupos se possam estabelecer subgrupos quando se for explicar quem é que está abrangido por cada grupo. Tais divisões podem contudo ser apenas instrumentos de natureza pedagógica ou administrativa, por exemplo no contexto da emissão de circulares e formulários. Dentro de cada um dos três grupos acima referidos deve exigir-se, independentemente de tais subgrupos, que todas as empresas de transformação sejam tratadas em pé de igualdade quando da fixação de quotas e, portanto, que a quantidade de referência e através dela a quota de transformação sejam fixadas por aplicação do modo de cálculo que está prescrito para o grupo a que pertence o subgrupo em questão.

78.

O artigo 9.°, n.° 1, do regulamento de execução dispõe que a empresa de transformação passará os certificados de cultura aos seus produtores até ao limite da sua quota de transformação. Isto é a consequência necessária do sistema de quotas ao nível dos produtores. O regime segundo o qual os produtores estão sujeitos à mesma forma de cálculo que a empresa a quem forneceram tabaco implica precisamente que, em conformidade com o artigo 9.°, n.° 1, do regulamento de execução, é atribuída aos produtores uma quota dentro dos limites da quota de transformação da sua empresa de transformação. Assim, o artigo 9.°, n.° 1, deve ser interpretado no sentido de que os produtores estão sujeitos a regras de cálculo das quotas de produção diferentes em função da empresa de transformação a que forneceram durante o período de referência.

79.

Da forma como a causa foi apresentada pelos juízes nacionais e como se processou a sua tramitação no Tribunal de Justiça, não considero que este tenha que tomar posição detalhada sobre a questão de saber se os sete grupos referidos na circular italiana e na carta da Comissão de 20 de Janeiro de 1993 foram, cada um de entre eles, correctamente colocados no que se refere aos três diferentes modos de cálculo previstos no artigo 9.°, n.° 3, primeiro, segundo e terceiro parágrafos, do regulamento de base.

80.

Proponho, assim, ao Tribunal de Justiça que responda à questão colocada declarando que o artigo 9.°, n.° 3, do regulamento de base deve ser interpretado no sentido de que as empresas de transformação devem ser repartidas por um dos três grupos correspondentes respectivamente aos primeiro, segundo c terceiro parágrafos do n.° 3 do artigo 9.° do regulamento de base, a que correspondem regras diferentes para a repartição das quotas de transformação. Nada se opõe a que no âmbito da gestão deste regime se estabeleçam subgrupos dentro de cada um destes três grupos, na condição de que a quantidade de referência e, através dela, a quota de transformação para cada empresa de transformação seja estabelecida por aplicação do modo de cálculo que está prescrito para o grupo a que pertence o subgrupo. Assim, o artigo 9.°, n.° 1, do regulamento de execução deve ser interpretado no sentido de que são aplicáveis aos produtores regras de cálculo das quotas de produção diferentes em função da empresa de transformação a que forneceram durante o período de referência.

81.

Com base nas considerações que antecedem, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões colocadas pelo Tribunale amministrativo regionale del Lazio da forma seguinte, remetendo a numeração para a divisão das questões a que procedi acima: