Parecer do Comité Económico e Social Europeu —

Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece medidas para um elevado nível de interoperabilidade do setor público em toda a União (Regulamento Europa Interoperável)

[COM(2022) 720 final — 2022/0379 (COD)]

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões sobre uma política de interoperabilidade do setor público reforçada — Ligar serviços públicos, apoiar políticas públicas e proporcionar benefícios públicos — Rumo a uma «Europa Interoperável»

[COM(2022) 710 final]

(2023/C 184/05)

Relator:

Vasco Linhares de Lima Álvares DE MELLO

Consulta	a) Parlamento Europeu, 21.11.2022 b) Conselho da União Europeia, 25.11.2022
Base jurídica	a) Artigo 172.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) b) Artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Competência	Secção do Mercado Único, Produção e Consumo
Adoção em secção	10.3.2023
Adoção em plenária	22.3.2023
Reunião plenária n.o	577
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	200/0/3

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

Tal como a Comissão, o Comité Económico e Social Europeu (CESE) considera que a interoperabilidade entre os serviços públicos é um requisito essencial para o estabelecimento de um mercado único digital.

1.2.

Porém, a consecução deste objetivo não poderá conduzir a uma política, por parte dos Estados-Membros, que importe a uma digitalização total dos serviços públicos, em prejuízo dos prestados presencialmente, tendo em consideração os grupos de cidadãos mais vulneráveis. A formação em competências digitais deve ser disponibilizada a todos, mas em especial a estes grupos da população.

1.3.

O desenvolvimento e a implantação de serviços digitais não só não ditarão um decréscimo de postos de trabalho como criarão, inclusivamente, necessidades acrescidas de pessoal numa fase inicial. Dispor de recursos humanos adequados é uma condição necessária para o êxito da transformação digital.

1.4.

O CESE reconhece, com satisfação, que, durante a pandemia, a digitalização dos serviços públicos conheceu um desenvolvimento considerável.

1.5.

O CESE apoia a criação de um modelo governativo para esta política constituído por dois órgãos fundamentais, a saber, o Comité Europa Interoperável e a Comunidade Europa Interoperável.

1.6.

O CESE aplaude o facto de a comunicação prever a conceção de soluções experimentais que permitam a existência de parcerias entre o setor público e empresas tecnológicas inovadoras e empresas em fase de arranque, com vista à criação de soluções experimentais inovadoras, que poderão vir a ser aplicadas nos serviços públicos e por estes partilhadas entre si.

1.7.

O CESE considera importante que, em futuros programas de financiamento de projetos de interoperabilidade dos serviços públicos, a sua concessão seja condicionada à adoção dos princípios e estruturas preconizados pelo quadro europeu de interoperabilidade.

1.8.

Apesar de aplaudir o facto de este processo se inserir no contexto da chamada dupla transição, o CESE alerta para o facto de que algumas soluções tecnológicas de digitalização poderão ser altamente consumidoras de energia.

1.8.1.

O CESE considera que, se bem com os cuidados necessários, a proteção de dados não pode vir a constituir um entrave à criação de novas soluções de interoperabilidade, quer por parte dos serviços públicos, quer por parte dos privados.

1.8.2.

Por outro lado, o CESE considera que a acessibilidade aos dados, quer pelos cidadãos, quer por empresas, quer por outros serviços públicos deverão ser objeto de diversos níveis de autorização, de forma a salvaguardar a sua confidencialidade e a serem fornecidos aqueles que são estritamente necessários.

2.   Antecedentes

2.1.

A criação de um mercado interno, ou seja, de um espaço de livre circulação de pessoas, de mercadorias, de serviços e de capitais, implica o desmantelamento de todas as barreiras nacionais existentes.

2.2.

Desde o seu início, e mais prementemente, após a criação do mercado único, a União Europeia tem procurado desmantelar todo o tipo de barreiras que possam vir a constituir entraves à criação de um verdadeiro mercado interno.

2.3.

Para que haja um verdadeiro mercado interno é necessário que os cidadãos e as empresas tenham acesso e interajam de uma forma simples e rápida aos serviços públicos dos Estados-Membros, quer estes sejam a nível local, regional ou nacional.

2.4.

Por outro lado, a existência de um espaço aberto, como é o europeu, impõe a partilha de dados e a cooperação entre os órgãos das administrações públicas estatais, seja a que nível for.

2.5.

Desde os anos noventa do século passado, a Comissão tem procurado dar passos que permitam a construção e a existência de uma interoperabilidade (1), ou melhor, uma interconectividade, entre os diversos serviços públicos dos Estados-Membros (2).

2.6.

Esta necessidade tem sido aprofundada ao longo do tempo, à medida que o mercado interno transitou para uma nova realidade, o digital (3).

2.7.

A digitalização constitui uma verdadeira revolução, quer nos hábitos dos cidadãos, quer na forma de funcionamento das empresas e da administração pública.

2.8.

Nos últimos anos, diversos serviços públicos dos Estados-Membros que eram apenas prestados de forma presencial, passaram a ser também prestados de forma digital, com uma enorme vantagem quer para os cidadãos, quer para as empresas, quer para os próprios serviços públicos, o que lhes permitiu obter enormes poupanças, tanto em horas de trabalho como em custos financeiros.

2.9.

A crise da COVID-19 veio acelerar esta tendência ao demonstrar que a interoperabilidade entre os diversos serviços públicos europeus poderá vir a ser um instrumento útil para o exercício da liberdade de circulação de pessoas, como ficou demonstrado com a utilização do certificado COVID, por exemplo.

2.10.

A União Europeia reconhece que a digitalização do setor público, pelo peso que este possui no PIB (4), poderá ser um fator-chave no processo de digitalização europeia, não só pela sua capacidade de alavancagem em relação aos restantes setores, mas também como um fator de liderança de todo este processo, no contexto da economia europeia.

2.11.

Daí que, na sua totalidade, os planos de recuperação e resiliência prevejam a existência de um investimento público, destinado à digitalização da administração pública, no montante total de 47 mil milhões de euros.

2.12.

A União Europeia, através da Comissão, e os governos dos Estados-Membros têm reconhecido, ao longo do tempo, a necessidade do aprofundamento da interoperabilidade e interconectividade dos serviços públicos nacionais, entre si, entre estes e os da União Europeia (5), para que os cidadãos e as empresas de toda a União possam aceder a estes serviços, seja qual for o ponto onde se encontrem.

2.13.

Apesar de a interoperabilidade entre os serviços públicos não ser um tema novo (6), a comunicação em apreço visa a criação de um quadro de cooperação mais formal, mais estável e de uma maior segurança que conduza a um maior aprofundamento da interconectividade existente entre os sistemas digitais dos diversos serviços públicos nacionais, entre si e com os próprios serviços da União Europeia (7), que conduza a uma catalisação deste objetivo, para que, em 2030, exista uma taxa de digitalização dos serviços públicos, na União Europeia, de 100 %, conforme proposto na Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — Orientações para a digitalização até 2030: a via europeia para a Década Digital [COM(2021) 118].

2.14.

Para o efeito, a comunicação em apreço apresenta os seguintes pilares fundamentais para a implementação de uma abordagem coerente na matéria, a saber: — criação de uma estrutura de governação da interoperabilidade, composta por dois órgãos (Comité Europa Interoperável e Comunidade Europa Interoperável), a qual é concebida por forma a permitir a colaboração das administrações públicas, quer a nível geral (europeu, nacional, regional e local), quer a nível setorial (justiça, transportes, assuntos internos, saúde, ecologia, entre outros), bem como das partes interessadas do setor privado — com um mandato para alcançar um acordo sobre as soluções de interoperabilidade partilhadas (por exemplo, quadros, especificações abertas, normas abertas, aplicações ou orientações); — introdução de uma avaliação obrigatória do impacto na interoperabilidade transfronteiriça que poderá decorrer da introdução ou alteração de um sistema de informação de um serviço público; — cocriação de um ecossistema de soluções de interoperabilidade para o setor público da UE (introdução de catálogos ativos de interoperabilidade reconhecidos, que podem ser utilizados pelas administrações e na elaboração de políticas, tais como ferramentas, especificações ou soluções digitais), para que as administrações públicas a todos os níveis da UE e outras partes interessadas possam contribuir para a criação, o aperfeiçoamento dessas soluções e a sua reutilização, possibilitando, assim, inovar em conjunto e criar valor público; — condicionamento da prestação de certos financiamentos da União Europeia para a criação ou reforço de sistemas de informação nacionais à utilização de soluções e princípios pré-definidos pela União Europeia (8).

3.   Observações na generalidade

3.1.

Tal como a Comissão, o CESE considera que a interoperabilidade entre os serviços públicos é um requisito essencial para o estabelecimento de um mercado único digital e para a eliminação de barreiras ainda subsistentes no mercado físico (9).

3.2.

O estabelecimento de um objetivo para 2030 para a existência de um nível de 100 % de serviços públicos digitais em toda União Europeia implica a aceleração e um aperfeiçoamento de uma rede transeuropeia que conecte os mesmos e que utilize elementos comuns, a nível técnico, a nível da semântica, a nível jurídico, a nível organizativo, entre outros.

3.3.

Porém, a consecução deste objetivo não poderá conduzir a uma política nacional de digitalização total dos serviços públicos, em prejuízo dos prestados presencialmente; deve ter em consideração os grupos de cidadãos mais vulneráveis, pois todos deverão ter acesso a serviços públicos que sejam prestados de forma presencial. A formação em competências digitais deve ser disponibilizada a todos, mas em especial a estes grupos da população.

3.4.

O desenvolvimento e a implantação de serviços digitais não só não ditarão um decréscimo de postos de trabalho como criarão, inclusivamente, necessidades acrescidas de pessoal numa fase inicial. Dispor de recursos humanos adequados é uma condição necessária para o êxito da transformação digital.

3.5.

A digitalização deverá servir para a prestação de um melhor serviço público.

3.6.

Como referiu o CESE num seu parecer anterior, «[…] o essencial não é substituir seres humanos por ferramentas informáticas, mas sim libertar tempo para atividades de maior valor acrescentado […]» (10).

3.7.

A digitalização e a utilização da inteligência artificial não são um meio de legitimar cortes gerais de postos de trabalho. A eliminação das tarefas rotineiras devido à digitalização deve permitir aos trabalhadores disporem de mais tempo para a execução de trabalhos exigentes e tarefas de aconselhamento.

3.8.

Acresce que em 2030, haverá, certamente, uma minoria de cidadãos infoexcluídos, que apenas terão acesso aos serviços públicos por via presencial (11). O processo de digitalização não deve dificultar ou impedir o acesso das pessoas aos serviços públicos por via analógica.

3.9.

Assim, o CESE saúda que a comunicação em apreço tenha como objetivo um aprofundamento e aperfeiçoamento do nível de interoperabilidade do setor público, através do estabelecimento de um quadro jurídico definido a nível da União (12).

3.10.

O CESE reconhece que este aprofundamento da interoperabilidade trará enormes benefícios quer para os cidadãos, nomeadamente os trabalhadores transfronteiriços, quer para as empresas e para própria administração pública dos Estados-Membros.

3.11.

Porém, para que estas vantagens sejam verdadeiramente efetivas, conforme reconhece a Comissão, não basta o estabelecimento de normas técnicas que permitam a interconexão entre os serviços. É necessário um investimento público nacional adequado, a todos os níveis.

3.12.

É necessário que haja uma coordenação quer a nível legislativo, quer a nível das redes de serviços setoriais, por forma a evitar-se que, por um lado, os resultados obtidos com a interoperabilidade não sejam frustrados através de burocracias desnecessárias e, por outro, que ocorra uma repetição do fornecimento dos mesmos dados por cidadãos ou por empresas a diversos serviços públicos, com a consequente duplicação de procedimentos e custos desnecessários.

3.13.

Por outro lado, é necessário que, a nível nacional, não existam entraves nos serviços públicos digitais que impossibilitem uma utilização transfronteiriça, quer na sua conectividade e interoperabilidade, quer com os cidadãos e empresas de outros Estados-Membros, quer com outros serviços públicos pertencentes a outros Estados-Membros (13).

3.14.

O CESE reconhece, com satisfação, que, durante a pandemia e os confinamentos, a digitalização dos serviços públicos conheceu um desenvolvimento considerável.

3.15.

Para esse efeito, aplaude-se que a comunicação em análise pretenda alcançar a existência de uma linha de coerência entre todas as políticas de interoperabilidade, quer a nível das políticas nacionais, quer a nível das políticas europeias setoriais, o que será alcançado através do incentivo à utilização de modelos comuns, da partilha de especificações técnicas e de outro tipo de soluções partilháveis.

3.16.

Pelos mesmos motivos, o CESE apoia o princípio de reutilização e transmissão de elementos e dados pelos diversos serviços públicos, quer a nível europeu, quer a nível nacional.

3.17.

O CESE mostra-se igualmente preocupado com a uso das línguas, em matéria de interoperabilidade dos serviços públicos. O regime linguístico não deverá constituir um entrave burocrático, e é necessário assegurar que a partilha de dados e de informações se faça numa língua que seja compreensível para todos.

3.18.

O CESE apoia a criação e a institucionalização de um modelo governativo para esta política, constituído por dois órgãos fundamentais, a saber, o Comité Europa Interoperável, que será presidido pela Comissão e composto por representantes de todos os Estados-Membros, um representante do Comité das Regiões e um representante do Comité Económico e Social Europeu, e a Comunidade Europa Interoperável, integrada por elementos da sociedade civil e do setor privado (14) (15).

3.19.

O CESE considera que é importante a participação da sociedade civil, nomeadamente dos parceiros sociais, na definição das políticas relativas à interoperabilidade, não só pelo facto de os cidadãos e as empresas serem os destinatários últimos desta política, mas também pelo facto de a sociedade civil poder contribuir com novas soluções tecnológicas para esta política, as quais não seriam alcançáveis através do setor público.

3.20.

O CESE entende que a participação da sociedade civil deverá ocorrer em vários planos, devendo a Comissão estimular e incentivar que os Estados-Membros promovam esta participação a vários níveis — nacional, regional e local.

3.21.

O CESE aplaude a criação por parte da Comissão de um ponto de acesso único, com o objetivo de concentrar e centralizar todos os conhecimentos e soluções relativos à interoperabilidade, que poderão ser fornecidos quer por entidades públicas, quer por entidades privadas.

3.22.

Tal como a Comissão, o CESE entende que os serviços públicos da União deverão reduzir a sua dependência de infraestruturas digitais fornecidas por países terceiros, o que põe em causa a soberania digital europeia.

3.23.

Para esse efeito, sublinha-se o facto de a Comissão entender que deverão ser utilizados sistemas abertos, preferencialmente em código fonte aberto, o que permite a partilha de soluções entre programadores.

3.24.

Nesse sentido, o CESE aplaude o facto de a comunicação prever e incentivar a conceção de soluções experimentais que permitam a existência de parcerias entre o setor público e empresas tecnológicas inovadoras e empresas em fase de arranque, com vista à criação de soluções experimentais inovadoras, que após uma fase de teste bem-sucedida, poderão ser aplicadas nos serviços públicos e por estes partilhadas entre si.

3.25.

O CESE considera importante que, em futuros programas de financiamento de projetos de interoperabilidade dos serviços públicos, a sua concessão seja condicionada à adoção dos princípios e estruturas preconizados pelo quadro europeu de interoperabilidade.

3.26.

Esta será uma boa via para se obrigar, de uma forma voluntária, os serviços públicos a adotarem normas que sejam comuns na interoperabilidade.

3.27.

O CESE estranha que na comunicação, ao contrário do que ocorreu em comunicações anteriores (16), não haja qualquer menção às vantagens que podem advir da interoperabilidade dos sistemas públicos europeus para o combate à fraude, o que resultará em ganhos de eficiência e de receitas para os Estados-Membros.

3.28.

Relativamente a este aspeto, o CESE salienta que à interoperabilidade dos sistemas se deverá juntar a utilização de inteligência artificial, o que poderá auxiliar os serviços públicos na análise de dados e, por outro lado, possibilitar a criação de alertas e avisos que sejam enviados para diversos serviços públicos dos Estados-Membros.

3.29.

Por último, duas notas finais relativas à transição ecológica e à proteção de dados:

3.29.1.

Um dos objetivos da comunicação consiste em inserir a estratégia de interoperabilidade dos sistemas públicos não só na estratégia de transição digital, como também na estratégia de transição ecológica.

3.29.2.

O CESE salienta que algumas soluções informáticas poderão ser altamente consumidoras de energia, apesar de serem altamente eficazes.

3.29.3.

É o caso da tecnologia de cadeia de blocos (blockchain), que, apesar de ser muito eficaz quanto à segurança, por exemplo, de dados sensíveis, consome muitos recursos energéticos.

3.29.4.

O CESE considera positiva a forma como foi alcançada, nesta matéria, a regulação inserida na comunicação para os ambientes de testagem de regulamentação.

3.29.5.

O CESE considera que, com os cuidados necessários, a proteção de dados não pode vir a constituir um entrave à criação de novas soluções de interoperabilidade, quer por parte dos serviços públicos, quer por parte dos privados.

3.29.6.

Por outro lado, o CESE considera que a acessibilidade aos dados, seja por cidadãos, empresas ou outros serviços públicos, deverá ser objeto de diversos níveis de autorização, de forma a salvaguardar a sua confidencialidade e a serem fornecidos aqueles que são estritamente necessários.

3.29.7.

Dessa forma, poder-se-ão evitar questões como as que ocorreram recentemente, em relação à acessibilidade dos dados constantes do Registo Central do Beneficiário Efetivo e que foram já objeto de sentença proferida pelo Tribunal de Justiça da União Europeia.

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(1)  Interoperabilidade do setor público é definida como sendo «[…] o que permite que as administrações cooperem e façam os serviços públicos funcionar além-fronteiras, entre setores e para além dos limites organizacionais» — Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões sobre uma política de interoperabilidade do setor público reforçada — Ligar serviços públicos, apoiar políticas públicas e proporcionar benefícios públicos — Rumo a uma «Europa Interoperável».

(2)  Através da Decisão n.o 1719/1999/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, foi lançada pela Comissão uma iniciativa visando a interoperabilidade dos serviços públicos, que consistia numa série de orientações em que se incluía a identificação de projetos de interesse comum relativos a redes transeuropeias para o intercâmbio eletrónico de dados entre administrações.

(3)  Na construção de um mercado interno digital, tornou-se premente não só a eliminação das barreiras à sua existência, bem como a criação de mecanismos que impeçam a criação de novas barreiras.

(4)  De acordo com os dados do Eurostat, a números de 2022, o setor público representa 53,1 % do PIB europeu — Government finance statistics — Statistics Explained (europa.eu) [Estatísticas das finanças públicas — Explicação das estatísticas].

(5)  A título de exemplo, vejam-se os comunicados finais das reuniões interministeriais de Taline 2017, Berlim 2020, Lisboa 2021 e Estrasburgo 2022.

(6)  Em 2010, a Comissão apresentou a Comunicação — Para a interoperabilidade dos serviços públicos europeus [COM(2010) 744 final], que foi objeto de um Parecer do CESE — TEN/448-449, cuja execução foi feita através do programa sobre soluções de interoperabilidade para as administrações públicas europeias (ISA) — Decisão n.o 922/2009/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, sucedido em 2015 pelo Programa ISA2 — Decisão (UE) 2015/2240 do Parlamento Europeu e do Conselho e pelo Programa Europa Digital — Regulamento (UE) 2021/694 do Parlamento Europeu e do Conselho.

(7)  A Comissão reconhece, na proposta em análise, que a abordagem voluntarista prosseguida até agora é insuficiente para a prossecução dos objetivos propostos para a interoperabilidade.

(8)  Ver exposição de motivos da proposta de regulamento, bem como a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões sobre uma política de interoperabilidade do setor público reforçada — Ligar serviços públicos, apoiar políticas públicas e proporcionar benefícios públicos — Rumo a uma «Europa Interoperável».

(9)  Já no seu Parecer TEN/635 — Quadro Europeu de Interoperabilidade — Estratégia de Execução, o CESE assinalava a importância da interoperabilidade para a conclusão do mercado único digital (JO C 81 de 2.3.2018, p. 176).

(10)  Ver Parecer do CESE sobre a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — Plano de ação europeu (2011-2015) para a administração pública em linha — Tirar partido das TIC para promover uma administração pública inteligente, sustentável e inovadora e a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — Para a interoperabilidade dos serviços públicos europeus (JO C 376 de 22.12.2011, p. 92).

(11)  Trata-se de uma preocupação subsistente nos pareceres do CESE (JO C 81 de 2.3.2018, p. 176).

(12)  O CESE, em pareceres anteriores, tem manifestado o seu apoio a todos os projetos da União Europeia que visem alcançar os objetivos da transição digital da União Europeia (JO C 365 de 23.9.2022, p. 13).

(13)  Um tema que poderá transformar-se num entrave para a interoperabilidade transfronteiriça dos serviços públicos é o que diz respeito aos dados pessoais.

(14)  O Comité Europa Interoperável está encarregado de desenhar medidas e de apoiar, aconselhar e monitorizar as políticas europeias de interoperabilidade, enquanto a Comunidade Europa Interoperável reunirá elementos da sociedade civil para auxiliar o Comité Europa Interoperável na busca e definição de novas soluções que o mesmo venha a propor.

(15)  A opção ora tomada pela Comissão vai ao encontro das recomendações feitas pelo CESE em pareceres anteriores (JO C 81 de 2.3.2018, p. 176).

(16)  Cf. anexo da Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — Quadro Europeu de Interoperabilidade — Estratégia de execução.