COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 30.9.2020
SWD(2020) 303 final
DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO
Relatório de 2020 sobre o Estado de Direito
Capítulo relativo à Dinamarca
que acompanha o documento
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES
Relatório de 2020 sobre o Estado de Direito
Situação na União Europeia
{COM(2020) 580 final} - {SWD(2020) 300 final} - {SWD(2020) 301 final} - {SWD(2020) 302 final} - {SWD(2020) 304 final} - {SWD(2020) 305 final} - {SWD(2020) 306 final} - {SWD(2020) 307 final} - {SWD(2020) 308 final} - {SWD(2020) 309 final} - {SWD(2020) 310 final} - {SWD(2020) 311 final} - {SWD(2020) 312 final} - {SWD(2020) 313 final} - {SWD(2020) 314 final} - {SWD(2020) 315 final} - {SWD(2020) 316 final} - {SWD(2020) 317 final} - {SWD(2020) 318 final} - {SWD(2020) 319 final} - {SWD(2020) 320 final} - {SWD(2020) 321 final} - {SWD(2020) 322 final} - {SWD(2020) 323 final} - {SWD(2020) 324 final} - {SWD(2020) 325 final} - {SWD(2020) 326 final}
Resumo
O nível de perceção da independência do sistema judicial dinamarquês é elevado, e em 2019 foram adotadas medidas para melhorar o quadro relativo às medidas disciplinares e à responsabilização dos juízes. O sistema judicial caracteriza-se por um bom nível de eficiência, não obstante um ligeiro aumento do tempo de tramitação dos processos nos últimos anos. Simultaneamente, as partes interessadas levantaram alguma preocupação com a falta de recursos suficientes, e subsistem algumas dificuldades no que respeita à digitalização do sistema judicial. Foram lançadas pelo governo e pela Administração Nacional dos Tribunais várias iniciativas para dar resposta a estas questões, nomeadamente através de um projeto que prevê a utilização de ferramentas digitais para monitorizar a duração média dos processos pendentes.
Segundo vários inquéritos, a Dinamarca é vista como um dos países menos corruptos da UE e do mundo. Embora a Dinamarca não tenha uma estratégia ou um organismo específico para o combate à corrupção, criou um Fórum Anticorrupção destinado a melhorar a coordenação entre as autoridades para que criem os seus próprios dispositivos na matéria As instituições públicas dinamarquesas granjearam a reputação de administração transparente num quadro fiável e eficiente de prevenção da corrupção. Um aspeto central do sistema de integridade é o nível reduzido de formalização das normas anticorrupção em matéria de ética e de integridade, com poucas disposições e medidas de controlo para combater a corrupção, em especial no que respeita às funções executivas de topo. A Dinamarca tem um historial limitado em termos da aplicação de recomendações internacionais recentes, nomeadamente no que se refere ao financiamento dos partidos políticos e à supervisão dos deputados.
A autoridade reguladora nacional dos meios de comunicação social, o Conselho da Rádio e da Televisão dinamarquês, funciona de forma independente e possui uma estrutura organizacional sólida. Não existem leis específicas para regulamentar a transparência da propriedade dos meios de comunicação social, mas o Registo Comercial Central do país pode ser utilizado para aceder a algumas informações. Foram introduzidas algumas exceções à Lei relativa ao acesso a documentos administrativos públicos, que, na prática, vieram restringir parcialmente o direito de acesso à informação. Foi instituída no país uma Comissão específica para a Liberdade de Expressão, que tem contribuído para promover o debate sobre o quadro e as condições gerais que garantem a liberdade de expressão, uma liberdade consagrada na Constituição e que já beneficia de uma sólida tradição democrática e de instituições fortes na Dinamarca.
O sistema de equilíbrio de poderes caracteriza-se por um processo inclusivo para a promulgação de legislação, com um quadro geral para a redação da legislação e que prevê a consulta das partes interessadas. O Provedor de Justiça desempenha um papel importante ao garantir a fiscalização das decisões adotadas pelas autoridades públicas A Administração Nacional dos Tribunais lançou recentemente várias campanhas para promover a sensibilização para a importância do Estado de direito e do papel do sistema judicial, nomeadamente através de vídeos educativos, programas curriculares para professores e um sítio Web específico para jornalistas. O Instituto dos Direitos Humanos dinamarquês assegura a participação de um vasto leque de organizações da sociedade civil através do seu Conselho dos Direitos Humanos, que tem uma função consultiva fundamental.
I.Sistema judicial
O sistema judicial dinamarquês é composto por 24 tribunais de primeira instância, dois tribunais superiores (tribunais de recurso) e um Supremo Tribunal, bem como dois tribunais especializados
. A Administração Nacional dos Tribunais é um organismo independente responsável pela gestão e o desenvolvimento dos tribunais, o que inclui a afetação dos orçamentos aos tribunais e a gestão dos edifícios e dos sistemas de TIC. O Conselho de Nomeações Judiciais
é um organismo independente que apresenta propostas não vinculativas para a nomeação de magistrados ao Ministério da Justiça, que depois os propõe para nomeação formal pelo poder executivo (a Rainha)
. O Conselho de Nomeações propõe apenas um juiz por vaga. Não houve situações em que o poder executivo não tenha aceitado a proposta do Conselho de Nomeações. Por uma questão de transparência, o Conselho de Nomeações Judiciais emite um comunicado de imprensa relativo à sua proposta para o preenchimento de uma vaga. O Ministério Público é uma instituição autónoma sob a supervisão do Ministério da Justiça e dirigido pelo Procurador‑Geral
. A Ordem dos Advogados é um organismo independente que regula a profissão forense e garante a sua independência
.
Independência
O sistema judicial dinamarquês goza de nível percecionado de independência muito elevado. No total, 86 % do público em geral e 80 % das empresas consideram que o nível de independência dos tribunais e dos juízes é «bastante bom ou muito bom», e uma percentagem especialmente elevada do público em geral (41 %) considera que o nível de independência é «muito bom». Globalmente, estes valores têm-se mantido estáveis a um nível elevado desde 2016, no caso do público, e desde 2010 têm-se mantido estáveis a níveis análogos no caso das empresas
.
Foram tomadas várias medidas para reforçar o quadro de responsabilização dos juízes e as respetivas garantias. Existem dois tipos de medidas disciplinares aplicáveis aos juízes: os presidentes dos tribunais podem emitir uma advertência a um juiz por negligência ou incúria no exercício das suas funções, enquanto o Tribunal Especial de Acusação e Revisão
pode emitir advertências, impor multas e, em casos de falta grave, destituir ou suspender um juiz caso tenha sido instituído um processo penal contra o mesmo
. Desde 2019, uma advertência feita pelo presidente de um tribunal pode igualmente ser objeto de recurso junto do Tribunal Especial de Acusação e Revisão
, o que acrescenta uma garantia adicional ao sistema, em conformidade com as recomendações do Conselho da Europa
. Esta reforma foi desencadeada, nomeadamente, pela Associação de Juízes, com base num caso concreto em que um juiz tinha recebido uma advertência da parte do presidente que considerou ser infundada, mas que não teve a possibilidade de contestar. A adoção, pela Associação de Juízes (em cooperação com a Administração Nacional dos Tribunais), de observações explicativas e de interpretações respeitantes às orientações éticas destinadas aos juízes constitui outra evolução relevante no que respeita ao quadro de responsabilização dos juízes. Estas observações, adotadas em 2019, explicitam as orientações éticas de 2014 destinadas aos juízes apresentando exemplos concretos da sua aplicação. Além disso, dão seguimento a uma recomendação do Grupo de Estados contra a Corrupção (GRECO)
.
O poder de que dispõe o Ministro da Justiça de dar instruções ao Ministério Público em processos específicos é acompanhado de garantias e, na prática, não é exercido. Nos termos da Lei da Administração da Justiça, o ministro da Justiça pode emitir orientações gerais sobre a forma como o Ministério Público deve desempenhar as suas funções, bem como dar instruções aos procuradores em processos específicos, entre as quais a instrução de não deduzir acusação
. Uma instrução deve ser emitida por escrito, ser fundamentada e enviada, por escrito, ao presidente do Parlamento
. Segundo as autoridades, concretamente terá havido apenas um caso, em 1995, em que uma instrução deste tipo foi transmitida pelo ministro da Justiça quando o Procurador-geral estava impossibilitado de dar uma instrução devido a um conflito de interesses. Esta prática, conjugada com as garantias jurídicas em vigor, parece atenuar os riscos que pesam sobre a autonomia do Ministério Público
. Na sequência da jurisprudência recente do Tribunal de Justiça da União Europeia sobre o mandado de detenção europeu
, a existência deste direito de emitir instruções levou a Dinamarca a alterar, em 2020, o procedimento de emissão dos referidos mandados de detenção
.
–
Qualidade
Foram expressas algumas preocupações com a diminuição das despesas consagradas ao sistema judicial. As despesas da Dinamarca consagradas aos tribunais, em percentagem do PIB, são pouco elevadas e diminuíram nos últimos anos
. O número de juízes por habitante é também particularmente baixo
. Um relatório de 2020 da Associação de Juízes sobre as condições de trabalho dos juízes apresenta uma análise pormenorizada do seu volume de trabalho, salientando que o número de juízes estagnou e que os recursos têm vindo a diminuir lentamente desde 2011, enquanto o número de processos aumentou
. Foram expressas preocupações, em especial, com a diminuição do pessoal dos tribunais, que impõe um volume de trabalho adicional aos juízes. Em junho de 2020, o Ministério da Justiça concedeu fundos suplementares aos tribunais para fazerem face à acumulação de processos em atraso provocada pelo encerramento dos tribunais durante a pandemia de COVID-19, prevendo assim a criação de vagas adicionais para juízes
.
Estão atualmente em curso algumas iniciativas para responder aos desafios que ainda se colocam no que respeita à digitalização do sistema judicial. Nos tribunais, os meios eletrónicos que permitem intentar uma ação e enviar citações pela Internet, bem como acompanhar as diferentes fases dos processos, estão disponíveis apenas de forma limitada
. Embora todos os acórdãos proferidos em terceira instância sejam publicados, o mesmo acontece só em parte com os acórdãos proferidos em primeira e em segunda instância, e as práticas para a leitura automática de acórdãos são limitadas
. Segundo informações da Administração dos Tribunais Nacionais, está a ser preparada, para 2021, a criação de uma base de dados em linha abrangente que contém os acórdãos e que incluirá a anonimização destes últimos. A Administração Nacional dos Tribunais está também a implementar um projeto de utilização de ferramentas digitais para monitorizar a duração média dos processos pendentes e que visa facilitar a previsão dos prazos de tratamento dos processos futuros
.
Eficiência
O sistema judicial gere com eficiência o volume de processos, mas a taxa de resolução dos processos diminuiu ligeiramente. O tempo estimado de resolução dos processos civis, comerciais, administrativos e outros é muito reduzido e, no que respeita aos processos litigiosos em matéria civil e comercial, em todos as instâncias, continua a ser inferior à média, apesar de ter aumentado ligeiramente nos últimos anos
. Simultaneamente, a taxa de resolução dos processos litigiosos em matéria civil e comercial diminuiu ligeiramente nos últimos anos, tendo passado de 102 % em 2017 para 95 % em 2018. O número de processos pendentes continua a ser reduzido, em especial no que respeita aos processos litigiosos em matéria civil e comercial
.
II.Quadro de combate à corrupção
O sistema de combate à corrupção baseia-se, em grande medida, em regras informais em matéria de ética e integridade, bem como em normas sociais e no escrutínio público. Mediante a promoção de boas práticas administrativas e da observância do quadro jurídico, várias autoridades participam na prevenção da corrupção, entre as quais a Autoridade de Supervisão Financeira, o Provedor de Justiça e o Auditor-geral. A Agência das Competências e dos Empregados e o Gabinete do Primeiro-Ministro têm responsabilidades em matéria de promoção da integridade entre os funcionários públicos e os ministros. Uma unidade especializada nos casos de corrupção e suborno internacional, sob a tutela do Procurador do Estado contra a Grande Criminalidade Económica e Internacional, tem competências especiais para investigar os casos de corrupção graves. A prevenção da corrupção está amplamente regulamentada para os funcionários públicos, mas atualmente a Dinamarca não dispõe de legislação específica para proteger os denunciantes.
A Dinamarca ocupa o primeiro lugar, tanto a nível da União Europeia como a nível mundial, no Índice de Perceção da Corrupção da Transparência Internacional
. Num inquérito Eurobarómetro, apenas 35 % dos inquiridos consideraram que a corrupção é uma prática generalizada (média da UE: 72 %) e apenas 7 % se sentem pessoalmente afetados pela corrupção na sua vida diária (média da UE: 26 %). No que diz respeito às empresas, 16 % consideram que a corrupção é uma prática generalizada (média da UE: 63 %) e apenas 5 % consideram que a corrupção é um problema na atividade empresarial (média da UE: 37 %). Vinte e cinco por cento das pessoas consideram que existem suficientes processos judiciais bem-sucedidos para dissuadir as pessoas de práticas corruptas (média da UE: 36 %), ao passo que 51 % das empresas consideram que as pessoas e empresas apanhadas por subornar um funcionário superior são punidas de forma adequada (média da UE: 31 %)
.
O Código Penal dinamarquês criminaliza a corrupção e as infrações conexas. A sanção penal prevista em caso de corrupção ativa e corrupção passiva
no setor público consiste numa multa ou numa pena de prisão que pode ir até seis anos e, a sanção penal prevista em caso de corrupção no setor privado
, consiste numa multa ou pena de prisão que pode ir até quatro anos. No que diz respeito às pessoas coletivas, podem ser-lhes impostas multas por crimes nos termos do Código Penal
. Em 2018, a Dinamarca adotou uma alteração ao Código Penal relativa ao branqueamento de capitais, que aumenta as sanções aplicáveis (a pena máxima de prisão passou de seis para oito anos)
.
A Dinamarca reviu a sua abordagem global em matéria de cumprimento da lei e, em 2014, criou uma unidade especializada para os casos de corrupção e suborno internacional no âmbito da Procuradoria Especializada no Combate ao Crime Económico (SØIK). As autoridades competentes para investigar e reprimir a corrupção são a polícia, o Ministério Público e uma unidade especial no seio da Procuradoria Especializada no Combate ao Crime Económico (SØIK). A SØIK é um departamento especializado do Ministério Público que funciona igualmente como órgão de coordenação. Acolhe também a Unidade de Informação Financeira nacional e dispõe, desde 2015, de uma unidade para os processos internacionais, nomeadamente os que dizem respeito ao suborno de funcionários públicos estrangeiros
. No âmbito da polícia, começou a ser aplicado recentemente um maior rigor nos procedimentos de adjudicação de contratos públicos e foram desenvolvidos mais esforços para informar e formar os agentes policiais sobre o Código de Ética adotado em 2015
. Um sistema de denúncia instituído em 2019 permite assinalar as infrações penais e as violações do direito administrativo, incluindo os conflitos de interesses. Os cidadãos podem apresentar queixas à Autoridade independente encarregada de examinar as queixas contra a Polícia, que exerce uma supervisão e um controlo externos da Polícia e do Ministério Público
. No entanto, o GRECO recomendou que as autoridades analisassem a necessidade de introduzir a obrigação de os agentes policiais efetuarem uma declaração periódica dos seus interesses financeiros, bem como medidas para sensibilizar o pessoal da polícia para o seu dever de denunciar casos de má conduta relacionada com corrupção no interior do serviço policial
.
A Dinamarca não dispõe de uma entidade específica para promover a integridade e prevenir a corrupção, mas de várias autoridades com funções distintas. Embora não disponha de uma agência ou estratégia específicas para o combate à corrupção, a Dinamarca criou um Fórum Anticorrupção
, que reúne numa base ad hoc para permitir às autoridades melhorarem a sua coordenação e partilharem informações. Os ministérios cooperam entre si e elaboram legislação anticorrupção. A Autoridade de Supervisão Financeira emitiu orientações, manuais e instruções sobre a conduta ética e os aspetos financeiros da luta contra a corrupção. O Gabinete do Auditor Geral audita as instituições do Estado e examina as despesas ordenadas pelo Parlamento e pelas empresas públicas. Além disso, outras autoridades como a Agência dos Empregados e das Competências no seio do Ministério dos Assuntos Fiscais e o Gabinete do Primeiro-Ministro assumem tarefas ligadas à promoção da integridade e à prevenção da corrupção na gestão da administração pública
. Em virtude da tradição dinamarquesa, que se caracteriza por elevadas normas éticas e de transparência nos procedimentos públicos, existem poucas regras ou medidas de controlo formais para prevenir a corrupção, em especial de pessoas que exercem funções executivas de topo, pelo que o GRECO recomendou que fossem adotadas regras mais vinculativas
.
A Agência dos Empregados e das Competências publicou códigos de conduta para os funcionários públicos, enquanto os ministros recebem orientações sobre questões de integridade quando são nomeados. Uma versão revista do código de conduta para o setor público, publicada em dezembro de 2017, contém regras sobre as atividades profissionais externas e regras de conduta para os funcionários públicos. A Agência dos Empregados e das Competências publicou em 2017 o «Código de Conduta no Setor Público» revisto e o «Código VII — 7 deveres essenciais», que estabelecem normas e regras éticas para a conduta dos funcionários públicos. A título complementar, foram desenvolvidos cursos de aprendizagem em linha para todos os empregados da administração central. No entanto, estes códigos não se aplicam aos ministros, aos quais é fornecido, aquando da sua nomeação, um guia com orientações sobre questões de integridade. A Dinamarca também não possui um código de ética para as funções parlamentares ou as funções executivas de topo
, embora estas questões sejam abordadas numa carta pública dirigida aos deputados que os informa sobre as suas responsabilidades em termos de conduta ética e de preservação da confiança dos cidadãos. O GRECO recomendou a elaboração de códigos de conduta para os deputados e para os membros do Governo, em especial no que respeita aos conflitos de interesses, bem como o desenvolvimento de uma estratégia global para garantir a integridade das pessoas com funções executivas de topo
.
A administração pública está sujeita a regras de imparcialidade, que implicam o dever de denunciar eventuais conflitos de interesses. Segundo a Lei da Administração Pública, uma pessoa que trabalhe para um organismo da administração pública, ou que atue em sua representação, não pode intervir num caso concreto se tal suscitar dúvidas sobre a sua imparcialidade. A fim de evitar os conflitos de interesses, quando tomam posse os ministros têm de renunciar a qualquer atividade (remunerada ou não) que desempenhem numa empresa privada ou numa empresa pública
. Contudo, esta regra não inclui o trabalho por conta própria, os interesses financeiros, as atividades honorárias ou atividades associadas ao partido político de um ministro. Embora as disposições da Lei da Administração Pública sejam aplicáveis aos ministros, conferem a estes últimos uma margem discricionária considerável no que diz respeito à denúncia de um conflito de interesses potencial ou real, sem fornecer muitas orientações. Além disso, este diploma não contém medidas que assegurem a sua aplicabilidade
. No que se refere aos deputados, não existe uma definição geral de conflito de interesses, e o quadro atual não prevê um mecanismo de denúncia. O GRECO recomendou a introdução de um requisito de divulgação ad hoc sempre que possa surgir um conflito relacionado com uma questão visada em procedimentos parlamentares
.
Embora existam sistemas de declaração de património, estes não são controlados nem aplicados de forma sistemática. Periodicamente é realizado um registo público das atividades e dos interesses financeiros dos deputados, que está sujeito a escrutínio público no sítio Web do Parlamento. Contudo, segundo o GRECO, deve assegurar-se que as normas de conduta sejam aplicáveis aos deputados sempre que necessário
. O cumprimento, pelos deputados, do registo dos interesses económicos é globalmente elevado, mas não é total
. De igual modo, não existem regras gerais que imponham aos quadros superiores da função pública o dever de declarar os seus interesses financeiros, apesar de todos os ministros serem obrigados a declarar os seus interesses financeiros num formulário normalizado que deve ser apresentado quando iniciam funções e é atualizado anualmente. Este sistema não se baseia em legislação, mas os governos sucessivos cumprem-no como se fosse obrigatório
. Os ministros que sejam igualmente deputados não estão abrangidos pelo sistema de declaração do Parlamento. Contrariamente ao regime aplicável aos deputados, este sistema inclui explicitamente determinados interesses financeiros dos cônjuges e/ou parceiros. Contudo, o GRECO recomendou que estas orientações sejam consagradas em legislação, que o âmbito das declarações seja alargado e que sejam introduzidos controlos substantivos
.
O sistema dinamarquês não possui regras nem orientações claras sobre a forma como as pessoas com funções executivas de topo devem realizar contactos com lobistas. Tão‑pouco existem requisitos de comunicação ou de divulgação aplicáveis a quem procura influenciar a ação e as políticas do governo. Contudo, embora em todos os 27 Estados‑Membros da UE a maioria dos inquiridos tenha afirmado que a existência de ligações demasiado próximas entre as empresas e a política conduz à corrupção, a Dinamarca registou, a este respeito, a percentagem mais baixa (47 %) (média da UE: 76 %)
. Aceita-se que as atividades dos lóbis (em especial as exercidas por grupos de interesse) fazem parte do processo decisório e procuram gerar um amplo apoio para as decisões. Todavia, foi recomendada a introdução de regras e orientações que regulem os contactos com os lobistas e com terceiros que procuram influenciar os processos e decisões governamentais, bem como o aumento da transparência desses contactos
.
Não existem regras claras sobre as práticas de «portas giratórias». Na ausência de uma política específica que estabeleça um período de incompatibilidade, foram relatados vários casos de ministros que transitaram diretamente para cargos de topo em lóbis políticos. Embora o GRECO recomende a introdução de normas que regulem a atividade profissional de pessoas que exercem funções executivas de topo depois de deixarem de trabalhar no setor público, não existem atualmente planos concretos para introduzir este tipo de regulamentação
.
Existem mecanismos específicos para proteger os denunciantes, mas não uma legislação transversal. Atualmente, a Dinamarca não possui uma lei específica destinada a proteger os denunciantes. Contudo, existe legislação no setor financeiro que transpõe a Diretiva Requisitos de Fundos Próprios IV
. A associação empresarial dinamarquesa aconselha as empresas a estabelecerem mecanismos voluntariamente se assim o desejarem. Além disso, há outros sistemas em vigor no setor público ou em determinados domínios setoriais, incluindo os procedimentos externos e internos da Autoridade de Supervisão Financeira, um sistema externo de denúncia de irregularidades da Autoridade Dinamarquesa para as Empresas no que respeita a questões relativas a potenciais violações da legislação em matéria de auditoria e um regime no âmbito do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e do Fundo Social Europeu
.
Várias avaliações internacionais salientaram a existência de problemas no financiamento dos partidos políticos, e a maioria das recomendações ainda não foi aplicada. Segundo estas recomendações, importa nomeadamente resolver as deficiências identificadas, como a ausência de obrigação de comunicar doações acima de determinados limiares, e garantir uma monitorização independente do financiamento dos partidos políticos e das campanhas eleitorais
. Os números do Eurobarómetro revelam que a Dinamarca é o único país em que a proporção de inquiridos que consideram que existe transparência e supervisão suficientes no financiamento dos partidos políticos diminuiu desde 2013 (de 41 % em 2013 para 34 % em 2019 (média da UE: 32 %))
.
Embora as medidas repressivas pareçam estar a ser aplicadas de forma adequada, não há estatísticas amplamente disponíveis sobre a corrupção. Apesar de recentemente terem sido proferidas condenações penais por crimes relacionados com corrupção
e de as decisões judiciais importantes serem publicadas no jornal judicial oficial cujo acesso é pago, a Dinamarca não publica dados estatísticos sobre as investigações por suborno internacional, nem sobre os processos iniciados ou encerrados
.
III.Pluralismo dos meios de comunicação social
A Constituição proporciona o quadro geral para a proteção da liberdade de expressão. As funções, a estrutura organizacional e o regulamento interno da autoridade reguladora dinamarquesa dos meios de comunicação social, o Conselho da Rádio e da Televisão dinamarquês, estão estabelecidos na lei. O país não dispõe de leis específicas que regulem a transparência da propriedade dos meios de comunicação social, nem a repartição da publicidade estatal. O acesso a documentos está regulamentado pela Lei de 2014 relativa ao Acesso a Documentos Administrativos Públicos
.
O Conselho da Rádio e da Televisão dinamarquês funciona de forma independente. As funções e a estrutura organizativa desta autoridade independente estão estabelecidas na Lei da Rádio e da Televisão dinamarquesa. A unidade da Agência para a Cultura e os Palácios dedicada aos meios de comunicação social é o secretariado do Conselho da Rádio e da Televisão. Este último considera que a sua estrutura organizacional é sólida, ainda que algumas decisões tenham suscitado um forte interesse político
. A última edição do Observatório do Pluralismo dos Meios de Comunicação Social (MPM 2020) indica um risco muito reduzido para a independência e a eficácia da Autoridade reguladora da comunicação social. O regulamento interno do Conselho da Rádio e da Televisão está estabelecido num decreto, que foi atualizado na sequência da revisão da Diretiva relativa aos serviços de comunicação audiovisual. O ministro nomeia oito membros do Conselho, incluindo o presidente e o vice-presidente, para um mandato de quatro anos, que pode ser renovado. O Fórum de Colaboração das Organizações de Ouvintes e Telespetadores e a Associação de Juízes nomeiam um membro cada. A destituição do presidente ou de membros deste órgão colegial tem de seguir as regras previstas na Lei da Administração. Antes de ser tomada uma decisão sobre a destituição, o membro em causa deve ser ouvido. A decisão deve ser apresentada por escrito e incluir uma explicação. Além disso, o membro em questão deve ter a possibilidade de apresentar uma queixa relativa à decisão e de recorrer junto de um tribunal. As decisões do Conselho da Rádio e da Televisão não podem ser objeto de recurso para o Ministério, mas unicamente para os tribunais. No que diz respeito às decisões administrativas, o Provedor de Justiça pode receber queixas relacionadas com a gestão de casos.
O Conselho de Imprensa dinamarquês (Presse Nævnet) é um organismo independente autorregulador sob a alçada do Ministério da Justiça e estabelecido por lei
. Trata as queixas relativas aos meios de comunicação social dinamarqueses e é composto por oito membros nomeados pelo ministro da Justiça, que representam os jornalistas, o público em geral e as direções editoriais da imprensa escrita e da rádio e televisão. O presidente e o vice-presidente são nomeados sob recomendação do presidente do Supremo Tribunal dinamarquês. O Conselho de Imprensa pode formular críticas em casos relacionados com ética jornalística e ordenar ao editor do meio de comunicação em questão que publique uma reposta e/ou a decisão do Conselho. Contudo, não pode impor sanções nem atribuir ao queixoso uma compensação financeira
.
Não existem normas específicas que regulem a transparência da propriedade dos meios de comunicação social nem a repartição da publicidade estatal. A publicidade estatal deve cumprir as regras gerais previstas na Lei da Rádio e da Televisão, bem como o direito derivado relacionado com esta lei, com base na Diretiva Serviços de Comunicação Social Audiovisual (SCSA). O MPM 2020 salienta que a propriedade de mais de 20 % das ações deve ser incluída nas contas anuais de todas as empresas, incluindo as empresas dos meios comunicação, mas não existem requisitos específicos para estas últimas. As partes interessadas dinamarquesas do setor da comunicação indicaram que, não obstante a ausência de normas específicas, consideram que o nível de transparência da propriedade dos meios de comunicação social a nível nacional é bastante satisfatório na prática, nomeadamente através do Registo Comercial Central, e que o mesmo acontece em relação aos proprietários dos principais meios de comunicação
.
O direito à informação está sujeito a algumas restrições. A Lei relativa ao acesso a documentos administrativos públicos, que estabelece as regras para todos os órgãos da administração pública e todos os ministérios em matéria de acesso do público à informação e a documentos, foi alterada em 2014, limitando desde então o acesso do público e dos jornalistas a determinados dossiês governamentais
. Nos termos da secção 7 da Lei, qualquer pessoa pode solicitar a divulgação de documentos aos quais um órgão da administração pública tenha aderido ou tenha criado no âmbito dos procedimentos administrativos que efetua no quadro da sua atuação enquanto autoridade. Contudo, este acesso é limitado no que respeita a alguns tipos de casos, de documentos ou de informações, nomeadamente documentos de trabalho internos das autoridades ou documentos que são partilhados quando um ministro solicita assessoria ou aconselhamento à sua equipa
. As partes interessadas referem que as isenções em casos que implicam a prestação de assistência e de assessoria ao ministro e a comunicação com os deputados no processo legislativo podem fazer com que a base de alguns acordos políticos se mantenha confidencial
. O Provedor de Justiça concluiu igualmente que a exceção relativa aos serviços ministeriais tem um efeito restritivo sobre o direito de acesso na prática
.
A Dinamarca tem uma forte tradição de liberdade de expressão. A Constituição define o quadro geral para a proteção da liberdade de expressão
. O Índice Mundial da Liberdade de Imprensa publicado anualmente pela organização Repórteres sem Fronteiras classifica sucessivamente a Dinamarca entre os países com o melhor desempenho, colocando-a atualmente no terceiro lugar a nível mundial
. Não obstante, na Dinamarca, a prisão figura entre as sanções possíveis para o crime de difamação
. O MPM 2020 considera que a proteção da liberdade de expressão está sujeita a riscos muito reduzidos, devido à solidez geral da tradição democrática e das instituições na Dinamarca. Em 2019 e 2020, a Plataforma do Conselho da Europa para a promoção da proteção do jornalismo e da segurança dos jornalistas não publicou alertas relativos à Dinamarca
. Em 2017/2018, foi criada uma Comissão para a Liberdade de Expressão
específica, com o objetivo de avaliar o quadro e as condições gerais da liberdade de expressão no país. Esta comissão apresentou o seu relatório em abril de 2020, que contribuiu para alimentar vastos debates políticos sobre a situação da liberdade de expressão na sociedade dinamarquesa
.
IV.Outras questões institucionais relacionadas com o sistema de equilíbrio de poderes
A Dinamarca tem um sistema de governo parlamentar de câmara única, em que tanto o governo como os deputados podem propor legislação, embora os projetos de lei sejam geralmente apresentados pelo governo. Na ausência de um tribunal constitucional, todos os tribunais podem realizar a fiscalização ex post da constitucionalidade em processos concretos
. O Provedor de Justiça assegura a fiscalização das decisões das autoridades públicas e o Instituto dos Direitos Humanos dinamarquês fiscaliza o respeito dos direitos fundamentais.
O processo de promulgação de legislação implica um procedimento preparatório exaustivo. As orientações do Ministério da Justiça sobre a qualidade da legislação
apresentam instruções pormenorizadas para a elaboração de legislação, incluindo instruções sobre a programação legislativa e as etapas preparatórias, como o recurso a possíveis comissões preparatórias e a realização obrigatória de avaliações de impacto (relativas, nomeadamente, ao impacto económico e ambiental, bem como às consequências administrativas para os cidadãos). Em geral, os projetos de lei do governo são publicados para consulta pública num portal do governo (durante um período mínimo recomendado de quatro semanas) e são enviados diretamente, para consulta externa, às autoridades e organizações pertinentes
. Os projetos de lei são também objeto de uma verificação técnico-legislativa realizada pelo Ministério da Justiça, nomeadamente para assegurar a sua conformidade com as obrigações internacionais em matéria de direitos humanos
.
O Provedor de Justiça desempenha um papel essencial na fiscalização das decisões administrativas. O Provedor de Justiça, eleito pelo Parlamento após cada eleição geral
, funciona como autoridade de recurso para as decisões administrativas, avaliando a conformidade dos atos das autoridades públicas com a legislação em vigor ou com as boas práticas administrativas. O Provedor de Justiça pode atuar com base em queixas ou realizar investigações por sua própria iniciativa. Em 2019, o Provedor de Justiça tratou 5 368 queixas, muitas delas relacionadas com questões de acesso a registos públicos, e realizou, por sua iniciativa, 163 investigações relativamente a questões mais gerais que afetam um maior número de cidadãos
. Os pareceres do Provedor de Justiça, que podem incluir recomendações às autoridades para que reabram um processo ou alterem uma decisão, não são vinculativos. Segundo informações prestadas pelas autoridades e pelo Provedor de Justiça, em geral as autoridades públicas seguem as recomendações na prática. Complementando o trabalho do Provedor de Justiça, o Instituto dos Direitos Humanos dinamarquês funciona como instituição nacional dos direitos humanos, tendo-lhe sido atribuído novamente, em 2018, o «estatuto A» pela Aliança Mundial das Instituições Nacionais de Direitos Humanos. Atua igualmente como organismo nacional para a igualdade.
Na Dinamarca, o espaço da sociedade civil é considerado aberto
, e as organizações da sociedade civil colaboram estreitamente através de um Conselho dos Direitos Humanos. O Instituto dos Direitos Humanos dinamarquês engloba um grande número de organizações da sociedade civil que trabalham em diferentes domínios temáticos através do seu Conselho dos Direitos Humanos, que avalia a conceção e a implementação das atividades do Instituto, pode recomendar novas atividades e nomeia seis dos 14 membros do respetivo conselho de administração
.
O processo de decisão que conduziu à suspensão das atividades dos tribunais durante a pandemia de COVID-19 tem sido objeto de debate. As medidas de emergência em resposta à pandemia de COVID-19 foram adotadas com base numa alteração da Lei relativa às epidemias, que transferiu para o Ministério da Saúde o poder de adotar decretos destinados a combater a pandemia. A lei alterada foi adotada por unanimidade pelo Parlamento em 12 de março de 2020
. No mesmo dia, a Administração Nacional dos Tribunais anunciou que, devido à pandemia de COVID-19, só seriam mantidas as funções mais essenciais dos tribunais e seria dada prioridade aos processos urgentes e críticos
. Desde então, tem-se debatido se essa decisão foi adotada em conformidade com as disposições da Constituição relativas à independência dos tribunais. Um estudo realizado pelo grupo de reflexão Justitia
defende que a Administração Nacional dos Tribunais poderá ter ido longe demais nas suas orientações, uma vez que, nos termos da Constituição e da Lei da Administração da Justiça, a Administração Nacional dos Tribunais não pode tomar decisões sobre a ordem de prioridade dos processos, uma competência exclusiva dos tribunais. Em declarações públicas, vários académicos e a Associação de Juízes também manifestaram a sua preocupação, tendo embora reconhecido que as circunstâncias extraordinárias exigiam que se atuasse com rapidez. O Ministério da Justiça e a Administração Nacional dos Tribunais contestaram estas opiniões
. O Parlamento nomeou um painel de peritos independentes, que examinará o modo como o governo gere a pandemia e que deverá apresentar os resultados até ao final de 2020.
A Administração Nacional dos Tribunais promove ativamente o Estado de direito. Nos últimos anos, a Administração Nacional dos Tribunais desenvolveu esforços para promover o Estado de direito e favorecer uma melhor compreensão do sistema judicial por parte de diversos grupos-alvo, bem como para orientar mais o sistema judicial para os seus utentes. Tal incluiu iniciativas destinadas ao público em geral, através de vídeos educativos, às crianças em idade escolar, através de programas curriculares modelo para os professores, aos jornalistas, mediante um sítio Web especializado, e aos juízes não togados, disponibilizando-lhes materiais informativos abrangentes antes de iniciarem as suas funções
.
Anexo I: Lista de fontes por ordem alfabética*
* A lista de contributos recebidos no âmbito da consulta para o Relatório de 2020 sobre o Estado de Direito pode ser consultada em (sítio Web da Comissão).
Administração Nacional dos Tribunais, Preparação para emergências nos tribunais da Dinamarca: informações suplementares.
https://www.domstol.dk/aktuelt/2020/3/noedberedskab-ved-danmarks-domstole-yderligere-information/
.
Associação de Juízes dinamarqueses (2020), «Condições de trabalho dos juízes».
Centro para o Pluralismo e a Liberdade dos Meios de Comunicação Social (2020), Observatório do Pluralismo dos Meios de Comunicação Social 2020
https://cmpf.eui.eu/media-pluralism-monitor/mpm-2020
.
CEPEJ (2020), Estudo sobre o funcionamento dos sistemas judiciais nos Estados‑Membros da UE
CIVICUS, Monitor de acompanhamento do espaço cívico (CIVICUS: Dinamarca)
https://monitor.civicus.org/country/denmark/
.
Comissão Europeia (2020), Painel de Avaliação da Justiça na UE.
Comissão Europeia (2020), Relatório sobre a execução da Decisão-Quadro do Conselho de 13 de junho de 2002 relativa ao mandado de detenção europeu e aos processos de entrega entre os Estados-Membros.
Conselho da Europa, Plataforma para promover a proteção do jornalismo e a segurança dos jornalistas — Dinamarca.
https://www.coe.int/en/web/media-freedom
.
Conselho da Europa: Comité de Ministros (2000), Recomendação Rec(2000)19 do Comité de Ministros aos Estados-Membros sobre o papel do Ministério Público no sistema de justiça penal.
Conselho da Europa: Comité de Ministros (2010), Recomendação CM/Rec(2010)12 do Comité de Ministros aos Estados-Membros relativa aos juízes: independência, eficiência e responsabilidade.
Conselho da Europa: Comité de Ministros (2016), Recomendação CM/Rec(2016)4 do Comité de Ministros aos Estados-Membros sobre a proteção do jornalismo e a segurança dos jornalistas e de outros agentes dos meios de comunicação social.
Danske Medier (1 de maio de 2020). O Danske Medier saúda a publicação, na quinta-feira, do relatório da Comissão sobre a liberdade de expressão.
https://danskemedier.dk/aktuelt/journalistik-og-redaktion/danske-medier-glaeder-sig-over-offentliggoerelsen-af-ytringsfrihedskommissionens-betaenkning/
.
Governo Dinamarquês (2019), Reforço da ação contra o crime financeiro.
https://www.regeringen.dk/media/6607/aftale-om-styrkelse-af-indsatsen-mod-finansiel-kriminalitet-270319_endelig.pdf
.
Governo Dinamarquês (2020), Contributo da Dinamarca para o Relatório de 2020 sobre o Estado de Direito.
GRECO (2014), Quarta Ronda de Avaliação — Relatório de avaliação relativo à Dinamarca sobre a prevenção da corrupção no que respeita a deputados, juízes e procuradores.
GRECO (2019), Quinta Ronda de Avaliação — Relatório de avaliação relativo à Dinamarca sobre a prevenção da corrupção e a promoção da integridade nas administrações centrais (funções executivas de topo) e nos serviços responsáveis por fazer cumprir a lei.
GRECO (2019), Terceira Ronda de Avaliação — Segundo relatório de conformidade relativo à Dinamarca sobre a transparência do financiamento dos partidos.
GRECO (2020), Quarta Ronda de Avaliação — Relatório de conformidade intercalar relativo à Dinamarca sobre a prevenção da corrupção no que respeita aos deputados, juízes e procuradores.
Informação (6 de julho de 2020), Determinadas mensagens de correio eletrónico levantaram dúvidas sobre a constitucionalidade do encerramento dos tribunais.
https://www.information.dk/indland/2020/07/mails-saar-tvivl-hvorvidt-nedlukningen-domstolene-overensstemmelse-grundloven?lst_mst
.
Justitia (2020), Estado de Direito e COVID-19.
http://justitia-int.org/retsstaten-og-covid-19
.
Ministério da Justiça (24 de junho de 2020), Necessidade de novos juízes para aliviar a pressão sobre os tribunais.
https://www.justitsministeriet.dk/nyt-og-presse/pressemeddelelser/2020/nye-dommere-skal-lette-presset-paa-domstolene
.
Ministério da Justiça, Orientações sobre a qualidade da legislação.
https://lovkvalitet.dk/
.
Provedor de Justiça (2017), Relatório anual de 2016.
Provedor de Justiça (2020), Relatório anual de 2019.
Repórteres sem Fronteiras, Índice Mundial da Liberdade de Imprensa de 2020.
Sindicato de Jornalistas dinamarquês, Administração aberta
https://journalistforbundet.dk/offentlighedslov
.
Transparência Internacional (2018), Exportar a corrupção – Relatório intercalar 2018: avaliação da aplicação da Convenção da OCDE sobre a luta contra a corrupção
https://images.transparencycdn.org/images/2018_Report_ExportingCorruption_English_200402_075046.pdf
.
Tribunais Dinamarqueses (2020), Processos Cíveis,
https://domstol.dk/om-os/tal-og-fakta/civile-sager/
.
Tribunal de Justiça da União Europeia, Acórdão de 25 de julho de 2018, LM, C-216/18 PPU.
Tribunal de Justiça da União Europeia, Acórdão de 27 de maio de 2019 nos processos apensos OG, C‑508/18 e PI, C-82/19 PPU.
Tribunal Europeu dos Direitos Humanos, Acórdão de 9 de janeiro de 2013, Oleksandr Volokov c Ucrânia, processo n.º 21722/11.
UNCAC (2017), Avaliação da aplicação da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção - Relatório relativo à Dinamarca.
https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/CountryVisitFinalReports/2017_10_21_Denmark_Final_Country_Report.pdf
.
Visita virtual à Dinamarca no contexto do Relatório de 2020 sobre o Estado de Direito.
Anexo II: Visita à Dinamarca
Em junho e julho de 2020, os serviços da Comissão realizaram reuniões virtuais com:
·Associação de jornalistas dinamarqueses
·Associação de juízes dinamarqueses
·Danske Medier
·Conselho de imprensa dinamarquês
·Ministério da Justiça
·Administração Nacional dos Tribunais
·Provedor de Justiça
·Ministério Público
·Procuradoria Especializada
·Supremo Tribunal
·Transparência Internacional - Dinamarca
Além disso, a Agência para a cultura e os palácios apresentou um contributo escrito em vez de participar numa reunião virtual.
* A Comissão reuniu ainda com as seguintes organizações numa série de reuniões horizontais:
·Amnistia Internacional
·União das Liberdades Civis na Europa
·Sociedade Civil Europa
·Conferência das Igrejas Europeias
·EuroCommerce
·European Center for Not-for-Profit Law
·Centro Europeu para a Liberdade de Imprensa e dos Meios de Comunicação Social
·Fórum Cívico Europeu
·Free Press Unlimited
·Front Line Defenders
·ILGA-Europa
·Comissão Internacional de Juristas
·Federação Internacional dos Direitos Humanos
·Instituto Internacional da Imprensa
·Plataforma de Aprendizagem ao Longo da Vida
·Open Society Justice Initiative/Instituto de Política Europeia da Sociedade Aberta
·Repórteres Sem Fronteiras
·Transparência Internacional – UE
