EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52019DC0350
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL AND THE COURT OF AUDITORS Annual report to the Discharge Authority on internal audits carried out in 2018
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO E AO TRIBUNAL DE CONTAS Relatório anual à autoridade de quitação sobre as auditorias internas realizadas em 2018
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO E AO TRIBUNAL DE CONTAS Relatório anual à autoridade de quitação sobre as auditorias internas realizadas em 2018
COM/2019/350 final
COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 25.6.2019
COM(2019) 350 final
RELATÓRIO DA COMISSÃO
AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO E AO TRIBUNAL DE CONTAS
Relatório anual à autoridade de quitação sobre as auditorias internas realizadas
em 2018
{SWD(2019) 300 final}
Índice
1.Introdução
2.A missão do Serviço de Auditoria Interna: independência, objetividade e responsabilidade
3.Panorâmica dos trabalhos de auditoria
3.1.Aplicação do plano de auditoria de 2018
3.2.Dados estatísticos sobre as recomendações do Serviço de Auditoria Interna
4.Conclusões baseadas nos trabalhos de auditoria realizados em 2018
4.1.Conclusões sobre as auditorias de resultados
4.1.1.Desempenho das DG, dos serviços e das agências de execução da Comissão: processos horizontais
4.1.2.Desempenho na execução das dotações orçamentais operacionais e administrativas
4.2.Conclusões limitadas do Serviço de Auditoria Interna
4.3.Parecer global sobre a gestão financeira da Comissão
5.Consulta da instância da Comissão especializada em matéria de irregularidades financeiras
6.Medidas de atenuação no que toca a potenciais conflitos de interesses (normas internacionais) – Inquérito do Provedor de Justiça Europeu
7.Supervisão e acompanhamento das recomendações de auditoria
1.Introdução
O presente relatório visa informar o Parlamento Europeu e o Conselho, no âmbito do processo de quitação e em conformidade com os artigos 118.º e 247.º do Regulamento Financeiro, das auditorias internas efetuadas na Comissão em 2018. Tem por base o relatório elaborado pelo auditor interno da Comissão sobre os relatórios de auditoria e de consultoria do Serviço de Auditoria Interna concluídos em 2018 ( 1 ). Abrange as auditorias realizadas nas direções‑gerais, nos serviços e nas agências de execução da Comissão ( 2 ), e contém i) um resumo do número e do tipo de auditorias internas realizadas; ii) uma síntese das recomendações formuladas; e iii) o seguimento dado a essas recomendações.
2.A missão do Serviço de Auditoria Interna: independência, objetividade e responsabilidade
A missão do Serviço de Auditoria Interna consiste em melhorar e proteger o valor da organização, proporcionando uma garantia objetiva e baseada nos riscos, conselhos e informações. O Serviço de Auditoria Interna ajuda a Comissão a alcançar os seus objetivos ao aplicar uma abordagem sistemática e rigorosa para avaliar e melhorar a eficácia dos processos de gestão dos riscos, de controlo e de governação. Entre as suas tarefas contam-se a avaliação e a formulação de recomendações adequadas para melhorar o processo de gestão dos riscos, de controlo e de governação para cumprir os três objetivos seguintes: i) promover uma ética e valores adequados na organização; ii) assegurar a eficácia da gestão e da responsabilização na organização; e iii) comunicar eficazmente as informações sobre os riscos e o controlo aos setores pertinentes da organização. Ao fazê-lo, o Serviço de Auditoria Interna visa promover uma cultura de gestão eficiente e eficaz dentro da Comissão e dos seus serviços.
A independência do Serviço de Auditoria Interna está consagrada no Regulamento Financeiro ( 3 ) e na sua carta de missão ( 4 ), adotada pela Comissão. A carta estabelece que, para assegurar a objetividade da sua apreciação e evitar conflitos de interesses, os auditores do Serviço de Auditoria Interna devem preservar a sua independência relativamente às atividades e operações que examinam. Se houver impedimentos, reais ou aparentes, à sua objetividade, os detalhes de tais impedimentos devem ser divulgados. Se o auditor interno assim considerar necessário, pode dirigir-se diretamente ao presidente da Comissão e/ou ao Colégio.
O Serviço de Auditoria Interna realiza o seu trabalho em conformidade com o Regulamento Financeiro, as normas internacionais para o exercício profissional da auditoria interna e o código deontológico do Instituto de Auditores Internos.
O Serviço de Auditoria Interna elabora relatórios para o Comité de Acompanhamento das Auditorias e é funcionalmente responsável perante o mesmo. O Comité de Acompanhamento das Auditorias assiste o Colégio dos Comissários no cumprimento das suas obrigações nos termos dos tratados, do Regulamento Financeiro e de outros instrumentos estatutários, i) assegurando a independência do Serviço de Auditoria Interna; ii) controlando a qualidade dos trabalhos de auditoria interna; iii) assegurando que as recomendações da auditoria interna e externa são devidamente tidas em conta pelos serviços da Comissão; e iv) que estas recomendações recebem um seguimento adequado. Desta forma, o Comité de Acompanhamento das Auditorias ajuda a melhorar a eficácia e eficiência da Comissão na consecução dos seus objetivos. O comité também facilita a supervisão, por parte do Colégio, das práticas da Comissão em matéria de governação, gestão dos riscos e controlo interno. Em janeiro de 2018, o auditor interno publicou um relatório de auditoria sobre a governação na Comissão, que identificou a necessidade de introduzir melhorias proporcionadas no que respeita, nomeadamente, à gestão dos riscos, à comunicação de informações financeiras e aos mandatos dos organismos (de supervisão) institucionais. A carta do Comité de Acompanhamento das Auditorias foi atualizada em novembro de 2018, no âmbito do seguimento dado pela Comissão a esta auditoria.
O Serviço de Auditoria Interna não realiza auditorias aos sistemas de controlo dos Estados‑Membros sobre os fundos da UE. Essas auditorias vão até ao nível dos beneficiários individuais, e são efetuadas pelos auditores internos dos Estados-Membros, pelas autoridades nacionais de auditoria, por outras direções-gerais da Comissão e pelo Tribunal de Contas Europeu. No entanto, o Serviço de Auditoria Interna realiza auditorias às medidas tomadas pelos serviços da Comissão para supervisionar e auditar i) os organismos dos Estados-Membros; e ii) outros organismos responsáveis pelo desembolso de fundos da UE, como as Nações Unidas. Conforme previsto no Regulamento Financeiro, o Serviço de Auditoria Interna pode exercer estas funções no local, designadamente nos Estados-Membros.
3.Panorâmica dos trabalhos de auditoria
3.1.Aplicação do plano de auditoria de 2018
Até à data-limite de 31 de janeiro de 2019, o plano de auditoria de 2018 atualizado tinha sido aplicado a 100% ( 5 ). Esse plano de auditoria incluía auditorias nos serviços e nas agências de execução da Comissão ( 6 ).
Foram concluídas 166 «missões» (que consistiram em auditorias, trabalhos de consultoria, acompanhamento e exames) e publicados 181 relatórios (incluindo notas de acompanhamento e cartas de auditoria) 7 . Os gráficos seguintes apresentam uma repartição dos tipos de missões e relatórios realizados.
O plano inicial de 2018, que incluía 52 missões de auditoria (incluindo auditorias, exames e missões de consultoria, mas excluindo o acompanhamento) foi atualizado em meados do ano. Tanto o plano inicial como o plano atualizado foram analisados pelo Comité de Acompanhamento das Auditorias.
O Serviço de Auditoria Interna planifica os seus trabalhos de auditoria com base numa avaliação dos riscos e numa análise das capacidades, tal como exigido pela sua carta de missão e pelas normas internacionais, o que também ajuda a assegurar uma execução eficiente e eficaz do plano de auditoria. A execução do plano de auditoria é seguida de um acompanhamento regular, sendo efetuados ajustamentos quando necessário. Em 2018, o Serviço de Auditoria Interna realizou uma avaliação aprofundada dos riscos, que resultou num plano de auditoria plurianual estratégico para o período de 2019-2021, bem como num plano de auditoria anual para o ano de 2019.
3.2.Dados estatísticos sobre as recomendações do Serviço de Auditoria Interna
O gráfico seguinte mostra o número de recomendações formuladas pelo Serviço de Auditoria Interna em 2018.
100 % das recomendações formuladas foram aceites. Para todas as recomendações, as entidades auditadas elaboraram planos de ação, que foram apresentados ao Serviço de Auditoria Interna, que os considerou satisfatórios.
Do número total de recomendações aceites (1 938 foram aceites na totalidade) formuladas pelo Serviço de Auditoria Interna ao longo do período de 2014-2018, 1 572 (81 %) foram consideradas aplicadas pelas entidades auditadas à data-limite de 31 de janeiro de 2019 ( 8 ), o que deixa um total de 366 recomendações (19 %) ainda pendentes nessa data.
Das 366 recomendações pendentes ( 9 ), 1 é considerada essencial ( 10 ), 135 estão classificadas como muito importantes e 103 estão em atraso (ou seja, não foram aplicadas até à data de aplicação inicialmente acordada). Estas recomendações em atraso representam 5,3 % do total das 1 938 recomendações aceites. Das 103 recomendações em atraso, 18 recomendações muito importantes registam um grande atraso (considera-se um grande atraso quando a recomendação ainda está pendente mais de 6 meses depois da data de aplicação inicial). Estas recomendações representam apenas 2,9 % do número total de recomendações essenciais e muito importantes aceites no período de 2014-2018 (comparativamente a 2,0 % no período de referência anterior). O número de recomendações de auditoria muito importantes que registam um atraso superior a 6 meses diminuiu consideravelmente nos últimos anos (de uma média de 28 no período de junho de 2015 a outubro de 2016, para uma média de 15 desde janeiro de 2017). Os trabalhos relativamente à aplicação dessas recomendações estão em curso e continuarão a ser acompanhados de perto pelo Comité de Acompanhamento das Auditorias.
366
De um modo geral, o Serviço de Auditoria Interna considera que a aplicação das recomendações de auditoria é satisfatória e comparável à dos períodos de referência anteriores. Esta situação indica que os serviços da Comissão dão provas de diligência na aplicação das recomendações muito importantes, atenuando, assim, os riscos identificados pelo Serviço de Auditoria Interna. Contudo, deve ser prestada especial atenção às recomendações individuais classificadas como «muito importantes» que registam um grande atraso (ou seja, superior a 6 meses).
O documento de trabalho dos serviços da Comissão (secção 3) anexo ao presente relatório apresenta um resumo das recomendações muito importantes que registam um grande atraso.
4.Conclusões baseadas nos trabalhos de auditoria realizados em 2018
4.1.Conclusões sobre as auditorias de resultados
Para contribuir para a cultura baseada no desempenho da Comissão, e para reforçar a importância acrescida que esta atribui à relação custos/benefícios, o Serviço de Auditoria Interna realizou dois tipos de auditorias em 2018: auditorias de resultados ( 11 ) e auditorias que incluem importantes elementos sobre os resultados (auditorias integradas). A realização destes dois tipos de auditorias fazia parte do seu plano estratégico de auditoria para o período de 2016-2018.
Em consonância com a sua metodologia e boas práticas, o Serviço de Auditoria Interna abordou o desempenho de forma indireta, examinando se e de que forma a gestão instituiu sistemas de controlo destinados a avaliar e a garantir o desempenho (eficácia e eficiência) das suas atividades. Através desta abordagem, o Serviço de Auditoria Interna visa garantir que as direções-gerais e os serviços instituíram quadros de desempenho, instrumentos de medição do desempenho, indicadores principais e sistemas de controlo adequados. Tal deve-se, em parte, ao facto de um grande número de bases jurídicas estabelecer objetivos de maior alcance em relação ao que a Comissão pode alcançar sozinha. Isto significa que, em primeiro lugar, devem ser estabelecidos objetivos e parâmetros de referência SMART ( 12 ) ao nível da Comissão, a fim de dissociar, na medida do possível, a contribuição específica da Comissão da dos outros grandes atores fundamentais que contribuem para a execução e a consecução dos objetivos da UE (Estados-Membros, regiões, países terceiros, organizações internacionais, etc.).
Os pontos seguintes enunciam as conclusões do Serviço de Auditoria Interna sobre os diferentes aspetos ligados ao desempenho no âmbito das suas auditorias realizadas em 2018.
4.1.1.Desempenho das DG, dos serviços e das agências de execução da Comissão: processos horizontais
4.1.1.1. Análise das sinergias e dos ganhos de eficiência
Uma grande parte das auditorias internas de 2018 centrou-se na utilização eficiente e eficaz dos recursos nas várias direções-gerais e serviços da Comissão.
A comunicação sobre a análise das sinergias e dos ganhos de eficiência, publicada em 2016 (
13
), constitui uma iniciativa fundamental da Comissão neste domínio. Esta iniciativa de grande envergadura visava alterar os métodos de trabalho na Comissão, obter ganhos de eficiência nas funções de apoio, e libertar recursos para serem reafetados a domínios de maior importância política. A auditoria do Serviço de Auditoria Interna reconheceu que a iniciativa relativa à análise das sinergias e dos ganhos de eficiência constitui um grande desafio para a Comissão, tendo introduzido formas novas e inovadoras de pensar e de encontrar soluções para os problemas. O efeito transversal da abordagem do «líder de domínio», em particular, está a ajudar a eliminar a compartimentação e a incentivar uma forma mais integrada de pensar.
A iniciativa passou por um período muito difícil após o seu lançamento, o que era previsível dado o seu caráter ambicioso. Desde então, o Serviço de Auditoria Interna observa os progressos alcançados, bem como os esforços coletivos para colmatar as lacunas no quadro subjacente.
O objetivo é implementar processos mais sólidos e dar um novo impulso a uma iniciativa cujas expectativas permanecem muito elevadas, especialmente tendo em conta o fim do atual mandato da Comissão e a entrada em funções de uma nova Comissão em 2019. Muitos dos desafios iniciais estão a ser abordados, como i) a falta de uma orientação central sobre questões fundamentais; ii) a necessidade de assegurar a solidez e a viabilidade das poupanças;
iii) questões orçamentais; iv) a ausência de um acompanhamento eficaz; e v) a falta de uma abordagem comum concertada. No entanto, há ainda muito por fazer para conseguir sinergias e ganhos de eficiência verdadeiros e sustentáveis, e para concretizar os objetivos definidos na comunicação de 2016 relativa à análise das sinergias e dos ganhos de eficiência dentro do prazo. É necessário envidar mais esforços para capitalizar os progressos alcançados e para garantir que a análise das sinergias e dos ganhos de eficiência é integrada na cultura da Comissão.
A auditoria também constatou que, a nível institucional, os serviços centrais devem definir critérios claros que permitam determinar as poupanças e acompanhar de perto os progressos alcançados para atingir o objetivo, e que os «líderes de domínio» devem estabelecer mecanismos de qualidade adequados para demonstrar o nível de qualidade dos seus serviços às direções‑gerais clientes e tomar medidas corretivas quando necessário. As recomendações do Serviço de Auditoria Interna a esse respeito devem ser consideradas melhorias proporcionadas que visam ajudar a garantir que a iniciativa relativa à análise das sinergias e dos ganhos de eficiência é bem-sucedida no cumprimento dos seus objetivos. Na sequência da auditoria do Serviço de Auditoria Interna, em abril de 2019, a Comissão publicou uma nova comunicação sobre a iniciativa relativa às sinergias e aos ganhos de eficiência ( 14 ).
4.1.1.2. Processos de governação
Em 2017, o Serviço de Auditoria Interna comunicou várias deficiências identificadas nos processos de governação na Comissão. Na sequência das recomendações do Serviço de Auditoria Interna, em novembro de 2018, a Comissão publicou um conjunto de comunicações e decisões (o «pacote governação») para resolver os problemas identificados pelo Serviço de Auditoria Interna e atualizar os mecanismos de governação institucional da Comissão.
Em 2018, várias auditorias também se concentraram em aspetos relacionados com a governação em diferentes domínios de intervenção.
A auditoria sobre a governação das telecomunicações no âmbito do Mecanismo Interligar a Europa mostrou que, desde o seu lançamento, em 2014, o programa de telecomunicações tem lidado com um aumento considerável em termos de variedade e complexidade dos serviços oferecidos. A estrutura de governação inicialmente estabelecida já não está adaptada à atual complexidade do programa, nem às evoluções futuras no âmbito do programa Europa Digital, e tal situação pode também afetar a eficácia da execução ao nível dos programas. Por conseguinte, o Serviço de Auditoria Interna recomendou à Direção-Geral das Redes de Comunicação, Conteúdos e Tecnologias que, em cooperação com as outras direções-gerais que participam na execução do programa, melhore o atual quadro de desempenho do Mecanismo Interligar a Europa. O Serviço de Auditoria Interna também recomendou que a Direção-Geral das Redes de Comunicação, Conteúdos e Tecnologias acompanhasse devidamente os progressos e os resultados obtidos, definindo objetivos e indicadores mensuráveis.
Em matéria de governação das tecnologias da informação, os mecanismos de governação específicos da Direção-Geral da Cooperação Internacional e do Desenvolvimento para a gestão do programa OPSYS [sistema operacional ( 15 )] e dos subprojetos conexos são, em geral, eficientes e eficazes. No entanto, o modelo de governação do sistema de informação em vigor não está suficientemente adaptado ao futuro panorama das tecnologias da informação da Direção-Geral da Cooperação Internacional e do Desenvolvimento, uma vez que o OPSYS é implantado na produção. O Serviço de Auditoria Interna recomendou que a Direção-Geral da Cooperação Internacional e do Desenvolvimento reforçasse a sua governação dos dados.
O Serviço de Auditoria Interna também formulou recomendações sobre as lacunas identificadas na governação e na segurança das tecnologias da informação do sistema informático veterinário integrado (TRACES 16 ).
4.1.1.3. Processos de gestão de RH
Em matéria de recursos humanos, uma auditoria à gestão dos recursos humanos no Centro Comum de Investigação concluiu que o sistema de gestão e controlo para o recrutamento de pessoal científico temporário: i) foi concebido de forma adequada; ii) garante que os recrutamentos são efetuados de forma legal e regular; e iii) é eficaz para responder às necessidades quotidianas. No entanto, o sistema de gestão e controlo não é eficaz: i) na identificação das necessidades em matéria de competências do pessoal científico a longo prazo; e ii) no controlo do processo de recrutamento. Estas lacunas podem afetar a consecução dos ambiciosos objetivos definidos pelo Centro Comum de Investigação na sua estratégia 2030.
A gestão dos recursos humanos também se revelou problemática na auditoria do programa de desmantelamento nuclear e gestão de resíduos do Centro Comum de Investigação. Neste caso, existia uma lacuna entre os recursos necessários e os recursos disponíveis para cumprir as responsabilidades do Centro Comum de Investigação em matéria de desmantelamento (tanto em termos de número de efetivos como de perfis/conhecimentos específicos). Além disso, as medidas destinadas a assegurar a continuidade das atividades em caso de ausência/falta de pessoal não são totalmente eficazes, o que resulta num ambiente relativamente frágil, que não é sustentável a longo prazo, especialmente considerando o aumento e a evolução da natureza das atividades relacionadas com o desmantelamento nuclear e a gestão de resíduos.
Os problemas identificados no Centro Comum de Investigação são semelhantes aos identificados noutras auditorias realizadas pelo Serviço de Auditoria Interna em 2016-2018 e comunicados em anos anteriores. Por conseguinte, em 2018, o Serviço de Auditoria Interna enviou uma carta de auditoria à Direção-Geral dos Recursos Humanos e da Segurança, que descreve os problemas comuns identificados nessas auditorias. A carta levantava uma série de questões a ter em consideração para ajudar a Comissão a responder de forma eficaz aos desafios que as direções-gerais e os serviços enfrentam em matéria de recursos humanos. Essas questões são particularmente importantes num contexto de pressão política acrescida para: i) obter resultados; ii) reafetar recursos para domínios de maior importância política; iii) reduzir o pessoal; e
iv) reestruturar a comunidade dos recursos humanos e o novo modelo de prestação de serviços em matéria de recursos humanos como resultado da iniciativa relativa à análise das sinergias e dos ganhos de eficiência. Os principais problemas recorrentes identificados pelo Serviço de Auditoria Interna são: i) a falta de estratégias e de planos plurianuais abrangentes e coerentes em matéria de recursos humanos; ii) deficiências na avaliação da carga de trabalho, bem como no levantamento das tarefas e das competências, que constituem elementos fundamentais para tomar decisões sólidas em matéria de afetação dos recursos humanos; e iii) a insuficiência de dados relativos aos recursos humanos e de relatórios que criem valor acrescentado, disponibilizados a nível institucional.
4.1.1.4. Outros processos
Várias auditorias concluíram que é possível fazer mais progressos para melhorar o desempenho global de outros processos «horizontais» (ou seja, que afetam vários domínios administrativos e de intervenção diferentes).
O sistema de deteção precoce e de exclusão (EDES) é uma ferramenta de alerta, que contém informações restritas sobre terceiros suscetíveis de representar uma ameaça aos interesses financeiros e à reputação da UE. O objetivo do sistema é combater a fraude e proteger os interesses financeiros da UE, permitindo assim aos gestores orçamentais tomar decisões informadas. A auditoria sobre o sistema de deteção precoce e de exclusão concluiu que o sistema de controlo propriamente dito é, de forma geral, eficaz e eficiente, de acordo com as disposições legais aplicáveis. No entanto, identificou dois problemas: i) as orientações e a sensibilização; e
ii) a aplicação prática do sistema de deteção precoce e de exclusão. Por conseguinte, o Serviço de Auditoria Interna recomendou que se envidassem esforços significativos, tanto a nível institucional como local, para obter uma maior maturidade em termos de sensibilização e aplicação do sistema de deteção precoce e de exclusão, a fim de assegurar a sua eficácia também do ponto de vista operacional.
Todos os dias, a Comissão Europeia cria, compra, adquire e divulga ativos incorpóreos, que estão muitas vezes protegidos por direitos de propriedade intelectual como direitos de autor, marcas registadas e proteção por patente. Ao mesmo tempo, o pessoal da Comissão pode ter de utilizar ativos de propriedade intelectual detidos por terceiros. Por conseguinte, é necessário gerir de forma eficiente e eficaz a propriedade intelectual na Comissão Europeia. Embora a Comissão tenha concebido processos de governação, de gestão dos riscos e de controlo adequados para as suas atividades relacionadas com a propriedade intelectual, foram identificadas deficiências na execução desses processos ao nível institucional, nomeadamente na identificação e classificação de ativos de propriedade intelectual, bem como nas cláusulas relativas à propriedade intelectual anexas a contratos de software. Além das recomendações formuladas para resolver estes problemas, o Serviço de Auditoria Interna recomendou à Direção‑Geral da Informática e ao Centro Comum de Investigação que desenvolvam conjuntamente uma política de software institucional para o desenvolvimento e a distribuição de software que seja propriedade da Comissão.
A gestão dos riscos consiste em identificar e avaliar cuidadosamente os potenciais problemas que poderão afetar a execução das atividades da organização e a consecução dos seus objetivos. Um processo de gestão dos riscos sólido e maduro, que faça parte integrante dos processos de gestão, pode acrescentar valor a uma organização, aumentando a probabilidade de consecução dos seus objetivos, especialmente se essa organização sofrer mudanças significativas. No caso das Direções-Gerais da Migração e dos Assuntos Internos e da Justiça e dos Consumidores, as auditorias concluíram que o processo de gestão dos riscos ainda não está totalmente integrado na cultura e nos sistemas das mesmas. Em resposta aos problemas identificados, o Serviço de Auditoria Interna recomendou às duas direções-gerais que reforçassem as suas orientações e métodos de identificação e avaliação dos riscos para incluir a consideração das oportunidades perdidas, das dimensões externas e dos riscos transversais, bem como a possibilidade de utilizar métodos diferentes de identificação dos riscos, mais adequados às suas circunstâncias específicas.
Uma falha importante de um ou de vários dos sistemas críticos da Comissão poderia ter um efeito significativo na sua reputação. É por esse motivo que os requisitos de continuidade das atividades da Direção-Geral da Comunicação são muito exigentes. Embora a Direção-Geral da Comunicação tenha instituído numerosos controlos destinados a reduzir os riscos, o Serviço de Auditoria Interna identificou uma deficiência na etapa fundamental em que assenta a gestão da continuidade das atividades: o processo de análise de impacto das atividades.
A coordenação adequada das atividades e a cooperação com as partes interessadas são essenciais para assegurar ações coerentes e eficazes entre diferentes domínios de intervenção.
Na ação externa, existem atividades de coordenação entre a Comissão (a Direção-Geral da Cooperação Internacional e do Desenvolvimento, a Direção-Geral da Política de Vizinhança e das Negociações de Alargamento e o Serviço dos Instrumentos de Política Externa) e o Serviço Europeu para a Ação Externa, na gestão das delegações da UE e na programação e execução dos instrumentos externos. Estas atividades de coordenação têm lugar tanto na sede como nas delegações da UE. Constatou-se que as atividades de coordenação são eficazes e eficientes no geral, embora tenha sido identificada uma deficiência na coordenação a nível dos países. O Serviço de Auditoria Interna recomendou, por exemplo, à Direção-Geral da Cooperação Internacional e do Desenvolvimento e à Direção-Geral da Política de Vizinhança e das Negociações de Alargamento que desenvolvam o instrumento operacional (o painel de execução das ajudas) para criar uma carteira consolidada de projetos financiados pela UE.
O Eurostat coopera estreitamente com outros organismos da UE e organizações internacionais para melhorar a metodologia estatística e o intercâmbio de dados. Esta cooperação com partes interessadas externas tem um impacto significativo na execução do Programa Estatístico Europeu. O Eurostat estabeleceu acordos de cooperação eficazes com várias partes interessadas externas, mas os sistemas de gestão e controlo existentes não dispõem de uma política global clara a nível da direção-geral. Além disso, a coordenação das atividades e o intercâmbio de informações pertinentes dentro da direção-geral também devem ser melhorados.
Vários aspetos da iniciativa «Legislar melhor» foram analisados em várias auditorias. Tal envolveu auditorias sobre o processo de avaliação nas Direções-Gerais da Agricultura e do Desenvolvimento Rural, do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão, e da Política Regional e Urbana; uma auditoria sobre a preparação de iniciativas legislativas na Direção-Geral da Fiscalidade e da União Aduaneira; e uma auditoria sobre o acompanhamento e a aplicação da legislação da UE em matéria de saúde na Direção-Geral da Saúde e da Segurança dos Alimentos. Não foram identificados problemas significativos de desempenho nesses domínios.
4.1.2.Desempenho na execução das dotações orçamentais operacionais e administrativas
4.1.2.1. Gestão direta
No que diz respeito aos fundos geridos diretamente, várias auditorias avaliaram a gestão das subvenções por parte das agências de execução (Agência de Execução da Educação, Audiovisual e Cultura, Agência de Execução para as Pequenas e Médias Empresas, Agência Executiva do Conselho Europeu de Investigação, Agência de Execução para a Inovação e as Redes, Agência de Execução para a Investigação). Não foram identificadas deficiências significativas a nível do desempenho, exceto na Agência de Execução da Educação, Audiovisual e Cultura. Nesta agência, embora não tenham sido detetados problemas significativos de gestão de projetos e processamento dos pagamentos na amostra de projetos testada, foram identificadas lacunas graves que afetam a eficácia do sistema de controlo interno global. Desde a auditoria, a agência tomou medidas para colmatar essas lacunas. O Serviço de Auditoria Interna observou que os riscos subjacentes foram parcialmente atenuados e baixou o grau de prioridade da recomendação de essencial para muito importante.
As atividades de divulgação e exploração têm uma importância primordial para maximizar o impacto do Horizonte 2020, garantindo a utilização e a divulgação eficazes dos resultados das atividades de investigação financiadas pela UE. O papel da Comissão consiste em apoiar os beneficiários do Horizonte 2020 com iniciativas e instrumentos específicos e garantir que os beneficiários cumprem as suas obrigações contratuais. O Centro de Apoio Comum concebeu um processo de divulgação e exploração adequado, apoiado por um fluxo de trabalho com tecnologias da informação que contém os controlos obrigatórios que os responsáveis do projeto devem realizar ao avaliar a execução do plano de divulgação e exploração acordado no acordo de subvenção. No entanto, existem deficiências na aplicação prática do processo atual. Por conseguinte, o Serviço de Auditoria Interna formulou recomendações para garantir que: i) o cumprimento das obrigações contratuais de divulgação e exploração e os requisitos em matéria de comunicação de informações são devidamente controlados; e ii) que existe um nível de acompanhamento adequado das atividades de divulgação e exploração após a execução dos projetos.
A Direção-Geral da Política de Vizinhança e das Negociações de Alargamento assegura a gestão direta dos procedimentos de concessão de subvenções e de contratação pública no âmbito do Instrumento Europeu de Vizinhança. As missões de supervisão junto das delegações da UE constituem um instrumento importante para fornecer uma garantia razoável ao gestor orçamental subdelegado sobre a eficácia e a eficiência dos sistemas de gestão e de controlo em vigor nas delegações da UE para a execução do Instrumento Europeu de Vizinhança. O Serviço de Auditoria Interna identificou um problema relativo às missões de supervisão, tendo recomendado à Direção-Geral da Política de Vizinhança e das Negociações de Alargamento que revisse os seus procedimentos, a fim de melhorar a eficácia das missões de supervisão, nomeadamente i) introduzindo um planeamento das missões de supervisão baseado nos riscos; ii) revendo a frequência das missões; iii) adaptando a duração das visitas no local aos requisitos das instruções relativas à fase de finalização das missões; e iv) instituindo um procedimento de divulgação das melhores práticas noutras delegações da UE.
Uma auditoria sobre o Instrumento de Parceria do Serviço dos Instrumentos de Política Externa identificou deficiências na conceção e execução das missões de supervisão pelas sedes. Além disso, o Serviço de Auditoria Interna recomendou ao Serviço dos Instrumentos de Política Externa que reforçasse o ambiente de controlo na delegação da UE junto dos Estados Unidos da América, tendo em conta as deficiências identificadas na atribuição de responsabilidades para a gestão do Instrumento de Parceria nesta delegação da UE. Tais deficiências podem afetar a eficácia e a eficiência das operações e levar à falta de deteção atempada de atividades fraudulentas.
O Serviço de Gestão e Liquidação dos Direitos Individuais é responsável pela gestão do Regime Comum de Seguro de Doença, pelo seguro de acidentes e doenças profissionais. Uma auditoria à estratégia de controlo desse serviço concluiu que o mesmo concebeu e aplicou de forma adequada controlos internos eficientes e eficazes para o Regime Comum de Seguro de Doença e o seguro de acidentes, exceto no que respeita a duas deficiências. Por conseguinte, a auditoria formulou recomendações sobre: i) a revisão e documentação da estratégia de controlo do Regime Comum de Seguro de Doença; e ii) a eficácia e a eficiência dos controlos ex ante e ex post.
4.1.2.2. Gestão indireta
No que diz respeito aos fundos geridos indiretamente, várias auditorias centraram-se nos mecanismos de supervisão existentes nas direções-gerais e nos serviços. Não foram identificadas deficiências significativas a nível do desempenho em duas dessas auditorias ( 17 ).
No entanto, em duas outras auditorias em domínios específicos, foram identificadas deficiências na gestão de instrumentos financeiros ( 18 ). Dado que a causa profunda de alguns dos problemas identificados se situa ao nível central, foi também enviada uma carta de auditoria com sugestões de melhorias às Direções-Gerais do Orçamento e dos Assuntos Económicos e Financeiros.
·Na auditoria dos instrumentos financeiros LIFE nas Direções-Gerais da Ação Climática e do Ambiente, o Serviço de Auditoria Interna concluiu que, embora, em geral, ambas as direções-gerais tenham implantado processos de supervisão adequados para acompanhar a execução dos instrumentos financeiros, subsiste uma deficiência na visibilidade e promoção da contribuição da UE. Para corrigir esta deficiência, as direções-gerais devem verificar de forma regular e eficaz se os requisitos dos acordos de contribuição são respeitados na prática.
·Na sequência da conclusão de uma auditoria sobre a gestão das facilidades de investimento efetuada na Direção-Geral da Cooperação Internacional e do Desenvolvimento em 2017, o Serviço de Auditoria Interna realizou uma auditoria semelhante sobre a Facilidade de Investimento no âmbito da Política Europeia de Vizinhança e o Quadro de Investimento para os Balcãs Ocidentais na Direção-Geral da Política de Vizinhança e das Negociações de Alargamento em 2018. A auditoria constatou que, embora a conceção global de ambas as facilidades de investimento seja adequada, a sua execução apresenta várias deficiências que devem ser resolvidas para melhorar as atividades de acompanhamento e a gestão financeira.
Por último, uma auditoria sobre o processo de reforço da fiabilidade nas sedes, na sede da Direção-Geral da Cooperação Internacional e do Desenvolvimento, identificou uma deficiência no processo de acompanhamento das declarações anuais de gestão. Estas declarações anuais de gestão são fornecidas pelas instituições financeiras internacionais e/ou agências nacionais que executam projetos em regime de gestão indireta. O Serviço de Auditoria Interna recomendou que a Direção-Geral da Cooperação Internacional e do Desenvolvimento:
i) estabeleça orientações específicas sobre o processo de acompanhamento (controlos, calendarização e seguimento); e ii) forneça informações no relatório anual de atividades sobre a situação das declarações de gestão e sobre a sua contribuição para o processo de reforço da fiabilidade.
4.1.2.3.Gestão partilhada
No que diz respeito à gestão partilhada, seis auditorias de resultados/integradas avaliaram os processos de gestão e de pagamento dos programas. Não foram identificados problemas significativos de desempenho nesse domínio.
4.2.Conclusões limitadas do Serviço de Auditoria Interna
O Serviço de Auditoria Interna emitiu conclusões limitadas sobre a situação do controlo interno para todas as direções-gerais e serviços em fevereiro de 2019. Estas conclusões limitadas contribuíram para os relatórios anuais de atividades de 2018 das direções-gerais e dos serviços em causa. Baseiam-se nos trabalhos de auditoria realizados nos últimos 3 anos e abrangem todas as recomendações pendentes formuladas pelo Serviço de Auditoria Interna e pelas antigas estruturas de auditoria interna (na medida em que o Serviço de Auditoria Interna as tenha retomado). A conclusão do Serviço de Auditoria Interna sobre a situação do controlo interno é limitada aos sistemas de gestão e de controlo que foram auditados e não abrange os sistemas que não foram auditados pelo Serviço de Auditoria Interna nos últimos 3 anos.
A conclusão limitada sobre a Agência de Execução da Educação, Audiovisual e Cultura recebeu especial atenção no que respeita a uma recomendação essencial e a duas recomendações muito importantes formuladas no contexto da auditoria sobre o Erasmus + e a Europa Criativa – gestão de subvenções, fase II, dando origem a reservas no relatório anual de atividades do serviço em causa.
4.3.Parecer global sobre a gestão financeira da Comissão
Como exigido pela sua carta de missão, o Serviço de Auditoria Interna publica um parecer anual global sobre a gestão financeira da Comissão. Esse parecer baseia-se nos trabalhos de auditoria no domínio da gestão financeira na Comissão, realizados pelo Serviço de Auditoria Interna nos últimos 3 anos (2016-2018). Tem igualmente em conta as informações de outras fontes, nomeadamente os relatórios do Tribunal de Contas Europeu.
Como nas edições anteriores, o parecer global de 2018 reflete as reservas formuladas pelos gestores orçamentais delegados nas declarações de fiabilidade. Para formular o parecer, o Serviço de Auditoria Interna teve em conta os efeitos combinados: i) dos montantes considerados em risco, divulgados nos relatórios anuais de atividades; ii) da capacidade corretiva evidenciada pelas correções financeiras e as recuperações de verbas do passado; e
iii) estimativas das correções futuras e dos montantes em risco no momento do encerramento. Tendo em conta a dimensão das correções financeiras e das recuperações de verbas do passado, e partindo do princípio de que as correções em anos futuros serão de nível comparável, o orçamento da UE é devidamente protegido no seu conjunto (não forçosamente em domínios de intervenção individuais) e ao longo do tempo (por vezes vários anos mais tarde).
Sem sujeitar o parecer a mais reservas, o Serviço de Auditoria Interna salientou o seguinte:
Estratégias de supervisão relativas à execução das políticas e programas por terceiros
Embora permaneça plenamente responsável por garantir a legalidade e a regularidade das despesas, bem como a boa gestão financeira (e também a consecução dos objetivos estratégicos), a Comissão recorre cada vez mais a terceiros para executar os seus programas. Tal é efetuado sobretudo pela delegação da execução do orçamento operacional ou de determinadas tarefas em países terceiros, organizações internacionais ou instituições financeiras internacionais, autoridades e agências nacionais, empresas comuns, organismos não pertencentes à UE e agências descentralizadas da UE. Além disso, em determinados domínios de intervenção, recorre-se cada vez mais aos instrumentos financeiros no âmbito do atual quadro financeiro plurianual (2014-2020). Tais instrumentos e mecanismos de financiamento alternativos implicam desafios e riscos específicos para a Comissão, tal como foi também salientado pelo Tribunal de Contas Europeu.
A fim de cumprir as suas responsabilidades globais, os serviços da Comissão têm de supervisionar a execução dos programas e das políticas e prestar orientação e assistência sempre que necessário. Por conseguinte, devem definir e executar atividades de supervisão/acompanhamento/comunicação adequadas, eficazes e eficientes, para assegurar que as entidades delegadas e os outros parceiros executam eficazmente os programas, protegem os interesses financeiros da UE de forma adequada, e cumprem os acordos de contribuição, quando aplicável, e que os eventuais problemas identificados são resolvidos o mais rapidamente possível.
O Serviço de Auditoria Interna recomendou em várias auditorias que as estratégias de controlo e os mecanismos de supervisão pertinentes dos serviços da Comissão definam, de forma mais clara, as prioridades e a necessidade de obtenção de garantias sobre a boa gestão financeira nesses organismos da UE e externos à UE. Embora, nos últimos anos, tenham sido tomadas medidas tanto a nível dos serviços centrais como dos serviços em causa da Comissão para atenuar os riscos identificados como resultado dos trabalhos de auditoria, são ainda necessárias mais melhorias em alguns domínios.
Além disso, o Serviço de Auditoria Interna observa que, sem prejuízo do resultado das negociações em curso sobre o novo quadro financeiro plurianual (2021-2027), as agências descentralizadas e os outros organismos de execução continuarão a ter responsabilidades operacionais em determinados domínios. Neste contexto, os serviços da Comissão devem prosseguir os seus esforços para identificar e avaliar os riscos envolvidos na delegação de tarefas a terceiros e realizar atividades de supervisão eficazes e eficientes, continuando a desenvolver as estratégias de controlo pertinentes.
No futuro, o Serviço de Auditoria Interna acompanhará os desenvolvimentos relativos ao novo quadro financeiro plurianual como parte da sua atualização da avaliação estratégica dos riscos e do plano de auditoria, a fim de avaliar atempadamente os elevados riscos conexos e, se necessário, a preparação dos serviços da Comissão para aplicarem os novos quadros, uma vez adotados.
|
A Comissão está particularmente atenta aos problemas abordados na ênfase do auditor interno supra.
Os instrumentos financeiros inovadores e os mecanismos de financiamento alternativos desempenham um papel cada vez mais importante na execução do orçamento da UE.
A Comissão também presta especial atenção à supervisão adequada das agências e de outros organismos de execução. Por exemplo, em 2018, os serviços operacionais e os serviços centrais criaram um grupo de trabalho para clarificar e delinear o papel dos serviços que supervisionam as agências executivas. No que respeita às agências descentralizadas, o novo regulamento financeiro quadro melhorou os mecanismos de governação e as agências descentralizadas estão a reforçar a sua gestão dos riscos. A Comissão continuará a tomar medidas, sempre que pertinente, para acompanhar, atenuar e eliminar continuamente os riscos relacionados com a delegação de tarefas a terceiros. |
5.Consulta da instância da Comissão especializada em matéria de irregularidades financeiras
A instância criada ao abrigo do artigo 143.º do Regulamento Financeiro não comunicou qualquer problema sistémico em 2018 no seu parecer previsto no artigo 93.º do Regulamento Financeiro( 19 ).
6.Medidas de atenuação no que toca a potenciais conflitos de interesses (normas internacionais) – Inquérito do Provedor de Justiça Europeu
O atual Diretor-Geral do Serviço de Auditoria Interna, auditor interno da Comissão Europeia, Manfred Kraff, tomou posse em 1 de março de 2017. Manfred Kraff era até então diretor-geral adjunto e contabilista da Comissão na Direção-Geral do Orçamento da Comissão.
Em conformidade com as normas internacionais de auditoria ( 20 ), em 7 de março de 2017, na sequência da sua nomeação para o cargo de diretor-geral e auditor interno, Manfred Kraff publicou instruções sobre as disposições a instituir para atenuar e/ou evitar conflitos de interesses potenciais ou aparentes no que respeita aos trabalhos de auditoria do Serviço de Auditoria Interna relativamente às suas anteriores responsabilidades. Estas disposições foram prorrogadas em 2018 (para o período compreendido entre 1 de março de 2018 e 1 de março de 2019) e em 2019, através de notas de instruções publicadas por Manfred Kraff em 1 de março de 2018 e 1 de março de 2019 para todo o pessoal do Serviço de Auditoria Interna. De acordo com estas disposições, que foram agora prorrogadas até 1 de março de 2020, Manfred Kraff não participará na supervisão dos trabalhos de auditoria relativos a operações que eram da sua responsabilidade antes de integrar o Serviço de Auditoria Interna. A supervisão dos trabalhos de auditoria relacionados com estes casos acabou por ficar sob a responsabilidade de Jeff Mason, anterior diretor-geral em exercício do Serviço de Auditoria Interna (de setembro de 2016 a fevereiro de 2017) e atual diretor no Serviço de Auditoria Interna (SAI.B, Auditoria na Comissão e nas agências de execução I). As disposições previam também que o Comité de Acompanhamento das Auditorias seria informado destas instruções e da sua aplicação, e que Jeff Mason consultaria o Comité de Acompanhamento das Auditorias para a avaliação de qualquer situação que pudesse ser considerada prejudicial à independência ou objetividade de Manfred Kraff. Em tais casos, Manfred Kraff deveria abster-se de qualquer supervisão dos trabalhos de auditoria em questão.
As disposições em vigor foram debatidas com o Comité de Acompanhamento das Auditorias na sua reunião de março de 2018. O comité considerou que as medidas elaboradas pelo Serviço de Auditoria Interna evitam adequadamente o risco de conflito de interesses, em conformidade com as normas internacionais e as melhores práticas, e registou com satisfação que as disposições destinadas a garantir a independência organizacional foram efetivamente aplicadas nas auditorias pertinentes. O Comité de Acompanhamento das Auditorias fez ainda o balanço da execução efetiva destas disposições em 2018, na reunião do seu grupo preparatório de 30 de janeiro de 2019, tendo constatado com satisfação que as disposições tinham sido aplicadas na prática em várias auditorias, e considerado que essa era uma prática exemplar na profissão de auditoria interna.
Em 4 de dezembro de 2017, o Provedor de Justiça Europeu enviou uma carta à Comissão Europeia, informando-a de que, na sequência de uma queixa de um particular, seria aberto um inquérito a fim de avaliar a adequação das medidas adotadas pela Comissão para prevenir qualquer conflito de interesses (real ou percecionado) no que diz respeito à nomeação do novo diretor-geral do Serviço de Auditoria Interna. O Serviço de Auditoria Interna e os serviços centrais da Comissão responderam às diversas perguntas colocadas pelo Provedor de Justiça, e forneceram todos os documentos comprovativos e informações pertinentes solicitados. O Serviço de Auditoria Interna observa que, em 17 de dezembro de 2018, o Provedor de Justiça indicou, numa carta enviada à Comissão, ter avaliado as medidas tomadas pela Comissão para evitar qualquer conflito de interesses, real ou percecionado, como «muito tranquilizadoras». No entanto, nessa carta, o Provedor de Justiça também solicitou informações complementares sobre uma questão específica relacionada com as linhas hierárquicas para as avaliações de 2017. A Comissão enviou as informações necessárias ao Provedor de Justiça em abril de 2019.
Em 27 de setembro de 2018 e 7 de janeiro de 2019, durante as audições no âmbito do processo de quitação relativo ao ano de 2017, Manfred Kraff apresentou as disposições em vigor à Comissão do Controlo Orçamental (CONT) do Parlamento Europeu. Estas disposições tinham sido publicadas nos relatórios anuais de atividades do Serviço de Auditoria Interna de 2017 e 2018 (publicados em março de 2018 e 2019) e no relatório anual da Comissão sobre as auditorias internas (ex-relatório do artigo 99.º, n.º 5, do antigo Regulamento Financeiro, publicado em setembro de 2018).
7.Supervisão e acompanhamento das recomendações de auditoria
A execução dos planos de ação elaborados em resposta às auditorias do Serviço de Auditoria Interna no presente ano e nos anos anteriores contribui para a melhoria constante do quadro de controlo interno da Comissão. O documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha o presente relatório resume as medidas de acompanhamento atualmente executadas pelos serviços da Comissão. O Serviço de Auditoria Interna realizará missões de acompanhamento da execução dos planos de ação, que serão analisadas pelo Comité de Acompanhamento das Auditorias, que informará o Colégio, se necessário.
