COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 20.6.2023

COM(2023) 336 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

Revisão Intercalar do





Quadro Financeiro Plurianual 2021 – 2027

{SWD(2023) 336 final}

1.INTRODUÇÃO

A União tem vindo a enfrentar, desde 2020, uma série de desafios inesperados e sem precedentes. O Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027 e o NextGenerationEU permitiram dar uma resposta vigorosa à pandemia de COVID-19 e às suas consequências económicas e sociais. Permitiram à União recuperar rapidamente da crise e estão a tornar a Europa mais ecológica, mais digital e mais resiliente, combatendo simultaneamente as desigualdades e promovendo a igualdade de oportunidades para todos. No entanto, tendo acabado de sair de uma das mais profundas crises económicas mundiais em mais de um século, a UE encontra-se perante outra crise grave: a brutal invasão da Ucrânia pela Rússia trouxe à luz desafios adicionais, novos e inesperados, como a crise energética. Dentro dos seus limites, o orçamento da UE impulsionou uma resposta forte da UE, tirando partido das limitadas flexibilidades que incorpora. A resposta a estes múltiplos desafios levou os recursos do orçamento da UE ao ponto de esgotamento.

A guerra ilegal de agressão da Rússia contra a Ucrânia trouxe de novo a guerra ao solo europeu, com um efeito devastador. A União continuará a apoiar a Ucrânia o tempo que for necessário e a ajudar firmemente a Ucrânia na sua trajetória europeia. A guerra teve sobretudo e antes de mais um efeito devastador na Ucrânia e no seu povo, mas também teve repercussões importantes para a Europa e para países terceiros, desde as pessoas que fogem da Ucrânia até à crise energética e alimentar. Exigiu igualmente uma mobilização maciça da ajuda humanitária, que deve ser mantida, bem como apoios à produção agroalimentar e à proteção civil em países terceiros. A Ucrânia necessitará de um apoio sustentável para a ajuda de emergência e a recuperação a curto prazo, bem como para a reconstrução a longo prazo.

A migração, por sua vez, tem igualmente vindo a aumentar desde a pandemia, pondo à prova as capacidades de acolhimento e integração dos Estados-Membros. O combate às causas profundas da migração, a melhoria da gestão das fronteiras e a manutenção de parcerias eficazes em matéria de migração com países terceiros – países de origem e de trânsito, bem como aqueles que acolhem um grande número de refugiados – exigirão apoio financeiro adicional. Além disso, no que respeita tanto às dimensões interna como externa da migração, a orientação geral acordada pelo Conselho em 8 de junho de 2023 quanto aos principais elementos do novo pacto em matéria de migração e asilo sublinha a necessidade de responder presente às novas responsabilidades que a União e os Estados-Membros assumirão, incluindo os respetivos custos.

A crescente instabilidade geopolítica, as crises e as catástrofes naturais – para além das consequências da guerra na Ucrânia e exacerbadas pelas alterações climáticas – estão a ter um impacto dramático nos países vizinhos da UE e nos países em desenvolvimento a nível mundial, aumentando a necessidade de ajuda de emergência e de apoio humanitário.

É necessário um investimento significativo para promover a competitividade a longo prazo. A aceleração da dupla transição da Europa proporciona à União uma oportunidade para recuperar a liderança em setores-chave, através de investimentos públicos e privados inteligentes em setores estratégicos, preservando simultaneamente condições de concorrência equitativas no mercado único e, por conseguinte, a coesão. Este aspeto é igualmente importante no contexto das atuais dependências estratégicas, da evolução demográfica em curso e da garantia de acesso a energia a preços acessíveis.

Desde 2022, a UE e outras grandes economias registaram um aumento acentuado da inflação, o mais elevado em mais de 40 anos, exacerbado pelos estrangulamentos na fase de recuperação pós-pandemia e pela invasão da Ucrânia pela Rússia. Consequentemente, os bancos centrais em todo o mundo adotaram políticas monetárias mais restritivas. As taxas de juro nos mercados internacionais de capitais aumentaram a um ritmo sem precedentes. A taxa de juro das obrigações da UE a 10 anos aumentou de cerca de zero aquando da adoção do quadro financeiro plurianual para mais de 3 %, em menos de um ano. Esta volatilidade afeta de forma direta e muito marcada o orçamento da UE.

As numerosas tarefas adicionais atribuídas às instituições da UE desde o início do quadro financeiro plurianual, juntamente com a elevada inflação, estão a colocar a administração da UE sob pressão. Embora estejam a envidar esforços excecionais para redefinir as prioridades e reduzir os custos administrativos, as instituições da UE enfrentam atualmente dificuldades para cumprirem as suas obrigações legais sem um aumento correspondente do pessoal.

A presente comunicação propõe uma via a seguir para proporcionar o financiamento mais essencial para poder concretizar as prioridades e necessidades comuns da União. Não aborda nem sugere, muito longe disso, a correção do impacto total das várias crises no orçamento da UE, antes estando centrada nos domínios mais prementes, em que é inevitável um ajustamento para assegurar que a União possa dar resposta às suas necessidades e aos objetivos comuns num ambiente global completamente novo.

2.O ORÇAMENTO SOB PRESSÃO

Embora a natureza plurianual do orçamento da UE proporcione estabilidade e previsibilidade, a sua capacidade de resposta a grandes acontecimentos imprevistos é limitada e as suas flexibilidades estão a ser esgotadas. 90 % do orçamento da UE e do NextGenerationEU são pré-afetados a determinados fins, programas ou programas nacionais. 75 % das margens não afetadas iniciais para o período 2021-2027 (que ascendiam apenas a 5,5 mil milhões de EUR, ou seja, 0,45 % da despesa total) já foram utilizadas ou afetadas para a adaptação a novas necessidades e a resposta a crises inesperadas. O Instrumento de Flexibilidade, que prevê alguma flexibilidade adicional limitada para além dos limites máximos do quadro financeiro plurianual, num montante que poderá ascender a cerca de mil milhões de EUR por ano, foi plenamente utilizado. Esta situação compromete a capacidade da União para fazer face às emergências mais urgentes, apoiar o reforço da competitividade a longo prazo da Europa em áreas críticas, manter e reforçar o modelo social europeu único, para não falar da capacidade de reagir a novos desafios que se prevê irão surgir nos próximos quatro anos, tendo em conta a volatilidade do contexto geopolítico e económico.

Para fazer face aos desafios imprevistos, foi necessário recorrer extensivamente a mecanismos de reafetação e reprogramação, para além das flexibilidades orçamentais existentes. Os fundos da política de coesão foram amplamente mobilizados para apoiar as pessoas que fogem da guerra na Ucrânia, bem como os Estados-Membros de acolhimento, através dos pacotes «Ação de Coesão a favor dos Refugiados na Europa» e «Assistência flexível aos territórios» (CARE e FAST-CARE). As alterações dos programas 2014-2020 e 2021-2027 atenuaram a pressão orçamental sobre os Estados-Membros e permitiram uma utilização mais rápida e flexível do financiamento disponível. O REPowerEU, que visa pôr termo à dependência da UE em relação aos combustíveis fósseis russos e combater a crise climática, é financiado, em grande medida, pela reafetação e reorientação de outros fundos 1 . O programa Conectividade Segura, que responde ao aumento das ameaças híbridas e ciberameaças, bem como às catástrofes naturais, financiamento não só de vários programas da UE que partilham objetivos semelhantes com esta iniciativa 2 como também de margens orçamentais não afetadas. A proposta de Ação de Apoio à Produção de Munições (ASAP), para facilitar o aumento da capacidade de produção de munições na UE, é financiada através de reafetações de 260 milhões de EUR do Fundo Europeu de Defesa para 2024 e de 240 milhões de EUR inicialmente afetados ao instrumento para o reforço da indústria europeia da defesa através da contratação conjunta (EDIRPA) em 2023-2024. O Regulamento Circuitos Integrados é financiado através da margem da rubrica 1 e de reafetações a partir de outros programas ou vertentes. Além disso, a reserva para novos desafios e prioridades do Instrumento de Vizinhança, de Cooperação para o Desenvolvimento e de Cooperação Internacional foi amplamente utilizada – 7,4 mil milhões de EUR de um total de 9,3 mil milhões de EUR – para prestar apoio, nomeadamente, à disponibilização de vacinas contra a COVID-19 a nível mundial, à Ucrânia (incluindo o provisionamento de empréstimos do AMF) e aos refugiados sírios na Turquia. As possibilidades de reafetação ou redefinição de prioridades são por conseguinte extremamente limitadas.

Perante esta situação e para garantir que a UE possa cumprir todos os seus objetivos, tanto urgentes como tradicionais, até ao final de 2027, a Comissão não vê qualquer alternativa que não seja propor uma revisão específica do Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027.

3.Um ajustamento direcionado e equilibrado do ORÇAMENTO para dar resposta aos novos desafios 

Apoio inabalável e a longo prazo à Ucrânia, através do novo Mecanismo para a Ucrânia

A UE está firmemente ao lado da Ucrânia, tanto em termos de apoio à sua resistência à invasão da Rússia como da construção em conjunto do seu futuro europeu. O Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027 não foi concebido para fazer face às consequências diretas e indiretas de uma guerra no solo europeu, e estes acontecimentos e necessidades dramáticos não poderiam ter sido antecipados. No entanto, até junho de 2023, o orçamento da UE já tinha mobilizado 30,5 mil milhões de EUR para apoiar a Ucrânia, incluindo o novo Instrumento de Assistência Macrofinanceira+, que disponibilizará até 18 mil milhões de EUR em 2023, garantidos pelo orçamento da UE. 

Além disso, vários programas em vigor foram reorientados para apoiar a Ucrânia e fazer face às consequências da guerra. O Mecanismo Interligar a Europa, por exemplo, ao qual a Ucrânia está agora associada, prevê corredores solidários da UE – que são essenciais para manter a economia da Ucrânia ligada ao mercado único e ao resto do mundo – e a mobilidade militar. Os fundos regionais foram mobilizados para ajudar os Estados-Membros a apoiar as pessoas que fogem da guerra ou a enfrentar os elevados preços da energia que a guerra criou, num montante total de 17 mil milhões de EUR. Foi autorizada uma maior flexibilidade para facilitar a utilização dos fundos para os assuntos internos da UE não mobilizados do período 2014–2020. Foram disponibilizados 400 milhões de EUR para os Estados-Membros da primeira linha, através do Fundo para a Gestão do Asilo e da Integração e do Instrumento de Gestão das Fronteiras e dos Vistos, a fim de apoiar o primeiro acolhimento e a integração inicial dos ucranianos que entram na UE. O programa Erasmus+ está também a contribuir para apoiar o povo ucraniano, incluindo muitas crianças e jovens, com um reforço de 100 milhões de EUR adicionais em 2023 para alcançar estes objetivos.

Está também a ser prestado apoio adicional fora do orçamento da UE, com 5,6 mil milhões de EUR de assistência militar ao abrigo do recentemente criado Mecanismo Europeu de Apoio à Paz (MEAP). O MEAP tem sido um instrumento fundamental para apoiar a autodefesa da Ucrânia.

No seu conjunto, a totalidade do apoio mobilizado pela UE e pelos seus Estados-Membros para apoiar a Ucrânia e o seu povo ascende a 70 mil milhões de EUR.

Desde o início da guerra, a União impôs também sanções sem precedentes contra a Rússia, em complemento das sanções já impostas pela UE na sequência da anexação ilegal da Crimeia em março de 2014. Estão em curso trabalhos sobre a possível utilização de bens congelados para apoiar a recuperação e a reconstrução da Ucrânia.

A União Europeia está empenhada em apoiar firme e plenamente a Ucrânia e em continuar a prestar um forte apoio político, económico, militar, financeiro e humanitário à Ucrânia e ao seu povo, durante o tempo que for necessário. Vai ser necessário financiar as necessidades imediatas, a recuperação e a reconstrução a longo prazo da Ucrânia. O Instrumento de Assistência Macrofinanceira+ só se aplica em 2023 e só pode financiar as necessidades orçamentais imediatas e mais urgentes. Não pode abranger todos os domínios que a União se comprometeu a apoiar, nem prestar apoio a longo prazo para uma recuperação rápida. A União Europeia terá de estar à altura deste desafio, confirmando o apoio à Ucrânia numa base plurianual. 

O apoio à rápida recuperação da Ucrânia deverá avançar à medida que a situação for evoluindo. A manutenção da atividade económica e a reconstrução das infraestruturas básicas gerarão emprego e receitas, proporcionarão aos refugiados uma perspetiva de regresso a casa e reduzirão o volume da assistência internacional necessária. De acordo com as estimativas do Fundo Monetário Internacional 3 , o défice de financiamento da Ucrânia ascende a 81,6 mil milhões de USD para o período de 2024-2027. Em março de 2023, por outro lado, o Banco Mundial, juntamente com o Governo ucraniano, a Comissão Europeia e as Nações Unidas, apresentaram uma avaliação atualizada dos danos que cobre um ano completo da agressão russa não provocada contra a Ucrânia. A avaliação concluiu que as necessidades globais de reconstrução da Ucrânia ascendem a 384 mil milhões de EUR para os próximos 10 anos, dos quais 142 mil milhões de EUR para o período 2023-2027. O programa do Fundo Monetário Internacional concluído em 31 de março cobrirá 10,2 mil milhões de USD destas necessidades juntamente com o pacote de apoio de 5 anos da Noruega, no valor de 7 mil milhões de EUR.

A União está determinada a estabelecer um diálogo estruturado com outros doadores internacionais, nomeadamente através da Plataforma Multiagências de Coordenação de Doadores e de uma parceria plurianual com a Ucrânia, ajudando o país na sua via de reforma e de adesão à UE. A Ucrânia poderá assim cobrir as suas necessidades de financiamento mais imediatas e centrar-se na reforma da administração pública, na boa governação, no Estado de direito, na integração gradual no mercado único e na boa gestão financeira (incluindo medidas anticorrupção e antifraude). Será proporcionada à Ucrânia a possibilidade de progredir na reconstrução promovendo ao mesmo tempo a transição para uma economia resiliente, com impacto neutro no clima, digital e inclusiva, reforçando assim os direitos fundamentais e a igualdade na Ucrânia.

É necessária uma solução sustentável para apoiar a Ucrânia até ao final do atual quadro financeiro plurianual. Essa solução terá de combinar um forte empenho e flexibilidade da União para se poder adaptar à evolução da situação. O apoio financeiro à Ucrânia deve, por conseguinte, incluir uma combinação flexível de empréstimos e subvenções. Os empréstimos financiados por empréstimos contraídos e garantidos pelo orçamento da UE, tal como o Instrumento de Assistência Macrofinanceira+, desempenharão um papel fundamental para assegurar a liquidez do Governo ucraniano. A UE pode oferecer-se para cobrir as taxas de juro destes empréstimos. Ao mesmo tempo, uma parte adequada das subvenções apoiará a sustentabilidade das finanças públicas da Ucrânia e financiará medidas específicas de investimento ou assistência técnica.

A continuação do apoio da UE deve também proporcionar confiança ao setor privado europeu e ucraniano para investir na Ucrânia e na sua reconstrução. Com o tempo, à medida que as condições para a participação do setor privado forem melhorando, deve ser prestado apoio através de garantias, com contribuições adicionais das instituições financeiras internacionais, para reduzir o risco dos investimentos do setor privado e aumentar o efeito de alavancagem dos fundos da UE. Deve ser assegurada a integração da Ucrânia nas cadeias de abastecimento europeias e no mercado único, para benefício tanto dos cidadãos e empresas da UE como da Ucrânia.

Gestão da migração, reforço das parcerias com os principais países terceiros e resposta a situações de emergência

O orçamento da UE está a contribuir para uma abordagem global, reunindo as políticas nos domínios da migração, do asilo, da integração, do regresso e da gestão das fronteiras, reconhecendo a ligação entre as dimensões interna e externa da migração, bem como as necessidades decorrentes das consequências globais da guerra de agressão da Rússia na Ucrânia, nomeadamente em termos de segurança alimentar e de ameaças híbridas. No que respeita à dimensão externa da migração, a União Europeia aprofundará ainda mais a cooperação no âmbito de parcerias abrangentes, equilibradas e adaptadas ao caso de cada um dos principais países de origem e de trânsito. Embora os desafios em matéria de financiamento sejam vistos de forma transversal, a situação é particularmente difícil nos países da vizinhança meridional e na Turquia. As necessidades ligadas aos refugiados sírios na Turquia e a nível regional não estão a diminuir e poderão mesmo aumentar ainda mais, tendo em conta os desafios adicionais decorrentes dos recentes sismos. Para o período de 2024-2027, as necessidades em toda a região ainda estão, em grande medida, por cobrir. O encerramento do Fundo Fiduciário para África resultará também em necessidades adicionais, uma vez que existe uma expectativa crescente de que os níveis de financiamento para a rota do Sul do Mediterrâneo (208 milhões de EUR por ano) sejam pelo menos preservados, compromisso já assumido pela Comissão. Este ponto foi referido pelo Conselho Europeu de 9 de fevereiro de 2023, que colocou a tónica na necessidade de aumentar os regressos intensificando a cooperação com os países de origem e de trânsito abrangendo todas as rotas migratórias, «também com recursos adequados», nomeadamente no âmbito do Instrumento de Vizinhança, de Cooperação para o Desenvolvimento e de Cooperação Internacional.

No que respeita à dimensão interna da gestão da migração e das fronteiras, será necessário financiamento adicional para ajudar os Estados-Membros confrontados com a crescente pressão migratória e para assegurar a aplicação ao Novo Pacto em matéria de Migração e Asilo. Em causa estão, em particular, a triagem e os procedimentos nas fronteiras, a capacidade de acolhimento, as recolocações e os regressos. No que respeito ao pacto, estão a ser realizados progressos satisfatórios, com o Parlamento Europeu e o Conselho a procurarem adotar as propostas legislativas até fevereiro de 2024 4 e uma série de dossiês já acordados. As alterações propostas durante o processo legislativo aumentaram as necessidades em comparação com as estimativas iniciais. Em causa estão, em particular, o estabelecimento e manutenção de infraestruturas de acolhimento e o aumento dos regressos e das recolocações. Os montantes disponíveis para as prioridades existentes e para o acolhimento de um número crescente de refugiados já estão neste momento reservados. Neste contexto, 30 % dos fundos do domínio de intervenção «Migração» 5 são executados ao abrigo dos instrumentos temáticos, o que, em princípio, proporciona alguma flexibilidade. No entanto, os instrumentos temáticos estão a ser utilizados a um ritmo elevado para dar resposta a emergências e apoiar os Estados-Membros que enfrentam pressões excecionais, como a crise no Afeganistão ou a crise orquestrada pelo regime bielorrusso, e, mais recentemente, o acolhimento de milhões de pessoas que fugiram da guerra da Rússia contra a Ucrânia. Por conseguinte, estes fundos não podem ser afetados à aplicação do pacto.

A crescente instabilidade económica e política a nível mundial está a aumentar as necessidades globais, mas o orçamento da UE na sua forma atual já não pode dar plenamente a resposta necessária da União às crises em países terceiros. Para além do seu impacto na Ucrânia, a guerra de agressão da Rússia também afeta países vizinhos como a Moldávia, um país candidato à adesão à UE que necessitará de apoio adicional 6 . Além disso, as grandes crises no Iémen, no Sudão e no Afeganistão e a subsequente crise alimentar mundial e aumento da instabilidade na África Subsariana e noutras partes do mundo tornaram a necessidade de assistência e ajuda humanitária da UE ainda mais premente do que se poderia prever.

O programa de ajuda humanitária exigiu reforços orçamentais significativos da Reserva para a Solidariedade e as Ajudas de Emergência, depois das reafetações e do recurso às margens terem sido plenamente explorados. Numa série de crises, em particular no Médio Oriente e em África, as organizações humanitárias já estão a aplicar cortes nas rações e a reduzir programas. A margem não afetada ainda restante da rubrica 6 (Vizinhança e mundo) é, em média, de 83 milhões de EUR por ano no período 2024-2027. As limitadas disponibilidades remanescentes do Fundo Comum de Provisionamento para empréstimos adicionais de assistência macrofinanceira – em particular com o recente anúncio de um empréstimo de assistência macrofinanceira de 900 milhões de EUR à Tunísia – implicam que haverá muito pouca margem para novas medidas deste tipo no âmbito do atual quadro financeiro plurianual, caso se revelem necessárias. Além disso, cerca de 80 % da disponibilidade para 2021-2027 da reserva para novos desafios e prioridades do Instrumento de Vizinhança, Desenvolvimento e Cooperação Internacional já foram utilizados ou afetados para prestar apoio em resposta a uma vasta gama de necessidades. Esta situação contraria a própria lógica da reserva, que se destina a dispor de uma margem flexível para responder a necessidades inesperadas.

Paralelamente, e à luz da evolução do panorama geopolítico, é cada vez mais importante intensificar o apoio aos nossos parceiros dos Balcãs Ocidentais, acelerar a convergência com os Estados-Membros da UE e apoiar sociedades democráticas estáveis, prósperas e eficientes na via da adesão à UE.

A Reserva para a Solidariedade e as Ajudas de Emergência está a ajudar a fazer face a catástrofes naturais de grandes proporções ou a crises de saúde pública, tanto dentro como fora da UE, mas não foi nem de perto suficiente para dar resposta a todos os pedidos desde o início do Quadro Financeiro Plurianual. Em 2021 e 2022, a dotação foi completamente esgotada na resposta a grandes acontecimentos imprevistos, incluindo catástrofes naturais (p. ex.: inundações, incêndios florestais, sismos), tendo os pedidos recebidos sido muito superiores à disponibilidade orçamental de 1,2 mil milhões de EUR (a preços de 2018) por ano. Consequentemente, nem todas as necessidades puderam ser satisfeitas. Apenas entrada a segunda metade de 2023, a Reserva para a Solidariedade e as Ajudas de Emergência já deverá estar esgotada para este ano devido aos terramotos na Turquia e Síria, o que impossibilita novas mobilizações até ao final do ano.

Promover a competitividade a longo prazo nas tecnologias críticas através de uma Plataforma de Tecnologias Estratégicas para a Europa

O reforço da competitividade e a redução das dependências estratégicas da economia europeia através das transformações ecológica e digital têm sido a bússola da UE nos últimos anos. Com o NextGenerationEU, o programa emblemático de recuperação económica da UE, a UE já recuperou do hiato em relação aos níveis de produção anteriores à pandemia no verão de 2021. Os fundos destinados à dupla transformação ecológica e digital tornam a economia mais competitiva, sem deixar ninguém para trás. Os esforços sem precedentes dos Estados-Membros da UE para implementar reformas cruciais estão a tornar a UE mais resiliente. Devem prosseguir os esforços neste sentido, a fim de permitir que a UE permaneça na vanguarda da resolução dos desafios atuais e emergentes, incluindo as dependências estratégicas em setores-chave. Além disso, as tecnologias ecológicas e digitais têm estado no cerne do quadro financeiro plurianual: 30 % dos 2 biliões de EUR do quadro financeiro plurianual 2021-2027 e do programa de recuperação NextGenerationEU estão a ser gastos em políticas climáticas e mais de 20 % do Mecanismo de Recuperação e Resiliência é dedicado a políticas digitais. A política de coesão contribui com 110 mil milhões de EUR para a transição climática e 37 mil milhões de EUR para a transição digital. Além disso, o Programa Europa Digital facilita a utilização das tecnologias digitais pelas empresas, pelos cidadãos e pelas administrações públicas. O orçamento da UE é também o seu principal instrumento para apoiar uma ação comum ao seu nível, preservar a integridade do mercado único, garantir economias de escala, eficácia, convergência, solidariedade e transmitir uma mensagem política clara de que a UE se mantém unida face aos desafios com que se confronta.

A indústria da UE também deu provas de resiliência intrínseca, mas está a ser confrontada com uma elevada inflação, escassez de mão-de-obra, perturbações na cadeia de abastecimento, com o aumento das taxas de juro e com aumentos súbitos dos custos da energia e do preço dos fatores de produção. Estas dificuldades são acompanhadas de uma concorrência vigorosa, mas nem sempre leal, num mercado mundial fragmentado. Embora o financiamento da UE seja frequentemente centrado na implantação de tecnologias limpas, biotecnologias e tecnologias digitais e profundas, os nossos parceiros mundiais orientaram-se cada vez mais para o apoio ao fabrico dessas tecnologias, como aconteceu nos EUA com a recente lei de redução da inflação e tem vindo a acontecer desde há muito mais tempo no caso da China.

A adoção e expansão do desenvolvimento e do fabrico de tecnologias estratégicas na União serão essenciais para aproveitar as oportunidades e cumprir os objetivos das transições ecológica e digital, reforçando assim a soberania e a segurança económica da Europa. Por conseguinte, é necessário atuar imediatamente para apoiar o desenvolvimento e o fabrico de tecnologias estratégicas na União, em especial de tecnologias limpas, biotecnologias e tecnologias digitais e profundas que assumam natureza crítica. A salvaguarda, reforço e desenvolvimento de novas cadeias de valor, reduzindo assim as dependências estratégicas da União, devem beneficiar de um maior apoio. Tal como demonstrado pela pandemia de COVID-19, cadeias de valor mundiais complexas para a produção e distribuição de produtos como os produtos farmacêuticos podem resultar na escassez de bens essenciais. A União deve igualmente dar resposta à escassez de mão-de-obra e de competências nos setores estratégicos, atraindo mais trabalhadores através de empregos de qualidade, ações de formação e estágios profissionais.

A UE já apresentou várias iniciativas para apoiar a sua indústria. O Plano Industrial do Pacto Ecológico visa reforçar a competitividade da indústria de impacto zero na Europa, apoiar a rápida transição para a neutralidade climática e criar empregos de qualidade. Proporcionando um ambiente mais favorável ao aumento da capacidade de fabrico da UE nos setores das tecnologias limpas, o plano assenta em quatro pilares: um quadro regulamentar previsível e simplificado, a aceleração do acesso ao financiamento, a melhoria das competências e um comércio aberto para reforçar a resiliência das cadeias de abastecimento. A Comissão adota uma nova Agenda Europeia para a Inovação a fim de colocar a Europa na vanguarda da nova vaga de inovação em matéria de tecnologias profundas e empresas emergentes. Concomitantemente, os Estados-Membros também estão atualmente a alterar os seus planos nacionais de recuperação e resiliência de modo a incluir os capítulos REPowerEU, o que constitui uma oportunidade crucial para prestar apoio imediato às empresas e impulsionar a sua competitividade, ao mesmo tempo que se reduzem as dependências.

Embora estas soluções de transição proporcionem um apoio rápido e direcionado, a UE necessita de uma resposta mais estrutural às necessidades de investimento das suas empresas industriais, a fim de preservar uma vantagem europeia em tecnologias críticas e emergentes relevantes para as transições ecológica e digital, da conectividade e das tecnologias de computação, incluindo a microeletrónica, a computação quântica, a tecnologia 6G e a inteligência artificial, à biotecnologia e à biofabricação, passando pelas tecnologias de impacto zero. A aceitação destes investimentos na UE terá um impacto positivo significativo na sua autonomia estratégica aberta, reduzindo as dependências estratégicas e apoiando simultaneamente a transição ecológica e digital.

Como próxima etapa, a nova Plataforma de Tecnologias Estratégicas para a Europa (STEP) reforçará e mobilizará os instrumentos existentes da UE para uma rápida prestação dos apoios financeiros. A UE dispõe de vários fundos e programas, tanto no orçamento como fora do orçamento, para prestar apoio a tecnologias limpas, biotecnologias e à digitalização. Estes instrumentos incluem, em particular, o Fundo de Inovação, o InvestEU, o Horizonte Europa, o Fundo Europeu de Defesa, o Mecanismo de Recuperação e Resiliência e os fundos da política de coesão. O Conselho Europeu de 23 de março apelou a que fosse assegurada «a plena mobilização dos fundos e instrumentos financeiros existentes, de modo a prestar apoio atempado e específico nos setores estratégicos», sem afetar os objetivos da política de coesão. O alavancamento dos instrumentos e quadros de governação em vigor permitirá acelerar a execução e mobilizar apoios financeiros de montante mais consequente.

O STEP ajudará a orientar o financiamento existente para projetos importantes numa perspetiva de soberania e a acelerar a execução num subconjunto de domínios que serão identificados como cruciais para a liderança da Europa, salvaguardando simultaneamente a coesão e preservando as condições de concorrência equitativas no mercado único. Para tal, o limite máximo para a utilização de recursos do Mecanismo de Recuperação e Resiliência ao abrigo do InvestEU, que terá uma nova vertente dedicada aos investimentos importantes numa perspetiva de soberania, terá de ser aumentado de 4 % para 10 %. No que respeita aos fundos da política de coesão, que representam a maior política individual da UE financiada através do seu orçamento, a Comissão propõe uma nova prioridade de apoio às tecnologias estratégicas em todos os grandes fundos – o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo de Coesão e o Fundo para uma Transição Justa. Em consonância com os objetivos de coesão e contribuindo para a competitividade das regiões no mercado único, a Comissão propõe apoiar os investimentos STEP em empresas que não sejam PME, que podem contribuir significativamente para o desenvolvimento das regiões menos desenvolvidas e das regiões em transição, bem como nas regiões mais desenvolvidas dos Estados-Membros com um PIB per capita inferior à média da UE. No âmbito desses fundos, a Comissão propõe igualmente um pré-financiamento de 30 % em 2024, para incentivar a aceitação, bem como um aumento para 100 % do cofinanciamento da UE para projetos STEP europeus. Ao mesmo tempo, as autoridades de gestão podem aproveitar a oportunidade para tomar medidas em relação à mão-de-obra e promover empregos de qualidade atrativos e acessíveis.

O STEP deve também ser apoiado pelo reforço de programas selecionados. No caso do InvestEU, tal permitirá a criação de um novo domínio de intervenção («quinta vertente»), destinado a apoiar os investimentos importantes numa perspetiva de soberania. Esses recursos permitirão fornecer garantias aos parceiros de execução para permitir investimentos nos setores mais importantes numa perspetiva de soberania através da dívida (incluindo garantias) e de produtos financeiros de capital próprio para empresas, incluindo PME, bem como de projetos nos setores apoiados pelo STEP. O InvestEU mobilizará investimentos adicionais, em especial do setor privado, corrigindo as deficiências do mercado e as situações de investimento insuficiente verificadas nos setores visados pelo STEP. Os Estados-Membros são incentivados a disponibilizar recursos às suas componentes InvestEU para apoiar produtos financeiros em consonância com os objetivos do STEP.

O Fundo de Inovação é um dos principais instrumentos a nível da UE que visa a demonstração de tecnologias hipocarbónicas inovadoras e a expansão da produção de tecnologias limpas. Por conseguinte, é um instrumento fundamental para que a Europa possa desenvolver a sua estratégia industrial verde, preservando simultaneamente os objetivos de coesão. O seu reforço e a criação de sinergias com outros fluxos de financiamento através do Selo de Soberania constituirão uma parte essencial da resposta da UE face à corrida mundial à produção de tecnologias limpas e à transição para as indústrias com impacto neutro no clima. A fim de acelerar a implantação de tecnologias de impacto zero e de tecnologias inovadoras em toda a União, o Fundo de Inovação será dotado de recursos adicionais a afetar aos Estados-Membros com um PIB per capita inferior à média da União Europeia no período 2015-2017.

Um complemento para o Conselho Europeu de Inovação no âmbito do Horizonte Europa apoiará a inovação revolucionária, da fase inicial de investigação até às fases de arranque e expansão.

O Acelerador do Conselho Europeu da Inovação (CEI) prestará apoio apenas na forma de capitais próprios, entre 15 e 50 milhões de EUR, a PME de alto risco não financiáveis, incluindo empresas em fase de arranque e pequenas empresas de média capitalização de risco elevado não financiáveis, intensificando assim a inovação revolucionária nas tecnologias críticas apoiadas pelo STEP. Esses investimentos, através de uma nova componente STEP do Fundo do CEI, permitirão alavancar investimentos privados e poderão ser complementados por financiamento complementar do Grupo BEI e/ou dos Estados-Membros, utilizando as amplas possibilidades de apoio ao financiamento de risco de acordo com as regras em matéria de auxílios estatais. A complementaridade entre o Fundo CEI e o InvestEU será assegurada, uma vez que o Fundo CEI só investirá em empresas com um perfil de risco de investimento complementar ao apoio do InvestEU. Os investimentos do Fundo CEI visam alavancar cerca do quíntuplo de coinvestimentos adicionais de outros investidores em capitais próprios e serão complementados por financiamento adicional do Grupo BEI. Além disso, a Comissão convida o BEI a continuar a prestar aconselhamento em matéria de investimento ao Fundo CEI, a fim de assegurar acordos de elevada qualidade e atrair coinvestimento adicional, e considerará a possibilidade de alargar o âmbito atual deste aconselhamento.

O panorama mundial mudou. A agressão não provocada da Rússia mostra que esta representa e continuará a representar nos próximos anos uma ameaça para a segurança da Europa. Por conseguinte, o STEP reforçará o Fundo Europeu de Defesa, que aumentará a capacidade de inovação da base industrial e tecnológica de defesa europeia, contribuindo assim para a autonomia estratégica aberta da União. O complemento do Fundo Europeu de Defesa será utilizado para ações centradas em tecnologias profundas e digitais que possam impulsionar significativamente o desempenho das futuras capacidades em toda a União, com o objetivo de maximizar a inovação e introduzir novos produtos e tecnologias de defesa.

O STEP promoverá igualmente sinergias entre os instrumentos existentes. As flexibilidades adicionais propostas no âmbito do STEP permitirão aos Estados-Membros financiar projetos a partir dos fundos da política de coesão, quer isoladamente quer em combinação com outros fundos da UE, por exemplo, utilizando os benefícios do proposto «Selo de Soberania». Neste contexto, os Estados-Membros poderão conceder diretamente apoios do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e do Fundo Social Europeu+ a projetos aos quais tenha sido atribuído um Selo de Soberania.

A Comissão está também a trabalhar no sentido de maximizar as sinergias entre as regras do Fundo de Inovação e as regras em matéria de auxílios estatais, a fim de assegurar um processo mais simplificado. A Comissão continuará a alinhar os critérios e a racionalizar os processos a fim de assegurar que as decisões sobre auxílios estatais sejam tomadas em simultâneo com as decisões de financiamento do Fundo de Inovação, desde que o Estado-Membro efetue uma notificação completa em tempo útil. Essas sinergias estão também a ser avaliadas para determinados outros instrumentos da UE, incluindo o Fundo CEI. A Comissão consultará igualmente os Estados-Membros sobre uma proposta destinada a permitir taxas de auxílio mais elevadas através de um bónus para projetos no âmbito do STEP em regiões assistidas, a fim de estimular o desenvolvimento económico, preservando simultaneamente os objetivos de coesão. Será criado um novo «balcão único» para orientar as novas prioridades a três níveis: i) no seio da Comissão, preparará orientações pertinentes para fornecer uma direção estratégica e coordenar o cumprimento da definição de prioridades STEP nos programas de trabalho da Comissão e nas decisões de investimento dos vários instrumentos; ii) como ponto de entrada para os promotores de projetos que procuram fundos da UE para investimentos, centralizando assim a informação sobre as oportunidades de financiamento e a aplicação de todos os instrumentos financeiros relevantes a nível nacional e da UE; iii) por último, assistirá os Estados-Membros, prestando aconselhamento sobre questões regulamentares e mantendo a comunicação nos dois sentidos com as autoridades nacionais designadas, assegurando uma coordenação adequada e a promoção de investimentos críticos nos países da UE.

Embora a STEP dependa da reprogramação e do reforço dos programas existentes para apoiar investimentos estratégicos, é também um importante terreno de ensaio para novas etapas com vista a um Fundo Europeu de Soberania.

Adaptações técnicas às novas realidades económicas

(I)Uma solução sustentável para os custos de financiamento do NextGenerationEU

A Comissão criou um sólido programa de contração e concessão de empréstimos, apoiado por uma infraestrutura fiável de pagamentos, liquidação e contabilidade, num prazo muito curto. Esta infraestrutura proporciona a capacidade de gerir os empréstimos contraídos relacionados com vários programas políticos da UE, atuais e futuros, em conformidade com as melhores práticas internacionais. O financiamento de programas da UE através de emissões conjuntas da UE exigiu uma significativa melhoria da arquitetura de gestão da dívida da Comissão. A adequação dos métodos de financiamento da UE para satisfazer as necessidades do NextGenerationEU foi confirmada pelo relatório especial do TCE sobre a gestão da dívida nesse quadro 7 , que observou que os procedimentos da Comissão permitiram a contração atempada dos empréstimos necessários, em conformidade com os limites regulamentares e com custos correspondentes à sua posição no mercado. Só no âmbito do NextGenerationEU, a Comissão irá contrair empréstimos até cerca de 800 mil milhões de EUR até ao final de 2026, com novas emissões após essa data em função das necessidades de refinanciamento. Deste montante, até 420 mil milhões de EUR serão utilizados para a prestação de apoio não reembolsável, para o qual o orçamento cobrirá os custos do serviço da dívida. A Comissão continua a desenvolver a sua capacidade de gestão da dívida, com especial destaque para o reforço da procura através do desenvolvimento da liquidez e das infraestruturas do mercado secundário, a fim de assegurar o melhor preço possível em benefício do orçamento e de todos os Estados-Membros da UE.

O êxito do programa de financiamento da UE até à data reflete-se numa forte confiança dos investidores na solidez creditícia da UE enquanto emitente e no interesse dos investidores nas obrigações da UE, incluindo as obrigações verdes. No final de maio de 2023, a UE dispunha de 394 mil milhões de EUR de obrigações pendentes, com a maioria das receitas afetadas ao NextGenerationEU.

Desde 2022, os mercados financeiros registaram uma subida acentuada das taxas de juro, em resultado das políticas monetárias mais restritivas para travar a inflação. Os custos de financiamento aumentaram substancialmente para todos os emitentes de obrigações, incluindo a UE. A taxa de juro das obrigações da UE a 10 anos aumentou de cerca de zero no momento da primeira emissão de obrigações para o NextGenerationEU, em 2021, para mais de 3 %. Consequentemente, a dotação total de 14,9 mil milhões de EUR para cobrir os custos de financiamento no período 2021-2027 deverá estar plenamente utilizada até ao verão de 2023. A volatilidade das taxas de juro é muito superior ao que se poderia esperar aquando da adoção do quadro financeiro plurianual, o que torna os limites máximos plurianuais fixos inadequados para as despesas ligadas ao custo dos empréstimos obtidos.

Num tal contexto de elevada volatilidade nos mercados financeiros, o orçamento da UE deve dispor da flexibilidade necessária para fazer face ao aumento do custo dos empréstimos obtidos. Embora o quadro jurídico existente preveja os mecanismos necessários para assegurar que a União cobrirá sempre as suas obrigações para com os detentores de obrigações, em todas as circunstâncias, o orçamento da UE deve ser dotado dos meios e instrumentos para pagar a essa dívida da forma mais eficiente possível.

Por conseguinte, é proposto um novo instrumento especial com o único objetivo de cobrir os custos adicionais relacionados com a contração de empréstimos no âmbito do NextGenerationEU. O financiamento do NextGenerationEU continuará a ser coberto dentro dos limites máximos do quadro financeiro plurianual. A técnica orçamental para fazer face à volatilidade dos juros passará por um novo instrumento especial, para além dos limites máximos, exclusivamente destinado a cobrir as derrapagens de custos em relação aos montantes previstos para a contração de empréstimos no âmbito do NextGenerationEU. A sua mobilização será ativada durante o processo orçamental com base nas previsões possíveis numa base de melhor esforço.

(II)Manter uma administração funcional para concretizar as prioridades políticas da UE

Os recursos da administração europeia (rubrica 7) estão sob forte pressão devido às tarefas adicionais atribuídas à União, ao aumento dos preços da energia e à elevada inflação.

As numerosas novas iniciativas introduzidas nos últimos dois anos atribuíram importantes tarefas adicionais à União desde o início do presente quadro financeiro plurianual, sem um aumento correspondente do pessoal. A nova realidade geopolítica vem exacerbar esta realidade. Para além da coordenação do apoio financeiro, humanitário e militar à Ucrânia, os exemplos incluem a interoperabilidade, a cibersegurança, a conectividade segura, o mecanismo de avaliação e monitorização de Schengen, o Mecanismo Europeu de Apoio à Paz, os Regulamentos Mercados Digitais e Serviços Digitais, a Autoridade de Preparação e Resposta a Emergências Sanitárias, o pacote Objetivo 55 (incluindo o Mecanismo de Ajustamento Carbónico Fronteiriço), o REPowerEU ou a Plataforma Energética da UE. Estas novas iniciativas traduzir-se-ão, para a Comissão, em 600 postos adicionais até 2027, tal como indicado nas fichas financeiras legislativas que acompanham as propostas legislativas. Ao considerar também as outras instituições e as necessidades relacionadas com a cibersegurança, estão em causa 885 postos adicionais, o que está a levar os recursos da administração europeia aos seus limites. A administração europeia não poderá continuar a desempenhar um número cada vez maior de tarefas com o atual nível de recursos.

A Comissão envidou esforços excecionais para reduzir os custos administrativos e tenciona continuar a aplicar mudanças estruturais. A Comissão reafectou mais de 900 lugares internamente desde 2019, nomeadamente através de um grande esforço para modernizar os serviços existentes, tornando-os mais flexíveis e mais eficientes, mas as possibilidades de poupança estão agora esgotadas. Foram introduzidos novos métodos de trabalho e desenvolvida uma nova política imobiliária, que abrange o período de 2022-2030, em torno de uma utilização mais inteligente dos espaços, substituindo as configurações normalizadas dos escritórios para otimizar a superfície utilizada.

Embora a significativa volatilidade dos dados macroeconómicos constitua uma dificuldade objetiva para previsões adequadas e impeça efetivamente qualquer planeamento a longo prazo para a rubrica 7, praticamente todas as previsões atualmente disponíveis indicam que o nível de dotações acordado em dezembro de 2020, que se baseou num deflator anual de 2 %, é insuficiente e exige um reforço.

(III)Dotar o orçamento da UE de flexibilidade para necessidades imprevistas

Três quartos das margens para 2021-2027 já foram utilizados. Para o período 2024-2027, apenas restam no total cerca de 1,4 mil milhões de EUR, incluindo as margens anteriores no Instrumento de Margem Único, e a situação em várias rubricas é precária. Nesta fase do período de programação e num contexto mais volátil do que nunca, o baixo nível das margens não tem precedentes, o que poderá exercer mais pressão sobre o Instrumento de Flexibilidade do que estava inicialmente previsto. O Instrumento de Flexibilidade é, de facto, a única possibilidade para apoiar qualquer tipo de necessidade ou crise adicional, independentemente da sua natureza. Para cumprir este objetivo, será plenamente utilizado em 2021-2024, num montante de 4 mil milhões de EUR, não deixando quaisquer montantes a transitar para os anos seguintes. Tendo em conta as elevadas pressões nas diferentes rubricas, o Instrumento de Flexibilidade desempenhará um papel fundamental para assegurar que o orçamento da UE possa produzir resultados.

(IV)Sustentabilidade do limite máximo dos pagamentos

Os pagamentos do quadro financeiro plurianual deverão atingir o seu pico em 2026 e 2027, tal como nos períodos de programação anteriores – embora sejam agravados pelos atrasos devidos à adoção tardia dos atos jurídicos pertinentes. A fim de assegurar que os aumentos propostos possam ser integralmente compensados por disponibilidades de pagamentos, o limite máximo do quadro financeiro plurianual pertinente deve ser aumentado.

4.CONCLUSÕES E PRÓXIMAS ETAPAS

As atuais disponibilidades no orçamento da UE já não são suficientes para dar resposta aos desafios mais urgentes que a UE enfrenta, e muito menos às eventuais necessidades nos próximos anos. Neste contexto, a presente comunicação propõe uma revisão limitada, orientada e equilibrada do Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027, a fim de assegurar que o orçamento da UE possa produzir os resultados pretendidos nos próximos anos.

A presente comunicação é acompanhada dos seguintes documentos:

-Um documento de trabalho dos serviços da Comissão que apresenta uma análise pormenorizada da execução do Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027 (SWD(2023) 336);

-Uma proposta que altera o Regulamento (CE) n.º 2020/2093 do Conselho que estabelece o Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027, com a redação que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.º 2022/2496 do Conselho, de 15 de dezembro de 2022 8 (COM(2023) 337);

-Uma proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que institui o Mecanismo para a Ucrânia, (COM(2023) 338).

-Uma proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que institui a Plataforma de Tecnologias Estratégicas para a Europa (STEP), (COM(2023) 335).

Tendo em conta as restrições orçamentais urgentes, que começarão a concretizar-se já em 2024, a Comissão apela ao Parlamento Europeu e ao Conselho no sentido de que assegurem que este pacote já esteja em vigor em 1 de janeiro de 2024, em conformidade com os procedimentos estabelecidos nos Tratados. A Comissão fará tudo o que estiver ao seu alcance para possibilitar um acordo rápido 9 . 

Anexo 1 – Quadro recapitulativo

Anexo 2 – Financiamento do Mecanismo para a Ucrânia – panorâmica geral

Anexo 3 – Plataforma de Tecnologias Estratégicas para a Europa (STEP)

(1)

Empréstimos remanescentes no âmbito do Mecanismo de Recuperação e Resiliência, até um montante máximo de 225 mil milhões de EUR, recursos adicionais provenientes da venda de licenças do Sistema de Comércio de Licenças de Emissão (CELE) da UE (fora do orçamento da UE), até um montante máximo de 20 mil milhões de EUR; transferências voluntárias da Reserva de Ajustamento ao Brexit. A flexibilidade no quadro dos apoios à energia a preços acessíveis (SAFE) foi também introduzida nos fundos da política de coesão para 2014-2020, a fim de permitir o apoio direto às famílias vulneráveis e às pequenas e médias empresas (PME) que enfrentam um aumento dos custos da energia.

(2)

Horizonte Europa, Programa Espacial da União e Instrumento de Vizinhança, de Cooperação para o Desenvolvimento e de Cooperação Internacional.

(3)

Fonte: https://www.imf.org/-/media/Files/Publications/CR/2023/English/1UKREA2023001.ashx  

(4)

Roteiro comum do Parlamento Europeu e das presidências rotativas do Conselho sobre a organização, coordenação e aplicação do calendário para as negociações entre os colegisladores sobre o SECA e o Novo Pacto Europeu em matéria de Migração e Asilo.

(5)

Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração (FAMI) e Instrumento de Gestão das Fronteiras e dos Vistos (IGFV).

(6)

A criação do Mecanismo para a Ucrânia permitirá reafectar recursos do IVCDCI para outros países vizinhos, incluindo a Moldávia.

(7)

Tribunal de Contas Europeu, Relatório Especial n.º 16/2023: «Relatório Especial 16/2023: Gestão da dívida do IRUE pela Comissão – Início animador, mas é necessário integrar mais as boas práticas», publicado em 12 de junho de 2023, disponível em https://www.eca.europa.eu/en/publications/SR-2023-16 (acesso em 15 de junho de 2023)

(8)

 JO L 433-I de 22.12.2020, p. 11 e JO L 325 de 20.12.2022, p. 11. 

(9)

Por último, a decisão do legislador em relação ao Fundo Social para o Clima, tal como adotada em 10 de maio de 2023, e o facto de a oportunidade de criar um mecanismo de reembolso antecipado do capital dos empréstimos do NextGenerationEU ter diminuído à luz do aumento acentuado das taxas de juro, tornam obsoletas as propostas contidas no documento COM(2021) 569. Por conseguinte, a Comissão retirará a sua proposta de 2021 em 2024.