Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece condições harmonizadas para a comercialização dos produtos de construção, que altera o Regulamento (UE) 2019/1020 e que revoga o Regulamento (UE) n.o 305/2011»

[COM(2022) 144 final]

(2023/C 75/23)

Relator:	Manuel GARCÍA SALGADO
Correlator:	Domenico CAMPOGRANDE

Consulta	Parlamento Europeu, 18.5.2022
	Conselho da União Europeia, 30.5.2022
Base jurídica	Artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Competência	Comissão Consultiva das Mutações Industriais (CCMI)
Adoção em secção	13.9.2022
Adoção em plenária	27.10.2022
Reunião plenária n.o	573
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	139/0/0

1.   Conclusões e recomendações

1.1

O Comité Económico e Social Europeu (CESE) considera que a Comissão Europeia não oferece quaisquer soluções a curto prazo para resolver o atraso atual na publicação de novas normas no Jornal Oficial da União Europeia. A proposta em apreço de alteração do Regulamento Produtos de Construção (1) (RPC), mesmo que seja bem-sucedida no seu objetivo, apenas produzirá resultados num espaço de 10 anos.

1.2

O CESE constata com preocupação que o período de transição proposto entre o regulamento atual e o regulamento revisto é de 20 anos, o que pode criar problemas de ordem prática, uma vez que 20 anos é um período excessivamente longo para o processo de introdução progressiva de especificações técnicas harmonizadas. O atual sistema de normalização é impraticável por carecer de meios para reagir às questões suscitadas pela Comissão Europeia e responder às prioridades políticas definidas.

1.3

O CESE mostra-se apreensivo com o facto de a Comissão Europeia, não obstante ter apresentado várias opções políticas aos Estados-Membros, retomar a abordagem em que as normas técnicas são redigidas por entidades reguladoras a nível europeu. Este processo centralizado é particularmente preocupante na medida em que limitaria a capacidade das empresas industriais de menor dimensão de se expressar e fazer valer os seus pontos de vista.

1.4

O CESE, em articulação com o setor da construção, considera que se deve procurar uma alternativa à opção apresentada pela Comissão Europeia, mantendo a normalização como elemento central. Será necessário prosseguir os debates e convidar todas as partes interessadas (os Estados-Membros, o Comité Europeu de Normalização, a Comissão Europeia, etc.) a trabalharem em conjunto para propor uma solução viável, na qual as normas harmonizadas desempenhem um papel fundamental no sistema. O objetivo é integrar todas as partes interessadas num diálogo destinado a procurar um sistema adequado que permita a livre circulação dos produtos de construção. Neste processo, o diálogo social com os empregadores e os trabalhadores, bem como a participação das partes interessadas da sociedade na normalização, são fundamentais.

1.5

Embora o CESE reconheça que a normalização é muitas vezes encarada como um processo induzido pela indústria, da base para o topo, é extremamente importante garantir que todas as partes interessadas trabalham em conjunto e cooperam de forma flexível para desenvolver normas atualizadas. Estas são fundamentais para permitir a sustentabilidade e a digitalização e facilitar a inovação no setor da construção. Este processo também deve ser apoiado pelo diálogo social e assegurar a participação dos empregadores, dos trabalhadores e das partes interessadas da sociedade na normalização.

1.6

O CESE entende que um quadro regulamentar europeu para os produtos de construção que funcione bem e esteja integrado no sistema de normalização não só responderá às necessidades da indústria, como também servirá a sociedade em geral, o que explica a importância da participação dos parceiros sociais. Além disso, permitirá à União Europeia (UE) concretizar o mercado interno digital, a recuperação económica pós-COVID-19, os planos estratégicos do Pacto Ecológico Europeu e os objetivos da economia circular.

1.7

O CESE observa que a nova proposta de RPC prevê que todos os intervenientes no setor da construção utilizem obrigatoriamente métodos de avaliação, classificações e critérios europeus. Esta obrigação afeta mais de três milhões de empresas na UE, cuja grande maioria são PME. É necessário que os requisitos sejam justificados e proporcionados e não impliquem encargos burocráticos e administrativos desnecessários, em especial se o seu valor acrescentado for reduzido. O CESE considera que este problema foi subestimado na proposta de revisão do RPC.

1.8

O CESE entende que seria desejável elaborar uma declaração de desempenho completa, bem como adaptar o artigo 6.o e o anexo III no que diz respeito aos requisitos enunciados no anexo I, uma vez que a marcação CE aposta nos produtos de construção não garante a conformidade com os requisitos básicos das obras de construção. Esta situação constitui um obstáculo à existência de um mercado interno europeu único para os produtos de construção, uma vez que, nos termos do artigo 8.o, os Estados-Membros podem ser obrigados a impedir a comercialização e a utilização desses produtos de construção, o que pode colocar em risco a segurança dos estaleiros.

1.9

O CESE salienta a necessidade de melhorar ou desenvolver os procedimentos associados ao RPC, em especial no que diz respeito à normalização e à definição de interfaces com normas de execução nacionais. Importa assegurar que a Comissão Europeia adota normas harmonizadas para todos os requisitos de ensaio, bem como para as disposições relativas ao desempenho e as características. Se não o fizer, devem ser permitidos requisitos nacionais aplicáveis aos produtos de construção sempre que haja, a nível nacional, preocupações específicas quanto à utilização dos produtos de construção. Tal implicaria a aprovação de requisitos e anexos nacionais para um determinado período de tempo. Caso se decida tornar a declaração de desempenho mais pormenorizada, importa adotar as medidas necessárias para assegurar a correspondência ao nível dos trabalhos (conceção, instalação, etc.), tanto no que diz respeito ao conteúdo da informação como à sua fiabilidade.

1.10

O CESE considera problemático que a proposta de revisão do RPC não especifique o mecanismo de recolha de informações sobre os produtos referidos nas especificações dos contratos públicos, devido à sua inclusão no novo artigo 7.o. Sem isso, compilar as propriedades e as características que correspondem às necessidades de todos os adquirentes públicos em todas as utilizações torna-se uma tarefa árdua e interminável.

1.11

O CESE considera que a falta de clareza regulamentar no novo RCP pode retardar, prejudicar ou mesmo interromper os esforços que as empresas de construção têm realizado para aplicar a circularidade. Por conseguinte, o regulamento deve introduzir esclarecimentos para evitar a interrupção da circularidade.

1.12

O CESE entende que a proposta de revisão do RPC tem de incluir disposições claras e proporcionadas que tenham em conta a falta de informações sobre os produtos reutilizados ou remanufaturados, introduzidos há 20, 50 ou 150 anos, uma vez que, relativamente a produtos deste tipo com marcação CE, as informações sobre o desempenho só estão disponíveis localmente.

1.13

O CESE está convicto de que é importante para a competitividade do setor utilizar a proposta de revisão do RPC como um instrumento que não só permite colocar um produto inovador no mercado, mas também facilita a sua utilização. Para o efeito, é necessário que a avaliação técnica europeia também forneça aos utilizadores informações que diminuam a sua relutância em utilizar a inovação.

1.14

O CESE salienta que deve ser claro que o significado do termo «produto de construção» não foi alargado, continuando a corresponder apenas à definição constante do artigo 2.o, n.o 1, do RPC atual. Na proposta de novo regulamento, não é claro o significado do termo «serviço». Importa assegurar que os produtos fabricados por medida continuam excluídos do âmbito de aplicação do RCP.

1.15

O CESE concorda com a avaliação positiva da Agência Europeia para a Segurança e Saúde no Trabalho sobre a proposta da Comissão Europeia no que diz respeito aos critérios que complementam os requisitos funcionais e de segurança para os produtos de construção, em especial os critérios ambientais e em matéria de saúde e segurança no trabalho, que estão amiúde relacionados com a economia circular e a sustentabilidade. Todos estes aspetos reforçam as provas do impacto positivo de uma boa gestão da saúde e segurança no trabalho.

1.16

Preocupa o CESE que, regra geral, a regulamentação nacional permita a utilização de resíduos contaminados no subsolo de estradas (contaminados com alcatrão antigo, bifenilos policlorados, pentaclorofenol, amianto, lã mineral antiga até uma determinada percentagem) ou a sua colocação em aterros especiais. Os resíduos de construção e demolição representam mais de um terço de todos os resíduos gerados na UE (2). Em algumas zonas, diferentes preocupações entram em conflito, por exemplo no que diz respeito à questão de saber se o subsolo escavado quando da construção de estradas e de outras infraestruturas pode ou não ser utilizado para depositar resíduos de construção.

1.17

O CESE manifesta preocupação com o facto de a conceção de produtos por forma a facilitar a reutilização, a remanufatura e a reciclagem, facilitando a separação de componentes e materiais na fase da reciclagem e evitando a mistura de materiais ou materiais complexos, expor enormemente os trabalhadores às substâncias manuseadas. A Agência Europeia para a Segurança e Saúde no Trabalho incentiva as empresas que propuseram soluções inovadoras para esses problemas, como, por exemplo, eliminar solventes perigosos da análise dos materiais regenerados no setor da construção e reparação de estradas. Por conseguinte, o CESE considera que o novo regulamento deve ter em conta estes aspetos essenciais para a segurança e saúde no trabalho. O CESE considera que o regulamento deve ainda assegurar não apenas o emprego e o progresso económico, mas também melhorias socioeconómicas com base nos princípios da responsabilidade social das empresas e na legislação conexa.

1.18

O CESE considera que a proposta deve ser objeto de uma revisão significativa para atingir os seus principais objetivos.

2.   Observações na generalidade

2.1

O relatório da Comissão, de 2016, sobre a execução do RPC identificou algumas lacunas. A avaliação efetuada ao RPC, os pareceres da Plataforma REFIT e as reações dos Estados-Membros e das partes interessadas revelaram de forma clara as insuficiências do quadro do RPC, o que entrava o funcionamento do mercado único dos produtos de construção e, por conseguinte, contraria os objetivos do RPC.

2.2

A Comunicação — Pacto Ecológico Europeu (3), o Plano de Ação para a Economia Circular e a Comunicação — Vaga de Renovação (4) na Europa destacaram o papel do RPC no âmbito dos esforços em prol de edifícios e renovações eficientes em termos de utilização de energia e de recursos, bem como na resposta à questão da sustentabilidade dos produtos de construção e na transição para uma economia circular. Na sua proposta de revisão da Diretiva Desempenho Energético dos Edifícios (5), a Comissão realçou a importância das emissões de gases com efeito de estufa ao longo do ciclo de vida dos edifícios e dos materiais de construção para calcular o potencial de aquecimento global dos novos edifícios após 2030.

2.3

Na Estratégia da UE para as Florestas e na Comunicação — Ciclos do carbono sustentáveis (6) anunciou-se o desenvolvimento, no contexto da revisão do RPC, de uma metodologia e normas sólidas e claras para quantificar os benefícios climáticos dos produtos de construção e da captura e utilização de carbono.

2.4

Tanto o Parlamento Europeu como o Conselho apelaram para a adoção de medidas destinadas a promover a circularidade dos produtos de construção, eliminar os obstáculos no mercado único dos produtos de construção e contribuir para os objetivos do Pacto Ecológico Europeu e do Plano de Ação para a Economia Circular.

2.5

Os dois objetivos gerais da revisão do RPC consistem em 1) alcançar um mercado único dos produtos de construção que funcione bem e 2) contribuir para os objetivos da transição ecológica e digital, designadamente um mercado moderno, competitivo e eficiente na utilização de recursos.

2.6

O RPC limita significativamente as possibilidades de o setor comunicar, de forma coerente e harmonizada, o desempenho dos seus produtos e de os diferenciar em função do seu desempenho climático, ambiental e de sustentabilidade. Além disso, limita significativamente as possibilidades de os Estados-Membros definirem requisitos nacionais para os edifícios ou incluírem nos contratos públicos critérios relativos aos objetivos de sustentabilidade sem porem em causa o funcionamento do mercado único.

2.7

Na sua Comunicação — Uma nova estratégia industrial para a Europa (7), de março de 2020, a Comissão estabelece um plano para a indústria da UE liderar a dupla transição ecológica e digital. Na Comunicação — Atualização da Nova Estratégia Industrial de 2020 considera-se que a construção é um dos ecossistemas prioritários que maiores desafios enfrenta na consecução dos objetivos em matéria de clima e sustentabilidade e na adesão à transformação digital, de que depende a sua competitividade.

2.8

A proposta de regulamento que revoga o RPC atual visa corrigir as deficiências identificadas no RPC e abordar os objetivos do Pacto Ecológico Europeu e do Plano de Ação para a Economia Circular no que diz respeito aos produtos de construção. Para a consecução dos objetivos políticos, é imperativo melhorar o funcionamento essencial do quadro do RPC, em especial o processo de normalização. Contudo, a proposta não tem em conta os aspetos necessários relacionados com a saúde e segurança no trabalho nem as outras recomendações da Agência Europeia para a Segurança e Saúde no Trabalho.

2.9

O CESE considera que a educação, a formação, a requalificação, a aprendizagem ao longo da vida e a certificação são extremamente importantes, sendo primordial para o futuro da indústria que ocorram através do diálogo social. Observa igualmente que a aquisição das competências necessárias requer tempo e financiamento.

3.   Observações na especialidade

3.1

A normalização desempenha um papel crucial no setor da construção europeu. É o principal pilar do mercado interno, facilita a livre circulação dos produtos de construção na UE e estimula as atividades de construção. Este papel importante é reconhecido na legislação europeia, em especial o Regulamento Produtos de Construção e o Regulamento relativo à normalização europeia (8).

3.2

O objetivo do trabalho de normalização em matéria de sustentabilidade nas obras de construção deve incluir a avaliação, em pé de igualdade, dos aspetos ambientais, económicos e sociais da sustentabilidade dos produtos, edifícios e serviços, bem como a sua comunicação aos consumidores (de preferência através de rótulos).

3.3

Sem normas atualizadas, não é possível alcançar nem manter o mercado interno para os produtos de construção. Contudo, nos últimos anos, a integração das normas no sistema regulamentar falhou frequentemente, o que diminuiu a eficiência no setor da construção e prejudicou o mercado interno, nomeadamente através do aumento dos custos diretos ou indiretos para as empresas (em especial as de pequena e média dimensão).

3.4

A Comissão Europeia pode definir as regras para o desenvolvimento de normas harmonizadas utilizando pedidos de normalização. No entanto, a Comissão Europeia tem-se mantido passiva e não tem utilizado esta abordagem, obrigando o Comité Europeu de Normalização (CEN) a continuar a trabalhar com mandatos desatualizados e desencorajando os peritos de desenvolverem normas, que são muitas vezes bloqueadas por motivos que escapam ao seu controlo.

3.5

A Comissão Europeia reconhece que há problemas no atual procedimento de normalização através do CEN (o qual pode certamente ser melhorado), o que a levou a bloquear muitas normas. O CESE entende que a solução proposta pela Comissão Europeia, ou seja, a utilização de cada vez mais «atos delegados», é insatisfatória, já que deixa os empregadores, os trabalhadores e outras partes interessadas da sociedade fora do processo de normalização. Além disso, pelo facto de a Comissão Europeia bloquear muitas normas, impõe-se uma solução a curto prazo para as desbloquear. O CESE questiona seriamente se o recurso a atos delegados não conduz, em última análise, a uma sobreposição de competências com os Estados-Membros. Considera que só se deve aplicar este procedimento em casos excecionais, devidamente justificados, e que se deve estabelecer um conjunto claro de condições a preencher para o desencadear.

3.6

A Comissão Europeia, na sua proposta de um novo regulamento, menciona que a gestão da cadeia de abastecimento e as práticas de contratação pública influem no ambiente e na segurança e saúde no trabalho, na medida em que estimulam a utilização e a comercialização de produtos e materiais de qualidade. A Agência Europeia para a Segurança e Saúde no Trabalho também considerou este facto significativo, uma vez que pode promover a utilização de produtos respeitadores do ambiente e mais seguros para os trabalhadores.

3.7

O novo projeto LIFT-OSH (instrumentos de alavancagem da saúde e segurança no trabalho) da Agência Europeia para a Segurança e Saúde no Trabalho veio também comprovar que a boa gestão da saúde e segurança no trabalho tem um impacto positivo.

3.8

O CESE manifesta preocupação com o facto de a conceção de produtos por forma a facilitar a reutilização, a remanufatura e a reciclagem, facilitando a separação de componentes e materiais na fase da reciclagem e evitando a mistura de materiais ou materiais complexos, expor enormemente os trabalhadores às substâncias manuseadas. A Agência Europeia para a Segurança e Saúde no Trabalho incentiva as empresas que propuseram soluções inovadoras para esses problemas, como, por exemplo, eliminar solventes perigosos da análise dos materiais regenerados no setor da construção e reparação de estradas. Por conseguinte, o CESE considera que o novo regulamento deve ter em conta estes aspetos essenciais para a segurança e saúde no trabalho. O CESE considera que o regulamento deve ainda assegurar não apenas o emprego e o progresso económico, mas também melhorias socioeconómicas com base nos princípios da responsabilidade social das empresas e na legislação conexa.

3.9

A proposta de revisão do RPC refere que, a fim de garantir a segurança e a proteção do ambiente e colmatar uma possível lacuna regulamentar, é necessário sujeitar os «produtos» de construção fabricados no estaleiro para incorporação imediata nas obras de construção às mesmas regras que os outros produtos de construção colocados no mercado pelos fabricantes. O CESE considera que não existe nenhuma lacuna regulamentar quando esses produtos não são colocados no mercado. Os empreiteiros que fabricam «produtos» no local para incorporação imediata nas obras (por exemplo, uma viga de betão, espuma de poliuretano pulverizada, armações de janelas e de portas, etc.) estão sujeitos a requisitos regulamentares aplicáveis a (partes das) obras e que, na maioria dos casos, senão sempre, assentam exatamente nos mesmos requisitos técnicos aplicáveis aos fabricantes, nomeadamente a utilização de um sistema de controlo da produção na fábrica, a elaboração de documentação técnica, a avaliação dos «produtos», a declaração de desempenhos e da conformidade e a aposição da marcação CE. Esta disposição, além de desnecessária, seria particularmente prejudicial para as pequenas e médias empresas.

3.10

O artigo 7.o da proposta de revisão do RPC alarga o âmbito de aplicação a todos os requisitos dos produtos referidos nas especificações dos contratos públicos. Contudo, não especifica o mecanismo de recolha dessas informações, que pode estar relacionado com um conjunto vasto e diversificado de obras de construção, tais como estruturas para cães-polícia, edifícios administrativos das autoridades, vias rápidas, instalações nucleares, etc. O CESE manifesta preocupação com a viabilidade da recolha de todas as informações relativas às propriedades e características, bem como com a forma de determinar métodos de avaliação adequados que respondam às necessidades de todos os adquirentes públicos em todas as utilizações. Além disso, consoante a utilização prevista, os adquirentes públicos terão objetivos de fiabilidade muito diferentes (a fiabilidade do desempenho de membranas de impermeabilização a utilizar numa estrutura para cães será diferente da fiabilidade desse produto no telhado de um museu de belas-artes), que poderão não corresponder aos sistemas de avaliação e de verificação especificados na proposta de revisão do RPC. O CESE questiona se esta abordagem é realista.

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(1)  Regulamento (UE) n.o 305/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de março de 2011, que estabelece condições harmonizadas para a comercialização dos produtos de construção e que revoga a Diretiva 89/106/CEE do Conselho (JO L 88 de 4.4.2011, p. 5).

(2)  https://ec.europa.eu/environment/topics/waste-and-recycling/construction-and-demolition-waste_en

(3)  COM(2019) 640 final.

(4)  COM(2020) 662 final.

(5)  COM(2021) 802 final.

(6)  COM(2021) 800 final.

(7)  COM(2020) 102 final.

(8)  Regulamento (UE) n.o 1025/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo à normalização europeia, que altera as Diretivas 89/686/CEE e 93/15/CEE do Conselho e as Diretivas 94/9/CE, 94/25/CE, 95/16/CE, 97/23/CE, 98/34/CE, 2004/22/CE, 2007/23/CE, 2009/23/CE e 2009/105/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e revoga a Decisão 87/95/CEE do Conselho e a Decisão n.o 1673/2006/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (JO L 316 de 14.11.2012, p. 12).