Contexto

Tal como indicado pela Comissão na sua Estratégia Anual para o Crescimento Sustentável 2021 1 , as medidas relativas aos transportes podem apoiar fortemente a transição ecológica ao conduzir a reduções significativas das emissões de gases com efeito de estufa e a melhorias na qualidade do ar, promovendo em simultâneo o crescimento da produtividade e reforçando a resiliência dos ecossistemas industriais. Neste contexto, a Comissão sublinhou a importância do investimento nos transportes públicos e em infraestruturas que apoiem a transição para uma mobilidade mais sustentável e inteligente, designadamente redes multimodais europeias que sejam eficientes e funcionem sem problemas, e da modernização da rede transeuropeia de transportes para passageiros e mercadorias.

Um sistema de transporte ferroviário, transporte por via navegável e transporte multimodal que funcione corretamente é fundamental para assegurar a conectividade em toda a Europa, criar um espaço ferroviário europeu único, promover a coesão económica, social e territorial, em conformidade com os artigos 170.º e 174.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia («TFUE»), alcançar os objetivos climáticos da UE («Pacto Ecológico Europeu» 2 ) e apoiar a resiliência da indústria da UE e das suas cadeias de valor («Nova Estratégia Industrial», na sua versão atualizada 3 ), incluindo as que apoiam os objetivos da transformação digital e da digitalização («Estratégia Digital Europeia» 4 ). Em 9 de dezembro de 2020, a Comissão adotou uma comunicação sobre a sua Estratégia de Mobilidade Sustentável e Inteligente («Estratégia de Mobilidade Sustentável e Inteligente da Comissão») 5 , na qual o reforço do transporte ferroviário, do transporte por via navegável e do transporte multimodal é uma componente essencial da transformação ecológica e digital dos transportes europeus, que, por sua vez, é fundamental para alcançar o objetivo de neutralidade climática da União até 2050.

Estes objetivos não podem ser alcançados sem que haja grandes investimentos por parte dos Estados-Membros. A gama de investimentos que os Estados-Membros podem considerar para apoiar modos de transporte com baixas emissões vai desde investimentos em frotas novas ou existentes até investimentos em infraestruturas ferroviárias, terminais de transbordo e oficinas de manutenção, também com vista a estimular a procura de uma frota com emissões nulas e de soluções digitais que permitam a interoperabilidade entre modos de transporte e dentro dos setores. Assim, são necessárias regras em matéria de auxílios estatais que permitam os investimentos quando esse apoio público for necessário, preservando e reforçando simultaneamente a concorrência em matéria de transporte ferroviário, transporte por via navegável e transporte multimodal.

Nos termos do artigo 93.º do TFUE, «[s]ão compatíveis com os Tratados os auxílios que vão ao encontro das necessidades de coordenação dos transportes ou correspondam ao reembolso de certas prestações inerentes à noção de serviço público». O artigo 93.º do TFUE está incluído no «Título VI — OS TRANSPORTES», cujas disposições se aplicam exclusivamente ao transporte por caminho-de-ferro, por estrada e por via navegável, tal como previsto no artigo 100.º, n.º 1, do TFUE. A presente proposta abrange o transporte ferroviário e o transporte por via navegável, incluindo o transporte multimodal 6 .

As Orientações comunitárias sobre os auxílios estatais às empresas de transporte ferroviário de 2008 7 («Orientações Ferroviárias») visavam codificar e atualizar a prática da Comissão no que respeita à compatibilidade com o Tratado dos auxílios às empresas do setor dos transportes ferroviários, na sequência da evolução do quadro jurídico setorial, em especial para acompanhar a abertura gradual do mercado à concorrência. O balanço de qualidade 8 das regras em matéria de auxílios estatais, incluindo as Orientações Ferroviárias, realizado em 2020, confirmou a necessidade de uma revisão das regras em matéria de auxílios estatais aplicáveis ao transporte ferroviário, ao transporte por via navegável e ao transporte intermodal, tendo em conta a importante evolução da regulamentação e do mercado desde 2008 9 . Neste contexto, a Comissão está a ponderar não só uma revisão das Orientações Ferroviárias, mas também a adoção de regras específicas de isenção por categoria para ajudar o transporte ferroviário, o transporte por via navegável e o transporte multimodal (tanto de passageiros como de mercadorias) a aderir à transição ecológica e digital.

Em particular, a Comissão pretende aumentar a segurança jurídica e reduzir os encargos administrativos em relação a determinadas medidas de auxílio nacionais que apoiam a transferência modal do transporte rodoviário de mercadorias e passageiros para modos e soluções de transporte menos poluentes, que são concebidos, com base numa vasta prática decisória da Comissão, de forma a limitar as distorções da concorrência. Os regulamentos de isenção por categoria aumentam a segurança jurídica para os Estados-Membros e os beneficiários do auxílio no que diz respeito à forma como as medidas devem ser concebidas. Ao mesmo tempo, simplificam os procedimentos, isentando certas medidas da obrigação prevista no artigo 108.º, n.º 3, do TFUE de notificar auxílios estatais à Comissão antes da sua aplicação, sempre que seja possível, com base na prática decisória da Comissão, para definir condições de compatibilidade ex ante que limitem as potenciais distorções da concorrência.

A Comissão adquiriu uma experiência significativa em relação aos auxílios à coordenação dos transportes abrangidos pela secção 6.3 das Orientações Ferroviárias, bem como aos auxílios aos modos e às soluções de transporte menos poluentes e mais sustentáveis do que o transporte exclusivamente rodoviário, inclusive os auxílios ao transporte intermodal 10 e ao transporte por via navegável. De acordo com a experiência da Comissão, o auxílio à coordenação dos transportes é fundamental para a transferência modal e, em determinadas condições, não dá origem a distorções significativas da concorrência. Além disso, foi amplamente solicitada pelos Estados-Membros uma isenção por categoria dos auxílios à coordenação dos transportes. É, por conseguinte, adequado permitir que a Comissão possa conceder uma isenção por categoria aos auxílios concedidos pelos Estados-Membros a essas medidas, desde que estejam preenchidas determinadas condições.

A isenção por categoria aplicar-se-ia às medidas abrangidas pelo artigo 93.º do TFUE e apoiaria a transição do transporte de mercadorias e de passageiros de modos de transporte mais poluentes (em especial, o transporte rodoviário) para modos e soluções de transporte menos poluentes e mais sustentáveis, em conformidade com a prática decisória da Comissão.

No que diz respeito aos auxílios que correspondam ao reembolso de certas obrigações inerentes à noção de serviço público (atualmente não abrangidos pelas Orientações Ferroviárias), a Comissão pode igualmente considerar a possibilidade de isentar por categoria, em determinadas condições, a compensação concedida pelos Estados-Membros pelo reembolso de obrigações de serviço público no setor do transporte ferroviário, do transporte por via navegável e do transporte multimodal, desde que não seja abrangida pelo Regulamento (CE) n.º 1370/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2007 11 (Regulamento (CE) n.º 1370/2007).

Especialmente no que diz respeito ao transporte de mercadorias, as obrigações de serviço público podem ser um instrumento adequado para promover os serviços em áreas e segmentos em que, de outro modo, o transporte de mercadorias seria efetuado apenas por estrada.

A presente proposta não abrange as compensações das obrigações de serviço público relativo ao transporte de passageiros reguladas pelo artigo 9.º, n. 1, do Regulamento (CE) n.º 1370/2007. Esta disposição isenta da obrigação de notificação prévia as compensações pelo serviço público relativo à exploração de serviços públicos de transporte de passageiros ou pelo cumprimento de obrigações tarifárias estabelecidas por regras gerais e pagas em conformidade com o Regulamento (CE) n.º 1370/2007.

Problema que a iniciativa visa combater

São necessárias regras específicas que permitam uma simplificação processual no que diz respeito aos auxílios ao transporte ferroviário, ao transporte por via navegável e ao transporte intermodal.

No âmbito da repartição de competências entre o Conselho e a Comissão prevista no artigo 108.º, n.º 4, e no artigo 109.º do TFUE, compete ao Conselho determinar as categorias de auxílios que podem ficar isentas da notificação de auxílios estatais e à Comissão adotar regulamentos que estabeleçam as regras específicas dessa isenção.

Através de regulamentos de isenção por categoria, a Comissão isenta da obrigação de notificação prevista no artigo 108.º, n.º 3, do TFUE, as medidas de auxílio identificadas pelo Conselho, permitindo assim que os Estados-Membros as apliquem diretamente sem a aprovação prévia da Comissão.

O Regulamento (UE) 2015/1588 do Conselho, de 13 de julho de 2015, relativo à aplicação dos artigos 107.º e 108.º do TFUE a determinadas categorias de auxílios estatais horizontais 12 («Regulamento de Habilitação de 2015») identifica um certo número de categorias de auxílios que podem ser isentas pela Comissão da obrigação de notificação prevista no artigo 108.º, n.º 3, do TFUE. No entanto, o Regulamento de Habilitação de 2015 abrange apenas as medidas de auxílio estatal declaradas compatíveis com o mercado interno nos termos do artigo 107.º, n.º 2 ou n.º 3, do TFUE, mas não as medidas de auxílio cuja compatibilidade é apreciada nos termos do artigo 93.º do TFUE.

Por conseguinte, a Comissão considera que essa lacuna deve ser colmatada no interesse da simplificação processual para os Estados-Membros que instituíram medidas de auxílio estatal para o transporte ferroviário, o transporte por via navegável e o transporte intermodal.

Uma vez que os auxílios estatais concedidos ao transporte ferroviário, ao transporte por via navegável e ao transporte intermodal são abrangidos pelo artigo 93.º do TFUE, que constitui uma lex specialis relativamente ao artigo 107.º, n.os 2 e 3, do TFUE, afigura-se plenamente justificado um regulamento de habilitação do Conselho específico para o transporte ferroviário, o transporte por via navegável e o transporte intermodal («regulamento de habilitação aplicável aos transportes»). Com efeito, o artigo 93.º do TFUE está incluído no título VI da Parte 3 do TFUE, relativo aos transportes, e prevê que são compatíveis com os Tratados os auxílios que vão ao encontro das necessidades de coordenação dos transportes ou correspondam ao reembolso de certas prestações inerentes à noção de serviço público. Por conseguinte, a compatibilidade de um auxílio estatal com o mercado interno nos termos do artigo 93.º do TFUE depende da verificação de que o auxílio cumpre esses objetivos. O regulamento de isenção por categoria da Comissão estabeleceria os critérios pertinentes para esse efeito.

A presente proposta visa alinhar as regras em matéria de auxílios estatais aplicáveis ao transporte ferroviário, ao transporte por via navegável e ao transporte multimodal com a Estratégia de Mobilidade Sustentável e Inteligente da Comissão. Nos termos do regulamento de habilitação aplicável aos transportes, a Comissão poderá, ao abrigo do artigo 93.º do TFUE, adotar regulamentos de isenção por categoria para os auxílios que impliquem um risco limitado de distorção da concorrência e das trocas comerciais. A presente proposta permite à Comissão adotar regulamentos de isenção por categoria em áreas em que adquiriu experiência suficiente para definir critérios de compatibilidade claros, assegurando simultaneamente que o efeito na concorrência e nas trocas comerciais entre Estados-Membros é limitado.

O regulamento de habilitação aplicável aos transportes não terá, por si só, qualquer impacto direto, mas constituirá uma base jurídica para a adoção de eventuais regulamentos de isenção por categoria. A Comissão avaliará diferentes opções estratégicas para esses regulamentos de isenção por categoria e o seu impacto no contexto de uma avaliação de impacto, com base no regulamento de habilitação aplicável aos transportes.

A presente proposta contribui para os objetivos gerais da União, em especial o objetivo de aplicação e simplificação das regras em matéria de auxílios estatais, por um lado, e a aplicação do Pacto Ecológico Europeu, por outro.

No que diz respeito ao objetivo da aplicação das regras em matéria de auxílios estatais, tal como indicado pela Comissão na sua Comunicação sobre a modernização dos auxílios estatais, de 8 de maio de 2012 13 , a aplicação da legislação em matéria de auxílios estatais deve centrar-se nos casos com maior impacto no mercado interno. Tal implica, por um lado, um controlo mais rigoroso dos auxílios de grande dimensão e potencialmente suscetíveis de causar distorções e, por outro lado, uma análise simplificada dos casos com efeitos limitados nas trocas comerciais e na concorrência. Este último objetivo pode ser alcançado ao isentar essas categorias de auxílios da obrigação de notificação.

Tendo em conta o interesse em simplificar as regras em matéria de auxílios estatais, é necessário manter uma abordagem coerente nos procedimentos aplicáveis aos auxílios sob a forma de compensação pelo reembolso de obrigações de serviço público nos segmentos de mercado dos passageiros e da carga. O artigo 9.º, n.º 1, do Regulamento n.º 1370/2007 já prevê a exoneração da obrigação de notificação prévia das compensações por serviço público, em conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais para os serviços públicos de transporte de passageiros. No entanto, não existe atualmente uma isenção por categoria semelhante para as compensações de serviço público para o transporte de mercadorias. Por conseguinte, os auxílios destinados ao reembolso de certas obrigações inerentes ao conceito de serviço público de transporte de mercadorias por caminho de ferro, via navegável ou transporte intermodal, tal como referido no artigo 93.º do TFUE, devem ser incluídos no âmbito de aplicação do regulamento de habilitação aplicável aos transportes.

No que diz respeito ao seu contributo para o Pacto Ecológico Europeu, a presente proposta facilitará a promoção de um sistema de transporte multimodal ecológico, eficiente e interligado, que constitui um passo necessário para atingir o objetivo da União de alcançar a neutralidade climática até 2050. A este respeito, existe uma ligação clara entre a presente proposta e a revisão prevista das Orientações Ferroviárias, uma vez que ambas se destinam a facilitar o financiamento público da transferência modal do tráfego rodoviário para a ferrovia, vias navegáveis e soluções de transporte multimodal mais sustentáveis e, em última análise, a apoiar a transformação ecológica e digital dos transportes europeus, assegurando simultaneamente que as distorções da concorrência continuam limitadas. O regulamento de habilitação aplicável aos transportes proposto isentaria da obrigação de notificação as medidas abrangidas pelo artigo 93.º do TFUE, relativamente às quais é possível definir condições de compatibilidade claras.

A presente proposta tem por base jurídica o artigo 109.º do TFUE, que autoriza o Conselho a adotar todos os regulamentos adequados com vista, designadamente, a fixar as condições de aplicação do artigo 108.º, n.º 3, do TFUE, e as categorias de auxílios que podem ficar dispensadas desse procedimento.

A competência do Conselho para adotar todos os regulamentos adequados para determinar as categorias de auxílios que podem beneficiar de uma isenção por categoria, tal como previsto no artigo 109.º do TFUE 14 , diz respeito a todas as medidas de auxílio estatal, incluindo no que toca ao transporte ferroviário, ao transporte por via navegável e ao transporte multimodal, abrangidos pelo artigo 93.º do TFUE.

A proposta é da competência exclusiva da União. Nos termos do artigo 3.º do TFUE, «[a] União dispõe de competência exclusiva nos seguintes domínios: [...] b) Estabelecimento das regras de concorrência necessárias ao funcionamento do mercado interno». Por conseguinte, o princípio da subsidiariedade não se aplica.

O instrumento proposto é um regulamento do Conselho.

Nos termos do artigo 109.º TFUE, um regulamento é o único instrumento jurídico ao dispor do Conselho para determinar as condições de aplicação do artigo 108.º, n.º 3, do TFUE e as categorias de auxílios dispensadas desse procedimento.

O balanço de qualidade das Orientações Ferroviárias conclui que essas orientações necessitam de uma revisão exaustiva para as alinhar com a evolução do mercado e da regulamentação, bem como com as novas prioridades globais estabelecidas na Agenda do Pacto Ecológico. Entre outros aspetos, o balanço de qualidade apontou para a adequação de uma isenção por categoria, em especial para vários tipos de auxílios à coordenação dos transportes que foram aprovados pela Comissão ao longo da última década através de decisões de não levantar objeções 15 , sem que tenha sido realizado um procedimento formal de investigação. Mais especificamente, a avaliação da secção 6.3 das Orientações Ferroviárias, relativa aos auxílios à coordenação dos transportes, revelou que todos os processos resultaram em decisões de não levantar objeções, geralmente num prazo limitado a contar da notificação 16 .

O balanço de qualidade das Orientações Ferroviárias baseou-se numa análise exaustiva das decisões da Comissão em matéria de auxílios estatais aprovadas ao abrigo das Orientações Ferroviárias e/ou do artigo 93.º do TFUE, e nas reações dos Estados-Membros e das partes interessadas na consulta pública aberta. A necessidade de um regulamento de habilitação aplicável aos transportes é ainda mais premente à luz do Pacto Ecológico Europeu e da importância crescente de uma transferência modal para modos de transporte mais sustentáveis, como o transporte ferroviário, o transporte por via navegável e o transporte multimodal, a fim de cumprir o objetivo de redução das emissões até 2050.

A presente proposta não requer quaisquer consultas junto das partes interessadas.

O regulamento de habilitação aplicável aos transportes proposto não terá, por si só, qualquer impacto direto nas partes interessadas, uma vez que constituirá apenas uma base jurídica para a Comissão adotar regulamentos de isenção por categoria ao abrigo do artigo 93.º do TFUE. Tendo em conta a natureza técnica da presente proposta, que se limita a preparar o terreno para os futuros regulamentos de isenção por categoria, não será realizada qualquer consulta pública. No entanto, em 1 de outubro de 2021, a Comissão publicou um roteiro especificamente sobre a iniciativa de desenvolver a presente proposta. As partes interessadas dispunham de quatro semanas para apresentar as suas observações sobre o roteiro 17 .

Será realizada uma consulta pública com vista à revisão das Orientações Ferroviárias, que inclui o projeto de simplificação das regras em matéria de auxílios estatais para a coordenação dos transportes através de um regulamento de isenção por categoria. Será igualmente realizada uma consulta pública específica para os futuros regulamentos de isenção por categoria da Comissão.

Não é necessário apoiar a presente proposta através de uma avaliação de impacto. A presente proposta visa a adoção pelo Conselho de um regulamento de habilitação aplicável aos transportes, que permitirá à Comissão adotar regulamentos de isenção por categoria para os auxílios ao transporte ferroviário, ao transporte por via navegável e ao transporte intermodal que impliquem um risco limitado de distorções das trocas comerciais e da concorrência. A presente proposta não implica qualquer isenção imediata por categoria das categorias de auxílios abrangidas pelo regulamento de habilitação aplicável aos transportes previsto, mas permite à Comissão adotar regulamentos de isenção por categoria numa fase posterior.

O conteúdo dos futuros regulamentos de isenção por categoria da Comissão assentará numa avaliação de impacto.

A presente proposta visa, nomeadamente, simplificar as regras existentes em matéria de auxílios estatais para a coordenação dos transportes e de auxílios estatais que correspondem ao reembolso pelo cumprimento de obrigações de serviço público nos setores do transporte ferroviário, do transporte por via navegável e do transporte multimodal, bem como reduzir o número de notificações de auxílios estatais e os custos regulamentares conexos.

O regulamento de habilitação aplicável aos transportes proposto permite à Comissão adotar regulamentos de isenção por categoria para os auxílios ao transporte ferroviário, ao transporte por via navegável e ao transporte multimodal. A adoção desses regulamentos de isenção por categoria trará benefícios para a União no seu conjunto. Em primeiro lugar, promoverá uma transformação ecológica e digital fundamental dos transportes europeus, em consonância com os objetivos políticos estabelecidos no Pacto Ecológico Europeu. Em segundo lugar, reduzirá significativamente os encargos administrativos e os custos dos investimentos em modos de transporte com baixas emissões e da consolidação/expansão dos modos e das soluções de transporte existentes menos poluentes do que o transporte rodoviário. Em terceiro lugar, simplificará a autorização dos auxílios para o cumprimento de certas obrigações inerentes ao conceito de serviço público e apoiará modos e soluções de transporte mais limpos em áreas e segmentos em que, de outro modo, o transporte seria efetuado apenas por estrada.

A proposta não tem implicações na proteção dos direitos fundamentais.

O regulamento de habilitação aplicável aos transportes proposto será obrigatório em todos os seus elementos e diretamente aplicável em todos os Estados-Membros a partir da sua entrada em vigor.

Nos termos do artigo 4.º da proposta de regulamento de habilitação aplicável aos transportes, a Comissão apresentará, de cinco em cinco anos, um relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a aplicação do regulamento de habilitação aplicável aos transportes. Além disso, um projeto de relatório será previamente submetido à apreciação do Comité Consultivo em matéria de auxílios estatais referido no artigo 5.º da proposta de regulamento de habilitação aplicável aos transportes. Nos termos do artigo 5.º, n.º 1, da proposta de regulamento de habilitação aplicável aos transportes, esse comité será igualmente consultado pela Comissão sempre que esta tencione adotar um regulamento de isenção por categoria e antes da adoção desse regulamento.

O artigo 1.º, n.º 1, da proposta de regulamento de habilitação aplicável aos transportes identifica duas categorias de auxílios isentas da notificação prevista no artigo 108.º, n.º 3, do TFUE: i) auxílios à coordenação dos transportes; e ii) auxílios que correspondam ao reembolso de certas obrigações inerentes à noção de serviço público. Estas categorias refletem o âmbito de aplicação do artigo 93.º TFUE. Porém, o âmbito de aplicação do regulamento de habilitação aplicável aos transportes proposto não abrange as compensações pelo serviço público relativo à exploração de serviços públicos de transporte de passageiros ou pelo cumprimento de obrigações tarifárias estabelecidas por regras gerais, abrangidas pelo Regulamento n.º 1370/2007.

O artigo 1.º, n.º 2, da proposta de regulamento de habilitação aplicável aos transportes indica os elementos que a Comissão irá especificar nos seus regulamentos subsequentes para conceder às categorias de auxílios acima referidas uma isenção por categoria da obrigação de notificação prevista no artigo 108.º, n.º 3, do TFUE. Essas categorias são as mesmas que as identificadas no Regulamento de Habilitação de 2015.

O artigo 1.º, n.º 3, da proposta de regulamento de habilitação aplicável aos transportes indica o tipo de condições que, nos seus regulamentos subsequentes de isenção por categoria, a Comissão pode especificar, a fim de assegurar a compatibilidade com o mercado interno dos auxílios abrangidos pela presente proposta. Em especial, o artigo 1.º, n.º 3, alínea b), permite à Comissão excluir determinados setores do âmbito de aplicação dos regulamentos de isenção por categoria. Esta disposição leva em conta o facto de a presente proposta permitir à Comissão adotar regulamentos de isenção por categoria, à medida que adquire experiência suficiente para definir critérios de compatibilidade claros, assegurando simultaneamente que o efeito na concorrência e nas trocas comerciais entre Estados-Membros é limitado.

No que diz respeito à transparência e ao controlo, ao período de validade e à alteração dos regulamentos, à audição das partes interessadas, ao Comité Consultivo em matéria de auxílios estatais e à sua consulta, bem como ao relatório de avaliação, os artigos 2.º a 6.º da proposta de regulamento de habilitação aplicável aos transportes refletem as disposições do Regulamento de Habilitação de 2015.