61985J0015

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1. Em direito comunitário, um acto administrativo, ainda que irregular, goza de uma presunção de validade, até que seja anulado ou revogado regularmente pela instituição que o praticou. A qualificação de um acto como inexistente permite declarar, para além dos prazos de recurso, que esse acto não produziu qualquer efeito jurídico e, portanto, deve ser reservada, por manifestas razões de segurança jurídica, para os actos afectados por vícios particularmente graves e evidentes.

2. A revogação de um acto ilegal é permitida se ocorrer num prazo razoável e se a instituição que a efectua tiver suficientemente em consideração a medida em que o destinatário do acto tenha, eventualmente, podido confiar na legalidade deste. Se estas condições não forem respeitadas, a revogação viola os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima e deve ser anulada.

No processo 15/85,

Consorzio Cooperative d' Abruzzo, com sede em Ortona, representado em juízo pelo seu representante legal pro tempore, Felice Paolucci, patrocinado por Giovanni Maria Ubertazzi e Fausto Capelli, advogados em Milão, e por Antonino Minutolo, advogado em Lanciano, com domicílio escolhido no Luxemburgo no escritório do advogado Louis Schiltz, 83, boulevard Grande-Duchesse Charlotte,

recorrente,

contra

Comissão das Comunidades Europeias, representada por Alberto Prozillo, conselheiro jurídico da Comissão, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no escritório de Georges Kremlis, membro do Serviço Jurídico da Comissão, bâtiment Jean Monnet, Kirchberg, Luxemburgo,

recorrida

tendo por objecto um recurso de anulação da decisão da Comissão das Comunidades Europeias, de 31 de Outubro de 1984, modificativa da decisão de 22 de Dezembro de 1978, relativa à concessão da participação do FEOGA, Secção Orientação, no projecto intitulado: "Realização de um centro regional para o tratamento de mostos e o engarrafamento de vinhos na comuna de Frisa (Chieti)" (projecto n.° I/159/78),

O TRIBUNAL (Quinta Secção),

constituído pelos Srs. Y. Galmot, presidente de secção, G. Bosco, U. Everling, R. Joliet e J. C. Moitinho de Almeida, juízes,

advogado-geral: J. Mischo

secretário: S. Hackspiel, administradora

visto o relatório para audiência completado após a sessão de audiência de 11 de Novembro de 1986,

tendo ouvido as conclusões do advogado-geral, apresentadas na sessão de 11 de Dezembro de 1986,

profere o seguinte

Acórdão

Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal em 21 de Janeiro de 1985, o Consorzio Cooperative d' Abruzzo (em seguida designado por "Consorzio") interpôs, ao abrigo do segundo parágrafo do artigo 173.° do Tratado, um recurso destinado a obter a anulação de uma decisão da Comissão, de 31 de Outubro de 1984, modificativa da decisão de 22 de Dezembro de 1978, relativa à concessão de uma participação do FEOGA, Secção Orientação, no projecto intitulado: "Realização de um centro regional para o tratamento de mostos e o engarrafamento de vinhos na comuna de Frisa (Chieti)". Neste recurso, o Consorzio pede ao Tribunal, entre outras coisas, que declare válida e irrevogável a decisão da Comissão, de 7 de Abril de 1982, modificativa da decisão de 22 de Dezembro de 1978, e que ordene à Comissão o pagamento da participação na medida determinada por esta decisão de 7 de Abril de 1982.

Para uma mais completa exposição dos factos, bem como dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo apenas serão aqui retomados na medida necessária para a argumentação do Tribunal.

Resulta do processo que, com base no artigo 14.° do Regulamento n.° 355/77 do Conselho, de 15 de Fevereiro de 1977, relativo a uma acção comum para a melhoria das condições de transformação e comercialização dos produtos agrícolas (JO L 51, p. 1; EE 03 F11 p. 239), modificado entre outros pelo Regulamento n.° 1361/78 do Conselho, de 19 de Junho de 1978 (JO L 166, p. 9), a Comissão adoptou sucessivamente três decisões sobre a concessão de uma participação do FEOGA em favor de um mesmo projecto de investimento apresentado pelo Consorzio.

Numa primeira decisão, de 22 de Dezembro de 1978, a Comissão atribuiu a este projecto uma participação num montante máximo de 4 446 450 444 LIT, equivalente a 50% do investimento a tomar em consideração. Uma vez que o Consorzio apresentou uma variante ao projecto inicial, que não modificava a finalidade do projecto mas que lhe diminuía o montante, a Comissão, através de uma segunda decisão, datada de 7 de Abril de 1982, modificou a sua primeira decisão, de 22 de Dezembro de 1978, fixando o montante máximo da participação em 4 298 543 500 LIT. Em 31 de Outubro de 1984, a Comissão tomou uma terceira decisão, a qual constitui o objecto do recurso. Esta decisão, que não faz referência à segunda, é textualmente idêntica a esta última, salvo no facto de reduzir o montante máximo da participação para 3 343 181 208 LIT.

O Consorzio apresenta três fundamentos em apoio do seu recurso contra esta terceira decisão, a saber, que seria desprovida de fundamentação, ferida de desvio de poder e violando os princípios da segurança jurídica e da confiança legítima.

A Comissão afirma que o montante da participação previsto na decisão de 7 de Abril de 1982 constitui o resultado de um duplo erro dos seus serviços. O técnico encarregado da instrução da variante ao projecto teria aplicado de maneira incorrecta as normas internas relativas à determinação da participação máxima possível do FEOGA. Deste modo, elaborou um primeiro projecto de decisão fixando um montante máximo de 4 298 543 500 LIT, enquanto que, segundo as regras internas correctamente aplicadas, o montante máximo da participação deveria ser de 3 343 181 208 LIT. Foi imediatamente elaborado um projecto rectificado que previa este último montante e que obteve o acordo do Serviço Jurídico e do controlo financeiro, tendo em seguida sido submetido ao Comité do Fundo e ao Comité Permanente das Estruturas Agrícolas. Contudo, por razões que permanecem inexplicáveis, foi o primeiro projecto de decisão, no qual figurava o montante errado de 4 298 543 500 LIT, que foi apresentado ao membro da Comissão habilitado para tomar a decisão em nome desta, assinado pelo mesmo em 7 de Abril de 1982 e notificado em seguida à República Italiana e ao Consorzio. Apenas na altura do primeiro exame do estado de adiantamento dos trabalhos, em 1984, a Comissão se teria apercebido deste segundo erro.

A Comissão sustenta que, nestas condições, nunca teve intenção de conceder uma participação no montante previsto na decisão de 7 de Abril de 1982 e que esta decisão é inexistente. Subsidiariamente, a Comissão argumenta que, para evitar qualquer discriminação em relação aos beneficiários das participações do FEOGA, tinha o poder e o dever, sem qualquer limite temporal, de revogar a decisão de 7 de Abril de 1982 e de a substituir por uma nova decisão conforme às suas normas internas e que correspondesse ao projecto que havia recebido o parecer favorável do Comité Permanente das Estruturas Agrícolas. Nesta perspectiva, a Comissão considera que os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima não podem ser invocados pelo Consorzio contra a decisão de revogação. De facto, segundo a Comissão, o Consorzio tinha conhecimento, desde o início, do carácter erróneo e ilegal da decisão de 7 de Abril de 1982. A este respeito, a Comissão refere-se, em particular, a um telex de 6 de Novembro de 1981. Através deste, os seus serviços deram conhecimento ao Consorzio do seu acordo de princípio quanto à variante ao projecto apresentada, sob reserva, contudo, do parecer do Comité Permanente das Estruturas Agrícolas e da aprovação da Comissão, e esclareceram que daí resultaria "uma redução da participação, passando de 4 446 para 3 343 milhões de LIT, calculada com base no custo máximo possível admissível".

Importa salientar, desde logo, que um erro consistente na aprovação de um projecto diferente do que foi submetido às diversas fases do processo preparatório apenas vicia o acto aprovado na medida em que tenha acarretado irregularidades objectivas. Neste caso, as únicas irregularidades objectivas que são invocadas consistem na violação das normas internas relativas à determinação da participação máxima do FEOGA e no facto de a Comissão ter concedido uma participação num montante diferente daquele que tinha servido de base ao parecer conforme do comité de gestão, sem ter dirigido ao Conselho a comunicação prescrita pelo n.° 3 do artigo 22.° do Regulamento n.° 355/77 do Conselho, supracitado.

É conveniente analisar se estas duas irregularidades, partindo-se do princípio de que ambas serão dadas como provadas e que ambas consistem em vícios de legalidade, são, tal como o afirma a Comissão, de natureza a implicar a inexistência da decisão de 7 de Abril de 1982. Na hipótese negativa, caso a decisão de 7 de Abril de 1982 apenas possa estar ferida de uma simples ilegalidade, a de 31 de Outubro de 1984 deverá ser qualificada como uma simples decisão de revogação. Restará verificar se esta revogação não violou os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima invocados pelo Consorzio no seu terceiro fundamento.

No que diz respeito à inexistência, há que salientar que, tal como nos direitos nacionais dos vários Estados-membros, um acto administrativo, ainda que irregular, goza, em direito comunitário, de uma presunção de validade, até que seja anulado ou validamente revogado pela instituição de que emana. Qualificar um acto de inexistente permite declarar, independentemente dos prazos de recurso, que este acto não produziu qualquer efeito jurídico. Por razões manifestas de segurança jurídica esta qualificação deve, desde logo, ficar reservada, em direito comunitário, tal como sucede nos direitos nacionais que a consagram, para os actos afectados por vícios particularmente graves e evidentes.

Sem que seja sequer necessário analisar a gravidade das irregularidades alegadas pela Comissão, basta declarar que nem uma nem outra assumem um carácter evidente. Nenhuma delas resultava da leitura da decisão. Com efeito, as normas internas relativas à determinação da participação máxima possível do FEOGA no âmbito do Regulamento n.° 355/77 do Conselho, supracitado, não foram publicadas. Deste modo, para além dos funcionários da Comissão, que as devem aplicar regularmente, ninguém estava em condições de verificar, através da leitura da decisão de 7 de Abril de 1982, se essas normas haviam ou não sido violadas. O mesmo sucede com a irregularidade relativa à não correspondência entre o projecto submetido ao comité de gestão e a decisão aprovada em 7 de Abril de 1982. Fica, portanto, excluído que a decisão de 7 de Abril de 1982 possa ser qualificada de inexistente.

Assim sendo, apenas se pode considerar a decisão de 31 de Outubro de 1984 como uma decisão de revogação, pelo que resta verificar a sua conformidade com as exigências do Tribunal em matéria de revogação de actos administrativos ilegais. A este respeito, há que recordar que, tal como o Tribunal considerou, pela última vez, no acórdão de 3 de Março de 1982 (Alpha Steel/Comissão, processo 14/81, Recueil, p. 749) "a revogação de um acto ilegal é permitida, caso ocorra num prazo razoável e a Comissão tenha tido suficientemente em conta a medida na qual o recorrente tenha eventualmente podido confiar na legalidade do acto impugnado".

Importa verificar, em primeiro lugar, se, no caso em apreço, se pode considerar que a Comissão teve suficientemente em conta a medida na qual o Consorzio pode ter confiado na legalidade da decisão de 7 de Abril de 1982.

É sem razão que a Comissão invoca o telex enviado ao Consorzio em 6 de Novembro de 1981, a fim de demonstrar que este estava ao corrente, desde o início, do erro cometido e das ilegalidades a que este viria a conduzir. Este telex, que data de cerca de seis meses antes da decisão revogada, limitava-se a comunicar ao Consorzio uma redução do montante da participação e o alcance desta redução. Ao tomar conhecimento da decisão definitiva - que, aliás, naquele telex ficava expressamente sob reserva - o Consórzio pode muito bem ter atribuído o aumento da participação a uma alteração da posição da Comissão. Em todo o caso, não estava em condições de saber que o aumento do montante da participação face ao que lhe havia sido comunicado resultava da substituição do projecto de decisão rectificado por um projecto de decisão errado, uma vez que esta substituição ainda hoje permanece, para a própria Comissão, inexplicável. Aliás, tal como já foi salientado antes, as irregularidades resultantes, segundo a Comissão, deste erro, não eram de molde a poder transparecer da leitura da decisão.

Seguidamente, há que analisar se o período de tempo, de mais de dois anos, que decorreu até à decisão de 31 de Outubro de 1984 pode ser considerado como razoável, na acepção da jurisprudência aqui recordada.

A este respeito, impõe-se uma resposta negativa, uma vez que a Comissão teve possibilidade de se aperceber, desde os primeiros dias que se seguiram à notificação da decisão de 7 de Abril de 1982, que o texto adoptado não correspondia ao projecto que havia sido objecto do processo preparatório.

Nestas condições, a revogação operada pela decisão de 31 de Outubro de 1984 é atentória dos princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima, pelo que deve, nestes termos, ser anulada.

Quanto aos dois outros pedidos do Consorzio, são inadmissíveis, uma vez que, no âmbito da competência de anulação que lhe é conferida pelo artigo 173.° do Tratado, o Tribunal não está habilitado nem a confirmar as decisões da Comissão, nem a dar-lhe instruções.

Quanto às despesas

Nos termos do n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento Processual, a parte vencida é condenada nas despesas. Uma vez que a Comissão foi vencida no essencial dos seus fundamentos, há que condená-la nas despesas.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL (Quinta Secção)

declara:

1) É anulada a decisão da Comissão, de 31 de Outubro de 1984.

2) São rejeitados os restantes pedidos formulados no recurso.

3) A Comissão é condenada nas despesas.