61991J0002

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1. Concorrência ° Regras comunitárias ° Obrigações dos Estados-membros ° Regulamentação que visa reforçar os efeitos de acordos, decisões ou práticas concertadas anteriores ° Conceito

(Tratado CEE, artigos 5. e 85. )

2. Concorrência ° Regras comunitárias ° Obrigações dos Estados-membros ° Regulamentação que proíbe os intermediários de seguros de ceder aos seus clientes, no todo ou em parte, comissões pagas pelas companhias de seguros ° Compatibilidade

[Tratado CEE, artigo 3. , alínea f), 5. , segundo parágrafo, e 85. , n. 1]

1. Embora seja verdade que, por si só, o artigo 85. do Tratado respeita unicamente ao comportamento das empresas, não abrangendo medidas legislativas ou regulamentares emanadas dos Estados-membros, também é certo que, interpretado em conjugação com o artigo 5. do Tratado, impõe aos Estados-membros que não tomem ou mantenham em vigor medidas, mesmo de natureza legislativa ou regulamentar, susceptíveis de eliminar o efeito útil das regras de concorrência aplicáveis às empresas. Seria esse o caso, designadamente, se um Estado-membro impusesse ou favorecesse a conclusão de acordos contrários ao artigo 85. ou reforçasse os efeitos desses acordos ou retirasse à sua própria regulamentação o seu carácter estatal, delegando em operadores económicos privados a responsabilidade de tomar decisões de intervenção em matéria económica.

2. Os artigos 3. , alínea f), 5. , segundo parágrafo, e 85. do Tratado não constituem obstáculo a que, na falta de qualquer ligação com uma actuação de empresas visada no artigo 85. , n. 1, do Tratado, uma regulamentação estatal proíba aos intermediários de seguros de ceder aos seus clientes a totalidade ou parte das comissões pagas pelas companhias de seguros.

No processo C-2/91,

que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, nos termos do artigo 177. do Tratado CEE, pelo Kammergericht Berlin, destinado a obter, no processo penal pendente neste órgão jurisdicional contra

Wolf W. Meng,

uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação dos artigos 3. , alínea f), 5. , segundo parágrafo, e 85. , n. 1, do Tratado,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,

composto por: O. Due, presidente, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida e M. Díez de Velasco, presidentes de secção, C. N. Kakouris, R. Joliet, F. A. Schockweiler, G. C. Rodríguez Iglesias, F. Grévisse, M. Zuleeg e P. J. G. Kapteyn, juízes,

advogado-geral: G. Tesauro

secretário: H. A. Ruehl, administrador principal

vistas as observações escritas apresentadas:

° em representação de W. Meng, por Bernd Grueber, advogada no foro de Heidelberg,

° em representação do Governo alemão, por Ernst Roeder, Ministerialrat no Ministério Federal dos Assuntos Económicos, e Joachim Karl, Regierunsdirektor no mesmo ministério, na qualidade de agentes,

° em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por Bernard Jansen, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente,

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações de W. Meng, do Governo alemão e da Comissão na audiência de 11 de Fevereiro de 1992,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 8 de Julho de 1992,

visto o despacho de reabertura dos debates de 9 de Dezembro de 1992,

considerando as respostas dadas às questões escritas do Tribunal de Justiça:

° em representação de W. Meng, por Bernd Grueber,

° em representação do Governo belga, por Robert Hoebaer, director de administração no Ministério dos Negócios Estrangeiros, do Comércio Externo e da Cooperação para o Desenvolvimento, na qualidade de agente,

° em representação do Governo dinamarquês, por Joergen Molde, consultor jurídico no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente,

° em representação do Governo alemão, por Ernst Roeder e Claus Dieter Quassowski, na qualidade de agentes,

° em representação do Governo helénico, por Vassileios Kondolainos, consultor jurídico adjunto do Conselho Jurídico do Estado, e Maria Bosdeki, mandatária judicial do Conselho Jurídico do Estado, na qualidade de agentes,

° em representação do Governo espanhol, por Alberto Navarro Gonzáles, Miguel Bravo-Ferrer Delgado e Glória Calvo Díaz, abogados del Estado, do serviço do contencioso comunitário, na qualidade de agentes,

° em representação do Governo francês, por Edwige Belliard, subdirectora do direito económico no Ministério dos Negócios Estrangeiros, e Catherine de Salins, consultora no mesmo ministério, na qualidade de agentes,

° em representação do Governo irlandês, por Michael A. Buckley, Chief State Solicitor, na qualidade de agente, assistido por John Cooke, SC, e Jennifer Payne, BL, na qualidade de agentes,

° em representação do Governo italiano, pelo professor Luigi Ferrari Bravo, chefe do Serviço do Contencioso Diplomático do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, assistido por Pier Giorgio Ferri, avvocato dello Stato,

° em representação do Governo neerlandês, por A. Bos, consultor jurídico no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente,

° em representação do Governo português, por Luís Inez Fernandes, director do Serviço Jurídico da Direcção-Geral das Comunidades Europeias do Ministério dos Negócios Estrangeiros, e João Álvaro Sousa Fialho Lopes, subdirector-geral da Direcção-Geral da Concorrência e Preços do Ministério do Comércio, na qualidade de agentes,

° em representação do Governo do Reino Unido, por Lucinda Hudson, do Treasury Solicitor' s Department, na qualidade de agente, e Stephen Richards e Nicholas Paines, barristers,

° em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por Bernhard Jansen, na qualidade de agente,

ouvidas as alegações de W. Meng, dos Governos alemão, helénico, espanhol, francês, irlandês e italiano, do Governo neerlandês representado por J. W. de Zwaan, consultor jurídico adjunto no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, do Reino Unido e da Comissão, na audiência de 27 de Abril de 1993,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 14 de Julho de 1993,

profere o presente

Acórdão

1 Por despacho de 26 de Novembro de 1990, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 3 de Janeiro de 1991, o Kammergericht Berlin submeteu, nos termos do artigo 177. do Tratado CEE, uma questão prejudicial relativa à interpretação dos artigos 3. , alínea f), 5. , segundo parágrafo, e 85. , n. 1, do Tratado, com o objectivo de apreciar a conformidade com estas disposições de uma regulamentação estatal que tem por efeito restringir a concorrência entre operadores económicos.

2 Esta questão foi suscitada no âmbito de um recurso interposto por W. Meng da decisão pela qual o Amtsgericht Tiergarten (República Federal da Alemanha) o condenou no pagamento de uma multa por violação da regulamentação sobre seguros que proíbe a cessão de comissões aos clientes.

3 Resulta do despacho de reenvio que W. Meng exerce a profissão de consultor em assuntos financeiros, nomeadamente em matéria de contratos de seguros. Foi no âmbito dessa actividade que por seis vezes, entre Março de 1987 e Julho de 1988, aquando da celebração de contratos de seguros, cedeu aos seus clientes a comissão que lhe tinha sido paga pela companhia de seguros. Três desses contratos eram de seguros de doença e os outros três de seguros de assistência jurídica.

4 A cessão de comissão é proibida na República Federal da Alemanha, no tocante aos seguros de doença, pela Anordnung ueber das Verbot der Gewaehrung von Sonderverguetungen und des Abschlusses von Beguenstigungsvertraegen in der Krankenversicherung (a seguir "Anordnung", publicada no Deutscher Reichsanzeiger und Preussischer Staatsanzeiger n. 129 de 6 de Junho de 1934, p. 3), que foi aprovada em 5 de Junho de 1934 pelo Reichsaufsichtsamt fuer Privatversicherung (serviço alemão de controlo de seguros, a seguir "serviço de controlo"). A secção I da Anordnung dispõe:

"É proibido às companhias de seguros e aos intermediários que intervenham na celebração de contratos de seguros conceder ao segurado bonificações especiais sob qualquer forma."

5 Aplica-se a mesma proibição nos domínios dos seguros de responsabilidade civil e de assistência jurídica por força do disposto na Verordnung ueber das Verbot von Sonderverguetungen und Beguenstigungsvertraegen in der Schadenversicherung (a seguir "Verordnung", publicada no Bundesgesetzblatt I, p. 1243) que, por seu lado, foi adoptada em 17 de Agosto de 1982 pelo Bundesaufsichtsamt fuer das Versicherungswesen (serviço alemão de controlo dos seguros, que assumiu as funções do Reichsaufsichtsamt fuer Privatversicherung, a seguir igualmente "serviço de controlo"). A Verordnung prevê no seu § 2:

"1) É proibido às empresas de seguros submetidas ao controlo federal e às pessoas que actuam como seus intermediários na celebração de contratos de seguros de responsabilidade civil, contra acidentes, de crédito, de caução e de assistência jurídica, conceder aos segurados bonificações especiais sob qualquer forma.

2) Por bonificação especial entende-se qualquer vantagem, directa ou indirecta, concedida para além dos serviços resultantes do contrato de seguro, nomeadamente qualquer cessão de comissão."

6 Tanto a Anordnung como a Verordnung foram adoptadas pelo serviço de controlo com base na Gesetz ueber die Beaufsichtigung der Versicherungsunternehmen de 12 de Maio de 1901 (RGBl. S. 139). O § 81, n. 2, terceira frase, desta lei, na redacção constante da versão de 13 de Outubro de 1983 (BGBl. IS. 1261), dispõe que o serviço de controlo

"pode, de um modo geral ou apenas para alguns sectores de seguros, proibir as companhias de seguros e os intermediários de seguros de conceder bonificações especiais sob qualquer forma".

7 Considerando que W. Meng, por ter cedido a sua comissão aos clientes, violou a regulamentação acima mencionada, o Amtsgericht Tiergarten aplicou-lhe uma multa de 1 850 DM. O interessado recorreu desta decisão para o Kammergericht Berlin, alegando que a regulamentação era contrária aos artigos 3. , alínea f), 5. , segundo parágrafo, e 85. , n. 1, do Tratado.

8 Foi nestas condições que o Kammergericht Berlin, considerando que a solução do litígio dependia da interpretação do direito comunitário, submeteu ao Tribunal a seguinte questão prejudicial:

"As regras contidas na secção I do regulamento do Deutsches Reichsaufsichtsamt fuer Privatversicherung sobre a proibição de atribuição de bonificações especiais e de celebração de contratos de privilégio nos seguros de doença de 5 de Junho de 1934 (n. 129 do Deutscher Reichsanzeiger und Preussischer Staatsanzeiger de 6 de Julho de 1934) e no artigo 1. do regulamento do Bundesaufsichtsamt fuer das Versicherungswesen sobre a proibição de gratificações especiais e contratos de privilégio nos seguros de responsabilidade civil de 17 de Agosto 1982 (BGBl. I, p. 1243 ° VerBAV 1982, p. 456), que proíbem, também, a agentes independentes de seguros atribuir bonificações especiais através da cessão de parte da respectiva comissão, são incompatíveis com os artigos 3. , alínea f), 5. e 85. , n. 1, do Tratado CEE, não podendo portanto ser aplicadas?"

9 Para uma mais ampla exposição dos factos da causa principal, da tramitação processual, bem como das observações escritas apresentadas no Tribunal, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.

10 A título preliminar, importa realçar que o Tribunal de Justiça não é competente para se pronunciar, no âmbito de um processo nos termos do artigo 177. do Tratado, sobre a compatibilidade de normas de direito interno com as disposições do direito comunitário, embora o seja para fornecer ao órgão jurisdicional nacional todos os elementos de interpretação decorrentes do direito comunitário que lhe permitam apreciar a compatibilidade dessas normas com a regulamentação comunitária.

11 Nestas condições, a questão formulada pelo Kammergericht Berlin deve ser essencialmente compreendida como procurando determinar se os artigos 3. , alínea f), 5. , segundo parágrafo, e 85. do Tratado impedem que uma regulamentação estatal proíba os intermediários de seguros de ceder aos seus clientes a totalidade ou parte das comissões pagas pelas companhias de seguros.

Quanto ao carácter estatal da regulamentação

12 Importa notar, in limine, que o serviço de controlo é uma autoridade administrativa que depende de um ministério (actualmente do Ministério Federal das Finanças) e que está legalmente incumbido de controlar a actividade das companhias de seguros. Com esta finalidade, o serviço está nomeadamente habilitado a adoptar medidas regulamentares para proibir os comportamentos susceptíveis de prejudicar os interesses dos consumidores. Foi nesta base que adoptou em 1934 e 1982 as medidas controvertidas.

13 Deduz-se do estatuto e dos poderes do serviço, que as referidas medidas têm carácter estatal. Importa, pois, examinar se, tal como sustenta W. Meng, o artigo 85. , interpretado conjuntamente com os artigos 3. , alínea f), e 5. , segundo parágrafo, do Tratado, se opõe a essa regulamentação.

Quanto à interpretação dos artigos 3. , alínea f), 5. , segundo parágrafo, e 85. do Tratado

14 No que respeita à interpretação dos artigos 3. , alínea f), 5. , segundo parágrafo, e 85. do Tratado, há que relembrar que, por si só, o artigo 85. do Tratado respeita unicamente ao comportamento das empresas, não abrangendo medidas legislativas ou regulamentares emanadas dos Estados-membros. Resulta contudo de uma jurisprudência constante que o artigo 85. , interpretado em conjugação com o artigo 5. do Tratado, impõe aos Estados-membros que não tomem ou mantenham em vigor medidas, mesmo de natureza legislativa ou regulamentar, susceptíveis de eliminar o efeito útil das regras de concorrência aplicáveis às empresas. É esse o caso, por força desta mesma jurisprudência, quando um Estado-membro impõe ou favorece a conclusão de acordos contrários ao artigo 85. ou reforça os efeitos de tais acordos ou retira à sua própria regulamentação o seu carácter estatal, delegando em operadores económicos privados a responsabilidade de tomar decisões de intervenção em matéria económica (v. acórdão de 21 de Setembro de 1988, Van Eycke, 267/86, Colect., p. 4769, n. 16).

15 A este propósito, importa desde logo observar que a regulamentação alemã sobre seguros não impõe nem favorece a conclusão de um acordo ilícito pelos intermediários de seguros, uma vez que a proibição que estabelece se basta a si mesma.

16 Cabe em seguida verificar se a regulamentação teve por efeito reforçar um acordo anticoncorrencial.

17 Neste aspecto, verifica-se que esta regulamentação não foi precedida de nenhum acordo nos sectores que abrange, a saber, os dos seguros de doença, de responsabilidade civil e de assistência jurídica.

18 Todavia, a Comissão considera que certas empresas tinham celebrado um acordo com o objectivo de proibir as cessões de comissões no sector dos seguros de vida e que a regulamentação, ao tornar esse acordo aplicável a outros sectores, teria reforçado o seu alcance.

19 Este ponto de vista não deve ser acolhido. Uma regulamentação aplicável a um sector de seguros determinado só pode ser encarada como reforçando os efeitos de um acordo já existente se se limitar a reproduzir os elementos de um acordo concluído entre os operadores económicos desse sector.

20 Finalmente, importa realçar que a própria regulamentação formula a proibição de conceder vantagens aos segurados e não delega em operadores privados a responsabilidade pela tomada de decisões de intervenção em matéria económica.

21 Resulta das considerações que precedem que uma regulamentação como a em causa no processo principal não se inclui na categoria das regulamentações estatais que, segundo a jurisprudência do Tribunal, prejudicam o efeito útil dos artigos 3. , alínea f), 5. , segundo parágrafo, e 85. do Tratado.

22 Consequentemente, há que responder à questão colocada pelo órgão jurisdicional nacional no sentido de que os artigos 3. , alínea f), 5. , segundo parágrafo, e 85. , do Tratado CEE não constituem obstáculo a que, na falta de qualquer ligação com uma actuação de empresas visada no artigo 85. , n. 1 do Tratado, uma regulamentação estatal proíba aos intermediários de seguros de ceder aos seus clientes a totalidade ou parte das comissões pagas pelas companhias de seguros.

Quanto às despesas

23 As despesas efectuadas pelos Governos belga, dinamarquês, alemão, helénico, espanhol, francês, irlandês, italiano, neerlandês, português e do Reino Unido e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,

pronunciando-se sobre a questão que lhe foi submetida pelo Kammergericht Berlin, por decisão de 26 de Novembro de 1990, declara:

Os artigos 3. , alínea f), 5. , segundo parágrafo, e 85. do Tratado CEE não constituem obstáculo a que, na falta de qualquer ligação com uma actuação de empresas visada no artigo 85. , n. 1, do Tratado, uma regulamentação estatal proíba aos intermediários de seguros de ceder aos seus clientes a totalidade ou parte das comissões pagas pelas companhias de seguros.