61986J0076

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1. Livre circulação de mercadorias - Restrições quantitativas - Medidas de efeito equivalente - Proibição de comercialização dos sucedâneos de um produto alimentar - Inadmissibilidade - Justificação - Protecção dos consumidores - Lealdade das transacções comerciais - Inexistência

(Tratado CEE, artigo 30.°)

2. Livre circulação de mercadorias - Medidas nacionais derrogatórias - Proibição - Apoio da política prosseguida no âmbito de uma organização comum de mercado - Justificação inadmissível

1. Um Estado-membro não pode, para proibir a comercialização no seu território de sucedâneos de um produto alimentar, escudar-se nas exigências da defesa dos consumidores e da lealdade das transacções comerciais, invocando os riscos de confusão quanto à natureza do sucedâneo e de fraudes resultantes da comercialização de produtos que constituem imitações servis. Com efeito, esses objectivos podem ser atingidos por medidas menos restritivas, do ponto de vista da livre circulação de mercadorias, designadamente por um adequado sistema de denominação e rotulagem.

2. Desde que a Comunidade tenha estabelecido uma organização comum de mercado num sector determinado, os Estados-membros ficam obrigados a abster-se de adoptar qualquer medida unilateral, ainda que esta seja considerada necessária à prossecução dos objectivos da política agrícola comum. Incumbe à Comunidade, e não a um Estado-membro, buscar soluções para quaisquer problemas suscitados no âmbito da referida política.

As medidas nacionais que sustentam uma política comum da Comunidade não podem contrariar um dos seus princípios fundamentais, como o da livre circulação de mercadorias, a não ser que se justifiquem por motivos reconhecidos pelo próprio direito comunitário.

No processo 76/86,

Comissão das Comunidades Europeias, representada por Joern Sack, membro do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Georgios Kremlis, membro do seu Serviço Jurídico, Centro Wagner, Kirchberg,

demandante,

contra

República Federal da Alemanha, representada inicialmente por Martin Seidel, Ministerialrat no Ministério da Economia, e Peter Rohland, Oberregierungsrat no mesmo ministério, na qualidade de agentes, e, posteriormente, por Martin Seidel, na qualidade de agente, assistido por Michael Loschelder, advogado no foro de Colónia, com domicílio escolhido na sua embaixada no Luxemburgo,

demandada,

apoiada pela,

República Francesa, representada inicialmente por Gilbert Guillaume, director dos assuntos jurídicos no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, e, posteriormente, por Edwige Belliard, subdirectora da mesma direcção, na qualidade de agente, assistida por Bernard Botte, assessor da administração central no mesmo ministério, agente suplente, com domicílio escolhido na sua embaixada no Luxemburgo,

interveniente,

que tem por objecto fazer declarar que a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 30.° do Tratado CEE, ao proibir a comercialização no mercado alemão dos sucedâneos do leite legalmente fabricados e comercializados noutros Estados-membros,

O TRIBUNAL,

constituído pelos Srs. O. Due, presidente, R. Joliet, presidente de secção, Sir Gordon Slynn, G. F. Mancini, F. A. Schockweiler, J. C. Moitinho de Almeida e G. C. Rodríguez Iglesias, juízes,

advogado-geral: F. G. Jacobs

secretário: J. A. Pompe, secretário-adjunto

visto o relatório para audiência e após a realização desta em 22 de Fevereiro de 1989,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 28 de Fevereiro de 1989,

profere o presente

Acórdão

1 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal em 12 de Março de 1986, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 169.° do Tratado CEE, uma acção que visa obter a declaração de que a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 30.° do Tratado ao proibir a comercialização no mercado alemão dos sucedâneos do leite legalmente fabricados e comercializados noutros Estados-membros.

2 Nos termos do n.° 1 do artigo 36.° da Milchgesetz (lei do leite), de 31 de Julho de 1930 (RGBl. I, p. 421), é proibido, na República Federal, imitar o leite e os produtos lácteos destinados à alimentação humana, bem como pôr à venda, vender ou comercializar por outras formas tais imitações. De acordo com as disposições conjugadas do n.° 2 do citado artigo 36.° e do n.° 2 do artigo 12.° da Margarinegesetz (lei da margarina), na versão adoptada em 1 de Julho de 1975 (BGBl. I, p. 1841), essa proibição não se aplica à margarina nem à minarina.

3 A Comissão instaurou um processo nos termos do artigo 169.° do Tratado CEE por entender que a proibição de importação e comercialização dos sucedâneos do leite legalmente fabricados e comercializados noutro Estado-membro é uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à importação, na acepção do artigo 30.° do Tratado CEE, que se não justifica, nem nos termos do artigo 36.° do citado Tratado, nem por outras razões de interesse geral ou exigências imperativas.

4 Enquanto decorria o processo no Tribunal, o Conselho adoptou o Regulamento n.° 1898/87, de 2 de Julho de 1987, relativo à protecção da denominação do leite e dos produtos lácteos aquando da sua comercialização (JO L 182, p. 36), que estabelece, no artigo 2.°, as condições que o leite e os produtos lácteos devem satisfazer para se poder utilizar a denominação "leite" ou uma série de denominações protegidas constantes de um anexo. Nos termos do artigo 5.° do citado regulamento, até ao fim do quinto período de aplicação do artigo 5.° C do Regulamento (CEE) n.° 804/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 148, p. 13; EE 03 F2 p. 146), ou seja, até 31 de Março de 1989, os Estados-membros, no respeito pelas regras gerais do Tratado, podem manter a sua regulamentação nacional que restringe o fabrico e a comercialização no seu território dos produtos que não correspondem às condições referidas no artigo 2.° do referido regulamento.

5 Para mais ampla exposição dos factos e da tramitação processual, bem como dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação do Tribunal.

Quanto à admissibilidade

6 O Governo federal arguiu a excepção de inadmissibilidade da acção, com o fundamento de o Regulamento n.° 1898/87 ter vindo modificar de forma sensível a situação jurídica do caso presente. Entende que, nessas condições, lhe devia ter sido dada a possibilidade de tomar posição a este respeito no âmbito do processo pré-contencioso previsto no primeiro parágrafo do artigo 169.° do Tratado. A presente acção seria actualmente inadmissível, visto a Comissão não ter reaberto a fase pré-contenciosa.

7 A Comissão observa que os elementos de facto e de direito em que se baseia foram já expostos aquando do processo prévio à presente acção, e que não invoca a violação do novo regulamento. Assim sendo, não há qualquer violação dos direitos da defesa.

8 Deve recordar-se, a este respeito, a jurisprudência constante do Tribunal, expressa por último nos acórdãos de 7 de Maio de 1987, Comissão/Bélgica (186/85, Recueil, p. 2029, n.° 13) e de 14 de Julho de 1988, Comissão/Bélgica (298/86, Colect. p. 4343, n.° 10), de acordo com a qual o objecto de uma acção intentada nos termos do artigo 169.° do Tratado fica delimitado pelo processo pré-contencioso previsto nessa disposição. O parecer fundamentado da Comissão e a acção devem fundar-se nos mesmos fundamentos e argumentos, pelo que o Tribunal não pode examinar uma acusação que não tenha sido formulada no parecer fundamentado.

9 Deve dizer-se que, no caso presente, a Comissão não formulou qualquer nova acusação na sequência da adopção do Regulamento n.° 1898/87, e que a entrada em vigor deste regulamento em nada agrava a posição da demandada. Pelo contrário, esta retira dele novos argumentos para negar que a proibição nacional impugnada constitua uma violação do direito comunitário. Assim sendo, não houve violação dos direitos da defesa, mantendo-se a acção admissível.

Quanto ao mérito

10 O Governo federal sublinha, a título liminar, que a proibição decorrente do artigo 36.° da Milchgesetz apenas se aplica aos produtos que, pelas suas características aparentes, constituem imitações do leite e dos produtos lácteos. Pelo contrário, nada proíbe a comercialização na República Federal dos produtos de substituição que apresentem características diferentes.

11 Deve observar-se, a este respeito, que, apesar de, ao longo de todo o processo, a Comissão se ter referido globalmente aos sucedâneos do leite, não é objecto de contestação o facto de a medida nacional em causa apenas visar os produtos de substituição que, por apresentarem características aparentes análogas às do leite, podem com ele ser confundidos. Assim sendo, não pode subsistir qualquer dúvida quanto ao objecto do presente processo, nada se opondo a que o Tribunal examine se a proibição nacional assim definida é compatível com o artigo 30.° do Tratado CEE.

12 No acórdão de 23 de Fevereir de 1988, Comissão/República Francesa (216/84, Colect. 1988, p. 793), o Tribunal declarou que, na ausência de normas comuns ou harmonizadas relativas ao fabrico e à comercialização dos sucedâneos do leite, compete a cada Estado-membro regulamentar, no seu território, tudo o que se refere à composição, ao fabrico e à comercialização desses produtos (n.° 6).

13 Contudo, de acordo com a jurisprudência constante do Tribunal, decorre dos artigos 30.° e seguintes do Tratado CEE que a aplicação dessas regulamentações nacionais aos produtos importados de outros Estados-membros, em que são legalmente fabricados e comercializados, apenas é compatível com o citado Tratado na medida em que se revele necessária para satisfazer os motivos de interesse geral enumerados no artigo 36.° ou exigências imperativas atinentes, designadamente, à lealdade das transacções comerciais e à defesa dos consumidores. Dela decorre, igualmente, que um Estado-membro apenas pode invocar os citados motivos de interesse geral ou exigências imperativas para justificar uma medida restritiva das importações se nenhuma outra medida menos restritiva do ponto de vista da livre circulação de mercadorias for susceptível de atingir o mesmo objectivo.

14 Cabe, pois, examinar sucessivamente, à luz da citada jurisprudência, os diversos argumentos apresentados pelo Governo federal para justificar a proibição de qualquer transacção comercial relativa aos produtos em causa.

Quanto à lealdade das transacções comerciais e à defesa dos consumidores

15 O Governo federal, apoiado pelo Governo francês, entende que a medida controvertida é necessária para satisfazer exigências imperativas atinentes à lealdade das transacções comerciais e à defesa dos consumidores. O facto de as disposições da Milchgesetz apenas se aplicarem aos produtos susceptíveis de confusão com o leite comprova bem ser essa a sua função e objectivo. A proibição consequente é também conforme com o princípio da proporcionalidade, visto que nenhum outro processo, menos radical, bastaria para proteger os consumidores dos riscos de engano resultantes, designadamente, da comercialização de produtos que constituem imitações servis.

16 No citado acórdão de 23 de Fevereiro de 1988, o Tribunal pronunciou-se sobre uma proibição decorrente de uma disposição legislativa francesa análoga ao artigo 36.° da Milchgesetz. Declarou que a informação do consumidor pode ser garantida, designadamente, por uma rotulagem adequada, existindo idêntica possibilidade quando os produtos são vendidos em distribuidores automáticos de bebidas, bem como, em princípio, nos locais de restauração colectiva. Embora, neste último caso, uma completa e detalhada informação dos consumidores possa suscitar algumas dificuldades, o problema coloca-se em relação à totalidade dos géneros oferecidos nos referidos locais. Nenhum motivo especial exige que os consumidores sejam informados de forma mais rigorosa quando se trate de sucedâneos do leite e dos produtos lácteos (n.° 10). Deve acrescentar-se que idênticas considerações se aplicam no que se refere à necessidade de impedir a concorrência desleal.

17 Decorre também da jurisprudência do Tribunal (acórdão de 16 de Dezembro de 1980, Fietje, 27/80, Recueil, p. 3839, n.° 11) que as medidas nacionais, quando sejam necessárias para garantir a correcta denominação dos produtos, para evitar qualquer confusão no espírito do consumidor e para garantir a lealdade das transacções comerciais, não infringem o princípio da livre circulação de mercadorias consagrado nos artigos 30.° e seguintes do Tratado CEE. O direito comunitário não se opõe, portanto, a uma medida nacional que garanta a correcta informação dos consumidores, evitando, dessa forma, qualquer confusão. Contudo, a medida em causa vai além dessa garantia.

18 Daqui decorre que uma proibição absoluta de comercialização dos sucedâneos do leite não é necessária para garantir a lealdade das transacções comerciais e a defesa dos consumidores; assim sendo, deve rejeitar-se o primeiro fundamento de defesa do Governo federal.

Quanto à necessidade da medida controvertida para a consecução dos objectivos da política agrícola comum

19 No que se refere ao argumento do Governo federal, de acordo com o qual a proibição da comercialização dos produtos em causa é necessária para a consecução dos objectivos da política agrícola comum, o Tribunal decidiu já, nos acórdãos de 23 de Fevereiro de 1988 (já citado, n.os 18 e 19), de 14 de Julho de 1988, Drei Glocken (407/85, Colect. p. 4233, n.° 26) e de 2 de Fevereiro de 1989, Comissão/República Federal da Alemanha (274/87, Colect. p. 0000, n.os 21 e 22), que, desde que a Comunidade tenha estabelecido uma organização comum de mercado num sector determinado, os Estados-membros ficam obrigados a abster-se de adoptar qualquer medida unilateral que, por esse motivo, caiba na competência da Comunidade. Incumbe, portanto, à Comunidade, e não a um Estado-membro, encontrar soluções para qualquer problema suscitado no âmbito da política agrícola comum.

20 Deve acrescentar-se, neste contexto, que as medidas nacionais, ainda que sustentem uma política comum da Comunidade, não podem contrariar um dos princípios fundamentais da Comunidade, no caso presente o da livre circulação de mercadorias, a não ser que se justifiquem por motivos reconhecidos pelo direito comunitário.

21 Resulta do que precede que a medida controvertida não pode justificar-se pelas exigências da política agrícola comum. Assim sendo, deve concluir-se ser contrária à proibição estabelecida no artigo 30.° do Tratado CEE.

Quanto à justificação da medida controvertida pelo artigo 5.° do Regulamento n.° 1898/87

22 O Governo federal, apoiado pelo Governo francês, interpreta ainda o artigo 5.° do Regulamento n.° 1898/87, segundo o qual durante um determinado período os Estados-membros "no respeito pela regras gerais do Tratado, podem manter a sua regulamentação nacional que restringe o fabrico e a comercialização no seu território dos produtos que não correspondem às condições referidas no artigo 2.° do presente regulamento", como significando que a legislação alemã em causa pode, em qualquer caso, continuar a ser aplicada.

23 Este argumento não pode ser acolhido. Sem que seja sequer necessário decidir a questão de saber se a disposição em causa é dotada de efeito retroactivo, basta verificar que ela apenas justifica a manutenção de uma regulamentação nacional na condição de as regras gerais do Tratado CEE serem respeitadas. Ora, como o Tribunal já salientou, a regulamentação em causa é contrária ao artigo 30.° do Tratado CEE e, portanto, não preenche as condições exigidas pelo artigo 5.° do Regulamento n.° 1898/87.

24 Resulta do que precede estar provado o incumprimento. Deve, portanto, declarar-se que a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 30.° do Tratado CEE, ao proibir a comercialização no mercado alemão dos sucedâneos do leite legalmente fabricados e comercializados noutros Estados-membros.

Quanto às despesas

25 Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento Processual, a parte vencida deve ser condenada nas despesas, se a parte vencedora o houver requerido. Tendo a demandada sido vencida, deve ser condenada nas despesas. As despesas da parte interveniente ficarão a seu próprio cargo.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL,

decide:

1) Ao proibir a comercialização no mercado alemão dos sucedâneos do leite legalmente fabricados e comercializados noutros Estados-membros, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 30.° do Tratado CEE.

2) A República Federal da Alemanha é condenada nas despesas. A República Francesa suportará as suas próprias despesas.