61991J0306

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1. Disposições fiscais ° Harmonização das legislações ° Impostos diferentes do imposto sobre o volume de negócios que oneram o consumo de tabacos manufacturados ° Artigo 5. da Directiva 72/464 ° Alcance ° Fixação pela autoridade pública do preço de venda em violação do princípio da livre determinação pelos fabricantes e importadores ° Inadmissibilidade ° Legislação nacional ambígua à luz de tal princípio ° Incompatibilidade com o artigo 5. da directiva

(Directiva 72/464 do Conselho, artigo 5. )

2. Acção por incumprimento ° Objecto do litígio ° Determinação no decurso do procedimento administrativo ° Ampliação posterior ° Inadmissibilidade

(Tratado CEE, artigo 169. )

1. O n. 1 do artigo 5. da Directiva 72/464 consagra o princípio da livre fixação dos preços máximos de venda a retalho de tabacos manufacturados pelos fabricantes e importadores. Sem prejuízo da aplicação das legislações nacionais sobre controlo de nível de preços ou sobre a observância de preços impostos, não autoriza os Estados-membros a fixarem os preços em causa em violação desse princípio geral.

Não cumpre, portanto, as obrigações que lhe incumbem por força da disposição citada um Estado-membro que mantém em vigor uma legislação que não prevê expressamente, nem implica claramente, a obrigação de a autoridade administrativa competente respeitar, nas condições e limites estabelecidos na directiva, o princípio da livre fixação pelos fabricantes e importadores dos preços máximos dos tabacos importados nesse Estado.

2. No âmbito de uma acção por incumprimento, o procedimento administrativo delimita o objecto do litígio, o qual não pode posteriormente ser ampliado. Com efeito, a possibilidade de o Estado em causa apresentar observações constitui uma garantia essencial desejada pelo Tratado e uma formalidade essencial do processo destinado a declarar um incumprimento de um Estado-membro.

No processo C-306/91,

Comissão das Comunidades Europeias, representada por Enrico Traversa, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente, assistido por Alberto Dal Ferro, advogado no foro de Vicenza, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Nicola Annecchino, representante do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,

demandante,

contra

República Italiana, representada pelo professor Luigi Ferrari Bravo, chefe do Serviço do Contencioso Diplomático do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, assistido por Oscar Fiumara, avvocato dello Stato, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada de Itália, 5, rue Marie-Adélaïde,

demandada,

que tem por objecto obter a declaração de que a República Italiana, ao fixar, por despachos do ministro das Finanças, os preços de venda a retalho dos tabacos manufacturados a um nível que, também em consequência dos substanciais atrasos na adopção dos referidos despachos, não correspondem ao solicitado pelos importadores ou fabricantes, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 30. do Tratado CEE e do artigo 5. da Directiva do Conselho 72/464/CEE, de 19 de Dezembro de 1972, relativa aos impostos que incidem sobre o consumo de tabacos manufacturados com excepção dos impostos sobre o volume de negócios (JO L 303, p. 1; EE 09 F1 p. 39),

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,

composto por: G. C. Rodríguez Iglesias, presidente de secção, exercendo funções de presidente, M. Zuleeg e J. L. Murray, presidentes de secção, G. F. Mancini, R. Joliet, F. A. Schockweiler, J. C. Moitinho de Almeida, F. Grévisse e D. A. O. Edward, juízes,

advogado-geral: C. Gulmann

secretário: H. A. Ruehl, administrador principal

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações das partes na audiência de 20 de Janeiro de 1993,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 10 de Março de 1993,

profere o presente

Acórdão

1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 27 de Novembro de 1991, a Comissão intentou, ao abrigo do artigo 169. do Tratado CEE, uma acção que se destina a obter a declaração de que a República Italiana, ao fixar, por despachos do ministro das Finanças, os preços de venda a retalho dos tabacos manufacturados a um nível que, também em consequência dos substanciais atrasos na adopção dos referidos despachos, não correspondem ao solicitado pelos importadores ou fabricantes, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 30. do Tratado CEE e do artigo 5. da Directiva 72/464/CEE do Conselho, de 19 de Dezembro de 1972, relativa aos impostos que incidem sobre o consumo de tabacos manufacturados com excepção dos impostos sobre o volume de negócios (JO L 303, p. 1; EE 09 F1 p. 39).

2 A venda dos tabacos manufacturados no território italiano é objecto de um monopólio fiscal. Os preços de venda a retalho dos tabacos manufacturados constam de uma tabela. O artigo 2. da Lei n. 825, de 13 de Julho de 1965 (GURI n. 182, de 22.7.1965), alterada pela Lei n. 76, de 7 de Março de 1985 (GURI n. 65, de 16.3.1985), dispõe o seguinte:

"A inserção de cada produto sujeito a monopólio fiscal nas tabelas a que se refere o artigo 1. e respectivas modificações são efectuadas por despacho do ministro das Finanças, tendo em conta os preços pedidos pelos fornecedores para as mercadorias importadas, após consulta para o efeito ao conselho de administração dos monopólios de Estado, e os preços propostos por esse mesmo conselho de administração para as outras mercadorias."

3 Considerando que tanto o texto das disposições nacionais citadas como as condições em que as autoridades italianas aplicam tais disposições ignoram as exigências do direito comunitário prescritas no artigo 30. do Tratado e as disposições da directiva, a Comissão intentou a presente acção com base no artigo 169. do Tratado.

4 Resulta dos articulados da Comissão que a acção visa apenas o modo de fixação dos preços dos tabacos manufacturados importados em Itália e não o regime de fixação dos preços dos tabacos manufacturados nacionais.

5 Para mais ampla exposição das disposições nacionais em causa, da tramitação processual, bem como dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.

Quanto à violação da directiva

6 As acusações da Comissão respeitam, por um lado, à incompatibilidade do artigo 2. da Lei n. 825, de 13 de Julho de 1965, com o artigo 5. da directiva, relativo à fixação do preço de venda a retalho dos tabacos manufacturados, por outro, à violação do mesmo artigo 5. resultante da actuação das autoridades italianas na aplicação da disposição nacional citada e, por último, à violação do artigo 12, n. 2, da directiva, resultante do facto de as autoridades italianas não terem comunicado à Comissão as disposições nacionais essenciais que asseguravam a transposição da directiva.

7 Estas três acusações serão examinadas sucessivamente. Convém, todavia, a título preliminar, lembrar o objectivo da directiva e determinar as obrigações que incumbem aos Estados-membros em matéria de preços de venda a retalho dos tabacos manufacturados.

8 A directiva, adoptada com base no artigo 99. do Tratado, tem por objecto a fixação dos princípios gerais do regime de tributação dos tabacos, o qual, devido às suas características, tem por efeito entravar a livre circulação dos tabacos e o estabelecimento de condições normais de concorrência neste mercado particular.

9 O n. 1 do artigo 5. da directiva dispõe: "os fabricantes e importadores fixarão livremente os preços máximos de venda a retalho de cada um dos seus produtos. Esta disposição não obsta, todavia, à aplicação das legislações nacionais sobre controlo de nível de preços ou sobre a observância de preços impostos."

10 Como resulta do acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de Junho de 1983, Comissão/França (90/82, Recueil, p. 2011, n.os 22 e 23), a expressão "controlo do nível dos preços" só pode visar as legislações nacionais de carácter geral, destinadas a travar a subida dos preços. Quanto à expressão "observância de preços impostos", deve ser compreendida como designando um preço que, uma vez determinado pelo fabricante ou pelo importador e aprovado pela autoridade pública, se impõe como preço máximo e deve ser respeitado como tal em todas as fases do circuito de distribuição, até à venda ao consumidor (acórdão de 16 de Novembro de 1977, GB-Inno-BM/ATAB, C-13/77, Recueil, p. 2115, n. 64). Com esta dupla reserva, as disposições citadas da directiva não autorizam os Estados-membros a fixar os preços dos tabacos manufacturados violando a regra da livre fixação dos preços pelo fabricante ou pelo importador (acórdão de 7 de Maio de 1991, Comissão/Bélgica, C-287/89, Colect., p. I-2233, n. 13).

11 Embora o artigo 5. , n. 2, da directiva autorize os Estados-membros a fixar uma tabela de preços de venda a retalho por grupos de tabacos manufacturados, o alcance destas disposições é limitado. Elas têm exclusivamente por objecto facilitar a cobrança do imposto sobre o consumo específico e impõem que cada tabela seja suficientemente extensa e diversificada para corresponder realmente à diversidade dos produtos comunitários. Com excepção das ligeiras adaptações tornadas necessárias pela tabela, a referida norma não derroga o princípio geral recordado acima segundo o qual o nível de preços dos produtos é fixado pelos fabricantes ou pelos importadores.

Quanto à incompatibilidade do artigo 2. da Lei n. 825, de 13 de Julho de 1965, com o artigo 5. da directiva

12 A Comissão sustenta que o artigo 2. da Lei n. 825, de 13 de Julho de 1965, mais exactamente a expressão "tendo em conta" (in relazione ai) é equívoca e deixa supor que o ministro das Finanças dispõe de um poder discricionário de apreciação para decidir quanto aos pedidos de inscrição ou de modificação dos preços na tabela apresentados pelos fabricantes ou pelos importadores. A existência de tal poder é contrária ao princípio estabelecido no artigo 5. da directiva segundo o qual os preços são fixados livremente pelos fabricantes e importadores. A incompatibilidade das disposições nacionais mencionadas com o direito comunitário resulta igualmente da intervenção, no quadro de um processo consultivo prévio à decisão do ministro das Finanças, do conselho de administração dos monopólios de Estado. Esta intervenção não é justificada por exigências do controlo geral de preços, já que este conselho não tem competência na matéria, nem pela necessidade de fornecer assistência técnica ao ministro para efeitos de classificação de um produto na tabela, uma vez que o parecer deste conselho é exigido mesmo para simples pedidos de aumento de preços.

13 O Governo italiano sustenta que a redacção do artigo 2. da Lei n. 825, de 13 de Julho de 1965, não é ambígua, traduzindo antes, graças à variedade e à riqueza da língua italiana, a ligação necessária entre o preço pedido pelo fabricante ou o importador e a sua inscrição na tabela. A compatibilidade da legislação italiana quanto a este ponto com o direito comunitário foi, aliás, declarada pelo Tribunal de Justiça no acórdão de 7 de Junho de 1983, Comissão/Itália (78/82, Recueil, p. 1955). Quanto à intervenção do conselho de administração dos monopólios de Estado, esta não incide sobre os preços, mas sobre os produtos que cabe classificar, em função das suas características, na tabela. O papel deste conselho é, assim, puramente técnico.

14 Segundo jurisprudência constante do Tribunal, os princípios da segurança jurídica e da protecção dos particulares exigem que, nos domínios abrangidos pelo direito comunitário, as normas jurídicas dos Estados-membros sejam formuladas de maneira inequívoca que permita aos operadores interessados conhecer os seus direitos e deveres de forma clara e precisa e aos órgãos jurisdicionais nacionais assegurar o seu respeito (v., neste sentido, acórdão de 21 de Junho de 1988, Comissão/Itália, 257/86, Colect., p. 3249, n. 12).

15 O citado artigo 2. da Lei n. 825, de 13 de Julho de 1965, conforme alterado, não corresponde a esta exigência. Limitando-se a indicar que o ministro das Finanças deve inserir os produtos importados na tabela "tendo em conta" os preços pedidos pelos fornecedores, a lei italiana não indica claramente a natureza dos poderes do ministro em matéria de fixação de preços dos tabacos manufacturados importados. Não especifica a margem de apreciação, ou a sua falta, de que dispõe o ministro, nem a extensão das obrigações deste último. Em especial, não estabelece a obrigação de o ministro deixar ao fabricante ou ao importador a determinação, nas condições e limites previstos pelo artigo 5. da directiva, dos preços dos produtos importados cuja inscrição na tabela solicita.

16 Para sublinhar a ambiguidade resultante da utilização da expressão "tendo em conta", importa frisar que estes termos são sucessivamente utilizados pelo artigo 2. da lei citada, de 13 de Julho de 1965, em duas situações distintas. A primeira é aquela em que o ministro se pronuncia quanto ao pedido relativo aos produtos importados cujos preços foram previamente determinados pelo fabricante ou importador. A segunda é a situação em que, pelo contrário, o ministro fixa o preço dos produtos nacionais que lhe são simplesmente propostos pelo conselho de administração dos monopólios de Estado. Nestas duas situações, os poderes do ministro são diferentes e o sentido exacto da expressão "tendo em conta" é tanto mais difícil de definir quanto, se fosse aceite a interpretação dada pelo Governo italiano dos poderes do ministro quanto aos preços das mercadorias importadas, a mesma expressão teria dois sentidos diferentes na mesma frase.

17 A imprecisão da legislação italiana é confirmada pelo facto de que nenhuma disposição da lei nacional permite determinar o objecto e as finalidades da consulta ° que antecede a decisão do ministro quanto ao pedido relativo aos produtos importados ° do conselho de administração dos monopólios de Estado, o qual é igualmente competente para propor os preços dos produtos nacionais. A interpretação do Governo italiano segundo a qual os pareceres dados por este conselho não versam sobre os preços e têm natureza meramente técnica, dado que respeitam apenas à classificação dos produtos na tabela em função das suas características, não tem qualquer apoio nos textos vigentes.

18 Por último, contrariamente ao sustentado pelo Governo italiano, o Tribunal não declarou, no acórdão de 7 de Junho de 1983, Comissão/Itália, já referido, a compatibilidade com o direito comunitário do conjunto das disposições da legislação italiana relativa aos modos de fixação do preço dos tabacos manufacturados. Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça limitou-se a declarar que a fixação pela regulamentação italiana de margens comerciais uniformes para a venda a retalho dos tabacos manufacturados era conforme ao direito comunitário. A questão da compatibilidade do artigo 2. da Lei n. 825, de 13 de Julho de 1965, conforme alterado, com o artigo 5. da directiva não foi abordada em tal acórdão. Este último não pode, por conseguinte, ser validamente invocado pela demandada em apoio da argumentação em que defende o indeferimento da acusação.

19 Importa, em consequência, declarar que a República Italiana, ao manter em vigor uma legislação que não prevê expressamente, nem implica claramente, a obrigação de a autoridade administrativa competente respeitar, nas condições e limites previstos na directiva, o princípio da livre fixação pelos fabricantes e pelos importadores dos preços máximos dos tabacos manufacturados importados em Itália, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 5. da directiva.

Quanto às condições de aplicação pelas autoridades italianas do disposto no artigo 2. da Lei n. 852, de 13 de Julho de 1965, e sua compatibilidade com o artigo 5. da directiva

20 Tomando como base as queixas apresentadas pelas associações de fabricantes de tabacos manufacturados de outros Estados-membros, a Comissão acusa as autoridades italianas de terem recusado, ou concedido com atraso, aumentos de preços pedidos pelos fabricantes ou importadores e de ter instruído com atraso os pedidos de inscrição dos preços de novos produtos nas tabelas.

21 O Governo italiano suscitou uma questão prévia de inadmissibilidade, alegando que esta acusação não foi previamente formulada no procedimento administrativo.

22 Cabe lembrar a jurisprudência do Tribunal de Justiça (v. acórdão de 28 Março de 1985, Comissão /Itália, 274/83, Recueil, p. 1077), segundo a qual, no âmbito de uma acção por incumprimento, o procedimento administrativo delimita o objecto do litígio, o qual não pode posteriormente ser ampliado. Com efeito, a possibilidade de o Estado em causa apresentar observações constitui uma garantia essencial desejada pelo Tratado e uma formalidade essencial do processo destinado a declarar um incumprimento de um Estado-membro.

23 No caso vertente, a Comissão limitou-se, no procedimento administrativo, a criticar o conteúdo do artigo 2. da Lei n. 825, de 13 de Julho de 1965. A existência de queixas apenas foi mencionada em apoio desta acusação e os factos que as originaram não aparecem como uma acusação distinta relativamente à qual o Governo italiano devesse apresentar observações precisas em sua defesa.

24 Nestas condições, a Comissão não pode, sem violar os direitos da defesa do Governo italiano, ampliar o seu pedido às condições em que as autoridades italianas fizeram aplicação do artigo 2. da lei nacional citada a determinados fabricantes ou importadores. Esta acusação é, por conseguinte, inadmissível.

Quanto à violação do artigo 12. , n. 2, da directiva

25 A Comissão sustenta, em apoio da sua acção, que o Governo italiano não lhe comunicou, contrariamente ao prescrito no artigo 12. , n. 2, da directiva, as disposições nacionais essenciais para transpor a directiva.

26 Há que declarar, oficiosamente, a inadmissibilidade desta acusação, não formulada na notificação e que, de resto, não é objecto de um pedido expresso na acção da Comissão.

Quanto à violação do artigo 30. do Tratado

27 A Comissão invoca, por último, a violação do artigo 30. do Tratado. O facto de os pedidos apresentados pelos fabricantes ou importadores relativos ao preço dos tabacos manufacturados terem sido por vezes recusados, ou instruídos com atraso, constitui, em sua opinião, uma medida de efeito equivalente a restrições quantitativas à importação.

28 Também esta acusação deve ser julgada inadmissível, uma vez que a Comissão não a formulou especificamente no procedimento administrativo.

Quanto às despesas

29 Por força do disposto no n. 2 do artigo 69. do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a República Italiana sido vencida no essencial da sua argumentação, há que condená-la nas despesas.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA

decide:

1) A República Italiana, ao manter em vigor uma legislação que não prevê expressamente, nem implica claramente, a obrigação de a autoridade administrativa competente respeitar, nas condições e limites estabelecidos na directiva, o princípio da livre fixação pelos fabricantes e importadores dos preços máximos dos tabacos manufacturados importados em Itália, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 5. da Directiva 72/464/CEE do Conselho, de 19 de Dezembro de 1972, relativa aos impostos que incidem sobre o consumo de tabacos manufacturados com excepção dos impostos sobre o volume de negócios.

2) Quanto ao restante, o pedido é indeferido.

3) A República Italiana é condenada nas despesas.