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Ambiente - Conservação das aves selvagens - Directiva 79/409 - Fixação das datas de encerramento da caça às aves migradoras e aquáticas - Obrigação de os Estados-membros assegurarem uma protecção completa dessas espécies durante o período de migração pré-nupcial - Métodos que permitem que uma parte das aves em causa escape à protecção - Inadmissibilidade - Datas de encerramento escalonadas ou variáveis para as diversas parcelas do território nacional - Delegação de competência em autoridades hierarquicamente subordinadas - Condições de admissibilidade

(Directiva 79/409 do Conselho, artigo 7. , n. 4)

Por força do disposto no artigo 7. , n. 4, da Directiva 79/409 relativa à conservação das aves selvagens, a data de encerramento da caça das aves migradoras e aquáticas deverá ser fixada segundo um método que assegure uma protecção completa dessas espécies durante o período de migração pré-nupcial. Dessa forma, não são conformes com essa disposição os métodos que visem ou conduzam a que dada percentagem das aves de uma espécie escape a essa protecção, como os que consistem em fixar a data de encerramento da caça em função do período em que a actividade migratória atinge o nível máximo, os que tomam em consideração o momento em que determinada percentagem de aves iniciou a migração, ou ainda os que se traduzem em determinar a data média de início da migração pré-nupcial.

A fixação, por um Estado-membro, de datas de encerramento da caça escalonadas em função das espécies de aves é incompatível com a terceira frase do artigo 7. , n. 4, que diz particularmente respeito às espécies migradoras, excepto se esse Estado-membro estiver em condições de provar, com base em dados científicos e técnicos adequados a cada caso específico, que esse escalonamento não inviabiliza a protecção completa das espécies de aves susceptíveis de por ele serem afectadas. A fixação de diferentes datas de encerramento para as diversas parcelas do território de um Estado-membro é compatível com a referida directiva, na condição de ser assegurada uma protecção completa das espécies.

Se a competência para fixar a data de encerramento da caça das aves migradoras for delegada em autoridades hierarquicamente subordinadas, as disposições de delegação deverão garantir que tal seja feito de forma a assegurar uma protecção completa das aves durante a migração pré-nupcial.

No processo C-435/92,

que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177. do Tratado CEE, pelo tribunal administratif de Nantes, destinado a obter, nos litígios pendentes neste órgão jurisdicional entre

Association pour la protection des animaux sauvages e o.

e

Préfet de Maine-et-Loire,

Préfet de la Loire-Atlantique,

uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação do artigo 7. , n. 4, da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (JO L 103, p. 1; EE 15 F2 p. 125),

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,

composto por: O. Due, presidente, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, M. Díez de Velasco (relator), presidentes de secção, F. A. Schockweiler, F. Grévisse, M. Zuleeg, P. J. G. Kapteyn e J. L. Murray, juízes,

advogado-geral: W. Van Gerven

secretário: D. Loutermann-Hubeau, administradora principal

vistas as observações escritas apresentadas:

- em representação do Rassemblement des opposants à la chasse, por F. Herbert, advogado no foro de Bruxelas,

- em representação da Fédération départementale des chasseurs de Loire-Atlantique, por C. Lagier, advogado no foro de Lyon,

- em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por V. Di Bucci, membro do Serviço Jurídico, e B. Leplat, funcionário nacional colocado à disposição do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes,

- em representação do Governo francês, por P. Pouzoulet, subdirector na direcção dos assuntos jurídicos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, e J.-L. Falconi, secretário dos negócios estrangeiros no mesmo ministério, na qualidade de agentes;

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações do Rassemblement des opposants à la chasse, da Fédération départementale des chasseurs de Loire-Atlantique, do Governo francês, representado por J.-L. Falconi e por J.-J. Lafitte, funcionário do Ministério do Ambiente, e da Comissão das Comunidades Europeias, na audiência de 7 de Julho de 1993,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 21 de Setembro de 1993,

profere o presente

Acórdão

1 Por decisões de 17 de Dezembro de 1992, que deram entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 24 do mesmo mês, o tribunal administratif de Nantes colocou, nos termos do artigo 177. do Tratado CEE, três questões prejudiciais relativas à interpretação do artigo 7. , n. 4, da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (JO L 103, p. 1; EE 15 F2 p. 125; a seguir "directiva").

2 As questões prejudiciais foram suscitadas no âmbito de seis recursos de anulação interpostos no tribunal administratif de Nantes por diversas associações de protecção do ambiente e por uma associação de caçadores, tendo por objecto os despachos dos préfets de Maine-et-Loire e de Loire-Atlantique que fixaram, cada um para o respectivo département, as datas de encerramento da época de caça 1992/1993.

3 No essencial, os litígios têm por objecto a conformidade dessas datas com as disposições da directiva relativas à protecção das aves migradoras durante o período de retorno ao seu local de nidificação.

4 Por considerar que a resolução desses litígios dependia designadamente da interpretação do artigo 7. , n. 4, da directiva, o tribunal administratif de Nantes suscitou as seguintes questões:

"1) A data de encerramento da caça das aves migradoras e aquáticas deve ser fixada na data de início da migração pré-nupcial ou em função da susceptibilidade de variação do início da migração?

2) O princípio do escalonamento das datas de encerramento da caça em função das espécies é compatível com o regime de protecção instituído pela directiva, e, se assim for, dentro de que limites?

3) A competência atribuída aos préfets para fixarem a data de encerramento da caça no respectivo département é compatível com o regime de protecção instituído pela directiva?"

Quanto à primeira questão

5 Pela primeira questão, o órgão jurisdicional nacional pretende obter elementos quanto aos critérios a utilizar para efeitos de fixação da data de encerramento da caça das aves migradoras e aquáticas, atendendo a que o início da migração pré-nupcial é susceptível de variar de ano para ano em função de determinado número de circunstâncias.

6 Recorde-se, antes de mais, que, nos termos do artigo 7. , n. 4, da directiva, os Estados-membros velarão particularmente para que as espécies às quais se aplica a legislação da caça não sejam caçadas durante o período nidícola nem durante os diferentes estádios de reprodução e de dependência (segunda frase) e, especialmente, quando se trate de espécies migradoras, para que as espécies às quais se aplica a legislação da caça não sejam caçadas durante o seu período de reprodução e durante o período de retorno ao seu local de nidificação (terceira frase).

7 Refira-se, em segundo lugar, o acórdão de 17 de Janeiro de 1991, Comissão/Itália (C-157/89, Colect., p. I-57).

8 Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça começou por declarar que os movimentos migratórios das aves se caracterizam por uma certa variabilidade que, devido a circunstâncias meteorológicas, afecta nomeadamente os períodos no decorrer dos quais se produzem estes fenómenos. Assim, pode suceder que certo número de aves migradoras inicie o período de retorno ao lugar de nidificação em data relativamente precoce em relação aos fluxos migratórios médios. O que se verifica tanto mais quanto as espécies em causa se deslocam periodicamente entre zonas de nidificação e de migração por vezes bastante distantes umas das outras, atravessando múltiplas fronteiras e envolvendo diversos países, sendo possível detectar, dentro de uma mesma espécie, diversas populações que adoptam percursos por vezes divergentes em regiões distintas.

9 Nesse mesmo acórdão, o Tribunal de Justiça precisou a seguir que o artigo 7. , n. 4, da directiva tem por finalidade assegurar um regime completo de protecção durante os períodos no decorrer dos quais se encontra particularmente ameaçada a sobrevivência das aves selvagens.

10 O Tribunal de Justiça considerou, em consequência, que a protecção contra as actividades de caça não se pode limitar à maioria das aves de determinada espécie, definida de acordo com a média dos movimentos migratórios.

11 Refira-se que, no caso vertente, as constatações que figuram no referido acórdão quanto à variabilidade dos movimentos migratórios foram confirmadas por estudos juntos aos presentes autos, nos termos dos quais a data de início da migração pré-nupcial varia em função de diversos factores: espécies de aves em causa, divergências interanuais, diferenças geográficas e disponibilidade de recursos alimentares.

12 Atendendo aos princípios de interpretação decorrentes do referido acórdão, cabe observar, como a justo título foi sublinhado pelo advogado-geral, não poder considerar-se compatível com o artigo 7. , n. 4, da directiva o método que consiste em fixar a data de encerramento da caça em função do período em que a actividade migratória atinge o nível máximo. O mesmo se diga dos métodos que se baseiam no momento em que determinada percentagem de aves iniciou a migração ou dos que consistem em determinar a data média de início da migração pré-nupcial.

13 Assim, cabe responder à primeira questão suscitada que, por força do disposto no artigo 7. , n. 4, da directiva, a data de encerramento da caça das aves migradoras e aquáticas deverá ser fixada segundo um método que assegure uma protecção completa dessas espécies durante o período de migração pré-nupcial e que, em consequência, os métodos que visem ou conduzam a que determinada percentagem das aves de uma espécie escape a essa protecção não são conformes com essa disposição.

Quanto à segunda questão

14 O órgão jurisdicional nacional pretende saber, pela segunda questão, se a directiva permite que as autoridades nacionais fixem datas de encerramento da caça escalonadas em função das espécies em causa.

15 Resulta da decisão de reenvio e dos debates no Tribunal de Justiça que esse método comporta dois inconvenientes: por um lado, as perturbações provocadas pela actividade cinegética nas espécies de aves cuja caça esteja já encerrada e, por outro, os riscos de confusão entre as diversas espécies.

16 Observe-se, quanto ao primeiro inconveniente, que qualquer actividade cinegética é susceptível de perturbar a fauna selvagem, podendo, em numerosos casos, condicionar o estado de conservação das espécies em causa, independentemente da amplitude das destruições a que dê origem. Com efeito, a eliminação periódica de indivíduos cria nas populações sujeitas à actividade de caça um estado de permanente alerta que tem consequências nefastas sobre múltipos aspectos das suas condições de vida.

17 Acrescente-se serem essas consequências particularmente graves para os grupos de aves que, no período de migração ou invernia, tendem a juntar-se em bandos e a repousar em áreas frequentemente muito restritas, se não mesmo encravadas. Com efeito, as perturbações resultantes da actividade cinegética obrigam esses animais a esgotar a maior parte da sua energia deslocando-se e fugindo, em detrimento do tempo consagrado à alimentação e ao repouso com vista à migração. Tais perturbações podem ter repercussões negativas sobre o equilíbrio energético de cada indivíduo e sobre a taxa de mortalidade do conjunto das populações em causa. A caça de aves de outras espécies afecta de modo particularmente grave aquelas cuja migração de retorno se verifica mais cedo.

18 No que se refere ao segundo inconveniente, isto é, o risco de determinadas espécies, cuja caça esteja já encerrada, serem objecto de destruições indirectas por confusão com espécies que ainda podem ser caçadas, cabe sublinhar que a terceira frase do artigo 7. , n. 4, da directiva visa precisamente evitar que as referidas espécies sejam expostas ao risco de destruição decorrente da actividade cinegética durante o período de migração pré-nupcial, ao obrigar os Estados-membros a adoptar todas as medidas necessárias para proibir qualquer actividade desse tipo durante o referido período.

19 Ao que acaba de se dizer não se pode contrapor que a caça é uma actividade de recreio, susceptível de justificar uma excepção ao artigo 7. , n. 4.

20 Recorde-se, a este respeito, como o Tribunal de Justiça precisou nos acórdãos de 8 de Julho de 1987, Comissão/Bélgica (247/85, Colect., p. 3029, n. 8) e Comissão/Itália (262/85, Colect., p. 3073, n. 8), resultar do artigo 2. da directiva, que obriga os Estados-membros a tomar todas as medidas necessárias para manter ou adaptar a população de todas as espécies de aves a um nível que corresponda nomeadamente às exigências ecológicas, científicas e culturais, tendo em conta as exigências económicas e de recreio, que a protecção das aves deve ser harmonizada com outras exigências, por exemplo de ordem económica. Por conseguinte, mesmo não constituindo o artigo 2. uma derrogação autónoma ao regime geral de protecção, ele prova que a própria directiva toma em consideração, por um lado, a necessidade de uma protecção eficaz das aves e, por outro, as exigências da saúde e da segurança públicas, da economia, da ecologia, da ciência, da cultura e da recreação. É o que sucede, no caso vertente, com a terceira frase do artigo 7. , n. 4, da directiva, que estabelece uma obrigação concreta e específica, independente da obrigação geral constante do artigo 2.

21 A fixação, para o conjunto das espécies em causa, de uma data única de encerramento da caça, que corresponda à da espécie que primeiro inicie a migração, garante em princípio a consecução do objectivo estabelecido na terceira frase do artigo 7. , n. 4. Não é contudo de excluir a possibilidade de o Estado-membro em causa provar, com base em dados científicos e técnicos adequados a cada caso específico, que o escalonamento das datas de encerramento da caça não inviabiliza a protecção completa das espécies de aves susceptíveis de por ele serem afectadas.

22 Deve assim responder-se à segunda questão que a directiva não permite que as autoridades nacionais fixem datas de encerramento da caça escalonadas em função das espécies de aves, excepto se o Estado-membro em causa provar, com base em dados científicos e técnicos adequados a cada caso específico, que esse escalonamento não inviabiliza a protecção completa das espécies de aves susceptíveis de por ele serem afectadas.

Quanto à terceira questão

23 O órgão jurisdicional nacional pretende no essencial saber, através da terceira questão, por um lado, se a directiva autoriza a fixação de diferentes datas de encerramento da caça para as diversas parcelas do território de um Estado-membro e, por outro, se um Estado-membro pode delegar em autoridades hierarquicamente subordinadas a competência para dar execução à directiva.

24 Declare-se, a este respeito, que o facto de as datas de encerramento da caça diferirem de região para região é, em si, compatível com a terceira frase do artigo 7. , n. 4, da directiva.

25 Com efeito, esta disposição apenas exige que a data de encerramento da caça seja fixada por forma a viabilizar uma protecção completa das aves migradoras durante a migração pré-nupcial. Caso se verifique que esta se inicia em momentos diferentes nas diversas parcelas do seu território, o Estado-membro poderá fixar diferentes datas de encerramento da caça.

26 De igual modo, nada impede que um Estado-membro delegue em autoridades hierarquicamente subordinadas a competência para a fixação da data de encerramento da caça das aves migradoras, desde que garanta, através de uma regulamentação geral e permanente, que tal seja feito de forma a assegurar uma protecção completa, durante a respectiva migração pré-nupcial, das espécies de aves a que a directiva se refere.

27 Em consequência, deve responder-se à terceira questão suscitada que a fixação de diferentes datas de encerramento para as diversas parcelas do território de um Estado-membro é compatível com a directiva, na condição de ser assegurada uma protecção completa das espécies. Se a competência para fixar a data de encerramento da caça das aves migradoras for delegada em autoridades hierarquicamente subordinadas, as disposições de delegação deverão garantir que tal seja feito de forma a assegurar uma protecção completa das aves durante a migração pré-nupcial.

Quanto às despesas

28 As despesas efectuadas pelo Governo francês e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,

pronunciando-se sobre as questões submetidas pelo tribunal administratif de Nantes, por decisões de 17 de Dezembro de 1992, declara:

1) Por força do disposto no artigo 7. , n. 4, da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens, a data de encerramento da caça das aves migradoras e aquáticas deverá ser fixada segundo um método que assegure uma protecção completa dessas espécies durante o período de migração pré-nupcial. Os métodos que visem ou conduzam a que dada percentagem das aves de uma espécie escape a essa protecção não são conformes com esta disposição.

2) A fixação, por um Estado-membro, de datas de encerramento da caça escalonadas em função das espécies de aves é incompatível com a terceira frase do artigo 7. , n. 4, da referida directiva, excepto se esse Estado-membro estiver em condições de provar, com base em dados científicos e técnicos adequados a cada caso específico, que esse escalonamento não inviabiliza a protecção completa das espécies de aves susceptíveis de por ele serem afectadas.

3) A fixação de diferentes datas de encerramento para as diversas parcelas do território de um Estado-membro é compatível com a referida directiva, na condição de ser assegurada uma protecção completa das espécies. Se a competência para fixar a data de encerramento da caça das aves migradoras for delegada em autoridades hierarquicamente subordinadas, as disposições de delegação deverão garantir que tal seja feito de forma a assegurar uma protecção completa das aves durante a migração pré-nupcial.