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Document 52022DC0481
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL AND THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE ON THE OPERATION OF THE SINGLE MARKET TRANSPARENCY DIRECTIVE FROM 2016 TO 2020
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO E AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU SOBRE A APLICAÇÃO DA DIRETIVA TRANSPARÊNCIA DO MERCADO ÚNICO DE 2016 A 2020
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO E AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU SOBRE A APLICAÇÃO DA DIRETIVA TRANSPARÊNCIA DO MERCADO ÚNICO DE 2016 A 2020
COM/2022/481 final
COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 23.9.2022
COM(2022) 481 final
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO E AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU
SOBRE A APLICAÇÃO DA DIRETIVA TRANSPARÊNCIA DO MERCADO ÚNICO DE 2016 A 2020
{SWD(2022) 297 final}
Índice
INTRODUÇÃO
1. Desenvolvimentos no período de 2016-2020
1.1. Melhoria do procedimento de notificação
1.2. Utilização do procedimento de notificação no contexto da iniciativa «Legislar melhor» e do reconhecimento mútuo
2. Aplicação do procedimento de notificação
2.1 Eficácia: aspetos gerais
2.2 Utilização do procedimento de urgência
2.3 Notificação de «medidas de caráter fiscal ou financeiro»
2.4 Seguimento dado às reações da Comissão
2.5 Seguimento dado ao procedimento de notificação
2.6 Intercâmbios estruturados com os Estados-Membros, os países EEE-EFTA, a Suíça e a Turquia
2.7 Transparência
3. Conclusão
Síntese
O presente relatório é elaborado e apresentado em conformidade com o artigo 8.º da Diretiva (UE) 2015/1535 1 («Diretiva Transparência do Mercado Único») e analisa a aplicação de um mecanismo essencial do mercado único em 2016-2020: o procedimento de notificação previsto na referida diretiva. O relatório salienta a importância do procedimento de notificação para o funcionamento do mercado único e para a aplicação das orientações e dos instrumentos da iniciativa «Legislar melhor» 2 , bem como o seu papel central durante a pandemia de COVID-19.
A notificação à Comissão das regras técnicas nacionais antes da sua adoção continuou a ser um importante instrumento para eliminar os entraves ao comércio. Além disso, continuou a ser um meio adequado garantir a cooperação entre a Comissão e os Estados-Membros e entre os próprios Estados-Membros. Este aspeto é particularmente importante em circunstâncias críticas e imprevistas, como durante a pandemia de COVID-19. As regras técnicas são notificadas à Comissão e o texto final das medidas notificadas é traduzido em 23 línguas oficiais da UE 3 .
Além disso, no contexto da aplicação da Diretiva Transparência do Mercado Único, a Comissão deve acompanhar e monitorizar todas as notificações que suscitam preocupação quanto à sua compatibilidade com o direito da UE. Nesse contexto, a Comissão atribui especial atenção às medidas com maior impacto no mercado único 4 .
INTRODUÇÃO
Enquanto «motor para criar uma economia europeia mais forte e mais justa», o mercado único constitui uma componente essencial das seis prioridades da Comissão para 2019-2024 5 . O mercado único promoveu a prosperidade e as oportunidades em benefício das empresas e dos cidadãos na Europa. Um mercado único plenamente operacional estimula a concorrência e o comércio, melhora a eficiência, reforça a qualidade e ajuda a reduzir os preços para as empresas e os consumidores 6 .
No quadro do novo pacote estratégico da Comissão para a indústria de março de 2020 7 , foram adotados uma comunicação sobre os obstáculos ao comércio 8 e um plano de ação sobre a aplicação do mercado único 9 , a fim de reforçar a competitividade e facilitar a integração de empresas de todas as dimensões nas cadeias de valor da UE e mundiais. A ação 10 do plano de ação da Comissão sobre a aplicação do mercado único respeita à Diretiva Transparência do Mercado Único. Nesse contexto, e em consonância com a abordagem mais estratégica das ações da Comissão destinadas a controlar a aplicação da legislação, a implementação da Diretiva Transparência do Mercado Único assenta em quatro eixos:
(I)a notificação pelos Estados-Membros à Comissão de todos os projetos de regras técnicas relativos a bens e a serviços da sociedade da informação,
(II)o acompanhamento pela Comissão de todas as notificações que suscitam preocupação quanto à sua compatibilidade com o direito da UE,
(III)ao definir esse acompanhamento, a atribuição por parte da Comissão de especial atenção às medidas que têm maior impacto no mercado único,
(IV)a monitorização pela Comissão da legislação que seja objeto de reação da sua parte nos termos da Diretiva Transparência do Mercado Único e que, na ausência dos ajustamentos adequados, possa originar processos por infração.
A Comissão atribui uma importância clara à prevenção e ao controlo da aplicação da legislação nos casos com maior impacto económico ou outro no mercado único.
A Diretiva Transparência do Mercado Único visa impedir o aparecimento de novos entraves no mercado único, promovendo a transparência, o diálogo, a prevenção e a melhoria da regulamentação. Os Estados-Membros podem participar neste processo em pé de igualdade com a Comissão. As partes interessadas têm acesso tanto às regras técnicas nacionais em fase de preparação como aos textos finais das medidas notificadas, que são traduzidos em 23 línguas oficiais da UE. Desta forma, os operadores económicos podem antecipar a criação de obstáculos ao comércio e evitar encargos administrativos desnecessários e onerosos para as suas empresas.
O procedimento de notificação das regras técnicas nacionais previsto na Diretiva Transparência do Mercado Único permite à Comissão e aos Estados-Membros da UE examinarem, antes da sua adoção, as regras técnicas que os Estados-Membros pretendem adotar relativas aos produtos (industriais, agrícolas e da pesca) e aos serviços da sociedade da informação (ver anexo 1 do documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha o presente relatório). O procedimento aplica-se de forma simplificada aos países membros da Associação Europeia de Comércio Livre (EFTA), signatários do Acordo sobre o Espaço Económico Europeu (EEE), bem como à Suíça e à Turquia (ver anexo 4).
A Diretiva Transparência do Mercado Único também tem é fundamental no âmbito das reuniões de diálogo para conhecer os países (country knowledge dialogue) organizadas com os Estados-Membros e as partes interessadas 10 . Estas reuniões inserem-se nos esforços desenvolvidos no quadro da estratégia para o mercado único para garantir uma cultura de cumprimento e controlo inteligente da aplicação 11 . Na opinião da Comissão, estas reuniões oferecem uma oportunidade de diálogo para melhorar a aplicação da Diretiva Transparência do Mercado Único. Em conjunto com outros indicadores, esse diálogo permite à Comissão identificar melhor os setores problemáticos e os problemas estruturais nos Estados-Membros.
O presente relatório, elaborado e apresentado em conformidade com a Diretiva Transparência do Mercado Único, analisa a aplicação desta diretiva de 2016 a 2020 tanto do ponto de vista qualitativo como quantitativo.
Em 2020, o procedimento de notificação previsto na Diretiva Transparência do Mercado Único foi crucial para gerir a pandemia de COVID-19 e contribuiu para uma abordagem coordenada da crise sanitária em toda a UE. A propagação do vírus teve um efeito disruptor nas cadeias de abastecimento mundiais. Durante a pandemia, a integridade do mercado único e, de um modo mais geral, a preservação das cadeias de valor de produção e distribuição que garantem os fornecimentos necessários aos nossos sistemas de saúde foram ameaçadas. A diretiva estabeleceu um quadro que permitiu aos Estados-Membros agir de forma coordenada.
1.Desenvolvimentos no período de 2016-2020
Com um total de 3 553 notificações recebidas no período de cinco anos (2016-2020) (ver anexo 3.1), o diálogo lançado no contexto da Diretiva Transparência do Mercado Único obteve um bom nível de participação dos Estados-Membros, que formularam 243 pareceres circunstanciados e 475 observações (ver anexo 3.6). Registaram-se também reações frequentes da Comissão às regras técnicas notificadas, incluindo 212 pareceres circunstanciados e 816 observações (ver anexo 3.4). Na sua maioria, as reações da Comissão e dos Estados-Membros da UE respeitaram à agricultura, à pesca, aos géneros alimentícios e aos produtos de construção.
A introdução de novas ferramentas informáticas durante o período de referência, tal como descrito nos pontos infra, facilitou a participação dos operadores económicos no procedimento previsto na Diretiva Transparência do Mercado Único.
A jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) clarificou algumas questões interpretativas mais complexas da Diretiva Transparência do Mercado Único, como o conceito de «regra técnica», a classificação dos novos serviços de intermediação em setores emergentes associados a modelos de economia colaborativa, o direito de acesso a documentação no âmbito do procedimento instituído pela Diretiva Transparência do Mercado Único e a sanção aplicável em caso de não notificação 12 .
1.1.Melhoria do procedimento de notificação
Um dos objetivos da Diretiva Transparência do Mercado Único é informar antecipadamente os operadores económicos, incluindo as pequenas e médias empresas, sobre as regras técnicas propostas antes da sua adoção pelos Estados-Membros. Tal permite aos operadores económicos manifestarem a sua opinião e adaptar, em tempo útil, as suas atividades, preparando-as para as futuras regras técnicas 13 . O elevado número de contributos sobre notificações enviado pelas partes interessadas mostra que este direito de escrutínio é exercido amplamente, ajudando a Comissão e as autoridades nacionais a identificar os entraves ao comércio.
Num esforço contínuo para garantir uma maior transparência e eficiência, em 2015 a Comissão começou a desenvolver uma nova funcionalidade no sítio Web do Sistema de Informações sobre Regulamentações Técnicas (TRIS) 14 , que entrou em funcionamento em junho de 2016 e que pode ser utilizada por qualquer pessoa para enviar o seu contributo sobre qualquer notificação durante o período de statu quo previsto no artigo 6.º da Diretiva Transparência do Mercado Único. Entre 2016 e 2020, a Comissão recebeu 1 618 contributos através desta funcionalidade (144 em 2016, 421 em 2017, 175 em 2018, 281 em 2019 e 597 em 2020).
1.2.Utilização do procedimento de notificação no contexto da iniciativa «Legislar melhor» e do reconhecimento mútuo
Na sua comunicação de 2002 intitulada «Legislar melhor para o crescimento e o emprego na União Europeia» 15 , a Comissão salientou que o mecanismo de controlo preventivo estabelecido na Diretiva Transparência do Mercado Único contribui para a melhoria da qualidade da regulamentação nacional sobre os produtos e os serviços da sociedade da informação. A cooperação entre a Comissão e os Estados-Membros no contexto do procedimento de notificação visa assegurar um regime jurídico mais claro para os operadores económicos.
A Diretiva Transparência do Mercado Único também contribui para o reconhecimento mútuo. O princípio do reconhecimento mútuo, que decorre da jurisprudência do TJUE sobre a aplicação dos artigos 34.º a 36.º do TFUE, garante o acesso ao mercado de mercadorias que não estão, ou estão apenas parcialmente, sujeitas à legislação de harmonização da UE. Garante que qualquer produto legalmente comercializado num Estado-Membro possa, em princípio, ser vendido noutro Estado-Membro. A avaliação dos regulamentos nacionais antes da sua adoção ajuda a minimizar o risco de essas regras virem a criar obstáculos regulamentares injustificados ao comércio, nomeadamente à luz do princípio de reconhecimento mútuo. Tal é o caso porque a Comissão pode: i) corrigir o texto das cláusulas relativas ao mercado único nos projetos notificados pelos Estados-Membros ao abrigo do procedimento instituído pela Diretiva Transparência do Mercado Único; e ii) recomendar aos Estados-Membros que incluam a cláusula relativa ao mercado único nos projetos notificados de medidas nacionais quando não mencionada nesses projetos.
2.Aplicação do procedimento de notificação
2.1Eficácia: aspetos gerais
► Volume de notificações e setores envolvidos
Entre 2016 e 2020, a Comissão recebeu 3 553 notificações (700 em 2016, 676 em 2017, 666 em 2018, 657 em 2019 e 854 em 2020) 16 .
Verificaram-se diferenças significativas no número de notificações enviadas pelos Estados-Membros: alguns Estados-Membros efetuaram em média mais de 50 notificações por ano e outros menos de 10 por ano (ver anexo 3.2). Embora possa ser parcialmente explicada pela diferente estrutura dos organismos estatais (por exemplo, a existência de autoridades regionais/locais com competências de regulamentação), pela falta de sensibilização ou por um maior/menor grau de atividade regulamentar, essa forte discrepância suscitou dúvidas quanto ao pleno cumprimento das obrigações de notificação. A análise revelou que, em 2017, 2018 e 2019, quase todos os Estados-Membros não notificaram nem renotificaram os seus projetos de regras técnicas. Contudo, a grande maioria dos Estados-Membros teve um número relativamente baixo de projetos não notificados, igual ou inferior a 10 por ano.
A correlação entre a dimensão dos Estados-Membros e o número de notificações pode ser observada no anexo 3.2 (quadro 1), constatando-se que os Estados-Membros de maior dimensão notificaram em geral mais projetos do que os de média e de pequena dimensão. Tal deve-se em parte à existência de um maior número de autoridades locais e regionais sujeito à obrigação de notificar os respetivos projetos de regras técnicas. No entanto, nem sempre se verifica este caso: por exemplo, alguns Estados-Membros de média dimensão notificaram mais do que certos Estados-Membros de maior dimensão e os Estados-Membros de maior dimensão com uma estrutura centralizada notificaram mais do que os Estados-Membros com uma estrutura descentralizada.
Tal como no período de referência anterior, o maior número de notificações no período de 2016-2020 respeitou ao setor da construção, seguido dos produtos agrícolas, da pesca, da aquicultura e de outros géneros alimentícios.
Foram também efetuadas numerosas notificações relacionadas com os serviços da sociedade de informação, os setores ambiental e químico (principalmente embalagens e resíduos de embalagens, produtos de plástico, fertilizantes, produtos fitofarmacêuticos contendo glifosato ou neonicotinoides, normas de emissão, produtos cosméticos com microplásticos) e os transportes (por exemplo, veículos elétricos, equipamentos especiais para veículos de passageiros e táxis, motos de neve, scooters elétricas, navios e embarcações de recreio e drones) (ver anexo 3.3).
► Questões abordadas pela Comissão nas suas reações
Nos domínios não harmonizados ou seja, naqueles em que as leis nacionais, na ausência de direito derivado, estão sujeitas ao cumprimento dos artigos 34.º a 36.º (livre circulação de mercadorias) e dos artigos 49.º e 56.º (direito de estabelecimento e livre prestação de serviços) do TFUE, as reações da Comissão tiveram como objetivo alertar os Estados-Membros para potenciais entraves não justificados ao comércio após avaliar a necessidade e a proporcionalidade da medida em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia.
Nos casos em que as medidas nacionais estavam total ou parcialmente abrangidas pelos domínios harmonizados, as reações procuraram assegurar compatibilidade das medidas nacionais com o direito derivado da UE.
·Em 2016-2020, os Estados-Membros notificaram 765 projetos de regras técnicas no domínio da construção (131 em 2016, 181 em 2017, 139 em 2018, 158 em 2019 e 156 em 2020 17 ). Esses projetos respeitavam a todos os tipos de produtos de construção, incluindo estruturas de pontes e estradas de betão, coberturas para telhados inclinados de edifícios, equipamento de combate a incêndios e salvamento, isolamento térmico, materiais de enchimento sintético, estruturas de betão, instalações elétricas em estruturas de betão e materiais metálicos em contacto com água potável.
Em especial, a Comissão analisou os projetos de regras técnicas contendo requisitos técnicos ou ensaios adicionais para os produtos de construção que impediam a livre circulação dos produtos com a marcação CE. Os projetos notificados foram analisados principalmente à luz do Regulamento n.º 305/2011 que estabelece condições harmonizadas para a comercialização dos produtos de construção 18 .
A Comissão analisou um projeto legislativo que proíbe a instalação de caldeiras de petróleo e de gás natural fósseis em edifícios novos, exceto quando essas caldeiras utilizam exclusivamente energias renováveis. O projeto notificado foi examinado nos termos da Diretiva 2009/142/CE relativa aos aparelhos a gás (GAD) 19 e da Diretiva 92/42/CEE relativa às exigências de rendimento para novas caldeiras de água quente alimentadas com combustíveis líquidos ou gasosos 20 .
As regras técnicas sobre a eficiência energética dos edifícios foram avaliadas ao abrigo da Diretiva 2012/27/UE relativa à eficiência energética 21 , da Diretiva 2010/31/UE relativa ao desempenho energético dos edifícios 22 e da Diretiva 2009/125/CE relativa à criação de um quadro para definir os requisitos de conceção ecológica dos produtos relacionados com o consumo de energia 23 .
A Comissão também avaliou um projeto legislativo que estabelece requisitos para os equipamentos de comunicações em autoestradas. O projeto notificado foi examinado ao abrigo da Diretiva 1999/5/CE 24 , da Diretiva 2006/95/CE 25 e da Diretiva 2004/108/CE 26 .
·No que diz respeito aos produtos agrícolas, da pesca, da aquicultura e outros géneros alimentícios, entre 2016 e 2020 os Estados-Membros notificaram 693 projetos de regras técnicas (145 em 2016, 106 em 2017, 146 em 2018, 161 em 2019 e 135 em 2020 27 ). Os domínios abrangidos pelos projetos são, nomeadamente, os materiais em contacto com géneros alimentícios, as bebidas energéticas, as gorduras trans em produtos alimentares, os vinhos e as bebidas espirituosas, as marcas de qualidade dos géneros alimentícios, o bem-estar dos animais e a comercialização de produtos de peles.
Alguns Estados-Membros notificaram projetos de regras técnicas que associam as marcas de qualidade dos produtos à sua origem. Essas notificações foram analisadas ao abrigo das disposições do TFUE relativas à livre circulação de mercadorias e do Regulamento (UE) n.º 1151/2012 relativo aos regimes de qualidade dos produtos agrícolas e dos géneros alimentícios 28 .
Durante o período em causa, a Comissão analisou notificações relativas à higiene dos géneros alimentícios e formulou pareceres circunstanciados e observações sobre a sua conformidade com o Regulamento (CE) n.º 852/2004 relativo à higiene dos géneros alimentícios 29 , o Regulamento (CE) n.º 853/2004 que estabelece regras específicas de higiene aplicáveis aos géneros alimentícios de origem animal 30 e o Regulamento (CE) n.º 854/2004 que estabelece regras específicas de organização dos controlos oficiais de produtos de origem animal destinados ao consumo humano 31 .
As restantes notificações diziam respeito à rotulagem dos géneros alimentícios. A Comissão avaliou a sua compatibilidade com o Regulamento (UE) n.º 1169/2011 relativo à prestação de informação aos consumidores sobre os géneros alimentícios 32 , em especial com as disposições relativas às declarações nutricionais ou outras disposições setoriais específicas sobre a informação prestada aos consumidores 33 .
·No setor dos serviços da sociedade da informação, os Estados-Membros notificaram 255 medidas (58 em 2016, 43 em 2017, 34 em 2018, 57 em 2019 e 63 em 2020 34 ), sendo a maioria das notificações relativa a projetos legislativos relacionados com o comércio eletrónico, as redes sociais e os operadores de plataformas em linha, a neutralidade das redes e o pluralismo dos meios de comunicação social, as notícias falsas e o discurso de ódio em linha, bem como outras regras relativas aos serviços da sociedade da informação abrangidas pela Diretiva 2000/31/CE («Diretiva sobre o comércio eletrónico») 35 e regras relativas aos serviços de comunicação social audiovisual abrangidos pela Diretiva (UE) 2018/1808 («Diretiva Serviços de Comunicação Social Audiovisual revista») 36 .
A Comissão reagiu igualmente sobre certas medidas previstas notificadas sobre os serviços da sociedade da informação que visavam especificamente a identificação eletrónica e os serviços de confiança abrangidos pelo Regulamento (UE) 910/2014 («Regulamento eIDAS») 37 e o livre fluxo de dados não pessoais como regulado pelo Regulamento (UE) 2018/1807 38 . Além disso, a Comissão recebeu notificações relacionadas com a privacidade dos dados digitais, a cibersegurança, a conservação dos dados, a faturação eletrónica, os direitos de autor, as telecomunicações e comunicações eletrónicas (incluindo 5G), a segurança da Internet para as crianças, os livros eletrónicos, os jogos de azar em linha e, em vários casos, relacionadas, de forma direta ou indireta, com a livre circulação de serviços e a liberdade de estabelecimento (artigos 49.º e 56.º do TFUE, e Diretiva Serviços 39 ), os direitos dos consumidores abrangidos pela Diretiva 2011/83/UE 40 , a proteção dos dados pessoais ao abrigo do Regulamento (UE) 2016/679 relativo à proteção geral de dados 41 e os princípios da liberdade de expressão e liberdade de empresa consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.
·No setor dos produtos químicos, a Comissão recebeu 167 notificações (32 em 2016, 32 em 2017, 28 em 2018, 27 em 2019 e 48 em 2020 42 ), respeitantes a domínios como os produtos biocidas, os produtos fitofarmacêuticos e os produtos abrangidos pelo Regulamento (CE) n.º 1907/2006 relativo ao registo, avaliação, autorização e restrição dos produtos químicos (REACH) 43 , que foram examinados principalmente ao abrigo do Regulamento Produtos Biocidas 44 , do Regulamento (CE) n.º 1107/2009 relativo à colocação dos produtos fitofarmacêuticos no mercado 45 e do Regulamento REACH.
·No setor ambiental, a Comissão examinou 206 projetos de medidas (55 em 2016, 39 em 2017, 28 em 2018, 33 em 2019 e 51 em 2020 46 ). Alguns projetos notificados respeitavam aos resíduos das embalagens e aos produtos de plástico descartáveis e suscitaram dúvidas quanto à sua compatibilidade com a Diretiva 94/62/CE relativa a embalagens e resíduos de embalagens 47 (por exemplo, no que diz respeito aos requisitos para a proibição de sacos de plástico leves) e com a Diretiva (UE) 2019/904 relativa à redução do impacto de determinados produtos de plástico no ambiente 48 (por exemplo, a definição de «plástico»).
O procedimento de notificação também permitiu à Comissão intervir em setores em que estava prevista ou em curso uma harmonização a nível da UE, evitando assim que os Estados-Membros introduzissem medidas nacionais divergentes. Nos termos dos artigos 6.º, n.os 3 e 4, da Diretiva Transparência do Mercado Único, a Comissão solicitou aos Estados-Membros notificantes que adiassem a adoção dos projetos de regras técnicas notificados por 12 meses, a partir da data de notificação, nos domínios da produção biológica de vegetais, produtos animais e aquicultura e dos géneros alimentícios (notificação 2018/190/BG), da produção biológica de carne de coelho (notificação 2018/219/E), das codornizes para produção de carne biológicas (notificação 2018/666/F) e dos produtos de plástico descartáveis (notificações 2018/665/B e 2019/9/UK).
► Exemplos positivos do impacto da Diretiva Transparência do Mercado Único
Durante o período de referência, a Diretiva Transparência do Mercado Único revelou-se eficaz em muitos casos, uma vez que as autoridades nacionais reformularam ou retiraram os projetos notificados de acordo com as recomendações da Comissão. Um exemplo concreto foi a notificação de um projeto de decreto que obrigava os condutores de automóveis residentes em Itália que transportam crianças com menos de quatro anos a utilizar um dispositivo de alarme específico nos assentos dos automóveis, para impedir o esquecimento de menores no veículo. No seu parecer circunstanciado, a Comissão salientou que vários requisitos do projeto notificado colidiam com as regras de harmonização da UE e com a livre circulação de mercadorias (artigos 34.º a 36.º do TFUE). Tal deveu-se à falta de evidência sobre: i) a proporcionalidade do requisito de aprovação prévia dos dispositivos de alarme dos assentos dos veículos legalmente fabricados noutros Estados-Membros; e ii) a obrigação de equipar esses dispositivos com um sistema automático de comunicação para enviar mensagens ou chamadas através de redes de comunicações móveis sem fios para, pelo menos, três números de telefone diferentes. A Comissão salientou que o «procedimento de autorização prévia» que obriga os «organismos acreditados» a solicitar o reconhecimento à Direção-Geral italiana dos Veículos a Motor poderia estar em conflito com o princípio da livre prestação de serviços na União (artigo 56.º do TFUE). As autoridades italianas reformularam o projeto de decreto de acordo com as observações da Comissão, garantindo, simultaneamente, a salvaguarda pela medida proposta notificada do objetivo de segurança das crianças.
Do mesmo modo, em 2016, 2017 e 2018, a Comissão recebeu várias notificações relativas às características e ao equipamento específico das aeronaves não tripuladas (drones). Nas reações formuladas, a Comissão recordou o processo de harmonização em curso a nível da UE e convidou os Estados-Membros em causa a cooperarem no estabelecimento de um quadro regulamentar da UE aplicável às aeronaves não tripuladas, a fim de assegurar um elevado nível de segurança na operação das referidas aeronaves e possibilitar a gestão dos riscos de segurança associados, da proteção da privacidade e dos dados pessoais. Os Estados-Membros em causa respeitaram as recomendações da Comissão, como expressas nas observações e nos pareceres circunstanciados, ou retiraram os projetos notificados 49 .
Em 2020, no início da pandemia de COVID-19, alguns Estados-Membros adotaram ou prepararam medidas nacionais que afetavam a livre circulação dos equipamentos de proteção individual, como os óculos de proteção, as máscaras, as luvas e os fatos-macaco e batas cirúrgicos, e a livre circulação de medicamentos. Essas medidas puseram em risco a chegada desses produtos essenciais às pessoas que mais deles necessitavam, designadamente os profissionais de saúde, as equipas de intervenção no terreno e os doentes nas zonas afetadas de toda a Europa. Devido ao efeito de dominó, os Estados-Membros tiveram de intervir para atenuar o impacto das medidas tomadas por outros Estados-Membros. Em pouco tempo, as restrições passaram a abranger um leque crescente de produtos, desde os equipamentos de proteção individual até aos medicamentos. Tais medidas perturbaram as cadeias logísticas e de distribuição e incentivaram a constituição de reservas na cadeia de abastecimento. Em última instância, as medidas reintroduziram fronteiras internas num momento em que a solidariedade entre os Estados-Membros era mais necessária. A Comissão instou os Estados-Membros a notificarem as referidas medidas através do mecanismo previsto na Diretiva Transparência do Mercado Único e forneceu orientações nesse sentido. As medidas notificadas à Comissão foram avaliadas com elevada prioridade e a Comissão apoiou os Estados-Membros na correção das medidas que poderiam prejudicar a livre circulação de bens essenciais no mercado único 50 . A experiência adquirida com a pandemia de COVID-19 demonstrou a relevância dos procedimentos da Diretiva Transparência do Mercado Único, incluindo o procedimento de urgência (ver ponto 2.2), e ensinou-nos a responder no futuro a efeitos adversos no mercado único causados por situações de emergência. No que se refere às medidas notificadas após a sua adoção (150 notificações relacionadas com a COVID-19 em 2020), o mecanismo de notificação previsto na diretiva possibilitou a continuação do intercâmbio de informações e a análise pelos pares durante a crise através da plataforma de comunicação TRIS, que permite aos Estados-Membros conhecerem as medidas COVID adotadas por outros Estados-Membros.
► Entraves mais comuns
Um dos objetivos da Diretiva Transparência do Mercado Único é permitir a identificação dos domínios com entraves recorrentes à livre circulação de mercadorias e à livre prestação de serviços da sociedade da informação, e identificar as necessidades de harmonização, com vista a assegurar um melhor funcionamento do mercado único. 51 No período em análise, a Comissão identificou vários obstáculos recorrentes nos projetos de medidas notificados, como a ausência da cláusula relativa ao mercado único, disposições enganosas e pouco claras que podiam ser interpretadas e aplicadas como restrições do mercado ou repetição de disposições da regulamentação da UE, normas obrigatórias e métodos de ensaio adicionais 52 .
► Reações
A Diretiva Transparência do Mercado Único permite um intercâmbio de informações formal e estruturado entre os Estados-Membros e a Comissão, bem como entre os Estados-Membros, aquando da avaliação dos projetos notificados. A intensidade desse intercâmbio de informações é demonstrada pelo elevado número de reações às notificações enviadas pela Comissão e pelos Estados-Membros, assim como pelas respostas dos Estados-Membros notificantes e subsequentes trocas de mensagens (ver anexos 3.4, 3.5, 3.6 e 3.8). O intercâmbio de informações permite aos Estados-Membros avaliarem o grau de compatibilidade dos projetos notificados com a legislação da UE. Durante o período de referência, a Comissão reuniu-se regularmente, ao nível dos peritos, com os representantes dos Estados-Membros para esclarecer questões pendentes, quando necessário, e solicitou informações suplementares aos Estados-Membros para clarificar o âmbito das regras técnicas notificadas.
Durante o período considerado, a Comissão emitiu 212 pareceres circunstanciados (60 em 2016, 34 em 2017, 40 em 2018, 38 em 2019 e 40 em 2020), o que representa 5,9 % do número total de projetos notificados pelos Estados-Membros durante o período de referência. Por sua vez, os Estados-Membros emitiram 243 pareceres circunstanciados (78 em 2016, 44 em 2017, 38 em 2018, 30 em 2019 e 53 em 2020). No período de referência foram formuladas 1 291 observações, das quais 816 pela Comissão (154 em 2016, 189 em 2017, 184 em 2018, 155 em 2019 e 134 em 2020) e 475 pelos Estados-Membros (118 em 2016, 74 em 2017, 77 em 2018, 64 em 2019 e 142 em 2020) (ver anexos 3.4 e 3.6). Em cinco casos, a Comissão convidou os Estados-Membros em causa a adiar a adoção da regra técnica notificada por um ano, a partir da data da sua receção, dada a pendência de iniciativas de harmonização a nível da UE nos domínios em causa (ver anexo 3.5).
Analisando o número de reações por setor (observações, pareceres circunstanciados e decisões da Comissão para adiar a adoção de um projeto) formuladas por Estado-Membro e pela Comissão no período de referência, podemos conhecer melhor a participação dos Estados-Membros no diálogo motivado pelas notificações e os interesses específicos de certos Estados-Membros com reações mais concentradas em setores específicos (ver anexo 3.6, quadro 6). A Itália, a Espanha, a Áustria e a Polónia contam-se entre os Estados-Membros mais ativos. Uma análise das reações por Estado-Membro e por setor revela que a Áustria, a Espanha e a Itália têm um interesse especial nos setores da agricultura, da pesca e dos géneros alimentícios. A maioria das reações da Comissão diz respeito aos setores da construção e da agricultura.
Graças ao acesso a todas as notificações e às mensagens trocadas no âmbito dos diálogos, os Estados-Membros podem utilizar a Diretiva Transparência do Mercado Único para se inspirarem nas ideias dos seus parceiros. Essas ideias podem ser utilizadas para resolver problemas comuns relacionados com as regras técnicas e para identificar os projetos de regras técnicas suscetíveis de violar o direito da UE.
2.2Utilização do procedimento de urgência
Os Estados-Membros podem solicitar à Comissão que avalie a sua proposta de recurso ao procedimento de urgência previsto no artigo 6.º, n.º 7, da Diretiva Transparência do Mercado Único, sempre que, para responder a uma situação urgente e imprevisível, sejam obrigados a adotar de imediato regras técnicas e não possam esperar pelo período de statu quo de 3 meses para consultar previamente a Comissão e os outros Estados-Membros. Se a Comissão, após análise das razões apresentadas pelo Estado-Membro em causa, aceitar o procedimento de urgência, o período de statu quo de 3 meses não é aplicável e a medida pode ser adotada imediatamente 53 . Normalmente, a Comissão demora vários dias após a notificação para decidir se aceita as razões apresentadas pelo Estado-Membro em causa e permitir que adote imediatamente as regras técnicas.
Num total de 3 553 notificações, os Estados-Membros apresentaram 346 pedidos de aplicação do procedimento de urgência aos projetos notificados (51 em 2016, 34 em 2017, 35 em 2018, 39 em 2019 e 187 em 2020) 54 . A aplicação do procedimento de urgência foi recusada em casos insuficientemente fundamentados ou baseados em razões puramente económicas ou atrasos administrativos nacionais, e nos casos em que não foram demonstradas as circunstâncias imprevisíveis. O procedimento de urgência foi considerado justificado em 283 casos (41 em 2016, 28 em 2017, 21 em 2018, 29 em 2019 e 164 em 2020). Estes casos respeitavam, em especial, a substâncias psicotrópicas, ao controlo de estupefacientes, à luta contra o terrorismo, às armas de fogo, à infeção das abelhas, aos produtos biocidas, à proibição de produtos nocivos para a saúde, aos artigos de pirotecnia, aos medicamentos (medicamentos críticos/substâncias necessárias para o tratamento dos doentes com COVID-19), ao equipamento de proteção, às máscaras, aos dispositivos médicos e aos dispositivos médicos in vitro, aos desinfetantes e aos álcoois necessários para a sua produção (ver anexo 3.7).
2.3Notificação de «medidas de caráter fiscal ou financeiro»
Nos termos da Diretiva Transparência do Mercado Único, os Estados-Membros têm de notificar as «medidas de caráter fiscal ou financeiro», ou seja, as regras técnicas que estejam associadas a medidas de caráter fiscal ou financeiro que afetem o consumo de produtos ou de serviços encorajando o cumprimento dessas regras. A particularidade de tais medidas é que o período de statu quo não é aplicável (artigo 7.º, n.º 4, da Diretiva Transparência do Mercado Único).
Em 2016-2020, os Estados-Membros notificaram 149 projetos de «medidas de caráter fiscal ou financeiro» (44 em 2016, 48 em 2017, 26 em 2018, 31 em 2019 e 45 em 2020) 55 .
2.4Seguimento dado às reações da Comissão
De acordo com o artigo 6.º, n.º 2, da Diretiva Transparência do Mercado Único, os Estados-Membros têm de notificar as medidas que tencionam adotar em resposta aos pareceres circunstanciados.
No período de 2016-2020, o rácio entre o número de respostas dadas pelos Estados-Membros aos pareceres circunstanciados da Comissão e o volume de pareceres circunstanciados emitidos pela Comissão foi satisfatório, mas pode ser melhorado (uma média de 87 % no período em questão). A percentagem de respostas satisfatórias dos Estados-Membros representou, em média, 45 % do total de respostas (ver anexo 3.8).
No período considerado, os Estados-Membros retiraram 217 56 projetos de regras técnicas. Em 30 casos (4 em 2016, 13 em 2017, 9 em 2018, 2 em 2019 e 2 em 2020), a adoção de um parecer circunstanciado emitido pela Comissão motivou a retirada do projeto. As razões dessa retirada incluem: i) a introdução pelo Estado-Membro notificante de alterações substanciais no projeto de regra técnica, exigindo uma nova notificação (artigo 5.º, n.º 1, da diretiva); e ii) a simples decisão das autoridades nacionais de não avançar com a adoção do projeto de regra técnica. Quanto aos restantes projetos de regras técnicas notificados, o diálogo está ainda em curso.
2.5Seguimento dado ao procedimento de notificação
Nos casos em que as potenciais violações da legislação da UE relativa ao mercado interno não foram totalmente eliminadas através do procedimento de notificação, a Comissão realizou investigações adicionais (por exemplo, sobre os produtos fitofarmacêuticos, os cigarros eletrónicos e o tabaco). A Comissão também investigou alegadas violações da obrigação de notificação por parte dos Estados-Membros, relacionadas, nomeadamente, com as regras aplicáveis aos taxímetros, as garrafas de vidro para vinho e bebidas espirituosas, o equipamento publicitário, os resíduos, os jogos de azar, as máquinas de jogo, as emissões de gases fluorados com efeito de estufa, os produtos de plástico, o mobiliário e a economia colaborativa. Nesses casos, a Comissão informou o ponto de contacto nacional em causa, no quadro da Diretiva Transparência do Mercado Único, sobre as consequências da violação da obrigação de notificação e reiterou essa obrigação.
2.6Intercâmbios estruturados com os Estados-Membros, os países EEE-EFTA, a Suíça e a Turquia
As reuniões regulares do Comité Permanente das Regras Técnicas promoveram uma troca frutuosa de pontos de vista sobre pontos de interesse geral e também sobre aspetos específicos do procedimento de notificação.
No que diz respeito ao procedimento de notificação, os debates no âmbito das reuniões do Comité Permanente das Regras Técnicas incidiram, em especial, sobre:
·o procedimento de urgência previsto na Diretiva Transparência do Mercado Único;
·o acesso aos documentos da Comissão e às notificações confidenciais;
·o procedimento de notificação aplicável às notificações suíças e EEE;
·a obrigação de comunicação pelos Estados-Membros à Comissão do texto final da regra técnica notificada;
·a evolução da jurisprudência do TJUE relacionada com a Diretiva Transparência do Mercado Único; e
·o funcionamento do mecanismo de balcão único.
Com base nos pedidos dos Estados-Membros ou por iniciativa própria, a Comissão fez um certo número de apresentações no Comité Permanente das Regras Técnicas para prestar esclarecimentos sobre alguns obstáculos recorrentes ou novos atos legislativos da UE. As apresentações tiveram como objeto:
·a Diretiva (UE) 2019/904 relativa à redução do impacto de determinados produtos de plástico no ambiente;
·o procedimento de notificação ao abrigo do Regulamento (UE) 2018/1807 relativo ao livre fluxo de dados não pessoais na UE (Diretiva 2006/123/CE relativa aos serviços);
·o Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados [Regulamento (UE) 2016/679];
·as Diretivas 2014/45/UE 57 , 2014/46/UE 58 e 2014/47/UE 59 relativas à segurança rodoviária;
·as restrições às microesferas a nível da UE;
·a Diretiva 94/62/CE relativa a embalagens e resíduos de embalagens;
·a cláusula do mercado único e os artigos 34.º a 36.º do TFUE.
Vários Estados-Membros partilharam com o Comité Permanente as suas melhores práticas em matéria de notificações ao abrigo da Diretiva Transparência do Mercado Único.
Foram também realizadas reuniões bilaterais em muitos Estados-Membros no quadro das missões do diálogo para conhecer os países. As reuniões procuraram identificar as necessidades específicas relacionadas com o mercado único de cada Estado-Membro através de um diálogo direto entre a Comissão e as autoridades nacionais e de reuniões com as partes interessadas nacionais. Nesse contexto, a Comissão visitou várias capitais da UE 60 e participou em diversas reuniões com as autoridades dos Estados-Membros e as partes interessadas nacionais. Os principais problemas relacionados com a aplicação da Diretiva Transparência do Mercado Único a nível nacional, identificados através destas missões, são o baixo nível de notificação (por exemplo, na Roménia, na Lituânia e em Portugal), os problemas de capacidade administrativa (por exemplo, na Bulgária) ou de coordenação (por exemplo, em Itália, Espanha e Alemanha), e o conhecimento limitado da Diretiva Transparência do Mercado Único por parte das administrações nacionais.
Durante o período de referência, a Comissão debateu igualmente a aplicação da diretiva nas reuniões de diálogo sobre a conformidade com os Estados-Membros que são realizadas na sequência do compromisso relativo à estratégia para o mercado único e organizou regularmente seminários técnicos ad hoc dirigidos às autoridades nacionais envolvidas no procedimento de notificação.
A Turquia melhorou a sua participação no procedimento de notificação durante o período de referência.
2.7Transparência
2.7.1. Pedidos de acesso a documentos emitidos ao abrigo da Diretiva Transparência do Mercado Único
Entre 2016 e 2020, a Comissão recebeu 531 61 pedidos de acesso a documentos emitidos no quadro da Diretiva Transparência do Mercado Único. A maioria dos pedidos respeitou a pareceres circunstanciados e observações da Comissão. Em consonância com a evolução mais recente da jurisprudência do TJUE (ver anexo 2, processo C-331/15 P, França/Schlyter), a maioria dos documentos foi divulgada.
2.7.2. Participação das partes interessadas
A transparência é um elemento essencial do procedimento de notificação. O sítio Web TRIS, acessível ao público, garante uma informação permanente das partes interessadas sobre todos os projetos de regras técnicas preparados pelos Estados-Membros e o diálogo entre as partes interessadas e a Comissão, graças a uma funcionalidade que permite às partes interessadas darem o seu contributo sobre os projetos. Como já referido, entre 2016 e 2020 a Comissão recebeu 1 618 contributos através desta funcionalidade. Durante o período de referência, a Comissão começou igualmente a traduzir em todas as línguas da UE os textos finais das medidas notificadas. As traduções dos textos finais estão disponíveis no sítio Web do TRIS e garantem uma maior transparência.
O êxito do sítio Web do TRIS reflete-se nos números:
·No final de 2020, a lista de distribuição do TRIS tinha 6 467 subscritores ativos, face a 5 196 no final de 2015, o que representa um aumento de 25 % no período de referência de cinco anos.
·No período considerado, foram efetuadas 871 744 pesquisas no sítio Web do TRIS (151 202 em 2016, 134 737 em 2017, 152 158 em 2018, 197 341 em 2019 e 236 306 em 2020), registando-se uma média de 174 349 pesquisas por ano 62 .
·O acesso às notificações por parte dos utilizadores também aumentou, subindo de 1 203 299 ocorrências até ao final de 2015 para 7 394 991 até ao final de 2020, o que representa um aumento específico de 514,6 % durante todo o período de referência de 2016-2020, comparando com o final de 2015.
3.Conclusão
Durante o período de 2016-2020, voltou a confirmar-se a eficácia do procedimento previsto na Diretiva Transparência do Mercado Único, em termos de transparência, de cooperação administrativa e de prevenção de entraves técnicos no mercado único. A abordagem preventiva e de ligação em rede do procedimento de notificação reduziu o risco de as atividades reguladoras nacionais poderem criar entraves técnicos à livre circulação de mercadorias e serviços da sociedade da informação. A esse respeito, a maior participação dos Estados-Membros no procedimento da Diretiva Transparência do Mercado Único, tanto em termos de notificações enviadas como de reações a projetos notificados por outros Estados-Membros, revela uma apropriação conjunta do mercado único, que constitui um objetivo fundamental da Comissão. Em 2020, durante a pandemia de COVID-19, o procedimento previsto na Diretiva Transparência do Mercado Único garantiu que as medidas nacionais cumprissem o objetivo principal de proteção da saúde e da vida humana em conformidade com as regras do mercado único. A diretiva e o seu sistema de notificação apoiaram os Estados-Membros nesta matéria, assegurando a transparência, as sinergias e, em última análise, a solidariedade europeia.
A importância da diretiva é comprovada pelo interesse crescente das partes interessadas no procedimento de notificação e pelo número de contributos recebidos das partes interessadas através do sítio Web do TRIS no período de referência. Esse interesse crescente reflete os esforços desenvolvidos no sentido de reforçar a transparência e a eficiência do sítio Web do TRIS.
Confirmou-se igualmente a utilidade do procedimento de notificação para identificar os domínios que carecem de uma maior harmonização a nível da UE, como a rotulagem das embalagens utilizadas para a eliminação de resíduos. Serão desenvolvidos esforços no sentido de continuar a garantir a aplicação de um quadro claro para os operadores económicos, que contribua para uma maior competitividade das empresas europeias dentro e fora da UE, tendo também em conta a articulação entre o procedimento de notificação e o procedimento estabelecido pelo Acordo sobre os Obstáculos Técnicos ao Comércio (Acordo OTC) no âmbito da Organização Mundial do Comércio (OMC) 63 .
A experiência adquirida nestes últimos anos é essencial para melhorar os desenvolvimentos alcançados tendo em vista a aplicação da Diretiva Transparência do Mercado Único. Para explorar plenamente o potencial da diretiva, a Comissão continuará a incentivar a participação dos Estados-Membros, seja notificando os projetos de regras técnicas nacionais seja reagindo aos projetos notificados por outros Estados-Membros. Nas reações da Comissão, será dada especial atenção às questões de importância significativa para o mercado único e que visem, em particular, eliminar eficazmente os estrangulamentos identificados no contexto da recuperação e das transições ecológica e digital. Este maior enfoque conduzirá também a um adequado acompanhamento das reações da Comissão, através da tomada de medidas eficazes que evitem a criação de potenciais obstáculos.
O diálogo para conhecer os países consiste na realização de um conjunto de reuniões estruturadas com as autoridades nacionais envolvidas no procedimento de notificação em cada Estado-Membro da UE e com as partes interessadas nacionais.
Diretiva 2006/95/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa à harmonização das legislações dos Estados-Membros no domínio do material elétrico destinado a ser utilizado dentro de certos limites de tensão (JO L 374 de 27.12.2006, p. 10).
Diretiva 2004/108/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de dezembro de 2004, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes à compatibilidade eletromagnética e que revoga a Diretiva 89/336/CEE (JO L 390 de 31.12.2004, p. 24).
Diretiva 2000/31/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 8 de junho de 2000, relativa a certos aspetos legais dos serviços da sociedade de informação, em especial do comércio eletrónico, no mercado interno («Diretiva sobre o comércio eletrónico») (JO L 178 de 17.7.2000, p. 1).
Diretiva (UE) 2018/1808 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de novembro de 2018, que altera a Diretiva 2010/13/UE relativa à coordenação de certas disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros respeitantes à oferta de serviços de comunicação social audiovisual (Diretiva Serviços de Comunicação Social Audiovisual), para a adaptar à evolução das realidades do mercado (JO L 303 de 28.11.2018, p. 69).
Diretiva (UE) 2019/904 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de junho de 2019, relativa à redução do impacto de determinados produtos de plástico no ambiente (JO L 155 de 12.6.2019, p. 1).
Uma vez que não foi possível codificar a unidade principal para os pedidos de acesso a documentos nas bases de dados da Comissão entre 1 de janeiro de 2018 e 1 de outubro de 2018, os valores relativos a este período baseiam-se numa simulação da percentagem média de pedidos de acesso a documentos atribuídos à unidade responsável pela gestão da Diretiva Transparência do Mercado Único em 2016, 2017 e 2019.
