1.

As referências às disposições comunitárias cuja interpretação é solicitada pelo juiz belga permitem encarar duas hipóteses, consoante a posição do interessado seja regulada pelo capítulo do Tratado relativo aos trabalhadores, e mais especificamente pelo artigo 48.o, cuja execução foi assegurada pelo Regulamento (CEE) n.o 1612/68 do Conselho e pela Directiva 68/360/CEE do Conselho, ou antes pelos capítulos relativos ao direito de estabelecimento e às prestações de serviços, designadamente os artigos 52.o, 53 o 56.o, 62.o e 66.o, executados pela Directiva 73/148/CEE do Conselho.

Em ambos os casos convém, antes de mais, tomar posição sobre o fundamento do direito de residência no território de um Estado-membro dos nacionais de outros Estados-membros, beneficiários da livre circulação dos trabalhadores ou do direito de estabelecimento.

Este direito resulta directamente das disposições do Tratado e, se for caso disso, dos actos comunitários adoptados para a sua execução, ou só é atribuído pelo título de residência concedido pelas autoridades nacionais do Estado de acolhimento?

A resposta a esta primeira questão é manifestamente ditada pela vossa jurisprudência. Desde o fim do período de transição, tanto o artigo 48.o como o artigo 52.o são directamente aplicáveis, tal como o Tribunal decidiu, designadamente, nos acórdãos de 4 de Dezembro de 1974, Van Duyn, e de 4 de Julho de 1974, Reyners.

Estes preceitos atribuem aos particulares direitos que estes podem invocar em juízo e que os órgãos jurisdicionais nacionais devem salvaguardar.

A primeira dessas disposições atribui, expressamente, aos trabalhadores o direito de se deslocarem livremente no território dos Estados-membros e de aí residirem a fim de nele exercerem uma actividade laboral.

O direito de estabelecimento, que possibilita o acesso às actividades não assalariadas e permite o seu exercício nas condições definidas para os nacionais, postula, implícita mas certamente, o direito de entrar no território e de aí residir.

Em ambos os casos, a existência destes direitos é confirmada pelas directivas adoptadas pelo Conselho, ao abrigo dos artigos 49o, 54.o e 63.o, para a supressão das restrições à entrada e à permanência, quer se trate de trabalhadores assalariados ou independentes. O artigo 10.o do Regulamento n.o 1612/68, o artigo 1.o da Directiva 68/360 e o artigo 1.o da Directiva 73/148 tornam extensiva, em termos praticamente idênticos, a aplicação do direito comunitário em matéria de entrada e de permanência no território dos Estados-membros ao cônjuge de qualquer pessoa abrangida por estas disposições.

Estes preceitos determinam que os Estados-membros reconhecem aos interessados o direito de entrar no seu território mediante a simples apresentação de um bilhete de identidade ou de um passaporte válidos. É-lhes igualmente reconhecido um direito de residência permanente, que é simplesmente confirmado pela concessão de um documento administrativo.

Assim, o artigo 1.o do Regulamento n.o 1612/ /68 determina que os nacionais de um Estado-membro, independentemente do local da sua residência, têm «o direito de aceder a uma actividade assalariada e de a exercer no território de outro Estado-membro» ; o artigo 10.o do mesmo regulamento torna extensivo «o direito de se instalar» aos membros da família do beneficiário. O artigo 4.o da Directiva 68/360 determina que os Estados-membros reconhecem «o direito de permanência no seu território» às pessoas aí contempladas e que este direito é «confirmado» pela emissão de um título de residência especial. A Directiva 73/148 declara no seu preâmbulo que a liberdade de estabelecimento só se realiza completamente «se for reconhecido um direito de residência permanente às pessoas que dele podem beneficiar» e que a livre prestação de serviços implica que seja garantido ao prestador e ao destinatário dos serviços «O direito de permanência durante o período da prestação».

Por conseguinte, o direito de residência, que resulta directamente das disposições do Tratado, é um direito subjectivo, ligado à pessoa do nacional comunitário, trabalhador assalariado ou independente. Este direito não está, de modo algum, subordinado à concessão, pelas autoridades nacionais, de um título de residência, que só se destina a comprovar um direito preexistente e não pode ser tido como constitutivo desse direito. A reserva da ordem e da segurança públicas, formulada pelo n.o 3 do artigo 48.o e pelo n.o 1 do artigo 56.o, não constitui uma condição prévia da qual dependa a aquisição do direito de entrada e de residência, mas permite estabelecer restrições, em casos individuais e devidamente justificados, ao exercício de um direito directamente resultante do Tratado.

Nestas condições, na medida em que digam respeito aos nacionais comunitários, as legislações nacionais não podem ter outro objectivo que não seja o de permitir o controlo da presença, no território, desta categoria de estrangeiros privilegiados e de verificar, no momento da renovação periódica dos títulos de residência, a sua qualidade de nacionais de outro Estado-membro.

Qual é, a este propósito, a posição da legislação belga em matéria de polícia dos estrangeiros?

Analisemos, antes de mais, as disposições aplicáveis à entrada e à residência dos estrangeiros no território belga.

O diploma fundamental é a lei de 28 de Março de 1952, modificada pelas leis de 30 de Abril de 1964 e de 1 de Abril de 1969.

Em princípio, o artigo 2.o, alínea A, da lei determina que nenhum estrangeiro pode entrar ou residir na Bélgica se para tal não estiver autorizado pelo ministro da Justiça, segundo as formas prescritas por decreto real, ou se não preencher determinadas condições fixadas, designadamente, por convenções internacionais.

Da mesma forma, por força da alínea C, nenhum estrangeiro se pode estabelecer no Reino sem ter, para esse efeito, obtido a autorização do ministro da Justiça.

Este preceito institui, assim, um regime de autorização prévia. Porém, o decreto real de 21 de Dezembro de 1965, alterado em 1969, contém, no seu capítulo III, disposições especiais aplicáveis aos nacionais dos países membros da Comunidade Europeia e que têm em conta as disposições do direito comunitário.

Com efeito, a entrada na Bélgica dos nacionais dos países membros só está, por efeito do artigo 33 o do decreto, subordinada à posse de um passaporte ou de um bilhete de identidade oficial, emitido pelas autoridades do Estado da sua nacionalidade.

Quanto ao seu estabelecimento na Bélgica, o artigo 39 o determina que a «autorização de estabelecimento» exigida pela lei de 28 de Março de 1952 lhes é reconhecida de pleno direito. Por conseguinte, a concessão deste documento destina-se apenas a confirmar o direito de residência preexistente que lhes é garantido pelo direito comunitário.

É certo que o artigo 38.o determina que um certificado de inscrição garante, durante três meses a contar da data de entrada na Bélgica, a sua residência neste país, com a condição de aí terem penetrado regularmente. Este certificado é emitido pela administração comunal no momento da declaração de chegada e só pode ser prorrogado uma vez pelo mesmo período de três meses.

Ainda que não se encontre prevista nas directivas comunitárias, a exigência deste documento não pode considerar-se contrária às regras aí prescritas. Justifica-se pela necessidade prática de administrar o prazo necessário à concessão da autorização de estabelecimento, mas não impõe qualquer condição prévia ao exercício do direito de residência, garantido pelo direito comunitário ao nacional de outro Estado-membro que se estabeleça na Bélgica para aí exercer uma das actividades contempladas nos artigos 48.o ou 52.o do Tratado.

A obrigação imposta a qualquer estrangeiro, pelo artigo 15 o do mesmo decreto real, de se inscrever nos registos da população na administração comunal do lugar de residência, no prazo de oito dias a contar da sua entrada na Bélgica, caso aí queira permanecer mais tempo, baseia-se nas disposições da lei de 2 de Junho de 1856, relativa aos recenseamentos gerais e aos registos da população. Este diploma não impõe, no que respeita aos nacionais comunitários, uma condição de que dependa o seu direito de residência. Além do mais, as infracções a esta lei são meras contravenções, que só são punidas com simples penas contravencionais.

Nestas condições, o facto de um nacional de um Estado-membro da Comunidade ter faltado ao cumprimento desta obrigação, bem como o de não ter em seu poder um certificado de inscrição ou uma autorização de estabelecimento, não bastam para o privar do direito de residência que lhe advém directamente do Tratado.

No entanto, o direito comunitário não proíbe que as autoridades nacionais façam acompanhar o desconhecimento das disposições internas relativas ao controlo dos estrangeiros de sanções adequadas, com o fim de assegurar a eficácia dessas disposições. Porém, tendo em conta o princípio de não discriminação consagrado nos artigos 7.o e 48.o do Tratado, estas sanções não podem ir além das que são aplicáveis aos nacionais do Estado-membro em causa que não se conformem com as obrigações administrativas previstas para os casos de mudança de residência. Em especial, uma medida tão grave como é a prisão ou uma detenção com vista ao afastamento ou à expulsão do território nacional parece desproporcionada em relação à omissão censurada ao interessado; não constitui um meio de coerção legítimo relativamente a quem se limitou a utilizar o direito que o Tratado lhe atribui de entrar no território de um Estado-membro e de aí permanecer, mesmo não tendo cumprido as formalidades em matéria de controlo dos estrangeiros.

Ainda que a Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de Novembro de 1950, não possa ser considerada, no sentido estrito da expressão, um diploma comunitário cuja aplicação directa caiba aos tribunais nacionais assegurar, sob o vosso controlo, deve observar-se que o seu artigo 5 o, n.o 1, alínea 0, permitiria, se tal fosse necessário, corroborar o resultado a que penso dever chegar.

2.

Contudo, convém ainda indagar se o facto de se subtrair a uma obrigação de inscrição imposta pela legislação nacional constitui um «comportamento pessoal» de molde a justificar, por razões de ordem pública, a intervenção de uma medida de afastamento do território.

Em primeiro lugar, é preciso lembrar que, nos termos do artigo 3.o, n.o 1, da Directiva 64/ /221, que se aplica quer aos trabalhadores assalariados quer aos trabalhadores independentes, medidas desta natureza devem fundamentar-se, exclusivamente, no comportamento pessoal do indivíduo em causa. E o n.o 2 esclarece que «a mera existência de condenações penais não pode, por si só, servir de fundamento à aplicação de tais medidas». Nos acórdãos Bonsignore e Rutili, o Tribunal decidiu que o móbil de «prevenção geral», subjacente à expulsão de um nacional de um Estado-membro com a finalidade de dissuadir outros estrangeiros da prática de delitos semelhantes aos cometidos pela pessoa em questão, não era compatível com o artigo 3 o dessa directiva.

É certo que várias condenações penais anteriores, quer no Estado de residência quer num outro Estado, constituem um elemento de apreciação importante. E o artigo 5.o, n.o 2, da directiva prevê, a este propósito, consultas entre as autoridades competentes, impondo ao Estado-membro consultado a obrigação de responder no prazo de dois meses. Estas consultas não devem, porém, ter um carácter sistemático. Sobretudo, ao elemento que constitui uma condenação penal anterior deve aliar-se todo um contexto a tomar em consideração antes de pronunciar uma medida de expulsão ou de recusa de admissão. Essa medida deve destinar-se a sancionar uma conduta anti-social e uma perturbação grave e actual da ordem pública. As medidas tomadas em relação a estrangeiros por razões de ordem pública devem fundar-se exclusivamente no comportamento pessoal do indivíduo em causa; por outras palavras, essas medidas devem ser individualizadas.

Tendo em conta o que atrás afirmei, o facto de não ter acatado as prescrições relativas ao controlo dos estrangeiros não pode, por si, ainda que associado a condenações penais anteriores, constituir um atentado à ordem e à segurança públicas, de modo a justificar uma medida da gravidade de uma expulsão, quando, por outro lado, o comportamento do estrangeiro no Estado da residência não revelou qualquer elemento desfavorável.

Na mesma ordem de ideias, nos termos do n.o 3 do artigo 3 o da directiva, uma decisão de expulsão não pode basear-se no simples facto de ter caducado o documento nacional de identidade que permitiu a entrada e a residência ou o estabelecimento. Aliás (artigo 3 o, n.o 4), o Estado que tinha emitido o título em questão compromete-se a readmitir o interessado no seu território, sem qualquer formalidade, ainda que, a seguir, a sua nacionalidade venha a ser contestada. Isto confirma o carácter acessório ou derivado do título de residência.

Por fim, no que respeita à função dos documentos administrativos nacionais em relação aos direitos atribuídos pelo Tratado, poder-se-ia estabelecer um paralelo com as licenças ou certificados emitidos pelas autoridades nacionais no domínio da circulação das mercadorias.

Já em 13 de Outubro de 1970, o Bundesfinanzhof tinha considerado que o certificado de circulação das mercadorias não é um acto constitutivo de direitos, tratando-se de uma simples declaração pela qual as autoridades do Estado-membro exportador atestam a exactidão de certas indicações do exportador, de molde a justificar um tratamento preferencial. Anteriormente, o Hessischer Finanzgericht tinha decidido, em 12 de Agosto de 1968, que as disposições relativas ao certificado de circulação das mercadorias, revestindo carácter puramente formal, não influenciam o desenrolar das transacções comerciais comunitárias.

Por seu lado, o Tribunal decidiu, em 6 de Junho de 1972, no processo 94/71, Schlüter & Maack (Colect., p. 111), que a declaração que o exportador deve fazer e, designadamente, a entrega do certificado de saída constituem uma manifestação suficiente da vontade do exportador em beneficiar da restituição e satisfazem as exigências da regulamentação comunitária.

Apesar de os Estados-membros poderem, por motivos relacionados com a organização dos seus serviços, impor aos exportadores que apresentem igualmente um pedido redigido de acordo com as formalidades determinadas pelo direito nacional, não podem, em contrapartida, sancionar o incumprimento desta obrigação com a caducidade do direito à restituição.

Da mesma forma, o Tribunal decidiu, em 1 de Fevereiro de 1972, no processo 49/71, Hagen (Colect., p. 7), que uma oferta para uma intervenção originariamente incompleta podia ser seguidamente completada.

a)

O direito de os nacionais de um Estado-membro entrarem no território de outro Estado-membro e aí residirem decorre directamente dos artigos 48.o, 52.o e 59 o e das disposições comunitárias adoptadas para a sua execução, independentemente da concessão de qualquer título de residência pelo Estado de acolhimento;

b)

o facto de os nacionais de um Estado-membro terem omitido as formalidades relativas ao controlo dos estrangeiros não constitui uma ameaça para a ordem e a segurança públicas e não pode, por conseguinte, justificar, por si só, uma medida de expulsão ou de detenção.