52020AE3577

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Document 52020AE3577

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Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2014/65/UE no respeitante aos requisitos de informação, à governação dos produtos e aos limites às posições a fim de contribuir para a recuperação na sequência da pandemia de COVID-19» [COM(2020) 280 final — 2020/0152 (COD)], sobre a «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (UE) 2017/1129 no que se refere ao prospeto UE Recuperação e a ajustamentos específicos para os intermediários financeiros, de modo a contribuir para a recuperação da pandemia de COVID-19» [COM(2020) 281 final — 2020/0155 (COD)], sobre a «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (UE) 2017/2402, que estabelece um regime geral para a titularização e cria um regime específico para a titularização simples, transparente e padronizada, a fim de apoiar a recuperação da pandemia de COVID-19» [COM(2020) 282 final — 2020/0151 (COD)] e sobre a «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (UE) n.° 575/2013 no respeitante aos ajustamentos ao quadro de titularização para apoiar a recuperação económica em resposta à pandemia de COVID-19» [COM(2020) 283 final — 2020/0156 (COD)]

EESC 2020/03577

JO C 10 de 11.1.2021, p. 30–34 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

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Official Journal

11.1.2021

Jornal Oficial da União Europeia

C 10/30

[COM(2020) 280 final — 2020/0152 (COD)]

sobre a «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (UE) 2017/1129 no que se refere ao prospeto UE Recuperação e a ajustamentos específicos para os intermediários financeiros, de modo a contribuir para a recuperação da pandemia de COVID-19»

[COM(2020) 281 final — 2020/0155 (COD)]

sobre a «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (UE) 2017/2402, que estabelece um regime geral para a titularização e cria um regime específico para a titularização simples, transparente e padronizada, a fim de apoiar a recuperação da pandemia de COVID-19»

[COM(2020) 282 final — 2020/0151 (COD)]

e sobre a «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (UE) n.o 575/2013 no respeitante aos ajustamentos ao quadro de titularização para apoiar a recuperação económica em resposta à pandemia de COVID-19»

[COM(2020) 283 final — 2020/0156 (COD)]

(2021/C 10/05)

Relator-geral:

Giuseppe GUERINI

Consulta	Conselho da União Europeia, 27.8.2020 [COM(2020) 281 final, COM(2020) 282 final e COM(2020) 283 final] Parlamento Europeu, 14.9.2020 [COM(2020) 281 final, COM(2020) 282 final e COM(2020) 283 final] Comissão Europeia, 23.9.2020 [COM(2020) 280 final]
Base jurídica	Artigos 114.o e 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Competência	Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social
Adoção em plenária	29.10.2020
Reunião plenária n.o	555
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	246/0/8

1. Conclusões e recomendações

1.1.

O Comité Económico e Social Europeu (CESE) subscreve e apoia as propostas de alteração da Diretiva relativa à regulação dos mercados financeiros que constam do pacote de recuperação dos mercados de capitais, objeto do presente parecer. Estas alterações visam uma simplificação substancial da documentação e dos requisitos que regulam os mercados financeiros e, em particular, o disposto na Diretiva 2014/65/UE relativa aos mercados de instrumentos financeiros e que altera a Diretiva 2002/92/CE e a Diretiva 2011/61/UE (Diretiva Mercados de Instrumentos Financeiros, DMIF II). Contudo, uma vez que o pacote incluía, inicialmente, quatro medidas distintas de alteração, o presente parecer considera, de qualquer modo, oportuno ter em conta o plano de simplificação no seu todo, pensado não só para simplificar a DMIF II, mas também, de um modo mais geral para reduzir os encargos administrativos dos operadores bancários e financeiros, libertando assim recursos para o investimento na retoma económica.

1.2.

O CESE apoia as propostas da Comissão, subscrevendo os objetivos do pacote de reformas por ela apresentado. Com efeito, é imperativo adotar uma abordagem inovadora das regras no sentido de: i) facilitar os investimentos na economia real; ii) favorecer a concessão de crédito às pessoas e às PME; iii) incentivar a recapitalização das empresas europeias e o reforço do papel dos mercados de valores mobiliários.

1.3.

O CESE acolhe com agrado a simplificação de alguns encargos impostos pelo Regulamento Financeiro para as contrapartes elegíveis e os investidores profissionais, subscrevendo o apoio já manifestado nesse sentido pelos operadores do setor bancário.

1.4.

Enquanto representante dos consumidores e da sociedade civil, o CESE, recordando a necessidade de proteger também os aforradores e os investidores não profissionais, congratula-se com a escolha da Comissão, que, com estas alterações específicas, pretende continuar a colocar a tónica na regulamentação financeira, visando um equilíbrio correto entre as exigências das diferentes categorias de investidores. A simplificação da legislação não deve, com efeito, reduzir a proteção dos aforradores e dos investidores menos experientes, que devem ser devidamente distinguidos dos operadores profissionais.

1.5.

O CESE concorda com o objetivo da Comissão de reduzir os custos de conformidade e de evitar o desperdício de recursos materiais, diminuindo consideravelmente a produção de documentos em papel relativos aos investimentos e apostando nas ferramentas digitais, que permitem uma interação mais rápida e segura entre os operadores e os clientes, tornam a documentação mais fácil de arquivar e garantem uma melhor sustentabilidade ambiental.

1.6.

O CESE aprecia, em particular, o objetivo de simplificar a titularização relativa às exposições não produtivas. Esta alteração legislativa permite, efetivamente, aos bancos aliviar os seus próprios balanços, aumentando a sua capacidade de concessão de crédito num momento em que dispor dessa capacidade é fundamental.

1.7.

Por conseguinte, o CESE considera que a intervenção da Comissão deve ser ainda mais abrangente e incisiva comparativamente ao proposto. O quadro regulamentar de salvaguarda dos créditos não produtivos atualmente em vigor foi criado antes da pandemia e apresenta uma certa inflexibilidade, que pode ter um impacto negativo na economia real e, em particular, nas PME na atual conjuntura económica, minada pela pandemia.

1.8.

Esta inflexibilidade, em especial no que se refere aos prazos de execução das operações de cessão das exposições não produtivas pelos bancos, deve ser gerida com grande cautela, para que a simplificação proposta não beneficie excessivamente os operadores especializados no tratamento de créditos não produtivos, criando dificuldades (adicionais) às empresas da economia real, caso os bancos tenham de ceder estes créditos em prazos demasiadamente curtos.

2. Observações gerais

2.1.

O pacote com as propostas de alteração do Regulamento Financeiro proposto pela Comissão Europeia em 24 de julho de 2020 junta-se a uma série de medidas adotadas nos meses anteriores nos domínios bancário e financeiro a fim de estimular uma retoma efetiva da crise causada pela pandemia de COVID-19.

2.2.

A primeira série de medidas que compõem esta estratégia dizia respeito ao setor bancário e propunha apoiar a concessão de crédito bancário aos agregados familiares e às empresas em toda a UE, com vista a remediar os efeitos adversos no lado da procura e da oferta causados pelo impacto da pandemia em diversas cadeias de produção.

2.3.

Ao invés, as alterações que constam do pacote de medidas proposto em 24 de julho visam os mercados de capitais, com o objetivo de promover os investimentos, aumentar a capitalização das empresas e reforçar a capacidade dos bancos de financiar a retoma económica.

2.4.

O pacote proposto pela Comissão incide, mediante alterações específicas de simplificação, em quatro atos legislativos importantes em matéria bancária e financeira: a Diretiva Mercados de Instrumentos Financeiros (DMIF II), o Regulamento Prospetos, o Regulamento Titularização e o Regulamento Requisitos Fundos Próprios. Por este motivo, embora o objeto principal do presente parecer seja a DMIF II, considerou-se importante, de qualquer forma, elaborar um parecer sobre todo o pacote, já que a eficácia e a utilidade da iniciativa da Comissão são mais evidentes se integradas na perspetiva de um quadro global de alterações.

2.5.

As medidas de simplificação dos encargos associados à divulgação de informações, prevista na DMIF II, já estavam agendadas para 2021 e 2022, tanto é que a Comissão já havia realizado uma consulta pública para o efeito. O CESE considera adequado antecipar essas alterações, a fim de reduzir rapidamente, numa fase crítica para a economia europeia, os custos de conformidade associados à aplicação das regras da DMIF II.

2.6.

As alterações propostas ao Regulamento (UE) 2017/1129 relativo aos prospetos, mediante a promoção de um «prospeto UE Recuperação», e os ajustamentos específicos para os intermediários financeiros, que constam do pacote apresentado pela Comissão, introduzem simplificações destinadas a reduzir, para 30 páginas, a extensão dos prospetos informativos, que atualmente podem conter até mais de 100 páginas.

2.7.

Com as alterações ao Regulamento Titularização e ao Regulamento Requisitos Fundos Próprios, a Comissão pretende antes melhorar os instrumentos à disposição do sistema bancário da União Europeia a fim de reforçar a sua capacidade de financiar a economia real. Estas medidas surgem na sequência da anterior proposta da Comissão Europeia de alteração dos Regulamentos (UE) n.o 575/2013 e (UE) 2019/876 em resposta à pandemia de COVID-19.

2.8.

A proposta da Comissão, centrada na titularização de créditos não produtivos, pretendia promover a possibilidade de transformar os créditos não produtivos em títulos negociáveis. A titularização deveria assim libertar fundos próprios dos bancos para novos empréstimos, permitindo a um conjunto mais amplo de investidores financiar a retoma económica.

2.9.

Em termos gerais, todas as propostas da Comissão visam uma simplificação efetiva da documentação relativa aos investimentos, a fim de reduzir os encargos administrativos, libertando assim recursos para o investimento numa retoma económica célere.

3. Observações na especialidade e na generalidade

3.1.

O CESE acolhe com agrado as propostas da Comissão e subscreve os seus objetivos. Com efeito, é necessário envidar todos os esforços regulamentares no sentido de: i) facilitar os investimentos na economia real; ii) favorecer a concessão de crédito às pessoas e às PME; iii) incentivar a recapitalização das empresas europeias e o reforço do papel dos mercados de valores mobiliários à luz do objetivo da retoma.

3.2.

O CESE saúda a intenção de reduzir alguns encargos decorrentes do Regulamento Financeiro, sobretudo para as contrapartes elegíveis e os investidores profissionais. Neste sentido, o objetivo de simplificação da Comissão já foi acolhido com agrado pelos operadores do setor bancário.

3.3.

Enquanto representante dos consumidores e da sociedade civil, entre outros, o CESE congratula-se com a escolha de manter um grau elevado de exigência da regulamentação dedicada à proteção dos aforradores e dos investidores não profissionais, visando um equilíbrio correto entre as diferentes necessidades. Com efeito, é evidente que a simplificação regulamentar não deve reduzir a proteção dos aforradores e dos investidores menos experientes, que devem ser devidamente distinguidos dos operadores profissionais e das contrapartes elegíveis.

3.4.

De um modo geral, o CESE solicita, conforme assinalado recentemente no relatório elaborado pelo Fórum de Alto Nível da União dos Mercados de Capitais, uma ampla revisão das normas da UE nos domínios bancário e financeiro, para eliminar as sobreposições e as discrepâncias encontradas na regulamentação setorial e, sobretudo, para substituir as disposições (em matéria de proteção dos aforradores) que se revelaram ineficazes, onerosas e penalizantes não só para os operadores financeiros, mas também para os investidores.

3.5.

Além disso, o CESE subscreve o objetivo da Comissão de reduzir os custos de conformidade, bem como o desperdício de recursos materiais, diminuindo consideravelmente a produção de documentos em papel a favor das formas de interação digital. As ferramentas digitais podem efetivamente garantir uma interação mais rápida e segura entre operadores e clientes, tornando a documentação mais fácil de armazenar ao longo do tempo e garantindo uma melhor sustentabilidade ambiental.

3.6.

Concorda igualmente com a simplificação das informações sobre os custos e encargos acessórios aos investimentos, que distingue diversos níveis de obrigação de divulgação de informações em função de as contrapartes serem ou não elegíveis. Também no que diz respeito a este aspeto concreto e específico, é necessário tentar obter um equilíbrio correto entre as necessidades de simplificação e as necessidades de proteção adequada dos aforradores e dos investidores não profissionais.

3.7.

Entre os aspetos mais importantes da proposta de alteração da DMIF II, o CESE sublinha os que se referem aos limites e coberturas previstos para os investimentos em instrumentos financeiros derivados no domínio da energia; no entanto, considera que seria útil que a medida de introdução de isenções da cobertura dos riscos (hedging exemption) nos derivados de energia pudesse prever formas de incentivo aos investimentos em energias renováveis.

3.8.

O CESE congratula-se com a decisão da Comissão de confirmar as regras que limitam o recurso à cobertura com instrumentos financeiros derivados de investimentos em produtos agrícolas destinados ao consumo humano. Com efeito, embora seja importante e necessário assegurar o desenvolvimento de novos mercados fomentando igualmente o investimento com recurso a instrumentos financeiros, os produtos agrícolas considerados importantes devem merecer especial atenção, a fim de evitar, por exemplo, recompensar a sua utilização para fins não alimentares.

3.9.

O CESE considera positivo que entre as alterações propostas esteja a simplificação de todos os prospetos, relatórios de informação e relatórios periódicos, o que poderá gerar as poupanças necessárias para promover investimentos alternativos, nomeadamente graças a uma maior utilização das ferramentas digitais.

3.10.

Reduzir a extensão dos prospetos informativos afigura-se igualmente positivo, na medida em que diminui o custo de conformidade no que diz respeito a documentos que, na prática, são muitas vezes demasiadamente longos e difíceis de compreender para os aforradores menos experientes. Por conseguinte, o CESE deseja que se alcance uma dupla simplificação, seja no que diz respeito aos recursos materiais utilizados para cumprir as obrigações de divulgação de informações, seja, sobretudo, no que se refere à apresentação de informações pertinentes para os aforradores.

3.11.

Uma simplificação global por setor, bem sintetizada pelo novo modelo de «prospeto UE Recuperação», poderia de facto apoiar a entrada de liquidez nas empresas e a recuperação dos níveis de capitais que se deterioraram durante a pandemia de COVID-19. Tal seria favorável à emissão de novas ações, nomeadamente por parte das empresas de pequena ou média capitalização, que consequentemente teriam um melhor acesso aos capitais, sem para tal renunciar à necessária proteção dos aforradores.

3.12.

A alteração que propõe aumentar de 75 milhões para 150 milhões de euros o limiar de isenção do prospeto para os valores mobiliários não representativos de capital angariados pelas empresas através das instituições de crédito afigura-se particularmente útil para promover um papel ativo dos bancos e das instituições de crédito no estímulo à retoma. A proposta da Comissão prevê que tal aumento do limiar de isenção do prospeto seja temporário. Não obstante, o CESE entende que, se esta medida favorecer uma diversificação efetiva das formas de financiamento das empresas, aproximando as PME ao mercado de capitais, seria adequado dar continuidade às medidas também após o período da crise.

3.13.

O CESE louva o objetivo de simplificar a titularização com um tratamento prudencial menos inflexível quando tal titularização diga respeito a créditos não produtivos, permitindo assim aos bancos aliviar os seus balanços e, consequentemente, aumentar a sua capacidade de concessão de crédito. Todavia, é necessária grande cautela para que esta simplificação não acabe por beneficiar só as empresas especializadas no tratamento de créditos não produtivos, criando dificuldades adicionais às empresas, caso os bancos cedam os seus créditos não produtivos demasiado rápido.

3.14.

No que se refere em particular às propostas em matéria de titularização dos créditos não produtivos, embora apoie o objetivo que norteou as propostas da Comissão, o CESE considera que a medida deve ser mais abrangente comparativamente ao proposto.

3.15.

As propostas mais recentes da Comissão tendem, de facto, e bem, a introduzir uma regra específica para as exposições não produtivas, a fim de as distinguir, em alguns aspetos, das dos créditos produtivos. No entanto, importa notar que todo o quadro regulamentar em matéria de créditos não produtivos atualmente em vigor apresenta uma certa inflexibilidade, que pode ter um forte impacto na economia real, em particular as PME, sobretudo na atual conjuntura económica, minada pela pandemia.

3.16.

Em particular, há que referir o Regulamento relativo ao mecanismo de salvaguarda para créditos não produtivos, que impõe reduções por imparidade dos créditos não produtivos de acordo com um calendário rigoroso e que valoriza pouco (ou mesmo nada) o valor económico real das garantias sobre estes empréstimos. Se tal quadro parecia ser dificilmente compatível com a realidade do mercado secundário de créditos não produtivos antes da pandemia, é fácil imaginar que tal poderá ser agora ainda mais problemático no contexto económico pós-pandemia. Por conseguinte, é adequado que as curvas de provisionamento previstas no Regulamento relativo ao mecanismo de salvaguarda sejam, pelo menos provisoriamente, suspensas ou recalibradas. De salientar, também, que a regra dos 90 dias de «atraso» deve ser temporariamente flexibilizada no quadro da emergência da COVID-19, de modo a evitar o impacto social negativo de um prazo tão apertado.

3.17.

Embora esteja ciente de que a proposta do pacote de alterações para facilitar a recuperação do mercado de capitais apresentada pela Comissão Europeia pretende dar resposta ao impacto da pandemia de COVID-19, o CESE não pode deixar de salientar que as disposições relativas à cobertura mínima das perdas para exposições não produtivas do Regulamento (CE) 2019/630 do Parlamento Europeu e do Conselho são atualmente inapropriadas para fazer face aos efeitos económicos da pandemia, devendo, por conseguinte, ser temporariamente flexibilizadas.

3.18.

Além das propostas relativas aos empréstimos titularizados que a Comissão apresentou, importa que o tratamento dos créditos não produtivos adquiridos por entidades especializadas e instituições financeiras sem recurso à titularização também se torne mais eficiente do que acontece atualmente com as regras prudenciais em vigor, melhorando o artigo 127.o do Regulamento Requisitos Fundos Próprios. O quadro regulamentar em vigor equivale, com efeito, a um desincentivo paradoxal, devido à excessiva absorção de capital, para as instituições financeiras que adquirem créditos não produtivos no mercado secundário.

3.19.

Tal resulta numa vantagem para os fundos especializados na aquisição de créditos não produtivos, que em alguns casos são detidos por operadores financeiros não europeus, que não estão sujeitos ao quadro regulamentar da UE e às disposições do Regulamento Requisitos Fundos Próprios. Isto resulta num paradoxo — que viola o princípio «mesmo risco, mesmas regras» —, em que a ênfase que a UE colocou na regulamentação interna é suscetível de beneficiar quem opera no mercado único europeu, mas mantém a sua sede social e capitais fora da UE e, pelo menos, em parte, do seu quadro regulamentar.

Bruxelas, 29 de outubro de 2020.

A Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Christa SCHWENG

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